1. Crecimiento económico y modernización

En los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, el desarrollo comienza a ser entendido como una política internacional y nacional de modernización de los países y de las comunidades rurales bajo una concepción evolucionista unilineal con pretensión universal, que plantea como modelo de llegada los países capitalistas dominantes de Occidente.^[1]

En este modelo dicotómico existen sólo dos sectores: uno moderno –industrial y urbano– que cumple un rol dinámico en la transformación del otro sector, atrasado y pasivo –rural y agrario–, que requiere atravesar inexorablemente diferentes etapas para alcanzar ese ideal de desarrollo. En el debate académico, la expresión de esta corriente tuvo su más claro y difundido exponente económico en el trabajo de Rostow (1961) Las etapas del crecimiento económico. La incorporación de tecnología moderna, de los avances científicos y la inversión de capital e infraestructura que posibiliten el aumento de la producción, la productividad y los ingresos constituyen la base de la transformación estructural propuesta.

Esto implicaba modernizar la tecnología utilizada en el sector agropecuario, impulsar la agricultura comercial y promover una rápida industrialización y urbanización en reemplazo de un sector tradicional asentado en la agricultura de subsistencia, de baja productividad y con escasas articulaciones con el mercado comercial. Pero además el modelo requería transformaciones sociales y políticas, a partir de las cuales pautas y valores tradicionales y estructuras y procesos diferentes a un sistema político-democrático debían ser removidos. Las contribuciones de la sociología contribuyeron en este sentido a partir de las teorías del cambio social (Parsons, 1966; Hoselitz, 1962; Germani, 1965; 1969), en las cuales se destaca la importancia de la creciente diferenciación social y sus consecuencias en el cambio de valores, principios y conductas sociales. Las recomendaciones para la transición de una sociedad tradicional hacia una sociedad moderna incluían la necesidad de normas institucionalizadas, de alfabetización, de la consolidación de organizaciones burocráticas especializadas (públicas y privadas) y de sistemas de participación político-democráticos.

Desde la geopolítica, esta corriente tuvo su máxima expresión en la organización e intervención de la Cooperación Internacional para el Desarrollo, inaugurada por el presidente de Estados Unidos Harry Truman en 1949 (Valcárcel, 2006), y en las intervenciones en la región a partir de una serie de proyectos de desarrollo de comunidad en diferentes países. Estas ideas se mantenían una década después en la iniciativa hemisférica del programa denominado “Alianza para el Progreso”, en 1961, y en los estudios y las propuestas de reformas agrarias en algunos países de Centro- y Sudamérica impulsados a partir de los estudios del Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola (CIDA), integrado por representantes de FAO, BID, CEPAL, IICA y OEA, a partir de la segunda mitad de la década de 1960.^[2]

A pesar del claro apoyo que brindó el gobierno norteamericano a estos procesos de reforma agraria, su naturaleza política tuvo una impronta nacional particular en cada país, con sus intereses locales afectados y diversos actores sociales involucrados.^[3]

Hacia la segunda mitad de la década de 1960, los organismos multilaterales de crédito, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y, en la década siguiente, el FIDA, comenzaron a involucrarse en forma creciente en proyectos de desarrollo rural orientados específicamente a paliar la situación de pobreza rural, en paralelo al retiro del Gobierno de Estados Unidos de su participación directa en este tipo de programas. Estas iniciativas se intensifican desplegando una diversidad de actividades cubiertas con ese objetivo y un aumento creciente en los fondos destinados para asistencia a la producción agropecuaria, a la realización de obras de infraestructura y a servicios que promueven la producción, pero también al desarrollo social de las comunidades rurales –servicios de salud, capacitación o abastecimiento de agua–. Esta nueva estrategia de intervención, denominada “Programas de Desarrollo Rural Integrado” (DRI), reemplazaba a los programas de desarrollo de comunidad –aunque mantenía muchas de sus características– y se extendió hasta avanzada la década de 1980.

De acuerdo con Barsky (1990), la ejecución de estos programas en distintos países latinoamericanos presentó serias dificultades en la identificación de sus beneficiarios, así como en la integración de los objetivos productivos con los de índole social. La diversidad de proyectos y de aspectos de inversión económicos y sociales generaba una sumatoria confusa de componentes bajo la noción de integralidad. En términos metodológicos se atribuía gran importancia a la elaboración del documento del proyecto, y se invirtió en ello grandes esfuerzos técnicos en estudios de factibilidad que justificaran las inversiones y los créditos que se iban a conceder. Los largos periodos que suponían la realización y la aprobación de aquéllos se constituían en factores negativos, puesto que cuando se iniciaban efectivamente las acciones y se realizaba el desembolso de los recursos gestionados, el contexto social y político se había alterado significativamente. Por otro lado, era notable la rigidez en la formulación de los proyectos, lo que iba en desmedro de la comprensión de los procesos locales sobre los que se pretendía intervenir.

