La evolución de las ideas sobre el concepto desarrollo en general, y de los programas de desarrollo rural como una de sus manifestaciones concretas, demuestran la amplitud y la complejidad de aquel concepto, construido a partir de significados relativos e históricos que pueden ser interpretados indistintamente como un modelo, una política, un proceso y hasta una meta que expresan las transformaciones de un país, un territorio, un sector o un grupo social específico.

En la actualidad, el “desarrollo” se hace operativo a partir de procesos políticos, económicos y sociales que procuran la transformación de una realidad histórica y territorialmente determinada a partir de: i) un incremento sostenible de las capacidades productivas; ii) la atención de las necesidades básicas de la población; iii) el aumento y la redistribución de la riqueza generada; iv) la dotación de mayores capacidades y opciones de las personas para decidir sobre su destino, y v) la preocupación por dar continuidad a las condiciones y recursos –naturales y ambientales– que otorguen similares oportunidades a las generaciones futuras.

Las distintas corrientes de pensamiento que han contribuido al debate sobre el concepto de desarrollo –con excepción de las posiciones del posdesarrollo– han mantenido históricamente un núcleo irreductible de ideas orientadas a la transformación de las sociedades, de las comunidades o de grupos cuyos valores, comportamientos sociales y actividades económicas difieren de las sociedades urbanas, industrializadas, tecnológicamente avanzadas y con sistemas políticos de participación democrática. Lo rural ha sido sistemáticamente identificado con una sociedad tradicional y atrasada que debe ser transformada, tanto desde las perspectivas de las corrientes de la modernización profundizadas por las ideas del ajuste estructural, como desde el enfoque de la dependencia. Incluso en las posiciones más actuales del pos-Consenso de Washington pueden observarse con mayor o menor intensidad el predominio de algunos de estos aspectos.

Estas concepciones tuvieron una clara incidencia en las políticas de desarrollo en el contexto internacional y en América Latina en particular impulsadas en las décadas de 1950 y 1960 por el Gobierno de Estados Unidos y, posteriormente, por los organismos internacionales de financiamiento que pasaron a ocupar ese lugar (BM, BID, FIDA).

La Argentina ingresó tardíamente en las políticas de desarrollo rural. Hasta comienzos de la década de 1990, esta problemática no formaba parte de la agenda pública salvo por algún antecedente menor. Fue a partir de la concepción del ajuste estructural del Consenso de Washington que la problemática del desarrollo rural se integra como una política asistencial y compensatoria para aquellos que las nuevas reglas de juego excluían del sistema. Una problemática que fue atendida por diversos programas bajo las respectivas directrices de sus fuentes de financiamiento, con poca o ninguna articulación a una estrategia de política pública de un Estado nacional que se encontraba en proceso de desmantelamiento de aparatos y funciones de intervención.

No obstante, en este contexto se construye durante más de una década un proceso inédito donde la propia experiencia lleva a poner en discusión diversos paradigmas sobre el desarrollo rural, cientos de consultores participan de evaluaciones y recomendaciones, numerosos debates se abren en torno a las estrategias de intervención y los resultados esperados, miles de técnicos y profesionales se forman en el territorio y en las agencias estatales generando una activa articulación con la población rural, y cientos de asociaciones rurales de la agricultura familiar se constituyen, sentando las bases para su organización.

El cambio en el contexto político y económico a partir de 2002/2003 posibilitó una revisión de las intervenciones hasta ese momento llevadas a cabo bajo la influencia del ajuste estructural. En forma progresiva comenzó a reconstruirse una estrategia con mayor intervención y capacidad de decisión soberana del Estado nacional. Paralelamente, el fracaso del ajuste estructural en el plano internacional condujo a transformaciones en las concepciones del desarrollo impulsadas por los organismos de financiamiento a partir de los diversos aportes de las corrientes del pos-Consenso de Washington, con especial preeminencia del denominado Desarrollo Territorial Rural. La valoración del capital social en los territorios, el desarrollo de capacidades de los individuos, el desarrollo humano y el ambiente comienzan a ocupar un lugar destacado en los nuevos programas en los que los mercados de servicios pagos dejan lugar a los aportes no reembolsables y la organización y la participación de la población rural ocupan un lugar más importante en las definiciones y las ejecuciones de los programas.

En este proceso, las capacidades locales han sido promovidas y reivindicadas en el marco de las propuestas del paradigma del DTR y, en cierto modo, por las corrientes del pos-Consenso de Washington. El Estado nacional, por su parte, ha reconstruido parcialmente su capacidad política y técnica para definir e implementar una política de desarrollo rural y políticas sectoriales que expresan algunas variantes del enfoque tradicional del DTR. Una de las expresiones de este cambio ha sido la institucionalización de la problemática de la agricultura familiar y el desarrollo rural a partir de la creación en 2009 del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación con una estructura que integra una Secretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar en el mismo nivel jerárquico de las tradicionales secretarías sectoriales (agricultura; ganadería) e incorpora la Unidad para el Cambio Rural encargada de coordinar, administrar y ejecutar todos los programas de desarrollo rural con financiamiento internacional.

Numerosos estudios incluidos en este trabajo, los aportes de los documentos FIDA y de programas correspondientes a otras fuentes de financiamiento y una serie de entrevistas a responsables de las UNC y de UPES, socios estratégicos y destinatarios en el territorio, han posibilitado identificar una serie de características distintivas de los programas de desarrollo, sus principales resultados y una serie de lecciones aprendidas que permiten elaborar las reflexiones que integran el contenido de estas conclusiones.

Luego de tres décadas de intervención de los programas de desarrollo rural en el país es válido preguntarse si las metas alcanzadas han posibilitado lograr los objetivos planteados y si se justifica la continuidad de la intervención con la participación de los organismos de financiamiento internacionales. La respuesta no es simple y requiere una explicación detallada que dé cuenta de los avances, de los obstáculos, así como de los desafíos futuros.

La cooperación entre los organismos de financiamiento del desarrollo rural y la Argentina (país considerado como un país de renta medio-alta) continúa siendo necesaria para el alivio de la pobreza rural. En efecto, a pesar del alto nivel relativo de ingreso per cápita, el elevado grado de desigualdad en los ingresos determina la existencia de grupos sociales con alta vulnerabilidad socioeconómica así como áreas o regiones caracterizadas por una mayor presencia de la pobreza rural. Cabe señalar además que la Argentina no tiene acceso al mercado internacional de capitales desde la declaración del default sobre su deuda soberana en 2001, y que sus situaciones de bonanzas y crisis han sido fluctuantes en estas tres décadas atravesadas por graves crisis económicas y político-institucionales.

Los porcentajes de población rural en la Argentina son relativamente bajos (10%) de acuerdo con los criterios que se implementan en el país para su medición, si bien otras fuentes con diferentes criterios, como los adoptados por el BM o la OECD, ubican a la población rural de la Argentina en el 45% de su población total.

Aunque el porcentaje de pobreza e indigencia a nivel nacional ha experimentado una reducción substancial en la primera década del nuevo siglo, persisten en el país importantes bolsones de pobreza, principalmente en el área rural. Los indicadores de pobreza así como los porcentajes de población rural en esas áreas son mayores que en algunos países de renta baja. La dispersión alrededor del promedio nacional resulta relevante y por lo tanto su significado debe ser tomado con suma precaución.

Los niveles de población y de pobreza rural varían sustancialmente en las diferentes regiones del país. En la región del Noreste donde han actuado los programas FIDA la población rural alcanzaba al 16,4% y la pobreza rural al 44% antes de la entrada en vigor del PRODEAR en 2009. La población rural llegaba a extremos de 29,6% y 22,3% en Misiones y Formosa respectivamente y la pobreza rural a un máximo de 56% en Formosa y de 51,2% en Misiones (FIDA 2008c). No obstante también existen bolsones de pobreza rural en las regiones consideradas más desarrolladas como la región centro o pampeana.

