La problemática del desarrollo tiene una extensa trayectoria en su construcción como concepto y como estrategia de intervención en la sociedad. Los claustros universitarios anglosajones (pero también latinoamericanos) abonaron extensos y profundos debates académicos sobre esta cuestión y contribuyeron al diseño de las estrategias de intervención de gobiernos y de organismos de financiamiento internacional.

Fruto de esas reflexiones y de las experiencias concretas implementadas durante los últimos setenta años, una serie de conceptos e instrumentos han tenido permanencia en algunos casos, y transformaciones y desplazamientos en otros, de acuerdo con los diferentes contextos económicos y políticos, lo que ha modelado el objeto y las características de los programas de desarrollo rural implementados en la región.

El contenido de este libro^[1] propone dar cuenta de la estrecha vinculación del proceso de construcción del concepto de desarrollo, de su evolución en diferentes contextos históricos y de las políticas de transformación de las comunidades rurales, con el modo en que esas corrientes de pensamiento influyeron en los programas de desarrollo rural implementados en Argentina entre 1984 y 2014. Un proceso de continuidades y rupturas, entendido como constituido por conceptos y características que en algunos aspectos perduran y en otros se discontinúan, se transforman o son reemplazados en la definición de sus objetivos, de los sujetos sociales destinatarios, de las estrategias de intervención y de los instrumentos empleados, y de la propia estructura institucional a cargo del desarrollo rural.

Para dar cuenta de ello, se adopta un abordaje diacrónico y comparativo que contempla una importante amplitud temporal y una diversidad de programas y experiencias atravesados por el predominio de diferentes corrientes de pensamiento, que procura contribuir desde una perspectiva original a un conocimiento de mayor profundidad sobre el desarrollo rural en el país. Una problemática que numerosos y destacados autores –identificados en la extensa bibliografía registrada al final del trabajo– han trabajado fundamentalmente centrados en el conocimiento de proyectos y de casos específicos. A diferencia de aquéllos, la propuesta de este libro se desplaza en un camino de ida y vuelta desde el plano de las ideas al de sus implementaciones y consecuencias, desde cuestiones abstractas y conceptuales a instrumentos y proyectos en el territorio tratados en detalle. El riesgo asumido es el de un recorte o sesgo en el que no todos los programas y actores son tratados con el mismo rigor, aunque el beneficio consiste en tener una visión más completa y compleja del proceso en su conjunto.

Por otra parte, éste es un libro sobre políticas de desarrollo rural. De allí que sea importante introducir, en primer lugar, qué se comprende por políticas públicas y, seguidamente, por desarrollo rural como una expresión de aquéllas. Asimismo, éste es un libro pensado y construido desde una perspectiva diacrónica. Se trata de un estudio a partir del cual se han podido reconstruir buena parte de las intervenciones vinculadas al desarrollo rural en Argentina, desde mediados de la década de 1980 hasta la actualidad.

La definición de política pública encierra tal variedad de posibilidades que, a los fines analíticos, resulta necesario indicar cuál es la que se adopta en este estudio. Una política pública, estatal, constituye una toma de decisión sobre un problema definido. Es esto, pero incluye otras cuestiones: se nutre del momento previo a la toma de esa decisión (la construcción del problema y su inclusión en la agenda), de los programas y las acciones que en su nombre se generan, de los vínculos que los actores construyen en su puesta, de los modos de implementar esas acciones y, finalmente, de las evaluaciones que existan respecto de ellas mismas.

En este libro, se parte del supuesto de que una política pública es una política de Estado. Independientemente de los diferentes gobiernos y más allá de las negociaciones en torno a la definición de esos gobiernos y el tipo de acciones, supone una articulación en el largo plazo que incorpora ciertas instituciones en la estructuración de la administración pública.

El periodo de análisis seleccionado (1984-2014) abarca la historia de los programas de desarrollo rural en la Argentina desde sus primeros antecedentes hasta la actualidad, entendidos como una política pública estatal, aunque buena parte del periodo deriva de acciones o de iniciativas autónomas de agencias y de organismos de financiamiento con escasa o nula reflexión, definición y elaboración de una política específica y explícita de desarrollo rural en el más alto nivel político del Estado. Esto, que desde la perspectiva de la administración pública puede considerarse una anomalía, constituye, como afirman Oszlak y O’Donnell (1981), un rasgo distintivo de las políticas públicas. Éstas son la suma de iniciativas y de respuestas en un momento histórico y en un contexto determinado en los que el Estado, a través de sus diferentes unidades o agencias y actores, va definiendo una posición u orientación predominante de sus acciones y de su intervención. Un proceso en el que estas unidades estatales con diferente grado de autonomía, control de recursos, intereses organizacionales y clientelas diversas, en diferentes momentos despliegan sus capacidades de intervenir e influir en instancias del proceso con orientaciones que pueden ser negociadas, contradictorias y aun conflictivas. El resultado suele ser una política pública en la cual se puede inferir una toma de posición predominante y temporal del Estado frente a determinada cuestión –en este caso el desarrollo rural–.