Con una lógica que priorizaba los objetivos planteados por la banca internacional y cuyas líneas de acción se construían en sentido unidireccional desde los organismos de planificación y crédito hacia las poblaciones rurales pobres, se fortalecieron relaciones de asistencialismo, de paternalismo y de asimetría en el interior de las comunidades. La sumatoria de actores internacionales, nacionales y locales intervinientes y la diversidad de aspectos productivos y sociales que pretendían abarcar los proyectos en cada región y país derivaron en una caótica ejecución diferenciada de proyectos. De este modo, en cada lugar se observaron marcadas diferencias de criterio en la definición de las poblaciones-objetivo y en la relación que se establecía con los denominados “sujetos del desarrollo” y sus situaciones específicas de atraso o pobreza. Estas cuestiones actuaron en desmedro del enfoque integral pretendido por los planificadores del DRI y llevaron a un progresivo debilitamiento de la propuesta en el transcurso de la década de 1980.

La problemática del desarrollo rural en la Argentina fue ajena hasta una época bastante reciente, velada por la preponderancia económica, social y simbólica de una región pampeana excedentaria en alimentos, con una estructura social de menor polarización relativa y con una producción extensiva con tecnología moderna, tempranamente articulada al mercado mundial.

La situación de las economías regionales, especialmente en el Noroeste, el Noreste y Cuyo, que poseían mayores similitudes con las realidades campesinas y con los territorios donde el tema del desarrollo rural ocuparía un lugar destacado –como en buena parte de los países latinoamericanos–, fue ignorada en el plano nacional por su escaso peso económico para el funcionamiento de la economía en su conjunto –asentada en el núcleo pampeano y rioplatense– y porque el bajo número de personas, el nivel de recursos movilizados, el grado de organización y activación social no fueron suficientes para que sus necesidades y sus reclamos alcanzaran un lugar en la agenda pública nacional, salvo en situaciones esporádicas de muy corta duración.

La Argentina, sin antecedentes previos en programas de desarrollo rural, con la recuperación democrática de 1983 inició las primeras experiencias y avanzó en negociaciones con el BID y el FIDA en la última etapa de un modelo de intervención –DRI– que pronto sería cuestionado (FIDA, 1995).

Entre 1984 y 1990 la Secretaría de Agricultura y Ganadería de la Nación con participación del INTA, varias ONG y la cooperación del IICA coordinó con los Gobiernos de las provincias del Noroeste argentino el primer antecedente de un programa de desarrollo rural en el país: Programa de Apoyo a Pequeños Productores del Noroeste Argentino, PNOA (PROINDER, 2003).

Esta iniciativa dio origen a la Unidad de Minifundio del INTA, que se formalizó en 1987 y continuó sus acciones hasta la actualidad. El programa tenía como objetivo reforzar el autoconsumo de las familias minifundistas, promover la incorporación de tecnologías apropiadas y la conformación de organizaciones locales con el fin de poner en marcha emprendimientos productivos comunitarios. Mediante su gestión y con la participación de otros actores locales se buscaba mejorar la competitividad productiva y promover la diversificación y la integración a procesos agroindustriales como medios para acceder a diferentes mercados con mayor probabilidad de éxito.

Paralelamente, con recursos del Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) para el apoyo a las mujeres rurales en situación de pobreza y el aporte técnico del IICA se llevaron adelante entre 1987 y 1991 dos iniciativas: Proyecto de Integración de la Mujer Rural al Programa PNOA en el departamento de Cachi, Salta y Proyecto de Apoyo a la Incorporación de la Mujer al Programa NOA (PROINDER, 2003).

El primer programa con financiamiento internacional en la Argentina también se incorporó hacia finales del predominio de esta perspectiva sobre el desarrollo. El Fondo Interamericano de Desarrollo Agrícola (FIDA) inició sus actividades en el año 1983 y luego de varios años de negociaciones y preparativos posibilitó en 1991 la ejecución del Programa de Crédito y Apoyo Técnico para Pequeños Productores del Noreste Argentino (PNEA).

Los contenidos y las acciones de estas primeras experiencias remiten a los contextos en los que el desarrollo rural se conceptualiza como un punto de llegada bajo las indicaciones de las teorías de la modernización.

Como bien sintetiza Valcárcel (2006), el desarrollo desde la perspectiva de la modernización proponía sentar las bases para reproducir en todos los países las condiciones que caracterizaban la situación de las naciones económicamente más avanzadas: industrialización, alta tasa de urbanización y educación, tecnificación de la agricultura y adopción generalizada de los valores, principios y formas de organización de la modernidad: orden, racionalidad y actitud individual.