En la actualidad, la Argentina, no obstante el crecimiento económico sostenido en la primera década del siglo, se encuentra en una situación de desaceleración de aquel crecimiento y los importantes niveles de inflación han estancado la tendencia de reducción de la pobreza y no han permitido franquear la situación de pobreza estructural, la que se manifiesta con mayor intensidad en la población rural.

Los contextos políticos y económicos internacionales y nacionales han demostrado una fuerte incidencia en las estrategias de intervención, en la definición de las políticas y componentes, en los resultados de la gestión y hasta en los discursos o términos en que son expresados los proyectos de desarrollo.

Los programas elaborados en los periodos de auge de las ideas del Consenso de Washington a nivel regional y de las políticas de apertura y desregulación económica en la Argentina, donde la agricultura familiar era considerada dentro de los problemas de asistencia a la pobreza, decíamos, los programas –en especial los financiados por FIDA, BID, pero también aquellos con recursos del presupuesto nacional como los del INTA– se caracterizaron por otorgar prioridad a la construcción o integración a mercados (financieros y de asistencia técnica) en la que los beneficiarios debían incorporarse progresivamente a las reglas de juego generales –créditos por sistemas formales y costos de asistencia técnica incrementales–.^[1] En estas condiciones, el crédito era el instrumento de políticas que ocupó un lugar casi exclusivo para luego ser considerado complementario de la asistencia técnica, los beneficiarios llegaron a ser denominados “clientes” y, en los contados casos que existieran subsidios, reconocidos como “donaciones”.

Los resultados de los proyectos de desarrollo rural llevados a cabo en esa etapa no respondieron eficazmente a los diseños originales de esos proyectos. Existieron problemas en los diseños, en particular en aquellos que venían con una impronta internacional sin considerar suficientemente las realidades locales. A ello se agregaron las dificultades de la administración pública nacional en contextos altamente inestables y la complejidad adicional de una estrategia federal de ejecución. Esto se manifestó en tres aspectos principales:

Las reorientaciones sufridas por cuatro de los seis programas FIDA, cuya ejecución se encontraban en marcha (PNEA, PRODERNEA, PRODERNOA, PRODERPA), y en las evaluaciones de los que concluyeron (PNEA, PRODERNEA y PRODERNOA), cuyos resultados fueron mejores a partir de su reorientación, de lo que se destaca la flexibilidad para adoptar variaciones sobre la marcha.

Los retrasos y los problemas presupuestarios de los programas con financiamiento del presupuesto nacional, como el PSA, y las contrapartes del Gobierno nacional y de las provincias en los programas FIDA.

La ampliación de la población objetivo –de pequeños productores agropecuarios pobres a población rural pobre y vulnerable– y el desplazamiento de los ejes centrales de la estrategia original de intervención acotados a la creación de un mercado integrado por proveedores y demandantes de asistencia técnica y financiamiento por nuevas y diversas acciones (enfoque transversal, aportes no renovables, participación de las organizaciones, etc.).

Los proyectos FIDA de última generación (PRODEAR y PRODERI), en cambio, han sido elaborados en el marco de un contexto internacional que reconoce los déficits institucionales en las reformas económicas promovidas en la década de 1990 y un contexto nacional caracterizado por una mayor intervención del Estado y regulación de la economía. En este escenario la agricultura familiar es reivindicada como agente económico y sus organizaciones promovidas como representación social y política de sectores hasta ahora invisibles; los Gobiernos provinciales y las organizaciones en los territorios pasan a ocupar un lugar importante en la ejecución de los programas; el crédito es desplazado en su importancia por los apoyos económicos no retornables (subsidios); y los aportes de los beneficiarios resultan sustancialmente de menor importancia que antes en las estrategias de combate a la pobreza. Una pobreza que ha dejado de ser concebida en términos absolutos y asistenciales para ser considerada en términos relativos y relacionales.

Las influencias de orden internacional han permeado en mayor o menor medida la política pública nacional en función de las compatibilidades ideológicas y las necesidades financieras del Gobierno de turno. Las coincidencias de una perspectiva de revalorización de la agricultura familiar como actor social y económico, y de una política pública no asistencialista unificada de combate a la pobreza rural es relativamente reciente. El resultado positivo de este cambio se reflejó en el nivel y en el ritmo de ejecución de los proyectos, en el cumplimiento de los compromisos financieros de contraparte, en el aumento de los niveles de inversión para el desarrollo rural en el país, en la expansión de programas regionales a nacionales y en la incorporación más ágil y activa de los socios territoriales –provincias, organizaciones–.

Un factor que ha actuado como limitante de las acciones y los resultados de los programas de desarrollo lo ha constituido la competencia de las diferentes agencias gubernamentales a cargo de los programas, favorecida en las primeras dos décadas por la ausencia de una política y estrategia de desarrollo rural en el país que diera marco y articulara sus acciones autónomas y, posteriormente, por las sucesivas reformas institucionales que dejaron una situación difusa en las competencias de los espacios estatales para la definición de políticas públicas orientadas al desarrollo rural.

En el primer caso, cada programa de desarrollo con su propia fuente de financiamiento, organismo responsable y directrices ocupó el lugar de una política de desarrollo rural inexistente. Las reticencias a las articulaciones y a la cooperación interinstitucional en el máximo nivel fueron irreductibles, por lo cual cada uno se quedó con el pequeño espacio de poder conferido, y quedó reservado, en función de mayor o menor afinidad de los técnicos en los territorios, las posibilidades de colaboraciones coyunturales. Competir por espacios de acción, por clientelas, por colocación de crédito o subsidios, por visibilidad y concepción predominante sobre el desarrollo rural fue un denominador común de los programas al menos hasta la creación del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca en el año 2009. Una situación que a pesar de los sucesivos y tímidos intentos de coordinación previos con la Comisión de Desarrollo Rural y el Foro de Políticas Públicas Rurales e iniciativas más estructurales como la creación de la SSAF y la organización de la UCAR –que concentró todos los programas con financiamiento internacional– después aún se mantiene en cierto modo presente.

Las situaciones de cooperación entre técnicos de diferentes programas e instituciones –cuando ocurrieron– demostraron ser altamente eficaces y obtener los mejores resultados (PROMER y Mercado/Feria para ganaderos en Corrientes; las experiencias de PRODERNOA con INTA en Tucumán y Jujuy; los CLERC y las mesas de diálogo provinciales a partir del PRODERPA en las provincias patagónicas, entre otras experiencias).

La segunda cuestión que conspira con la definición y la adopción de una política de desarrollo rural explícita y la coordinación de los programas que llegan a los territorios, independientemente de sus fuentes de financiamiento y agencias públicas responsables, consiste en la no coincidencia de los espacios de poder para la definición y la ejecución de esas políticas y las estructuras formales creadas en un proceso de reestructuraciones que no ha terminado de cristalizar. La Subsecretaría de Agricultura Familiar –elevada al rango de Secretaría en 2014–, cuya creación y organización fue promovida activamente desde la UNC de los programas FIDA dentro de la cartera de agricultura, fue capturada desde el inicio de su gestión bajo la órbita de poder e influencia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Esto contribuyó no sólo una visión diferente sobre el desarrollo rural –de construcción de ciudadanía y organización política en el caso de la SSAF–, sino también a la consolidación de estructuras paralelas a partir de la incorporación de técnicos del PSA como agentes de la SSAF y la cooptación de las asociaciones rurales que fueran originalmente promovidas en su organización por la UNC de los programas FIDA y la REAF –como el FONAF–. A ello se agrega la competencia por recursos presupuestarios y control de programas para llegar a los territorios, incluso los propios del FIDA como fue la primera etapa de PRODERPA antes de su reorientación, sin articulación con otros programas de UCAR o del INTA (una institución autárquica que mantiene su independencia respecto de los programas de desarrollo rural).

