1. Ruralidad y pobreza

Argentina es un país federal integrado por veintitrés provincias más el territorio de la ciudad autónoma de Buenos Aires, con una extensión de 2.780.403 km², con una baja densidad poblacional de 14,4 habitantes por km² y una reducida tasa de crecimiento de la población –1,1% anual– (INDEC, 2010b).

En la actualidad, el país es clasificado como de ingreso mediano-alto con un PBI de $ 446.044.143.596, una población de 40.117.096 personas y un ingreso medio per cápita de US$ 10.943 (INDEC, 2010b).

No obstante, la distribución del ingreso es desigual. En 2008 el 55% del ingreso estaba concentrado en el 20% más rico de la población y sólo el 3% del ingreso estaba en manos del 20% inferior (PNUD, 2008). En 2012 los datos oficiales indican que el 10% de la población con mejores remuneraciones concentró el 25,5% de los ingresos totales mientras que el 10% más pobre concentró el 1,6% (INDEC, 2012).

La población rural de la Argentina es de 3.599.764 personas y equivale al 9% de la población total del país. El 63,7% de esa población se encuentra en áreas dispersas y el 36,3% reside en centros poblados de menos de 2.000 habitantes –ver cuadro siguiente– (INDEC, 2010b). Se estima que cerca de un tercio del total (alrededor de un millón de personas) son pobres, entre los que prevalecen la población indígena, las mujeres, los jóvenes y los trabajadores no permanentes sin tierras (BM, 2007).

El nivel de pobreza en el país evolucionó de un 19,9% de su población en 1992 a un 38,8% en 2001. En 2002, luego de la devaluación de la moneda y la crisis política institucional, el porcentaje de población con ingresos por debajo de la línea de pobreza alcanzó un 51,7% del total de su población nacional, mientras que un 25,2% se encontraba en su grado extremo o indigencia (FIDA, 2010a).

Distribución porcentual de la población rural por tipo de asentamiento, según provincia
Total del país. Años 1991, 2001 y 2010

Nota: se clasifica como población rural a la que se encuentra agrupada en localidades de menos de 2.000 habitantes y a la que se encuentra dispersa en campo abierto. Los nombres de provincias y límites político-administrativos anteriores al Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010 pueden consultarse en el documento: Notas aclaratorias referidas a la división político-territorial y político-administrativa en las publicaciones censales.

Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población y Viviendas 1991. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 y 2010.

El porcentaje de la población con niveles de pobreza e indigencia en la Argentina es, en la actualidad, un tema de debate debido a las distintas fuentes para registrar los niveles de inflación contra los que se miden los índices de pobreza e indigencia. La información oficial proporcionada por el INDEC (2010a) a partir de la Encuesta Permanente de Hogares sostiene que la pobreza en el país alcanza al 9,9% de la población (alrededor de cuatro millones de personas), de los cuales el 2,5% (casi un millón de personas) se encuentra en condición de indigencia. Por su parte, la Universidad Católica Argentina a través de su Encuesta de la Deuda Social Argentina eleva ese número a prácticamente el doble: 8,5 millones de pobres y 2 millones de indigentes para la misma época. No obstante en ambos casos las fuentes oficiales y privadas coinciden en un proceso de mejora progresiva de los indicadores, más intenso en el periodo 2003-2007 y más lento a partir de 2007, debido al aumento de los programas asistenciales y del gasto social en general, a la recuperación del empleo y a los incrementos salariales que acompañaron la inflación (UCA, 2011; Observatorio Social, 2012). El nivel de pobreza en las regiones del norte del país continúa siendo más elevado que en el resto del país: llega a casi 26% en el noreste y 21% en el noroeste, con niveles de indigencia del 7,11% y el 5,3% respectivamente (FIDA, 2010a).

Una tercera fuente (CIFRA, 2014) confirma estas tendencias y coincide con las mediciones no oficiales. La evolución de la tasa de pobreza muestra una fuerte y sistemática tendencia decreciente en los últimos diez años, de manera que pasó de afectar al 49,7% de las personas en 2003 al 27,2% en 2007, y en 2013 descendió nuevamente al 17,8% de la población, 1 punto porcentual inferior al registro de 2012 (18,8%).

Lo propio cabe para el análisis de las tasas de indigencia. La proporción de personas cuyos ingresos no alcanzaron para adquirir la Canasta Alimentaria Básica era el 22,8% en 2003 y pasó a ser el 8,4% en 2007. A su vez, la reducción de la tasa de indigencia ha sido muy importante a partir de 2008: alcanzó el 4,2% de la población en 2013. Se trata de una reducción de 0,3 puntos porcentuales respecto al año anterior (4,5%).