2. Dependencia y desarrollo

A partir de la década de 1960 y con mayor intensidad en la década de 1970, se produce una ruptura conceptual con la corriente de la modernización a partir de los aportes de destacados académicos latinoamericanos. La teoría de la dependencia, en cuya construcción contribuyen desde perspectivas diferentes Paul Baran (1969), Osvaldo Sunkel (1971), Pablo Gonzáles Casanova (1970), André Gunder Frank (1973), Theotonio Dos Santos (1970), Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto (1971), y en cierto modo también los aportes de Raúl Prebisch (1950; 1967; 1974) y de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)[4] entre otros, sostiene que el problema del desarrollo y el subdesarrollo constituyen dos caras de una misma moneda en la fase imperialista del capitalismo mundial, dado que el subdesarrollo es consecuencia de las relaciones de clases internas y de la división internacional del trabajo.

La relación centro-periferia, a partir de la cual los países menos desarrollados se encuentran limitados a la producción de bienes de bajo valor agregado –extractivos o agropecuarios– mientras que los países centrales concentran la producción y el comercio de los bienes industriales y de alta tecnología, genera un intercambio económico asimétrico –deterioro de los términos del intercambio– que conlleva una transferencia de excedentes permanente que cristaliza esta situación de dependencia.

Las alternativas de desarrollo en los países periféricos para algunos autores (Dos Santos, 1969; Gunder Frank, 1973) era la adopción de una vía socialista, mientras que para otros (Cardoso, 1974; Prebisch, 1974) existían caminos menos radicales a partir de un desarrollo capitalista dependiente en el que la industrialización podía integrarse y crecer a partir de un mayor protagonismo del Estado en la economía. La redistribución de la riqueza a favor de los sectores de menores recursos a través de los programas educativos y asistenciales, la promoción de la industria, la modernización del sector agropecuario y el acceso de los campesinos a la tierra a partir de los programas de reformas o de transformación agraria constituían las principales herramientas para la transformación de las situaciones de subdesarrollo.

A pesar de la ruptura conceptual sobre sus causas, esta corriente de pensamiento continuaba caracterizando el subdesarrollo-desarrollo al interior de los países con la misma polarización planteada por la corriente de la modernización: tradicional-moderno; rural-urbano; agro-industria.[5] Las vías de transformación estaban orientadas en el mismo sentido aunque cambiase el signo político: mayor tecnología, mayor productividad, urbanización, racionalización e institucionalización de las relaciones económicas, ruptura de los patrones tradicionales del sistema político y reemplazo por un Estado moderno, y participación política de las mayorías.

Las ideas de Raúl Prebisch –director en esa época de la CEPAL– tuvieron su influencia en la Argentina al elaborar el plan económico del Gobierno de la Revolución Libertadora a fines de 1955 conocido como Plan Prebisch. Aunque muchas de sus iniciativas no se aplicaron, otras que apuntaban al fortalecimiento de la industria y la modernización del agro a través de la intervención del Estado llegaron a implementarse, como la creación del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), que ocuparía un rol central en la investigación, adaptación y transferencia de tecnología para la modernización del sector rural (Rouquié, 1983). Otras iniciativas en esta línea fueron llevadas adelante por el Gobierno desarrollista de Arturo Frondizi entre 1958 y 1962, en particular aquellas vinculadas a la industria siderúrgica y la inversión petrolera. En ese periodo también se crean el Consejo Federal de Inversiones (CFI) y la Comisión Nacional de Desarrollo (CONADE), entre otros organismos pensados para una planificación y un financiamiento del desarrollo nacional.

En cuanto al desarrollo agrario, probablemente las iniciativas del gobernador bonaerense de la Unión Cívica Radical Intransigente Oscar Alende en 1959 –abortadas por la conducción nacional de su propio partido, Arturo Frondizi– y el proyecto de plan agrario promovido por el ingeniero Horacio Giberti, a cargo de la Secretaría de Agricultura durante el breve periodo del Gobierno peronista de 1973-1974, constituyan los proyectos políticos más cercanos a la corriente de pensamiento anti-dependentista. Iniciativas impositivas y desarrollo tecnológico para la región pampeana e intervenciones de mayor profundidad en la estructura agraria que incluían expropiaciones y redistribución de los recursos productivos, en aquellos casos en que los incentivos económicos no resultaran exitosos y en las restantes regiones del país, constituían los ejes centrales para la modernización del sector (Lattuada, 1986).

Las dictaduras militares y la doctrina de seguridad nacional impulsada a nivel hemisférico durante buena parte de la década de 1970 fueron acompañadas por un proceso de alto endeudamiento externo, por el inicio de un proceso de desmantelamiento del modelo sustitutivo de importaciones (ISI) y por una activa participación estatal en las economías nacionales impulsado por la CEPAL en varios países de la región. A ello se sumaron el crecimiento económico ocurrido en varios países y regiones considerados subdesarrollados en el sudeste asiático –Corea de Sur, Taiwán, Hong Kong y Singapur–, el debilitamiento del socialismo real que desembocaría en la caída del muro de Berlín a fin de la década de 1980 y el ascenso de China a partir de su mayor inserción en el mercado, la inversión extranjera y el comercio internacional. El paradigma centro-periferia ahora era cuestionado por la visión de un mundo multicéntrico, y las nuevas formas de dependencia pasaban del comercio a las finanzas de la mano de los organismos financieros internacionales, que impusieron políticas de ajuste y apertura de las economías nacionales como condición para renovar el financiamiento de las pesadas deudas externas (Valcárcel, 2006).