Esta situación de competencia política resulta más evidente en relación con las UNC de los programas FIDA, hoy a cargo de la UCAR, dadas las características poco comunes de su equipo de conducción: han permanecido más de una década en sus funciones en un contexto de alta rotación de funcionarios políticos, cuentan con recursos humanos altamente capacitados con un fuerte sentido de pertenencia de equipo e institucional, mantienen activas articulaciones con los poderes políticos provinciales y con los organismos de financiamiento internacional, disponen de importantes presupuestos para llegar a los territorios, han demostrado capacidad y dinamismo en la ejecución de sus programas y, por sobre todas las cosas, han generado una capacidad de reflexión sobre la política pública y de participación en su diseño y en sus estrategias que no se observa en otros espacios de la cartera agropecuaria. Esta particularidad y fortaleza los expone también a una mayor competencia en otros espacios de la política que actúan sobre el mismo colectivo social.

La situación descripta no sólo tiene consecuencias en la mayor o menor colaboración de las acciones en materia de desarrollo rural y en la efectividad de sus resultados, sino en demostrar la fragilidad temporal de ciertos logros institucionales alcanzados. La constitución del FONAF en 2005, la creación de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar en 2008, la activa participación y las posiciones sustentadas en la REAF desde su inicio y la creación del Registro Nacional de la Agricultura Familiar han sido en todos los casos innovaciones institucionales en las que la UNC de los programas FIDA –actualmente UCAR– ha tenido una participación importante en su gestación, pero que, en el transcurso de su evolución, estas innovaciones han perdido su sentido original o se han estancado. Nuevos sentidos y derroteros son construidos en función de la captura o de la mayor injerencia que adquieren sobre estas cuestiones otras agencias del Estado, como es el caso de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar primero o de la Secretaría de Agricultura Familiar después, cuyas percepciones sobre el desarrollo rural son diferentes a las de la UCAR en un proceso que –como se ha mencionado en la introducción de este libro– constituye un rasgo distintivo de las políticas públicas. Un proceso en el que diferentes unidades estatales con distintos grados de autonomía, control de recursos, intereses organizacionales y clientelas despliegan sus capacidades de intervención e influyen con orientaciones que pueden ser negociadas, contradictorias y aun conflictivas, y cuyo predominio puede variar en diferentes momentos del proceso.

Los programas con financiamiento del FIDA, a diferencia de otros (PSA, PROINDER), respondieron a un criterio de programa descentralizado con ejecución provincial de los proyectos, mientras que PSA y PROINDER mantuvieron una estructura relativamente centralizada desde el ámbito nacional construida a partir del primero de los programas, a pesar de los esfuerzos del BM por promover una mayor descentralización en las provincias y en los municipios.

La complejidad de esta estrategia no fue tomada con suficiente consideración por los programas FIDA, aunque sí por el PSA que resistió las presiones del BM en la negociación del PROINDER para una descentralización de su ejecución en las provincias y en los municipios.^[2] La capacidad institucional en el sector público era limitada, especialmente en las provincias, y las relaciones institucionales, económicas y políticas entre los Gobiernos provinciales y el Gobierno federal han sido complejas.

La estrategia descentralizada y federal de ejecución ha limitado en el pasado la efectiva gestión de los programas en determinadas provincias. A las dificultades de adhesión de muchas de ellas, se sumaron los retrasos de ejecución en otras debido a las complejidades administrativas, institucionales y el retraso o la ausencia de los aportes económicos de contraparte.

A ello se agregaba la heterogeneidad de situaciones provinciales en cuanto a capacidades institucionales y recursos humanos capacitados disponibles, y al amplio margen de decisión con que contaban sus funcionarios a cargo de las UPE para reinterpretar los componentes de los programas, establecer las estrategias en el territorio y las formas de aplicar los fondos, sin que la UNC de los programas tuvieran herramientas suficientes más allá del diálogo para imponer una supervisión que garantizara ciertos contenidos mínimos.

Por otro lado, el trabajo con las provincias en el sector de desarrollo rural ha constituido una innovación institucional importante en el país. Esta experiencia acumulada en la modalidad descentralizada de ejecución ha contribuido a crear capacidades institucionales y profesionales antes inexistentes en la mayoría de las provincias que han participado de los proyectos.

No obstante, estas capacidades institucionales –con alguna excepción– se han mostrado frágiles de sostener, especialmente sin el financiamiento aportado por nuevos programas que garanticen la continuidad de la intervención con fondos externos a las propias provincias. Y, aun en esos casos, los cambios políticos de las administraciones provinciales han desplazado –en alguna que otra situación– equipos integrados por recursos humanos capacitados retrocediendo en las capacidades acumuladas y la eficiencia en la ejecución.

Aun así, en la actualidad se reconoce que los programas de desarrollo rural que se implementan en las provincias ya no son considerados una experiencia aislada y externa sino que están insertos en las estrategias provinciales de sus políticas públicas, una condición que también puede ser observada a nivel nacional. En este sentido, los programas de nueva generación han realizado varias modificaciones que contribuyeron a mantener una estrategia descentralizada y federal pero a la vez superaron algunas de las limitaciones más importantes que identificaron las lecciones aprendidas de la experiencia previa: i) los proyectos y los programas cuentan hoy con un mayor compromiso político a partir de la experiencia previa tanto de los programas FIDA como del PROSAP, cuyos responsables son en la actualidad los responsables de la UCAR; ii) se ha simplificado la complicada arquitectura institucional, las relaciones Nación/provincias, la responsabilidad sobre la deuda y los trámites para la transferencia de recursos que han generado excesiva lentitud en la adhesión de las provincias y demoras en la etapa de implementación; iii) los programas han pasado de una competencia regional a una nacional con prioridades regionales, que permite acelerar los tiempos de ejecución con aquellas provincias que tienen mayor agilidad para responder a las condiciones establecidas; iv) la UNC de los programas FIDA tiene la posibilidad de intervenir en forma directa o por terceros (si bien con el acuerdo de la provincia) en aquellas microrregiones que lo consideren necesario; v) la incorporación de las organizaciones de población rural en los territorios como actores intermedios a los que pueden llegarles los recursos para brindar los servicios a sus asociados –con consentimiento pero sin necesidad de mediar a través de la provincia–, constituye un factor adicional para garantizar los contenidos mínimos que requieren cumplirse en una estrategia descentralizada y federal pero con un mayor involucramiento y control desde la UNC.

La estrategia de descentralización en la ejecución de los programas hacia las provincias y hacia las organizaciones resulta coherente con una estrategia de desarrollo territorial rural como la promovida por los estudios realizados para establecer una estrategia de desarrollo rural a nivel país, aunque llama la atención que un actor local que resulta decisivo en este modelo, como son los Gobiernos locales (municipios), resulte inexistente tanto en el discurso como en la ejecución de la mayoría de los programas.

Esta variante en la estrategia del DTR puede explicarse por mayor simplicidad administrativa y de gestión, dada la heterogeneidad de situaciones y la desigualdad de capacidades a nivel municipal que supera holgadamente la de las propias provincias. No obstante, su completa ausencia en el diseño de las estrategias de intervención de los programas debería ser subsanada dado que las dificultades de las distancias de las unidades ejecutoras provinciales y las unidades de coordinación nacionales con los destinatarios en el territorio han sido observadas como un problema en diferentes proyectos –entre otros en el PROMER de Corrientes en el marco del PRODERNEA–.

Otras experiencias, a cargo de PSA o PROINDER, demuestran el rol central jugado por algunos municipios en la coordinación de acciones y programas en el territorio con fuerte impacto social y económico, como las ferias francas en Misiones o la articulación de las asociaciones con cadenas comerciales en el departamento Lavalle en la provincia de Mendoza (Schejtman y Barsky, 2008). Los programas de nueva generación (PRODERPA reorientado, PRODEAR, PRODERI) han comenzado a tener mayor interacción con los municipios, pero estas experiencias reclaman su sistematización en los diseños conceptuales para las intervenciones futuras.