En el último trimestre de 2013 la pobreza alcanzó aproximadamente a 7.681 millones de personas, mientras que la población indigente fue de 1.815 millones. Probablemente la aceleración de los precios tras la devaluación de enero de 2014 y el estado de recesión en que ha entrado la economía tenga consecuencias en un incremento en las tasas de pobreza e indigencia.

El sector agropecuario es muy importante ya que convierte al país en uno de los principales productores mundiales de alimentos, con un sector agrícolo-ganadero y agroindustrial moderno con explotaciones empresariales muy capitalizadas y una agricultura familiar relevante en términos económicos y sociales. Agricultura y ganadería representan el 6% del PIB y con la agroindustria superan el 20%. Entre 2005 y 2012 las exportaciones de bienes argentinos crecieron desde US$ 40.013 millones hasta US$ 83.950 millones de dólares, es decir que experimentaron un alza del 103%. Las exportaciones de origen agropecuario (bienes primarios US$ 20.212 millones y manufacturas de origen agropecuario US$ 28.192 millones) representan cerca del 60% del total de las exportaciones de bienes y servicios, el 18% del PIB y el 22% del valor agregado. La agricultura es una importante fuente de puestos de trabajo que genera alrededor del 20% del total si se incluyen el transporte y el comercio relacionados con el sector (Bolsa de Comercio de Rosario, 2013; Ministerio de Economía, 2013).

La superficie sembrada en la campaña 2012/2013 ha sido de 27,2 millones de ha con los tres principales cultivos (soja, maíz y trigo), de las cuales el cultivo de soja ocupó 19,5 millones de ha. La producción total de granos estimada para la campaña 2012/2013 asciende a 102,6 millones de toneladas, la segunda más importante de la historia Argentina, de las cuales el cultivo de soja aporta 50,6 millones de toneladas. Los restantes granos en importancia han sido: trigo, maíz, cebada, sorgo y maní. El stock ganadero para 2012 rondaba los 51 millones de cabezas y cubre la elevada demanda interna de 59 Kg/año por habitante (IPCVA, 2012) y una cuota importante de exportaciones en materia de carne y leche de alrededor del 3% del valor de las exportaciones argentinas (Bolsa de Comercio de Rosario, 2013; Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, consultado: 28.05.13).

La agricultura familiar (AF) en paralelo a una agricultura y ganadería fuertemente capitalizada mantiene un papel importante en la producción y en la estructura socioeconómica del medio rural. Para el año 2002 fueron identificados 251.116 establecimientos agropecuarios como “agricultura familiar”, los cuales representan el 75% del total de los establecimientos agropecuarios del país, controlan 30,9 millones de hectáreas equivalentes al 17,7% de la superficie total y generan el 19% del valor total de la producción agropecuaria nacional. Estos establecimientos tienen como residentes a 823.235 personas y aportan el 64% del total del empleo agropecuario nacional. Su presencia es mayoritaria en el noroeste y noreste del país –entre 78% y 92% del total–, y disminuyen en importancia en las regiones de Cuyo, Pampeana y Patagonia –representan entre el 60 y el 69% de los establecimientos–. En cuanto a los productos, representan el 85% del total de establecimientos dedicados a la producción hortícola –papa, cebolla, acelga, tomate–, el 94% de los cultivos industriales o regionales –tabaco, algodón, yerba mate, caña de azúcar– y más del 50% en la producción de granos –maíz, soja, trigo, girasol– (Obstchatko, 2009).

El contexto político y económico de la Argentina se ha caracterizado por cambios drásticos en las últimas tres décadas enmarcados por profundas crisis económicas y políticas. La década de 1990 se inició en el marco de procesos hiperinflacionarios y se caracterizó por una serie de reformas estructurales orientadas a la apertura de la economía, por un sistema de cambio fijo, por la privatización de empresas públicas –transporte, comunicaciones, petróleo, electricidad y gas–, por la reducción del aparato estatal y sus mecanismos de intervención, y por un endeudamiento internacional creciente. Con tasas anuales promedio de crecimiento del PIB del 5,7%, la combinación de varios factores políticos y macroeconómicos, y el crecimiento de la deuda pública, se llegó en 2001-2002 a una profunda crisis económica y financiera con repercusiones sociales y políticas graves y el incumplimiento del pago de la deuda externa. El desempleo alcanzó un índice cercano al 25% y más de la mitad de la población (58%) cayó en situación de pobreza.