3. Consenso de Washington: neomodernismo y ajuste estructural

La corriente de la modernización retoma un renovado impulso partir del denominado “Consenso de Washington”,[6] que promueve un único modelo de desarrollo a seguir: un capitalismo de fronteras abiertas basado en las fuerzas del mercado como principal institución que asigna y redistribuye los recursos y un Estado que se retrae a un rol subsidiario al del capitalismo. El crecimiento económico vuelve a ser instalado como el indicador exclusivo del desarrollo, y el ajuste estructural y la apertura unilateral al mercado externo, la estrategia para alcanzarlo.

Visto en retrospectiva, el tema del desarrollo rural, si bien tiene algún antecedente incipiente en la década de 1980 –a partir del retorno a la democracia–, se instala definitivamente en la Argentina en la década de 1990, cuando se diagnostica que la mitad de las explotaciones agropecuarias del país desaparecerían, incluyendo buena parte de los pequeños y medianos productores de la región pampeana, en las condiciones del nuevo modelo de paridad cambiaria, apertura y desregulación de la economía (INTA, 1992; 1993).

El desarrollo rural comienza a ocupar un lugar en la agenda pública nacional en el proceso de consolidación de un modelo que minimiza el rol del Estado en la sociedad, desplaza las decisiones al mercado, considera innecesarias y contraproducentes las políticas sectoriales y propone programas asistenciales y compensatorios para quienes se encuentran fatalmente condenados a la exclusión en el nuevo contexto de acumulación e integración a la economía mundial que las propuestas de ajuste estructural del Consenso de Washington imponían.

Desde entonces una variedad de iniciativas y de programas fueron puestos en marcha en distintas regiones, con diferentes beneficiarios, modelos de intervención, fuentes de financiamiento, agencias responsables y actores públicos y privados involucrados.

Entre 1990 y 2002 se pusieron en marcha en la Argentina una docena de programas de asistencia y de desarrollo para pequeños y medianos productores agropecuarios a cargo de diferentes agencias gubernamentales –INTA, SAGPyA– sostenidos por distintas fuentes de financiamiento –Presupuesto Nacional, BID, BM, FIDA–. A ellos se agregaron programas llevados adelante en forma directa entre organismos de financiamiento internacional y organizaciones gremiales empresarias y de la sociedad civil sin intervención de agencias públicas, como los impulsados por el BID con recursos del Fondo Multilateral de Inversiones –FOMIN–.^[4]

Los Programas de Apoyos Integrados para Pequeños y Medianos Productores basados en la Demanda surgen en este contexto como una variante mejorada de los programas DRI de la década anterior. A diferencia de aquellos, ahora era la demanda y no la oferta la que determinaba las necesidades por satisfacer de los beneficiarios.

Estos programas proponían en sus diseños un conjunto de apoyos en los que la conformación de mercados de financiamiento y de asistencia técnica ocupaba un lugar central, y eran complementados por servicios de información y de capacitación. Las estrategias se proponían crear, organizar y fortalecer capacidades locales y brindar un menú acotado de opciones y de apoyos, a partir de los cuales los productores, a través de su interacción y del asesoramiento técnico con el respaldo de múltiples instituciones, buscaban el camino que consideraban más adecuado para su caso. Para algunos se esperaba que fuese suficiente con reordenar las actividades productivas, mejorar las condiciones de seguridad alimentaria, organizar su empresa o intensificar la producción; para otros, las transformaciones requeridas podían ser más profundas, como incorporar nuevas actividades productivas, adoptar formas organizativas diferentes a la empresa individual o abordar actividades o servicios que impliquen trascender los límites de la producción primaria.

Los instrumentos para hacer posible esas transformaciones consistieron en una asistencia técnica a los pequeños y medianos productores y el acceso al financiamiento con garantías solidarias, con una metodología de funcionamiento grupal brindada por técnicos multifunción cuyos honorarios eran subsidiados por los programas –con la expectativa de que progresivamente esos costos fueran trasladados a los beneficiarios– y respaldados por una vasta red de instituciones públicas y privadas.

Los programas de apoyo a los productores de menores recursos y a población rural vulnerable –mujeres, comunidades aborígenes– compartían muchos principios de los aquí mencionados, con la diferencia de que la asistencia financiera contaba en algunos programas con instrumentos de aportes no retornables –una subterfugio para evitar la palabra “subsidio” que había caído en desgracia para la época y había sido eliminada de los documentos que debían ser aprobados por los boards de los organismos internacionales de financiamiento–. En el caso de productores de mayores recursos productivos y económicos, el financiamiento podía acotarse al asesoramiento sobre fuentes y condiciones de acceso en el mercado.