Así como la intervención descentralizada y federal constituye un rasgo distintivo de los programas FIDA en la Argentina, también lo ha sido –aunque con menor exclusividad– una concepción de la pobreza rural en términos relativos y relacionales que contempla la inclusión económica, social y política de una agricultura familiar que trasciende lo agropecuario y otorga prioridad a los sujetos en su rol económico productivo.

La estrategia del Gobierno de la Argentina y del FIDA –también impulsada por el BM en las negociaciones del diseño del PROINDER– establecía dos categorías principales de población objetivo o destinatarios de sus servicios: pequeños productores (categoría que luego se amplía a otras actividades con el concepto amplio de agricultura familiar) y población rural vulnerable (mujeres, jóvenes, aborígenes).

El primer conjunto está compuesto por pequeños agricultores, artesanos, población rural que trabaja en servicios, y por emprendedores de actividades económicas en el medio rural que integran el concepto ampliado de agricultura familiar, con posibilidades de mejorar su nivel de producción y de productividad, cuyos vínculos insuficientes con los mercados de bienes y servicios frenan el desarrollo de sus actividades y mantienen sus ingresos cercanos o por debajo de la línea de pobreza. A diferencia de otros programas, esta población objetivo ha tratado de ubicarse originalmente entre los destinatarios de PSA (pobreza absoluta) y los de Cambio Rural (productores agropecuarios pequeños y medianos con cierto grado de capitalización), al contar con algunos recursos y condiciones potenciales para mejorar su actividad productiva y de articulación a las cadenas de valor.

El segundo grupo de población objetivo está compuesto por la población rural vulnerable, como las comunidades aborígenes, las mujeres y los jóvenes, en los que su inclusión económica requiere paralelamente transformaciones en las conductas sociales y culturales a partir de las cuales suele operarse una discriminación negativa velada en las actitudes cotidianas. Una inclusión tardía con antecedentes en las iniciativas del PROINDER ha sido la incorporación de los trabajadores rurales transitorios para ser atendidos por los programas de nueva generación, justificada por la mayor presencia de indicadores de pobreza rural en este segmento poblacional. No obstante, esta problemática no cuenta en la actualidad (2014) con una presencia importante ni en el discurso ni en los registros de acciones relevantes que se estén llevando a cabo, y por lo tanto tampoco hay metodologías de trabajo ni líneas operativas con este sector.

La población objetivo del primer conjunto es concebida en términos de agente económico productivo y por lo tanto es atendida con servicios no asistencialistas orientados a su consolidación en la producción para el mercado; su situación de pobreza es entendida en términos relativos y relacionales cuya atención requiere, como lo expresan los proyectos de nueva generación, la participación de pobres y de no tan pobres (un 20% de la integración de los grupos o asociaciones pueden ser población no objetivo) en una estrategia de inclusión económica y social.

Para atender a este grupo, la concepción de la estrategia de intervención ha evolucionado desde un enfoque inicial acotado a la autonomía de cada programa y sus instrumentos específicos hacia un enfoque transversal combinando los instrumentos de diversos programas sobre microrregiones, del cual se espera obtener un impacto de transformación en los territorios que permita trascender los resultados puntuales y acotados de los pequeños y medianos proyectos desarrollados hasta la actualidad. No obstante, su aplicación y la efectividad de sus resultados están aún por demostrarse.

La intervención original de los programas a partir de la conformación de pequeños grupos para facilitar el acceso a créditos y su pago y para brindar en forma más económica y accesible capacitación y asistencia técnica, no contribuyó a la constitución de numerosos y relevantes proyectos de integración horizontal o vertical de los productores. Las pocas experiencias relevantes que se registraron fueron más una excepción que el denominador común de los programas, los cuales se caracterizaron mayoritariamente por el desarrollo de pequeños proyectos. Esta perspectiva ha sido reorientada a partir de las lecciones aprendidas en el diseño y en la ejecución de los programas de nueva generación. Si bien no adoptada en todas las provincias, la estrategia de priorizar las acciones con organizaciones de productores preexistentes en los territorios y un enfoque de cadenas de valor (como lo ejemplifica el caso del PRODEAR en Chaco y se propone llevar adelante el nuevo programa con fuente FIDA para la Inserción Económica de Productores Familiares del Norte) permitirían mejorar los resultados de integración horizontal y vertical de los beneficiarios en proyectos de mayor envergadura y sostenibilidad.

Como se ha mencionado, los instrumentos han evolucionado desde un enfoque inicial concentrado en el crédito combinado con asistencia técnica hacia un conjunto de herramientas relativamente innovadoras aunque manteniendo en esencia los ejes básicos de asistencia técnica con capacitación y financiamiento. Esta estrategia se ha enriquecido a partir del otorgamiento de financiamiento para infraestructura y capital de trabajo, para asistencia técnica productiva, para capacitación y asistencia a la comercialización y al agregado de valor, para desarrollo de capital humano y social y para desarrollo institucional en las provincias.

Una población caracterizada por su condición de pobreza, radicación dispersa y elevada diversificación productiva, y que tiene escasa articulación con el principal proveedor público^[3] de estos servicios en los territorios, ofrece limitadas posibilidades para la creación de mercados de servicios técnicos y alimenta el debate sobre la escasa validez del enfoque de mercado para la provisión de asistencia técnica a estos sectores. Aun así, las evaluaciones de los diferentes programas FIDA han coincidido en destacar que la asistencia técnica de los proyectos promovió tecnologías que fueron rentables y adecuadas con relación al capital social disponible.

Los resultados de la asistencia técnica han sido más extendidos y favorables en lo referente a la expansión de las actividades productivas tradicionales y al aumento de la productividad dentro de los predios, lo que contribuyó a mejoras de la seguridad alimentaria de las familias y a la producción de excedentes para el mercado; en menor medida, esto tuvo algún impacto en aquellas actividades de agregado de valor y en la articulación con las cadenas de valor.

El fortalecimiento presupuestario y de recursos humanos de la institución pública más importante en el desarrollo y difusión de tecnología del país, como es el INTA, su mayor especialización en la agricultura familiar al crear los Centros de Investigación para la Agricultura Familiar (CIPAF), la incorporación de miles de técnicos y extensionistas que participan de programas de apoyo a sectores vulnerables y de la agricultura familiar en los territorios, y la progresiva y creciente participación en los proyectos con los programas de la UCAR y de la SSAF, constituyen condiciones que van en la dirección de superar los límites enfrentados por los primeros programas que, reforzados a partir de convenios interinstitucionales, pueden contribuir a mejorar sustancialmente el alcance y la calidad de los servicios de asistencia técnica.

Por otra parte, el apoyo a la provisión de servicios financieros para el pequeño productor rural ha sido un problema difícil de resolver y continúa siendo un desafío pendiente en un contexto de limitada institucionalidad del sector financiero en la economía rural.

El enfoque de incorporación del pequeño productor a la banca comercial en un contexto con escasa capacidad institucional en el área de las microfinanzas rurales resultó poco adecuado. Los esfuerzos realizados para el involucramiento de la banca comercial en la creación de mercados financieros para pequeños productores y población rural de bajos recursos fracasaron reiteradamente, en buena medida por la resistencia y el desinterés de los bancos.

A ello contribuyó también la escasa racionalidad con que han sido diseñados los componentes en función del contexto socioeconómico de la población objetivo y de determinadas culturas políticas provinciales. Los proyectos productivos y comerciales en situaciones de pobreza difícilmente generan los recursos necesarios en sus primeros pasos para la devolución de los recursos en los tiempos de intervención de los proyectos y, en caso de poder hacerlo, sólo retrasan la velocidad de los procesos para salir de su situación de vulnerabilidad. Por otra parte, en contextos altamente inestables donde los Gobiernos no podían honrar sus compromisos de contraparte y ciertas provincias tenían tradición en distribuir gratuitamente los recursos, difícilmente podía exigirse a los beneficiarios su restitución, incluidos aquellos no percibidos que estaban comprometidos a devolver por los compromisos de garantías solidarias.