La recuperación de la actividad económica se inició en 2003, en el marco de un cambio de políticas macroeconómicas, y desde entonces se registra un sostenido crecimiento del orden del 8% anual promedio, con alguna excepción a partir de la crisis internacional en 2009 y un menor ritmo en los años posteriores (en torno al 2% promedio). La deuda externa ha sido renegociada casi en su totalidad entre 2005 y 2010, aunque todavía quedan pendientes algunos problemas judiciales con fondos y bonistas que no han aceptado el canje oportunamente ofrecido. Las políticas económicas del Gobierno se apoyaron hasta 2009 en: a) mantenimiento de un tipo de cambio competitivo; b) prudencia fiscal; c) políticas de incremento de ingreso; d) superávit gemelo (fiscal y comercial); e) estímulo al consumo y subsidios a la población muy pobre; f) aumento del empleo formal y recomposición salarial. Estas políticas permitieron reducir la pobreza a casi un tercio (del 58% en 2002 al 20% en 2010) y el desempleo cayó del 21,5% al 8% en el mismo periodo. No obstante, a partir de la crisis económica internacional de 2009 la mayoría de estos indicadores sufrieron primero un estancamiento y a partir de 2011, una sensible reversión debido a un creciente proceso inflacionario que se ha ubicado en un porcentaje superior al 30% anual para 2014.

2. Los contextos del desarrollo rural

La problemática del desarrollo rural no se instala en la agenda pública nacional desde un Estado de bienestar preocupado por la búsqueda de equidad. Ésta surge en el proceso de consolidación de un modelo que minimiza el rol del Estado en la sociedad, desplaza las decisiones al mercado, considera innecesarias y contraproducentes las políticas sectoriales y propone programas asistenciales y compensatorios para quienes se encuentran fatalmente condenados a la exclusión en el nuevo contexto de acumulación e integración a la economía mundial. De acuerdo con el diagnóstico realizado por el INTA en esa época, el 50% de las explotaciones agropecuarias del país (alrededor de 200.000), incluida buena parte de los pequeños y medianos productores de la región pampeana, se encontraban en riesgo de abandonar la actividad productiva en las condiciones del nuevo modelo de paridad cambiaria, apertura y desregulación de la economía (INTA, 1992; 1993).

Las transformaciones propuestas fueron promovidas y respaldadas por los organismos de crédito internacional que requerían implementar medidas tendientes a un saneamiento fiscal con su consecuente cuota de reducción de agencias y personal estatal, restricción de inversiones del sector público, venta de activos y privatización de empresas públicas. El correlato de este proceso fue el permanente ajuste presupuestario, la astringencia financiera y el aumento de la presión fiscal sobre los contribuyentes. En la misma dirección apuntaron los esfuerzos para una desregulación de la economía con el objeto de liberar la iniciativa de las fuerzas del mercado y la apertura externa, como instrumento polivalente para posibilitar una renovada inserción en el mercado mundial, generar un mayor ingreso de capitales y divisas, y contener los niveles de inflación interna.

Estas nuevas condiciones para el desempeño del Estado dejaron libradas al mercado y a las organizaciones de la sociedad muchas de las decisiones y de los mecanismos que antes le correspondían, y así al Estado le quedo reservado un rol subsidiario, de promotor y asesor de negocios privados y de asistencialismo hacia quienes quedan fuera del modelo.

La estructura y la función del Estado condicionaban severamente la definición del modelo de desarrollo y las estrategias de intervención posibles. En este escenario predominaba la idea de un Estado neutro o ausente que no interviene en el sector productivo y en la reglamentación de la actividad económica, y que se dedica a la tarea de promover las condiciones sistémicas de la competitividad internacional de las empresas y a garantizar las metas mínimas de bienestar social.  

Durante la primera mitad de la década de 1990 existieron advertencias de que el proceso de transformación de la estructura económica no resultaría neutral respecto de las posibilidades de inclusión social y de distribución de la riqueza. La naturaleza de apertura y desregulación del modelo, tal como se implementara en muchos países de la región, tendería al aumento de la escala empresarial y de la concentración del poder económico, lo que profundizaría los problemas de equidad estructurales de las sociedades latinoamericanas (Murmis, 1993).