La política pública, desde esta perspectiva, es una acción colectiva ejecutada a través del Estado, que en el caso que nos compete incluye el nivel nacional (diferentes poderes y agencias o unidades administrativas estatales) pero también niveles subnacionales (provincias, municipios). Además, en este proceso intervienen actores no estatales, como las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado: organizaciones no gubernamentales, movimientos de protesta, movimientos sociales, asociaciones civiles, cooperativas, empresas e incluso, y en otro plano, organismos internacionales diversos como aquellos que financian los programas de desarrollo.

Asimismo, las políticas públicas como proceso pueden ser comprendidas analíticamente a través de sus fases, aquello que algunos autores denominan el ciclo de la política pública. Lahera (2006) menciona cuatro etapas: origen, diseño, gestión y evaluación. Las dos primeras se vinculan con el ingreso en la agenda pública y el diagnóstico del problema, y las restantes con su elaboración, ejecución e implementación. Evidentemente, todas las fases no necesariamente se suceden en forma escalonada y se articulan entre sí pero, como se indicó previamente, tales etapas contribuyen a una adecuada configuración del objeto de estudio en cuestión.

Quiénes participan del proceso y el modo en que lo hacen forman parte de lo que actualmente se denomina “la gobernanza” de las políticas públicas.^[2] Ésta consiste en el conjunto de mecanismos, de procesos y de instituciones promovidos desde el Estado a través de los cuales los ciudadanos y los grupos de interés participan del proceso de las políticas públicas.

Esta participación puede entenderse como un proceso por el cual determinados actores de la sociedad civil –término aquí tomado en el sentido más amplio que nos podemos permitir– se organizan y se movilizan en la escena pública con el objeto de influir sobre las políticas estatales y el modo de organización de la sociedad que promueven. Esta participación puede manifestarse en los hechos en tres instancias o momentos: en el futuro, cuando se trata de la formulación o del diseño de la política; en el presente, cuando se ejecuta o implementa a través de las acciones; y en el pasado, al evaluar o controlar la rendición de cuentas de la política pública implementada (Oszlak, 2009: 24). No obstante, estos procesos poco o nada se han manifestado en los estilos en que se formulan y ejecutan políticas públicas, estilos que se han caracterizado históricamente por un estado de presente permanente y en los que la participación recorre un amplio arco de situaciones que va desde la lisa y llana exclusión hasta la colonización de las agencias estatales, dependiendo de los mayores o menores recursos y poderes de los actores sociales y de los contextos políticos y económicos.

En cuanto al concepto de desarrollo en general y a los programas de desarrollo rural como una de las manifestaciones concretas de su aplicación a través de las políticas públicas, su sentido no es unívoco y expresa significados relativos e históricos en cuanto a las transformaciones de un país, un territorio, un sector o un grupo social específico. No obstante, las distintas corrientes de pensamiento que han contribuido al debate –con excepción de las posiciones del posdesarrollo– han mantenido históricamente un núcleo irreductible de ideas orientadas a la transformación de las sociedades, comunidades o grupos cuyos valores, comportamientos sociales y actividades económicas difieran de las sociedades urbanas, industrializadas, tecnológicamente avanzadas y con sistemas políticos de participación democrática. Lo rural ha sido sistemáticamente identificado con una sociedad tradicional y atrasada que debe ser transformada.

En los contenidos de este libro, el trabajo de Valcárcel (2006) constituye una contribución central a partir de la cual se reconstruye la evolución de las ideas y de las corrientes de pensamiento sobre el concepto de desarrollo. Sobre esta estructura se han articulado los aportes de diferentes autores en relación con las características asumidas por las estrategias de intervención en el desarrollo rural de América Latina.

Estas corrientes de pensamiento han tenido una profunda influencia en el diseño y en la ejecución de los programas de desarrollo rural implementados en la Argentina, así como en las rupturas y en las continuidades de sus características. Contribuyen a la definición de los diferentes contextos, entendidos en el sentido que Oszlak y O’Donnell (1981) proponen: como el conjunto de factores extrínsecos que aportan a la comprensión de las políticas públicas.

La presencia del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) como organismo internacional de financiamiento de seis programas de desarrollo rural en la Argentina constituye una excelente plataforma de observación, desde sus primeras experiencias a fines de la década de 1980 hasta la actualidad atravesando diferentes contextos históricos.