Los resultados han sido lo suficientemente desalentadores como para que en los programas de nueva generación del FIDA no se incluya un componente de crédito –una situación en la que PROINDER con financiamiento del BM fue un antecedente importante–. No obstante, con el correr del tiempo los programas han intentado generar algunas alternativas innovadoras. Especial mención merecen las actividades desarrolladas en favor de poblaciones vulnerables con aportes no reembolsables, así como la creación de fideicomisos y fondos rotatorios gestionados por agencias públicas o semipúblicas, o por cooperativas de productores para proveer asistencia técnica y financiera a sus asociados.

Estas experiencias y algunos casos exitosos en otros países han servido de antecedentes para elaborar una nueva estrategia con el objeto de desarrollar servicios financieros rurales a partir de las organizaciones con ciertas capacidades asentadas en los territorios, mediante transferencias o donaciones por única vez para que organicen un sistema a partir de un fondo rotatorio con el cual financiar las actividades y las inversiones de sus asociados. Dicha administración demanda cierta madurez de las organizaciones que no se da en todos los casos, ni puede surgir espontáneamente sin brindarle a los grupos los apoyos y el tiempo necesario para su consolidación. Ésta es una experiencia reciente cuyos resultados se desconocen, pero que requiere un control y una supervisión estrictos si se aspira a que no se desnaturalice el destino de los fondos y se consolide el sistema sin la necesidad de mantener un flujo constante de recursos para mantener su funcionamiento.

El acceso y la estabilidad en el control de los recursos productivos –en particular la tierra y el agua– forman parte de las problemáticas que hay que considerar como estructurales en la agricultura familiar. No obstante, ésta ha sido una cuestión marginal en la atención de los programas, que ocasionalmente han planteado proyectos de regularización de dominios en algunas provincias y estudios y asesoramientos que contribuyeron a la sanción de una ley de registro de tierras agropecuarias y propiedad de extranjeros. Sin embargo, programas específicos impulsados desde el orden nacional no han podido ser ejecutados debido a serias resistencias de los organismos provinciales encargados de estos temas. En las provincias continúan existiendo poderosos intereses por mantener un statu quo jurídico que bloquea una de las condiciones necesarias para consolidar a la agricultura familiar como sujeto económico.

En general, los proyectos han tenido resultados positivos en asistencia a la producción y en menor medida en la comercialización y el agregado de valor, con bajo impacto en la creación de capital social sostenible –al menos hasta la implementación de los programas de nueva generación–, y una mejora en el ingreso de las familias rurales y la seguridad alimentaria de las poblaciones vulnerables. Probablemente los resultados de la creación o consolidación de capital social a partir de políticas públicas no puedan observarse en forma adecuada en el término de intervención de un programa de desarrollo porque suelen ser el producto de procesos a largo plazo. Pero, para lograr esos resultados se requiere su incorporación como objetivo explícito y contar con estrategias orientadas a ese fin que permitan que los beneficios o las mejoras coyunturales aportados por los servicios y los apoyos económicos de los programas tengan un efecto duradero que trascienda la intervención en sí misma.

Algunos proyectos innovadores en materia de servicios, comercialización y producción son descriptos en el Anexo I, como el seguro agrícola para horticultura y el fideicomiso para productores hortícolas en el proyecto PROMER de la provincia de Corrientes, la red de comercialización de artesanías a cargo de mujeres como PROYECTARTE en la provincia de Formosa, los fondos rotatorios para financiamiento a través de las organizaciones de beneficiarios en la provincia de Tucumán, la articulación a cadenas de valor como la apicultura en Formosa y actualmente en Chaco en varias actividades, los remates-feria para pequeños ganaderos en Corrientes y las organizaciones cooperativas como las de Laguna Blanca en Catamarca o de Alto Verde, Simoca y Bella Vista en Tucumán. Éstas y otras experiencias^[4] han significado una clara innovación en materia de nuevos instrumentos de políticas de desarrollo y en las que se destacan como denominador común una amplia participación de múltiples actores y de programas de instituciones que convergen y colaboran en el territorio, y la existencia de organizaciones preexistente de diferente tipo sobre las cuales se organiza o se consolidan las experiencias.

Los resultados de estas experiencias innovadoras no en todos los casos han cumplido con las expectativas generadas en materia de impacto o de dimensión, pero han creado antecedentes y lecciones aprendidas con potencialidad para su consolidación en futuras etapas o réplicas en otros territorios. No obstante, en muchos casos las particulares coincidencias de ciertos factores espaciales y temporales de los actores intervinientes y el grado de libertad que las unidades ejecutoras provinciales han tenido para establecer sus acciones dependiendo en muchos casos de las personalidades y las capacidades de los recursos humanos que coyunturalmente estuvieron a su cargo, limitan o potencian las posibilidades de replicar o innovar en experiencias y procesos.

Una restricción adicional a la consolidación de experiencias inicialmente exitosas es la ausencia de un enfoque diacrónico de los proyectos que contemplen la necesidad de consolidación de estas experiencias a partir de una continuidad en los apoyos a los mismos beneficiarios en etapas superiores del desarrollo de sus proyectos. Esto se expresa dentro de un mismo programa y entre programas sucesivos en una misma región. Dada la condición de temporalidad de los programas (4 a 6 años promedio) y la necesidad de conseguir las metas administrativas establecidas en sus diseños, el debate que se plantea es si un mismo grupo que ha recibido servicios puede acceder a nuevos apoyos o, por el contrario, la atención debe dirigirse a nuevos grupos de población objetivo a los que no se ha llegado aún, y habitualmente la decisión se inclina hacia la incorporación de nuevos beneficiarios que ayuden a alcanzar o a superar las metas. Esta situación resulta más evidente cuando programas que en cierto modo constituyen la continuidad de intervención en una región (por ejemplo PRODEAR respecto de PRODERNEA) no registran información sobre el estado de los proyectos que han sido innovadores y exitosos en el primer programa y no se plantean cierto seguimiento y fortalecimiento en la nueva etapa, cuando todo indica que este tipo de experiencias requieren la continuidad de servicios de apoyo por plazos mayores a la duración de los proyectos para su definitiva autonomía y consolidación. En otras palabras, la memoria institucional y la continuidad de apoyos para consolidar los proyectos iniciados que han sido innovadores y potencialmente exitosos deben formar parte de los diseños de los programas y de su posterior ejecución cuando se plantea una estrategia de intervención a mediano y largo plazo.

En cuanto al segundo grupo de población objetivo, el apoyo a las poblaciones vulnerables, incluidos jóvenes, mujeres y comunidades aborígenes, ha sido considerado relativamente satisfactorio en cuanto a las metas alcanzadas por los programas. Estos programas como parte del accionar del Estado a través de políticas públicas han tenido por misión contribuir a la creación de condiciones para que estos sectores participen con mayor equidad en una trama de relaciones económicas, políticas y sociales que son históricamente asimétricas.

No obstante, si los presupuestos reflejan de algún modo el orden de importancia de las cuestiones que tienen que atender por lo programas, podemos observar que estos sectores vulnerables como población objetivo tienen mucha mayor importancia en el discurso que en los recursos destinados a atenderlos. Los componentes de los programas FIDA destinaron al apoyo de comunidades aborígenes sólo el 5% y a otros grupos vulnerables el 3% del costo total invertido (FIDA, 2010a).