Desde entonces numerosos programas comenzaron a ejecutarse en distintas regiones del país. Diversos paradigmas del desarrollo han sido puestos en discusión, cientos de consultores han realizado sus evaluaciones y recomendaciones y numerosos debates han sido abiertos en la búsqueda de mejorar los mecanismos de intervención y, fundamentalmente, los resultados esperados. En este proceso, se integra progresivamente una red de miles de técnicos y profesionales formados en el terreno sobre cuestiones atinentes al desarrollo rural, profesionales que han generado una activa articulación con los productores “beneficiarios” de los programas, así como con las asociaciones públicas y privadas locales en el ámbito de sus áreas de actuación. En otras palabras, se ha creado un capital social en el nivel territorial vinculado con el desarrollo rural hasta ese momento inexistente.

En ese escenario, el Estado respaldaba el fortalecimiento de la sociedad civil a través de programas de intervención segmentados, procurando la participación de los interesados a través de formas asociativas y promoviendo la construcción de redes institucionales de apoyo. Dado este marco, las iniciativas de la sociedad civil adoptaban formas de organización diversas y funciones heterogéneas para producir, comerciar, capacitarse o adoptar tecnología a partir de un esfuerzo conjunto con el objetivo de adaptarse de algún modo a las nuevas reglas de juego y sobrevivir.

Como se ha mencionado, los esfuerzos realizados y el aumento de la producción y las exportaciones agrarias no fueron suficientes para que, en sólo una década, el 21% de los establecimientos agropecuarios existentes, en su mayoría de dimensiones pequeñas y medianas, fueran excluidos en un proceso de concentración económica que profundizaba la tendencia observada desde la década de 1970. El número de EAP con límites definidos menores a 500 ha disminuyó en 82.854 unidades y 5.715.547 ha, y en el otro extremo las de más de 10.000 ha tuvieron una reducción de 75 unidades con 623.442 ha. Por el contrario, la franja de EAP que va de las 500 a 10.000 ha aumentó su número en 1.922 unidades y la cantidad de tierra en explotación en 3.719.011 ha (INDEC, 1988; 2002).

Las condiciones del contexto cambiaron drásticamente a partir de la crisis del 2001-2002. Desde 2003 se ha recuperado una mayor presencia e intervención del Estado tanto en el discurso como en la praxis, y en esta dirección han existido una serie de iniciativas y voluntades gubernamentales incrementales para revertir la situación.

En este sentido, el Gobierno inició en 2003 un proceso para incrementar y consolidar las condiciones y las capacidades presupuestarias, organizativas, reglamentarias y humanas para llevar efectivamente adelante políticas sectoriales y de desarrollo rural explícitas, activas e inclusivas. Esta tendencia se vio reforzada a partir de la creación de estructuras responsables del desarrollo rural y de la agricultura familiar en 2008, y su posterior jerarquización ante la elevación de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación al rango de Ministerio en 2009, así como en el fortalecimiento del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria.^[1]

El cambio de paradigma político y económico resulta clave para entender el rumbo de las políticas de desarrollo rural en la Argentina pero, como siempre, la historia previa y sus consecuencias acotan los elementos disponibles para esa construcción. Los procesos de desarrollo y los programas que los promueven en consecuencia expresan en el mediano plazo estas continuidades y rupturas en los objetos, sujetos y modelos de intervención en el marco de escenarios diferentes. Por estos motivos no resulta posible en la Argentina referirse al desarrollo rural en singular.

3. Programas de desarrollo rural

Los programas de desarrollo rural en la Argentina como política pública son relativamente recientes, cuyos primeros antecedentes se registran a mediados de la década de 1980 a partir del retorno de la democracia.

Estos programas se pusieron en ejecución e incrementaron su número durante la década de 1990 apoyados por diferentes fuentes de financiamiento internacional con seis préstamos externos (BID, BIRF, FIDA) por un monto de US$ 382,73 millones, con estructuras relativamente autónomas dentro de diferentes agencias estatales (Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, INTA) y reducida coordinación entre ellos, como políticas compensatorias que contribuyeran a la reconversión productiva y la reducción de los efectos excluyentes de las nuevas reglas de juego establecidas por un modelo de economía abierta y retracción estatal.

Los programas de desarrollo rural negociados durante la década de 1990 arrastraban un historial de prórrogas y atrasos en la ejecución, que se implementaban en forma desarticulada coordinados por unidades especiales que se encontraban aisladas tanto desde las estructuras organizativas como políticas.