En los sectores más vulnerables se otorgaba una mayor atención al problema de los sistemas de comercialización destacados como un factor crítico de su situación, así como al fortalecimiento de la producción para autoconsumo para garantizar su seguridad alimentaria. Otras problemáticas de similar importancia para esos sectores, como el acceso a un mayor control de recursos productivos –como la tierra– o la regularización de su situación de ocupación, sólo eran mencionados en pocos programas y ocupaban un lugar secundario en relación con otros objetivos.

Como lo reconocería años después John Williamson, principal mentor del Consenso de Washington, los resultados de la iniciativa liberal de ajuste estructural y crecimiento económico no fueron los esperados: “Entre 1994 y 1999, diez países en desarrollo de ingreso mediano experimentaron crisis financieras que deterioraron los niveles de vida y en algunos casos hicieron caer los Gobiernos y empobrecieron a millones de personas” (2003: 9). La historia recorrida por la Argentina como paradigma del ajuste estructural y sus resultados han sido tan conocidos como padecidos por sus ciudadanos y por el ámbito académico.

Los programas de desarrollo rural ejecutados en la Argentina durante la década de 1990 concebidos bajo este paradigma fueron insuficientes para compensar la magnitud de la crisis y la velocidad de concentración de la estructura agraria (que implicó la expulsión de pequeños y medianos productores). A pesar de los programas implementados y de la duplicación de los niveles de producción y de exportaciones agrarias de la Argentina a partir de una modernización tecnológica y organizacional de la producción, en sólo una década el 21% (INDEC, 1988; 2002) de los establecimientos agropecuarios existentes, en su mayoría, de dimensiones pequeñas y medianas, desaparecieron en un proceso de acelerada concentración económica y exclusión.

4. Pos-Consenso de Washington: el “otro” desarrollo

Paralelamente a las principales corrientes de pensamiento y de intervención sobre el desarrollo de países y de los territorios rurales, se fueron conformando distintas líneas de pensamiento y propuestas que, posteriormente, contribuirán a una concepción del desarrollo más compleja, incorporando a las variables económicas cuestiones ecológicas, sociales y culturales en reemplazo de la visión de la modernización y del Consenso de Washington.

4.1. Desarrollo sostenible: ambiente y recursos naturales

Ante la evidencia de los efectos negativos sobre los recursos naturales y el ambiente de los modelos de crecimiento económico basados en una sociedad de consumo, surgieron en los países nórdicos concepciones ambientalistas y propuestas sobre otro tipo de desarrollo que luego se consolidaron internacionalmente.

Las propuestas del ecodesarrollo o el otro desarrollo se han materializado en las distintas Cumbres de la Tierra (Estocolmo, 1972; Río de Janeiro, 1992), en la creación en 1973 del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y en el informe de la Comisión Brundtland (1987) que da origen al concepto de desarrollo sostenible (Valcárcel, 2006).

Estas propuestas advierten sobre los límites del desarrollo alentado por la sociedad de consumo y ponen énfasis en la necesidad de un desarrollo orientado a satisfacer las necesidades humanas con prioridad en la erradicación de la pobreza, movilizado en forma endógena y autónoma en armonía con el ambiente.

Si bien estas iniciativas no lograron cambiar estructuralmente la orientación de los programas de desarrollo, contribuyeron a la incorporación progresiva de referencias y de estrategias de intervención que, sin dejar de intensificar la producción o de transformar el ambiente, contemplaban condiciones para mitigar su impacto negativo o incentivar la recuperación de las aptitudes de los recursos naturales y del ambiente.

En la Argentina, esta problemática estuvo presente desde mediados de la década de 1990, pero se incorpora en forma explícita en los programas de desarrollo de última generación avanzada la primera década del siglo XXI.

4.2. La prioridad de las necesidades básicas, las capacidades humanas y libertades individuales, y el desarrollo humano

Aportes de diferentes vertientes con menor grado de difusión y penetración internacional fueron abonando la redefinición del concepto y las estrategias de desarrollo.

Por un lado, el enfoque de las necesidades básicas de Paul Streeten (1986) destacaba la importancia de satisfacer de las necesidades humanas básicas –alimentación, vivienda, salud– y complementariamente de disminuir la desigualdad a partir del acceso a la educación, al trabajo digno, a la participación en las decisiones y a las libertades individuales.

Por otro lado, el economista y filósofo hindú Amartya Sen (1983; 1985) desarrolló el enfoque de las capacidades humanas, según el cual el desarrollo no consiste en el aumento de la oferta de bienes materiales y de su disponibilidad, sino en el crecimiento de las capacidades de los individuos para poder decidir y conducir su existencia, una concepción que gira en torno a los derechos y a las libertades individuales.