Además del bajo nivel de recursos destinados como denominador común, estas poblaciones vulnerables tienen problemáticas muy distintas que requieren capacidades diferenciales para su conceptualización y abordaje, que difícilmente puedan ser resueltas en forma eficaz desde su integración secundaria en los programas de desarrollo rural.

Como se ha observado, las poblaciones aborígenes requieren de una asistencia masiva de infraestructura básica y la generación de capacidades mínimas en su cosmovisión y organización para alcanzar una etapa en la que puedan recibir los servicios reservados a los agentes económico y productivos en proyectos que puedan implicar una mejora sustancial y sostenible de su nivel de vida (en el caso de que por su propia decisión decidan incursionar por ese camino de inclusión). Esto requiere técnicos y profesionales a nivel de la UNC y de las provincias especializados en sus culturas y capacidades de transmisión que incluyan el manejo de su lengua –perfiles que son escasos de encontrar entre los profesionales contratados– y una asistencia técnica que cuente con los recursos necesarios para operar en población dispersa y en zonas poco accesibles (acceso satelital a comunicaciones, medios de movilidad acordes, técnicos con alta disponibilidad de residencia y asistencia fuera de sus centros de radicación). Esto no ha sido impedimento para que algunas experiencias resultaran exitosas, como los grupos de comunidades aborígenes que pasaron de economías recolectoras a productoras a partir de su integración en la cadena apícola de la provincia de Formosa, si bien deben ser consideradas excepcionales en el marco de una problemática cuyo abordaje resulta limitado desde las iniciativas llevadas a cabo por los programas (ver Anexo I).

Las problemáticas de equidad de género y de jóvenes en el ámbito rural son de otro orden y urgencia y las estrategias de intervención, diferentes. El tema mujeres rurales estuvo presente desde los primeros programas de desarrollo rural en la Argentina. Su abordaje evolucionó desde una posición que planteaba la necesidad de otorgar una mayor visibilidad a sus múltiples roles, a sus derechos y a cierto empoderamiento de la mujer a partir de la constitución de grupos y actividades exclusivamente para mujeres, hacia una concepción transversal de género en la que se plantea la integración en condiciones de equidad en las actividades económicas, sociales y políticas que incluyen por igual a hombres y mujeres rurales.

En cualquier caso, las acciones llevadas a cabo han estado enfocadas mayoritariamente a la sensibilización y capacitación de técnicos y funcionarios para que incorporen esta perspectiva de la problemática de género, y sólo excepcionalmente se han instrumentado acciones específicas que contribuyan a garantizar esa equidad en algunos proyectos o acciones –participación en el Foro de la Agricultura Familiar por ejemplo–. Aunque discutidos en el seno de la UNC y mencionados en los diseños de los programas de última generación (PRODEAR y PRODERI), no se han implementado cupos de financiamiento, de participación u otros instrumentos más expeditivos que garanticen la disponibilidad de instrumentos, acciones o recursos específicos reservados a las mujeres rurales. Los programas de nueva generación mantienen la perspectiva transversal en las acciones a llevar a cabo con el objeto de contribuir a la reducción de las brechas de género en el medio rural tanto en la estructura productiva como en la de las organizaciones, y han avanzado con mayor detalle en las actividades que deben contemplar las estrategias de intervención desde una perspectiva de género en sus diseños. No obstante, en la ejecución concreta la temática parecería haberse diluido o no concitar la atención que tuvo en los primeros programas, siendo desplazada en la actualidad por los temas ambientales y de sostenibilidad de los recursos naturales, una problemática –inicialmente planteada por el BM en el diseño del PROINDER– que ha sido activamente promovida desde los organismos financieros internacionales en los últimos años e incorporada con atención prioritaria en el último de los programas FIDA puesto en marcha en el país (PRODERI).

Hasta el momento la problemática de género ocupa un lugar mucho más importante en el discurso de los programas que en las acciones y los resultados, en parte por cierta moda que se ha instalado en los organismos de financiamiento internacional para todos sus programas sin examinar demasiado las diferentes realidades nacionales o sectoriales, y en parte porque la contribución que puede realizarse desde este tipo de programas a la transformación de culturas enraizadas en la sociedad, en el corto lapso de tiempo de su intervención, es muy limitada. En este sentido, una mayor articulación de los programas con ONG y otras instituciones que trabajan sobre el tema en las provincias podrían potenciar las actividades de promoción y capacitación, así como supervisar la adopción por las UPE de la perspectiva transversal de género promovida desde la UNC.

Como en el caso anterior, los programas de desarrollo en la Argentina han otorgado atención especial a la problemática de los jóvenes rurales, en función de la necesidad de una inserción económica y productiva que reduzca su expulsión de las zonas rurales –constituyen el grueso de los migrantes hacia los centros urbanos– así como de movilizar su potencial como agentes promotores del desarrollo rural y dirigentes de las organizaciones que integran el capital social de los territorios.

En este caso, Argentina ha tenido la iniciativa de promover esta cuestión en la agenda regional de la REAF, la cual fue adoptada por el resto de los países para acordar un programa regional focalizado en los jóvenes rurales. La problemática de jóvenes rurales, de importancia en una perspectiva estratégica a mediano plazo, requiere profundizar un trabajo conceptual que defina con mayor precisión el rango de edades que incluye, así como los objetivos específicos y las estrategias acordes para lograr su efectiva inclusión en los territorios respetando las normas legales y éticas relacionadas al trabajo de los jóvenes. En cuanto al objetivo de formar cuadros de dirigentes de organizaciones rurales y promotores de desarrollo, lo simbólico de los discursos adoptados por los programas ha sido más importante que las acciones y los resultados efectivamente alcanzados. Las actividades, en algunas provincias, han consistido en la realización de concursos de proyectos productivos y comerciales para ser llevados adelante por jóvenes, quienes recibieron capacitación para su elaboración y financiamiento para la ejecución de los proyectos seleccionados. Además, se realizaron cursos para formación de agentes de desarrollo y dirigentes rurales y la creación en diferentes provincias de Centros de Jóvenes Emprendedores Rurales. La institucionalización de su problemática, tanto en el marco de la REAF Mercosur como en la creación la Dirección Nacional de Juventud Rural en la estructura del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, puede considerarse como la contribución más importante realizada por los programas de desarrollo rural sobre esta cuestión.

Las problemáticas de grupos vulnerables como comunidades aborígenes, género y jóvenes han ocupado un lugar destacado en los programa de desarrollo rural. Pero el tiempo transcurrido y la experiencia realizada señalan que si efectivamente se quiere obtener resultados relevantes en estas cuestiones será necesario diseñar programas específicos para atenderlas, con las estrategias y los recursos adecuados en cada caso.

Esto contribuiría, además, a focalizar y concentrar las acciones sin mayores dispersiones y distracciones en los servicios al primer grupo de población objetivo –agricultura familiar– en cuanto que sujeto económico productivo, fortaleciendo su participación en redes productivas y cadenas de valor, mientras que paralelamente se habilitarían programas específicos para aquellas problemáticas especiales que requieran otros conocimientos y otras capacidades y recursos de intervención.

La ejecución de los programas –como se ha mencionado– ha estado condicionada por las demoras en las adhesiones provinciales, la discontinuidad de los recursos, las diferentes capacidades institucionales y de recursos humanos en las provincias, y en los primeros programas la disponibilidad adecuada del equipamiento necesario para trabajar con población dispersa y en zonas distantes de difícil acceso y comunicación. Aún se mantienen como reclamos de técnicos y responsables de la ejecución provinciales las complejidades burocráticas de tres instancias –fuentes internacionales de financiamiento, administración nacional y administraciones provinciales– para contrataciones, adquisiciones y ejecuciones, así como el desmantelamiento de equipos profesionales entre la finalización de un programa y el inicio de nuevos en contextos donde los recursos humanos calificados en estas problemáticas no abundan.