El debate abierto sobre los alcances y los beneficios de los programas de desarrollo rural y el impacto real de su ejecución instaló la necesidad de coordinar acciones entre los programas frente a la heterogeneidad y la insuficiencia de los resultados alcanzados.

Las distintas autoridades a cargo de la ex SAGPyA manifestaron preferencias diferentes a la hora de evaluar la supuesta “superposición” de las acciones que se originaba tanto en focalizaciones imperfectas como en la impronta de las diversas agencias financiadoras. Hubo defensores a ultranza de la concentración que delimitaba con exactitud los ámbitos monopólicos de acción de cada programa y, también, quienes apreciaron la redundancia que trae consigo la competencia dejando en manos del usuario la elección.

En ese marco, los programas llenaron un espacio que no les estaba destinado: en los hechos, fueron la política y la estrategia, como cada uno de ellos las entendía. Fue ésta la principal razón de que las acciones aparecieran como fragmentadas, esporádicas y hasta superfluas, y de que se discutiera una y otra vez sobre “la desarticulación de los programas”. La fragmentación existió, y si bien se ha avanzado en una mayor coordinación, continúa en la actualidad.

Las iniciativas de reunir la coordinación y la administración de los programas con financiamiento internacional se consolida en forma progresiva, primero con la creación de la Unidad de Financiamiento Internacional (UFI) en 2002 y luego a partir del año 2009 con la creación del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación y la Unidad para el Cambio Rural (UCAR) que depende directamente de la unidad ministro (ver capítulo IV.4).

Los esfuerzos por reorientar y coordinar las acciones iniciados hacia comienzos del nuevo siglo se reforzaron cuantitativa y cualitativamente. A partir de ese momento se puede apreciar la reconstrucción de la cartera de préstamos, una mayor agilidad en la gestión y el desempeño de los programas, una renovación de los instrumentos, la ampliación de sus montos y la diversificación de sus fuentes de financiamiento. La ejecución financiera de 2012 duplicó la de 2009 en dólares (104%) y la cartera total vigente es de nueve préstamos y dos donaciones por un monto total de US$ 1.014,24 millones.

La cartera se integró con tres nuevos préstamos del BID y uno del BIRF que fueron asignados al PROSAP –con catorce provincias en su ejecución en lugar de las cuatro participantes en la década anterior–; dos préstamos del BIRF (PROINDER adicional y el componente dos del Proyecto Forestal); y tres préstamos del FIDA (PRODERPA, PRODEAR y PRODERI) que fueron aprobados para apoyar al desarrollo rural. También se aprobaron dos nuevos préstamos destinados al INTA y al SENASA, el primero de los cuales tiene componentes destinados al desarrollo rural.

Por otra parte, tanto la Subsecretaría de Agricultura Familiar como el INTA continuaron manteniendo autonomía en las estrategias y la administración de los programas a su cargo y en las fuentes de financiamiento dependientes del presupuesto nacional.

De este modo se conforma la cartera de inversión pública en política agropecuaria y desarrollo rural más importante de la historia argentina hasta la actualidad.

A continuación se realiza una descripción de las diferentes iniciativas que se llevaron a cabo en las últimas tres décadas en la Argentina, en base al trabajo “Los programas de desarrollo rural ejecutados en el ámbito de la SAGPYA” (PROINDER, 2003), a numerosos documentos de los programas FIDA y a otras fuentes complementarias que han posibilitado una actualización de los datos en la mayoría de los casos.

3.1. Los primeros antecedentes en el marco de la teoría de la modernización (1984-1990)

Entre los años 1984 y 1990, la Secretaría de Agricultura y Ganadería de la Nación llevó a cabo a través de la Unidad Técnica de Desarrollo Rural un conjunto de acciones en coordinación con las provincias del NOA (Jujuy, Salta, Catamarca, La Rioja, Tucumán y Santiago del Estero) a través de una estrategia de “proyectos locales” con pequeños productores que contó con la cooperación técnica del IICA, la participación del INTA y el apoyo financiero de diversas instituciones. Se denominó “Programa de Apoyo a Pequeños Productores del Noroeste Argentino, PNOA” (PROINDER, 2003).