Finalmente, y vinculado con los aportes de este último autor, pero también con los de John Williamson y Paul Streeten, entre otros, emerge el concepto de desarrollo humano que la organización de las Naciones Unidas adoptó para la elaboración del Índice de Desarrollo Humano que a partir de la década de 1990 aplica a los diferentes países. Esta concepción del desarrollo contempla, además del acceso a recursos económicos –a partir del PBI–, indicadores asociados a la calidad de vida de los individuos, expresados en la cobertura de servicios básicos en salud y educación –manifestados en la esperanza de vida, la matrícula y el grado de alfabetismo–, así como a la participación de la población en las decisiones políticas, a sostenibilidad de los recursos naturales y al ambiente, entre otros.

En esta corriente de pensamiento, la generación de oportunidades iguales y la ampliación de las capacidades y de los derechos de las personas constituye la esencia del desarrollo humano, entendido como un estado de bienestar de los individuos.

4.3. Instituciones y capital social

Las nuevas corrientes económicas del denominado “neoinstitucionalismo” sostienen la importancia de las instituciones y las organizaciones para resolver las imperfecciones del mercado en la asignación de recursos. La cultura, las normas y las reglas que rigen una sociedad, el Estado y el capital social construido a partir de las formas de asociación y de cooperación de sus miembros juegan un papel central en los procesos de desarrollo (North, 2003; Stiglitz, 2002).

De acuerdo con esta concepción, la sociedad regula los comportamientos y las relaciones humanas a partir de las instituciones, entendidas como las normas y las reglas restrictivas formales –leyes, reglamentos, programas– e informales –ideas, creencias, valores, actitudes– que integran su cultura y organizan la interacción de los actores sociales que se expresan a través de sus organizaciones. Las instituciones afectan a través de sus incentivos, sus oportunidades y sus restricciones las acciones de los agentes y, a largo plazo, el desarrollo de los territorios y de los países (North, 2003).

En este sentido, las asociaciones y las organizaciones de una sociedad basadas en actitudes de confianza y en comportamientos de reciprocidad y cooperación constituyen un capital social que es considerado un factor influyente en el desarrollo económico y el desempeño de las instituciones democráticas y, por lo tanto, relevante para diseñar programas orientados a promover la participación social y superar la pobreza (Putnam, 1993).

La noción de capital social no es nueva; comenzó a utilizarse a comienzos de 1980 (Bourdieu, 1980), pero una década después es cuando se produce un avance relevante en el debate académico de las ciencias sociales y su adopción e instrumentación por los principales organismos de financiamiento internacional en los programas de desarrollo rural.[8] En la Argentina los programas han promovido durante las últimas tres décadas en forma sistemática metodologías de intervención grupales para brindar asistencia técnica, capacitación y financiamiento con el objeto de construir proyectos asociativos de diferente tipo que integren a productores y a población rural vulnerable para mejorar sus condiciones de vida y sus capacidades de negociación y participación; pero es durante la presente década que la construcción de capital social se constituye en un objetivo y, a su vez, en un instrumento explícito de las intervenciones.

4.4. El posdesarrollo: diversidad y desarrollo local

La corriente de pensamiento denominada “posdesarrollo”, promovida originalmente desde perspectivas antropológicas (Ritz, 2002; Escobar, 2012), es crítica a todas las versiones de la modernización que conllevan una visión evolucionista y eurocéntrica.

Los autores y las perspectivas que constituyen esta corriente se presentan como la reflexión más crítica de la idea de desarrollo planteada en cualquiera de las versiones antes mencionadas. La mayor cantidad de estudios en esta línea provienen del campo de la antropología y focalizan especialmente sobre los discursos sobre el desarrollo, entendidos como prácticas concretas de dominación (Escobar, 1998; Esteva, 2000). El desarrollo implica un discurso históricamente situado con la pretensión de crear modernidad que impone determinadas condiciones de control de las personas y sus comunidades a partir de la transformación de las condiciones en las cuales viven en un ambiente social normalizado y productivo (Escobar, 1998: 266).

La obra de Escobar constituye la versión más acabada de la concepción sobre posdesarrollo y es particularmente crítica de las concepciones sobre el desarrollo sostenidas por los organismos internacionales. Los campesinos se constituyen así en agentes primeramente económicos, tratando de subsistir y no de mantener viable toda una forma de vida. Este discurso constituye una práctica generadora de nuevas reglas, condiciones y transformaciones históricas. La esencia misma del concepto de desarrollo contiene un discurso de poder y de control social de los pueblos.