No obstante, los programas de desarrollo rural en el país han tenido dos tipos de resultados, ambos positivos, más allá de las dificultades encontradas y de las observaciones realizadas. Unos generados por la efectiva ejecución de los programas en la situación de la población y los territorios donde han intervenido, y otros en la instalación e institucionalización en la agenda nacional e internacional de la problemática de la agricultura familiar y el desarrollo rural.

De acuerdo con lo expresado en diferentes talleres participativos por los beneficiarios, en las evaluaciones realizadas al cierre de los diferentes programas y en las entrevistas a informantes calificados (funcionarios provinciales, responsables de las unidades provinciales de ejecución, técnicos de campo), existe coincidencia en destacar los siguientes resultados:

A nivel predial y del territorio:

1. Mejora en la seguridad alimentaria.
2. Aumento en el ingreso de los beneficiarios.
3. Incorporación de condiciones básicas de infraestructura comunitaria en poblaciones vulnerables (en particular comunidades aborígenes) y en la infraestructura productiva de pequeños productores.
4. Crecimiento en el número y en las capacidades de las organizaciones que integran a la población rural.
5. A nivel de los programas y las capacidades de intervención:
6. Innovación en instrumentos de política que generan experiencias exitosas aunque no necesariamente replicables en otros territorios.
7. Construcción o fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo rural en las provincias inexistentes o poco desarrolladas previas a la intervención. Por ejemplo la creación de la Unidad Provincial de Desarrollo Rural y del Instituto de Desarrollo Rural (Ley 6124/12) de la provincia de Corrientes o la Secretaría de Micro, Pequeña y Mediana Empresa de la provincia de Tucumán.
8. Formación de miles de técnicos, promotores y dirigentes en las provincias y territorios en materia de desarrollo rural.

A nivel nacional:

1. Promoción, organización y puesta en funcionamiento del Foro Nacional de la Agricultura Familiar (2004-2008), espacio de interlocución entre el Estado y las organizaciones de la agricultura familiar en el que los programas de desarrollo tuvieron una activa participación para promover la organización y participación de las asociaciones rurales.
2. Promoción de iniciativas como el Registro Nacional de la Agricultura Familiar en la Argentina y aportes para la construcción de su sistema de registro de información, y participación en el asesoramiento e implementación del monotributo social rural.
3. Generación de una valiosa documentación que recoge experiencias sobre el terreno que fueron compartidas y diseminadas a través de los foros de discusión nacionales. Estas actividades, en conjunto, produjeron importantes sinergias que contribuyeron a generar un amplio debate sobre la pobreza rural y las estrategias para combatirla (Comisión de Desarrollo Rural, Foro de Políticas Públicas Rurales y las propuestas de diseño de un sistema y una estrategia nacional de desarrollo rural –Berdegué y Schejtman, 2006; Craviotti y Soverna, 2008–).
4. Contribución a la instalación en la agenda pública nacional de la agricultura familiar como actor económico, social y político en el país, a partir de la promoción de creación y organización de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (2008), la definición de la estructura de Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (2009) que incluyó a nivel de secretaría la agricultura familiar y el desarrollo rural, y la iniciativa para crear la Dirección Nacional de Juventud Rural, dependiente de la Subsecretaría de Coordinación Institucional del MAGyP en 2011.
5. Fortalecimiento de las capacidades del Estado nacional (presupuestarias, organizativas, y de recursos humanos) en la planificación, gestión y ejecución de programas de desarrollo rural, siendo la UCAR su mejor ejemplo.

En el plano regional e internacional:

1. Participación activa en la creación y el funcionamiento de la REAF Mercosur, que constituye una importante plataforma de diálogo sobre políticas específicas para el desarrollo rural y la agricultura familiar en el Cono Sur.
2. Generación de mayores capacidades y autonomía en la negociación con diversas fuentes de financiamiento internacional sobre las condiciones de los préstamos y las características de intervención de los programas de desarrollo rural.

En otro orden de cuestiones, el de la gobernanza de las políticas públicas y la participación de los representantes de los destinatarios en las etapas de diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas de desarrollo rural promovido desde el discurso de los organismos internacionales, en la inmensa mayoría de los casos su implementación no ha ido más allá de la convocatoria a alguna persona a título individual que represente el papel y cumpla el requisito formal, en encuestas que permitían conocer sus demandas que “amortiguadas” (Román y Soverna, 2004: 52) formaban parte de las discusiones en el diseño, o en la asistencia a talleres previos, durante o posteriores a las intervenciones sobre los diferentes ejes temáticos que los coordinadores de los programas presentaban. En síntesis, una participación esporádica, atomizada, no sistematizada y, en consecuencia, más formal que real.

Los programas con apoyo FIDA no han sido la excepción, al menos hasta los denominados programas de nueva generación (PRODERPA reorientado, PRODEAR y PRODERI), que al asentar sus estrategias de intervención en las organizaciones de población rural, preferentemente ya constituidas, cuentan en teoría con mayores posibilidades de garantizar un cumplimiento más cabal de la participación de los destinatarios.

La necesidad de mejorar el tema de la participación y la representación de los destinatarios ha sido mencionada en todas y cada una de las evaluaciones de los proyectos FIDA. Pero nuevamente aquí el amplio margen de decisión de las provincias puede favorecer o entorpecer el proceso participativo y la calidad de la representación asumida, dada la laxitud con que los diseños de los programas suelen asumir este importante tema.

La constitución del Foro Nacional de la Agricultura Familiar ha sido por fuera de las propias estructuras de organización y representación de los destinatarios/beneficiarios de los programas el mayor logro en cuanto a una representación de los sectores rurales pobres y vulnerables. No obstante, esta instancia de diálogo entre la agricultura familiar y los Estados nacional y provincial no habría existido sin la activa participación de los programas. Una instancia que ha servido además para que los actores formalizaran posteriormente una construcción jurídica de representación autónoma del Estado –el Foro de Organizaciones Nucleadas de la Agricultura Familiar–, aunque no necesariamente este hecho se traduzca en una autonomía efectiva del Gobierno.

Es de destacar que tanto en el Foro Nacional mencionado como en otras instancias de participación la representación y participación de los grupos vulnerables (mujeres, jóvenes y en particular aborígenes) ha sido reducida cuando no se han tomado iniciativas específicas para promoverla. La UNC de los programas FIDA, por ejemplo, debió recurrir a estrategias de financiamiento adicionales reservadas a la participación de las mujeres en las reuniones del FONAF, así como el PRODERPA reorientado ha intensificado su atención para que las comunidades aborígenes tuvieran una mayor participación en las unidades ejecutoras provinciales y en las mesas de desarrollo territorial provinciales.

La construcción de una efectiva y real representación y participación de la agricultura familiar a partir de las organizaciones de los destinatarios/beneficiarios en los programas de desarrollo rural es una asignatura pendiente que debe ser remediada a partir de diseños más precisos en los documentos de los convenios de préstamo, de la experiencia acumulada en la constitución del FONAF y de una estrategia de consolidación de las organizaciones en el plano económico y organizacional planteada por los programas de nueva generación. La integración de mesas de diálogo por cadenas productivas o territoriales en algunas de las experiencias provinciales llevadas a cabo por los programas de última generación se constituyen en iniciativas válidas en este sentido que podrán ser mejoradas en el futuro.

Numerosos trabajos han dado cuenta de diversos aspectos de la ejecución y de los resultados de los programas de desarrollo rural desde los primeros años de su implementación hasta la actualidad. Las recomendaciones realizadas y la experiencia acumulada abonaron una etapa de reflexión a partir de las nuevas condiciones políticas y económicas posdevaluación. Existe coincidencia en los resultados positivos observados, pero también en que los programas de desarrollo rural no han solucionado el problema de la pobreza rural en la Argentina.