En el marco de ese programa se obtuvo financiamiento del Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) para realizar las primeras acciones en el país de apoyo a las mujeres rurales en situación de pobreza. Con esos recursos y el aporte técnico del IICA se ejecutaron el “Proyecto de Integración de la Mujer Rural al Programa PNOA en el departamento de Cachi, Salta” entre los años 1987 y 1989 y el “Proyecto de Apoyo a la Incorporación de la Mujer al Programa NOA” que incluyó proyectos piloto ejecutados entre 1989 y 1991 en las seis provincias del NOA.

Unidad de Minifundio del INTA (Programa Minifundio) (1985-continúa)

Este programa es uno de los primeros antecedentes en materia de desarrollo rural en la Argentina. Tiene su origen en cinco proyectos de extensión para pequeños productores implementados a partir del año 1985 por el INTA con la participación del Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola (IICA), de organizaciones no gubernamentales como INDES, INCUPO y FUNDAPAZ, y de entidades que integraban la iniciativa PNOA mencionada coordinada por la Unidad Técnica de Desarrollo Rural de la Secretaría de Agricultura y Ganadería de la Nación.

En 1987 se formalizó la creación de la Unidad de Minifundio dentro de la organización del INTA y ha continuado sus actividades hasta la actualidad como “Programa Minifundio”.

El programa tiene como objetivo reforzar el autoconsumo de las familias minifundistas y promover la incorporación de tecnologías apropiadas y la conformación de organizaciones locales con el fin de poner en marcha emprendimientos productivos comunitarios. Mediante su gestión y con la participación de otros actores locales, se busca mejorar la competitividad productiva y promover la diversificación y la integración a procesos agroindustriales como medios para acceder a diferentes mercados con mayor probabilidad de éxito.

Los proyectos se ejecutan a partir de tres líneas de acción: tecnología, capacitación y organización, con el objeto de dar respuesta a las necesidades derivadas del autoconsumo, de las producciones vinculadas al mercado, de las actividades alternativas o de diversificación, y de los procesos agroindustriales, de acuerdo con las características en cada caso de la población atendida.

Para el año 2000 el programa había brindado su asistencia a 23.000 productores minifundistas. Dos años después mantenía servicios activos para 11.614 productores en cuarenta y tres proyectos, trescientos veinticuatro grupos, cuarenta y nueve cooperativas y ocho asociaciones (PROINDER, 2003). De acuerdo con estimaciones posteriores, el número de grupos atendidos por el programa habría crecido en forma exponencial en la última década hasta alcanzar los 1.200 grupos de productores minifundistas atendidos (INTA, 2010).

Programa de Reordenamiento de las Áreas Tabacaleras (PRAT) (1989-continúa)

El PRAT se implementa desde el año 1989, aunque se oficializa su creación en 1996, y continúa sus actividades hasta la actualidad. El programa constituye la forma institucional mediante la cual se ejecuta el Fondo Especial del Tabaco (FET) que financia los proyectos de reconversión y de asistencia de los productores tabacaleros.

Con algunas variantes según las provincias, el PRAT establece los siguientes componentes para llevar adelante su misión:

1. Retribución al productor tabacalero, que financia el complemento de precio por tipo y clase de tabaco comercializado.
2. Tecnificación, reconversión y diversificación de la producción tabacalera, que asiste al pequeño productor en la aplicación de la tecnología adecuada para el redimensionamiento de los establecimientos a una escala operativa rentable.
3. Asistencia técnica, administración y capacitación de productores.
4. Apoyo a emprendimientos agroindustriales, destinado al apoyo y mejoramiento de la infraestructura comercial y de procesamiento de cooperativas y grupos organizados de productores.
5. Apoyo para el mejoramiento de la infraestructura social y económica de los pequeños productores en los procesos de reconversión productiva.
6. Saneamiento patrimonial de productores a través del pago de deudas informales y con instituciones vinculadas al sector tabacalero.
7. Apoyo financiero que fomenta la tecnificación de los productores a través de un fondo rotatorio de crédito con fondos para el financiamiento de capital de inversión y de evolución.

El PRAT lleva adelante acciones focalizadas destinadas a los pequeños productores y otras más generales, que también los incluyen. Entre las primeras se encuentran: i) apoyo económico a pequeños productores y desarrollo de zonas piloto con actividades de diversificación y reconversión productiva, financiando insumos, contratando personal técnico y bienes de consumo; y ii) servicios asistenciales con financiamiento parcial de la cobertura médica y farmacéutica de las familias de productores minifundistas.

Entre las actividades generales se pueden mencionar el financiamiento de proyectos productivos y de inversión o saneamiento financiero, emprendimientos agroindustriales (maquinaria y obras civiles), investigaciones en nuevos cultivos, capacitación del productor y los trabajadores rurales, implementación de programas de control fitosanitario.