En contraposición con la perspectiva dominante, Escobar reivindica una serie de prácticas democráticas sostenidas en los movimientos de base, el conocimiento local y el poder popular de la transformación del desarrollo, y genera así no una “alternativa de desarrollo” sino múltiples “alternativas al desarrollo”. Esta corriente reivindica el derecho a la diferencia y otorga un lugar central a los actores locales y a la comunidad en la toma de decisiones y en la construcción de su destino en función de sus propios valores y de sus aspiraciones. Desde esta perspectiva, el discurso y la intervención de los programas de desarrollo rural y de los Estados nacionales y subnacionales es cuestionado (Manzanal, 2012).

En esta línea de pensamiento, Manzanal (2006) señala que una genuina política de desarrollo rural local debe generar y consolidar: i) una democracia local participativa; ii) una participación organizada en el territorio; y iii) la conformación de una nueva hegemonía de poder.

Desde esta perspectiva, hay poco lugar para el Estado y las políticas públicas tal como han sido planteadas por las restantes posiciones sobre el desarrollo. Sin embargo, esta corriente indica que se trata de una estrategia que no desconoce el rol del Estado en todos sus niveles, pero se trata de un Estado que necesita ser transformado a través de un nuevo contrato social, de una nueva hegemonía, que exigirá otra forma de diseño y de participación de los actores y de las organizaciones.

El equilibrio propuesto es un tanto delicado en la medida en que la siempre bienvenida vigencia de mecanismos plurales y democráticos en la concertación de políticas no des-politicen la potestad del Estado –en un régimen político representativo– de, precisamente, elaborarlas. Los modos de cooperación descentralizados y flexibles normalmente vinculados con opciones de gobernanza, tal como indica Rosanvallon (2008), suponen elementos democratizadores positivos para la elaboración de políticas públicas, pero éstos no se sostienen por sí mismos sino que requieren de las instituciones y organizaciones estatales con las que dialogan y gestionan.

4.5. El desarrollo territorial rural

La propuesta del Desarrollo Territorial Rural (DTR) se desarrolla hacia mediados de la década de 1990, pero en la Argentina su influencia se observa una década después.^[5]

El DTR se inscribe en la transición de las propuestas del ajuste estructural y las corrientes de pensamiento del pos-Consenso de Washington. Concebido desde una visión en la que los Estados nacionales tenían una reducida intervención en el mercado y la sociedad y las políticas sectoriales eran inexistentes o al menos poco relevantes, enfatiza la necesidad de profundizar las reformas que posibiliten una consolidación de las instituciones y organizaciones de la sociedad civil de orden local o territorial en los procesos de desarrollo rural.

El nuevo discurso sobre el desarrollo rural sostiene que estas políticas deben trascender las “macro” reformas y abordar el desarrollo en el nivel “micro” para generar respuestas equitativas y sostenibles a las inversiones, dada la heterogeneidad de los espacios rurales en cuanto a disponibilidad de activos, productividad, costos de transacción, fallas y restricciones de mercado, vacíos institucionales, acceso a bienes públicos (De Janvry y Sadoulet, 2000).

En esta línea, Schejtman y Ramírez han definido al DTR como

Un proceso de transformación productiva e institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza. La transformación productiva tiene el objetivo de articular competitiva y sustentable la economía del territorio a mercados dinámicos. El desarrollo institucional tiene los propósitos de estimular y facilitar la interacción de los actores locales entre sí, entre ellos y los agentes externos relevantes, y de incrementar las oportunidades para que la población participe del proceso y sus beneficios. Por otra parte, se ha señalado que para los programas de DTR, el territorio es una construcción social, es decir, un espacio de identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente (2004: 1-2).

Para ello se considera necesario estimular y facilitar: a) la vinculación competitiva de los territorios rurales a mercados más dinámicos a través de transformaciones productivas; b) la coordinación de las relaciones de cooperación entre los agentes económicos, sociales y gubernamentales mediante procesos de desarrollo institucional; c) la inclusión de los sectores pobres y socialmente excluidos, así como también de las micro y de las pequeñas empresas agro-rurales en los mencionados procesos de transformación productiva y de desarrollo institucional. Este último objetivo es de carácter transversal a los anteriores dado que la prioridad radica en los procesos de transformación productiva e institucional que incluyan a los pobres, a los excluidos y a micro y pequeños empresarios rurales.

La propuesta de un nuevo paradigma de desarrollo rural basado en un enfoque territorial se asienta en el supuesto de una multiplicidad de acciones de tipo económico-productivas e institucionales promovidas por actores públicos y privados con competencia sobre un territorio que cooperan y se articulan con actores de carácter regional y nacional, cuya sumatoria y sinergia confluyen en un proceso de desarrollo rural –en un todo de acuerdo con las concepciones neoinstitucionalistas que reivindican la importancia del capital social –.

En esta propuesta, el territorio sobre el que se despliegan las experiencias es delimitado por una construcción social. Por lo tanto, su frontera o competencia está determinada por los actores involucrados. No obstante, cuando se hace referencia a los actores que son los promotores de las acciones del desarrollo o a las experiencias concretas, el territorio es local –el municipio, un área que incluye algunos distritos o departamentos–; rara vez abarca una o varias provincias y menos aún el territorio nacional en su conjunto.