La elaboración de un estudio sobre estos programas en 2013 nos posibilitó un acceso preferencial a numerosos y completos documentos de diseño, ejecución, seguimiento y evaluación, así como la posibilidad de realizar numerosas entrevistas a informantes calificados.^[3] Los programas FIDA han coexistido con otros programas de desarrollo y fuentes de financiamiento que han sido consultados como fuentes complementarias de información para el contenido de este trabajo.

Este acceso diferencial a fuentes de información y de documentación imprime al estudio un sesgo que, en cierto modo, limita la extensión y la profundidad del análisis de otros programas, como PSA y PROINDER o Cambio Rural, los cuales han jugado un papel relevante en las estrategias de desarrollo rural de la Argentina en el periodo analizado. Es en este sentido que el recorrido propuesto resulta selectivo y, en cierto modo, podría considerarse incompleto para una historia de las políticas de desarrollo rural en la Argentina de las últimas tres décadas, si ese fuera el fin de este libro, pero esa no es su pretensión.

Los enfoques y las ideas sobre el desarrollo rural que se imponen en diferentes etapas históricas suelen impregnar al conjunto de los organismos de financiamiento que, con mayor o menor ortodoxia y diferente temporalidad, terminan incorporándolos en los diseños de los programas que financian. Las bases conceptuales sobre las que se construyeron los diseños de los programas FIDA tienen semejanzas con las de los programas financiados por el Banco Mundial –PROINDER– y el Banco Interamericano de Desarrollo –programas FOMIN–; estas bases también se encuentran presentes en los programas financiados por los presupuestos nacionales, como el Programa Social Agropecuario o los programas del INTA. Esto no debe interpretarse como la imposición de una plantilla o receta uniforme que se replica automáticamente en todos los programas, sino como el predominio de una serie de ideas, conceptos, instrumentos y expresiones comunes que en determinados contextos históricos se encuentran presentes como sustratos transversales en el diseño y en las estrategias de intervención. Entre otros ejemplos pueden mencionarse la progresiva ampliación de la población objetivo del pequeño productor agropecuario a población rural no necesariamente agraria e integrantes de grupos vulnerables –mujeres, población aborigen, jóvenes, trabajadores–;^[4] la inclusión de la problemática de los recursos naturales y el ambiente en un lugar cada vez más destacado; el desplazamiento del crédito por los aportes no reembolsables o subsidios; la asistencia técnica grupal que se amplía de lo productivo a lo organizacional; y la importancia del capital social, el territorio y sus instituciones que con variantes se expresan actualmente en el abordaje de microrregiones de los programas FIDA, en la estrategia socioterritorial de la Secretaría de Agricultura Familiar y en el enfoque del Desarrollo Territorial Rural adoptado por el INTA.

Estos “parecidos de familia”, sin embargo, no han sido suficientes para definir e integrar los diferentes programas y las fuentes de financiamiento en una política única y explícita de desarrollo rural, a pesar de los diferentes esfuerzos realizados en este sentido, y en la actualidad se mantienen al menos tres agencias principales, todas formalmente dependientes del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, con diferente grado de autonomía: la Unidad para el Cambio Rural (que concentra todos los programas con financiamiento internacional), la Secretaría de Agricultura Familiar y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (con programas financiados por recursos del presupuesto nacional).

En este marco, la estrategia metodológica escogida para la realización de este trabajo emplea, fundamentalmente, técnicas de investigación de tipo cualitativo. Se han sistematizado y analizado en forma simultánea diferentes tipos de fuentes: i) fuentes primarias de los programas FIDA en Argentina (convenios de préstamo, documentos de diseño, reorientación y evaluación, informes de estado y de gestión); ii) documentos oficiales del gobierno de la Argentina como censos nacionales y documentos de distintos organismos, agencias gubernamentales y programas de desarrollo rural; iii) cuarenta entrevistas semiestructuradas realizadas durante el mes de junio de 2013 a informantes calificados de la coordinación y ejecución de los programas FIDA a nivel nacional y provincial, representantes de socios institucionales (INTA, gobiernos provinciales, técnicos) y beneficiarios de sus servicios (productores, mujeres, jóvenes, y miembros de comunidades aborígenes); iv) fuentes secundarias consistentes en las contribuciones realizadas por diferentes publicaciones académicas que aportan conocimiento sobre los diferentes programas de desarrollo rural y sistematizan experiencias concretas.

El resultado del análisis de esta información articulado con las transformaciones de los contextos políticos y económicos, y con la evolución y la influencia de las diferentes corrientes de pensamiento sobre el desarrollo, se expone en cuatro capítulos y en unas conclusiones finales, además de en esta introducción y en dos anexos.