Los fondos distribuidos por el PRAT a las provincias en concepto de proyectos son no reintegrables (subsidios). En relación con los productores, la asistencia financiera puede ser a modo de subsidio o de créditos, según los tipos de actividades apoyadas. Los apoyos no reintegrables están destinados fundamentalmente a proyectos de reconversión productiva, financiamiento de proyectos de instalación de agroindustrias, obras de infraestructura extraprediales y pagos de deudas.

Desde 1994 hasta fines del año 2002 se realizaron 250 proyectos y se registraron como beneficiaros 16.752 productores minifundistas con una erogación de $ 17.370.542 (PROINDER, 2003). En noviembre de 2013, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación estableció por resolución n.º 1162 los manuales operativos y de procedimiento para el ordenamiento y la ejecución del programa. El Fondo alcanzó un presupuesto anual ejecutado en 2013 equivalente a 75 millones de dólares, pero no se ha podido acceder a información agregada y actualizada en relación con el número de beneficiarios que se encontraban registrados para esa fecha (http://64.76.123.202/site/agricultura/tabaco/03=informes/01-recursos/index.php, consultado el 08.12.14).

3.2. Los programas del ajuste estructural del Consenso de Washington (1991-2002) Promoción para la Autoproducción de Alimentos (PROHUERTA) (1990-continúa)

Promoción para la Autoproducción de Alimentos (PROHUERTA) (1990-continúa)

El PROHUERTA se inició a partir de una directiva del Poder Ejecutivo Nacional que encomendaba a la SAGPyA y al INTA la elaboración de un programa dirigido a mejorar la situación alimentaria de la población pobre (urbana y rural) a través de la autoproducción de alimentos. El programa comenzó a ejecutarse en agosto del año 1990 en cinco provincias para luego extenderse a todo el territorio nacional creciendo en forma constante hasta la actualidad. Ha sido institucionalizado como un programa permanente en la estructura del INTA con presupuesto proveniente del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

El programa tiene dos componentes: a) autoproducción de hortalizas frescas; b) granja y otros alimentos obtenidos vía autoproducción. El primero fue el componente inicial y el de mayor envergadura, mientras que el segundo fue desarrollado a partir de 1994 respondiendo a la demanda de los beneficiarios, incorporando aves de corral, piscicultura, frutales, aromáticas y producción de conservas de alimentos.

La asistencia que brinda el programa consiste en la entrega sin costo de insumos biológicos necesarios para iniciar la producción familiar o comunitaria –semillas, plantines, reproductores– y la asistencia necesaria para la capacitación en las tareas que hay que realizar.

Los beneficiarios declarados para el año 2011 eran 3.400.000 personas radicadas en ámbitos urbanos y rurales de 1.920 municipios de todo el país, que producían alimentos para autoconsumo en 624.000 huertas y 125.000 granjas, con la participación de 700 técnicos del INTA y 19.000 promotores (www.INTA.gov.ar/extensión/PROHUERTA, consultado el 20.09.11).

Programa de Crédito y Apoyo Técnico para Pequeños Productores del Noreste Argentino (PNEA) (1991-1996)

El PNEA constituyó formalmente el primer programa de desarrollo rural con financiamiento internacional llevado adelante por el Estado nacional. La negociación se inició entre el Gobierno argentino y el FIDA en 1984, pero el programa comenzó a ejecutarse recién en diciembre de 1991 y culminó en junio de 1996.

El presupuesto original de US$ 21.800.000 se constituyó con el 50% de aportes del FIDA, 25% del BID y 25% de los Gobiernos provinciales intervinientes. El costo final ascendió a los US$ 23,2 millones de los cuales FIDA aportó US$ 10,6 millones.

Su duración se estimó originalmente en 4 años y su población objetivo en 15.200 pequeños productores de las provincias de Corrientes, Misiones y Formosa, en las cuales se proponía asistir con servicios a unos 4.800 beneficiarios directos. Estos productores reunían la condición de pobres sin capacidad de acumulación, pero se consideraba que con los incentivos necesarios tenían potencialidad para crecer e insertarse en mercados dinámicos a partir de la conformación de consorcios productivos integrados por un número variable de 4 a 12 integrantes, y la conformación en un segundo nivel de agregación de sociedades de hecho que integraran comités por producto.