El desarrollo institucional suele tener un sentido vago y amplio que incluye los valores culturales que rigen comportamientos de los actores sociales en las definiciones teóricas del paradigma, pero su aplicación más frecuente y específica se reduce a acuerdos entre los actores locales, desde un contrato comercial, un convenio municipio-cooperativa o un acuerdo sobre un plan estratégico local entre varios actores públicos y privados.

Finalmente, la propuesta del DTR establece como prioridad la eliminación de las condiciones de pobreza rural e incluye no sólo a los productores agropecuarios y a sus familias sino también al conjunto de la población que reside y trabaja en el ámbito rural no agrario. Esta perspectiva otorga visibilidad y prioriza los lazos de la producción agropecuaria propiamente dicha y las actividades vinculadas –transformación, servicios y actividades no agropecuarias– que, en los procesos y en las tendencias hacia la modernización y urbanización, teóricamente, generan mayores oportunidades de trabajo e ingresos en las zonas rurales.

En este enfoque los programas de desarrollo rural requieren un grado de compromiso de los agentes territoriales –gobiernos locales, técnicos, productores y organizaciones de la sociedad civil, entre otros– que están directamente relacionados con los procesos de desarrollo. Por tanto, se considera que las iniciativas no funcionan de manera centralizada aun cuando sean los Ministerios de Agricultura los que tengan responsabilidad directiva sobre su ejecución e implementación. Schejtman y Berdegué (2004) indican que este hecho pone en evidencia una incorrecta identificación del desarrollo rural con el desarrollo de la agricultura y con los aumentos de la producción y la productividad agrícola.

La propuesta resulta valiosa en su rescate de la importancia del capital social local y regional, y de la necesidad de su fortalecimiento para cualquier iniciativa de desarrollo que se pretenda sostenible en el tiempo. No obstante, resulta sugerente el rol residual que las agencias estatales a nivel nacional poseen como agentes del desarrollo rural desde esta perspectiva. Es evidente la vinculación de este enfoque con una visión donde el Estado se retiraba de la agenda y de su rol como agente del desarrollo, es decir, cuando el Estado aparecía como problema y no como solución, característica de la etapa del ajuste estructural del Consenso de Washington. La importancia otorgada a los actores locales y la minimización del rol de los Estados nacionales sugieren afinidades con las posturas críticas de las corrientes denominadas “del posdesarrollo”, pero, a diferencia de aquellas, el énfasis puesto en lo económico-productivo y la articulación con los mercados dinámicos lo inscriben en las posturas más cercanas a las corrientes neomodernizadoras y al de las capacidades individuales del Posconsenso de Washington.

Revisiones críticas han surgido en el último lustro sobre esta perspectiva, algunas profundizando la importancia de la sociedad civil y los procesos de gobernanza (PIADAL, 2013) y otras reivindicando el rol del Estado nacional y las políticas públicas en los procesos de desarrollo rural (Lattuada, Márquez, Neme, 2012).

Como indica Evans (1996: 51), el aumento de la capacidad del Estado sigue siendo un requisito de cualquier política económica eficaz. El Estado es un actor que el análisis de este tipo de políticas debe tener necesariamente en cuenta. A ello se debe agregar el peso relevante que tienen las políticas macroeconómicas y sectoriales en los niveles de bienestar y de competitividad de los territorios rurales, donde las actividades directa o indirectamente vinculadas con la producción agraria continúan siendo preponderantes, y también en territorios urbanos, donde la riqueza rural fluye como factor dinámico de sus economías. Estos factores fueron minimizados en los primeros esbozos del nuevo paradigma del DTR e incorporados tardíamente más como justificación ante las críticas que como parte constitutiva y funcional del modelo propuesto.^[6]

El paradigma del DTR se inscribe, con mayor o menor ortodoxia o énfasis en determinados aspectos, en la mayoría de los programas de desarrollo rural de la Argentina posteriores a 2004, tanto en aquellos llevados adelante por el INTA que lo adopta en forma explícita en su Plan Estratégico Institucional 2005-2015 (INTA, 2004: 43-44), como los que se implementan a través del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, especialmente en los programas con financiamiento internacional asentados en la UCAR que ponen mayor énfasis en la articulación de la agricultura familiar a mercados dinámicos. Por su parte, los programas promovidos desde la Subsecretaría de Agricultura Familiar (actual Secretaría) a partir del enfoque socioterritorial focalizan en mayor medida en las cuestiones organizativas, la seguridad alimentaria y los saberes locales (López et al., 2013: 11-12) y adoptan aquellos aspectos del DTR más cercanos a las concepciones del posdesarrollo pero –a diferencia de aquél– con una clara y decisiva intervención del Estado en su promoción.

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