El primer capítulo se propone dar cuenta del proceso de construcción del concepto de desarrollo y de su evolución en diferentes contextos históricos, de su estrecha vinculación con las políticas de transformación de las comunidades rurales y del modo en que esas corrientes de pensamiento influyeron en los programas de desarrollo rural llevados a cabo en la Argentina.^[5]

El capítulo segundo describe esquemáticamente los contextos políticos y económicos que caracterizaron a la Argentina en las últimas tres décadas y las políticas de desarrollo rural que se llevaron adelante. Se distinguen tres etapas de acuerdo con las corrientes de pensamiento imperantes: a) modernización (1984 y 1990); b) ajuste estructural del Consenso de Washington (1991-2002); y c) Pos-Consenso de Washington (2003-2014). Algunos de los programas descriptos podrían no ser considerados estrictamente como de desarrollo rural por tener características predominantemente sectoriales o por producto, carácter asistencial, o por incluir beneficiarios que no constituyen tradicionalmente su población objetivo (urbanos, medianos y grandes productores y empresas). No obstante, todos los casos incluidos contemplan algún tipo de beneficio para los integrantes de la agricultura familiar y, por lo tanto, pueden ser considerados parte de las políticas de desarrollo rural desde una perspectiva de abordaje “relacional” sobre la pobreza rural (Lattuada, Márquez, Neme, 2012).

En el tercer capítulo se identifican los principales actores que participan de la definición, administración y gobernanza de los programas de desarrollo rural, y se describen sus relaciones y las características de la gestión de los programas desde el punto de vista de los actores (responsables, socios institucionales y destinatarios). Los organismos internacionales de crédito, los gobiernos nacionales y subnacionales, las diferentes agencias públicas y privadas, las organizaciones de la sociedad civil y la participación de los beneficiarios constituyen una red dinámica y cambiante, en la que puede observarse rupturas y continuidades en la gestión del desarrollo. En esta línea, se desarrollan particularmente las transformaciones institucionales surgidas con la creación del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (ex Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación) y los aportes que los programas de desarrollo rural han realizado para la organización y la participación de la agricultura familiar en las políticas públicas a nivel nacional y en algunas provincias.

El capítulo cuarto analiza la evolución de los programas de desarrollo rural en la Argentina a partir de los cambios producidos en los objetos del desarrollo, en la población objetivo, en los instrumentos priorizados y en las estructuras a cargo de la definición y la gestión de la política de desarrollo rural, producto de la influencia de las corrientes de pensamiento dominantes sobre el desarrollo, de la experiencia acumulada en el proceso histórico y de las transformaciones de las condiciones del contexto político y económico nacional.

Finalmente, las conclusiones realizan un balance de los beneficios y de las dificultades de las políticas de desarrollo rural en la Argentina durante las últimas tres décadas y aportan algunas reflexiones sobre su profundización en el futuro.

Se incluyen dos anexos. El primero describe y sistematiza la información sobre ocho proyectos que han sido productos de la intervención de diferentes programas FIDA, con el objeto de observar en profundidad aquellas experiencias concretas consideradas relevantes desplegadas en diferentes regiones del país, con participación de distintos tipos de población objetivo (productores, mujeres, aborígenes) y realización de diversas actividades económicas (productivas, comerciales, servicios). Estas experiencias permiten observar las políticas de desarrollo rural en acción, en cuya dinámica los supuestos e instrumentos de los diseños son puestos a prueba a partir de la efectiva interacción de los diferentes actores que participan del proceso, y exponen con su devenir y resultados los aspectos positivos y negativos que pueden transformarse en lecciones aprendidas a partir de la experiencia. El segundo anexo incluye un listado de los informantes calificados y sus roles que han sido entrevistados para el desarrollo de este trabajo.

Por último, lo más importante, nuestro sincero agradecimiento a Clara Craviotti, Susana Márquez, Ana Reises y Susana Soverna, quienes han realizado una lectura crítica de los diferentes borradores del trabajo y han contribuido con numerosas sugerencias a partir de sus conocimientos y de sus experiencias como actores relevantes de esta historia. La mayoría de esos aportes han permitido salvar errores y mejorar el texto que a continuación presentamos, mientras que otros no han sido incorporados debido a nuestras limitaciones, en algunos casos, y a una decidida obstinación en otros, a sabiendas de la provisionalidad de todo conocimiento y con la expectativa de que futuros trabajos completen los vacíos y corrijan las deficiencias que puedan existir en la contribución que este libro intenta realizar sobre la problemática del desarrollo rural en la Argentina.

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