Para algunos autores la modalidad de promover microemprendimientos grupales no ha producido impactos significativos en el territorio, en los mercados regionales, en las organizaciones representativas, ni en la situación económica de la mayoría de los pequeños productores agropecuarios (Manzanal y Nardi, 2008: 498). Para otros, aun en aquellos casos en que los programas han sido implementados en forma exitosa respecto de sus formas y contenidos y se han cumplido las metas establecidas, la situación en el territorio no ha cambiado significativamente en relación con el nivel y la calidad de vida de las personas ni en las condiciones estructurales para su proyección futura (Lattuada, Márquez, Neme, 2012).

Podría concluirse que, si bien en tres décadas se han tenido resultados positivos en los programas implementados en la Argentina, la política de desarrollo rural no ha logrado el impacto esperado en el combate de la pobreza rural y el desarrollo de los territorios.

La definición de una política de desarrollo rural y sus estrategias de intervención continúa esperando el consenso necesario de sus principales gestores y ejecutores. Dos visiones o enfoques se encuentran actualmente en el trasfondo de las intervenciones en el territorio: una de carácter organizativo social y político, y otra que prioriza el carácter económico productivo.

En la última década los programas han evolucionado hacia perspectivas de abordajes más integrales tanto en los financiados con fondos externos como en los llevados a cabo por el INTA y por la Subsecretaría de Agricultura Familiar con fondos nacionales.

La SSAF a partir de 2006 incorporó un enfoque de equipos técnicos socioterritoriales interdisciplinarios (López et al., 2013: 12) y el INTA progresivamente ha diversificado los perfiles de los profesionales que brindan asistencia técnica desde la perspectiva del desarrollo territorial rural. Estas iniciativas que pueden ser consideradas como una superación de las restricciones de los enfoques acotados a lo productivo en el espacio predial acentúan la intervención en aspectos organizativos de carácter reivindicativo o social, y desplazan a un segundo plano la prioridad y la importancia de una consolidación estructural de los aspectos económicos de los proyectos y las asociaciones.

Por su parte, la mayoría de los programas con financiamiento internacional se encuentran focalizados en los aspectos económicos productivos, mientras que lo organizativo es contemplado en función del fortalecimiento de los sujetos en el mercado y la integración de las cadenas de valor. No obstante, en el último tiempo, en consonancia con el enfoque transversal sobre microrregiones, la perspectiva promueve la incorporación de criterios aportados por las corrientes de pensamiento del desarrollo humano en las que además del acceso a recursos económicos se procura un aumento de la calidad de vida de los individuos a partir de la cobertura de servicios y los bienes sanitarios, educacionales, culturales, ambientales y políticos.

En cierto modo, durante estas tres décadas se ha profundizado y extendido territorialmente la tensión que Schiavoni (2005) advirtiera y tipificara en las estrategias de desarrollo rural de la provincia de Misiones. Una estrategia populista (asociada a los saberes de los pobladores, su autonomía y su resistencia a la extracción de valor a través del mercado) y otra desarrollista (vinculada al saber de los expertos y la transformación de la situación de la población a partir de las mejoras de sus condiciones de producción e inserción en el mercado). La primera impulsada originalmente por las ONG, a las que progresivamente se sumaron el PSA y la SSAF, y la segunda promovida por las agencias técnicas y de desarrollo provinciales y los programas con fuente de financiamiento internacional –como los concentrados en la UCAR–; mientras que las intervenciones del INTA se fueron desplazando desde la segunda hacia la primera en la atención de los sectores de la agricultura familiar.

Si bien en los territorios estas situaciones suelen presentarse en forma menos esquemáticas o polares que en la teoría, no debería olvidarse que en estas realidades –aún con sus diferencias atendibles– la cobertura de necesidades básicas y la reducción de la brecha de ingresos a partir de actividades económicas estables deberían continuar ocupando una atención prioritaria.

En nuestro país los programas de desarrollo rural deberían concentrar y fortalecer el apoyo a la agricultura familiar con visión de desarrollo territorial y apoyo y coordinación nacional, que posibilite el acceso y control de los recursos productivos –en especial tierra y agua–, la generación de ingresos a partir del desarrollo productivo y agregado de valor local y, especialmente, el fortalecimiento de organizaciones y redes que posibiliten el acceso y la permanencia en mercados y cadenas de valor. La creación de asociaciones y organizaciones sociales, gremiales y políticas sin sólidas asociaciones económicas de base son estructuras frágiles con riesgo de cooptación clientelar, o de disolución ante el cambio de signo político de las fuerzas que controlan el Estado. Por este motivo, resulta imprescindible generar capacidades profesionales y técnicas adecuadas que contribuyan a la consolidación de esas asociaciones económicas. Estas capacidades no predominan en la formación de agrónomos y veterinarios habitualmente contratados por los programas en los territorios, ni tampoco en una diversidad de disciplinas sociales que han sido incorporadas más recientemente. Estas disciplinas, sin desconocer su contribución, no se encuentran preparadas para abordar el núcleo central del problema: consolidar organizaciones económicas de la agricultura familiar dinámicas y sólidas que puedan participar en forma creciente y eficiente en el mercado. Un proceso en el que el Estado se debe mantener alerta y dinámico para intervenir en aquellas coyunturas o situaciones en que sea necesaria su presencia para compensar las situaciones críticas y de asimetrías manifiestas, o para contribuir a resolver las nuevas necesidades que deriven de mayores niveles de complejidad y escala alcanzados en su organización y sus negocios.

Se requiere una estrategia a largo plazo, con intervención de equipos multidisciplinarios –pero integrados con sólidos perfiles especializados en economía, comercialización, administración y experiencia en los negocios agropecuarios– y una fuerte articulación en los territorios con organismos técnicos, asociaciones profesionales y universidades que posibiliten compensar las debilidades de las disciplinas que tradicionalmente han brindado la asistencia en terreno. En este sentido, en la actualidad se cuenta con un factor que puede facilitar este tipo de colaboraciones interinstitucionales a partir de la transversalidad de las acciones que garantiza la presencia de una coordinación de todos los programas de desarrollo rural con financiamiento externo, pero falta avanzar sobre la coordinación necesaria entre esos programas y los de fuentes de financiamiento del presupuesto público.

Adicionalmente, luego de tres décadas de experiencia, el Estado nacional y los Estados provinciales deben esforzarse por consolidar y coordinar un sistema dinámico de registro unificado de beneficiarios y proyectos, así como la asignación de presupuesto propio para la continuidad del apoyo a aquellas iniciativas exitosas y las estructuras de intervención más allá del apoyo temporal que cada programa con financiamiento internacional representa, evitando de este modo reiniciar el ciclo con cada nuevo programa como si antes del mismo nada hubiese existido. Estas iniciativas constituirían la expresión de un efectivo compromiso con el desarrollo rural y la agricultura familiar a largo plazo, que conjuntamente con el ante-proyecto de ley de reparación histórica de la agricultura familiar elaborado por el FONAF podrían ser institucionalizados en una legislación específica.

La tarea de erradicar la pobreza y reducir la vulnerabilidad de amplios sectores de la población rural continúa siendo una asignatura pendiente en un país de ingresos medios pero con una amplia brecha social y económica como la Argentina. Las condiciones actuales para enfrentar ese desafío, donde la agricultura familiar ha logrado ocupar un lugar institucionalizado en la agenda estatal y se han acumulado tres décadas de experiencias y capacidades humanas y organizativas sobre el desarrollo rural –una cuestión sin antecedentes previos–, permite plantear objetivamente expectativas favorables hacia el futuro en la medida que se profundicen los apoyos focalizados hacia este sector de la sociedad a partir de la reflexión y la reorientación de las estrategias en base a las lecciones aprendidas. Para ello, además, se requiere un contexto en que el país en su conjunto recobre la tendencia de crecimiento económico con equidad e inclusión, si se pretende que aquellos esfuerzos contribuyan efectivamente a cerrar las brechas de desigualdad existentes.

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