Posteriormente, con recursos de UNIFEM y asistencia técnica del IICA se incorporó el trabajo con mujeres rurales, una problemática que no estaban incluidas en el diseño original del programa. Las acciones de asistencia a mujeres rurales del NEA continuaron luego a través del PRODERNEA con recursos del FIDA y con el Proyecto Mujer Campesina a nivel nacional (PROINDER 2003).

El objetivo del PNEA consistía en contribuir al mejoramiento de los ingresos y las condiciones de vida de los pequeños productores agropecuarios de las provincias seleccionadas, a partir de apoyos integrales a su actividad productiva y procesos organizativos.

El principal instrumento de esos apoyos integrados eran el crédito (al que se destinaba el 50% del total del presupuesto) para superar la tradicional restricción que sufre este sector, incorporarlos a los sistemas institucionalizados de financiamiento y fortalecer las organizaciones de campesinos y comunidades aborígenes. Se establecieron dos líneas principales de créditos: para inversiones y para capital de trabajo (por ejemplo para las campañas de algodón entre otros), a tasas de interés del 10% anual y plazos de reintegro entre 2 y 10 años según el destino de los créditos. Las garantías eran prendarias sobre los bienes en el caso de las inversiones de capital, y con garantías solidarias a través de pagarés cruzados entre los miembros de los grupos para los créditos de capital de trabajo.

El crédito era contemplado como un instrumento que debía emplearse en forma conjunta y complementaria con las acciones destinadas a brindar asistencia técnica a la producción, diversificar actividades productivas, buscar nuevos mercados y transformar la producción, así como contribuir a la regularización de la tenencia de la tierra para brindar mayor seguridad jurídica a los productores.

La promoción y la capacitación para la organización de los productores fueron consideradas como uno de los ejes estratégicos del programa. A dieciocho meses de su inicio, se sostenía que el PNEA había brindado servicios por US$2,5 millones a 3.300 productores organizados en 470 grupos distribuidos en las tres provincias de su competencia (Baudrón, 1993: 78).

Para asegurar que los fondos fueran destinados a la población objetivo definida y promover los procesos organizativos, el reglamento de crédito estableció una serie de requisitos que había que cumplir: a) tener ingreso principal proveniente del establecimiento agropecuario; b) no disponer de una superficie mayor a 25 ha; c) formar parte de un grupo organizado de productores preexistente o constituido ad hoc para el programa. Estos criterios fueron puestos en debate al poco tiempo de haber comenzado su ejecución. Las presiones del BID para dotar de mayor agilidad a la ejecución del programa exigió una mayor flexibilidad en los requisitos para facilitar la colocación de los créditos, lo que puse en evidencia las tensiones entre concepciones financieras de crédito tradicional y las necesidades financieras de poblaciones pobres y vulnerables que pretendían atender los programas de desarrollo rural (Baudrón, 1993: 79).

La organización que tenía a cargo la implementación del programa contaba con: i) una coordinación a nivel nacional con una estructura permanente de apoyo a las áreas de género, capacitación, y seguimiento y evaluación, pero llamativamente no contaba con un área de apoyo sistemático en materia de crédito y asistencia técnica que constituían los dos componentes estratégicos de la intervención; y ii) una coordinación provincial en cada una de las provincias.

La evaluación intermedia de la ejecución del PNEA realizada por el FIDA estableció una serie de lecciones aprendidas y recomendaciones que había que tener en cuenta en futuras acciones, considerando que el programa era una primera experiencia en el país y que había sido diseñado en la década de 1980 bajo un paradigma que se consideraba superado y no contemplaba adecuadamente cuestiones relacionadas con comercialización, género y crédito, y mecanismos de seguimiento y de evaluación apropiados (FIDA, 1995).

Los aspectos negativos identificados en la mencionada evaluación fueron los siguientes: i) el sistema financiero creado reservaba un rol marginal a los intermediarios financieros; ii) no planteaba mecanismos para generar ahorro en los territorios; iii) no se establecía un mecanismo claro para la recuperación de los préstamos, ni incentivos para el pago oportuno de las deudas, o provisiones por incobrabilidad siendo la cartera en mora del 27%; iv) el sistema crediticio impulsado por el programa resultaba insostenible debido a la fuerte presión para la ejecución de los préstamos que luego resultaban en mora o irrecuperables, y porque los bancos provinciales no asumían riesgos ni costos y tampoco desarrollaban capacidades para el manejo de estos programas; v) diferentes lógicas predominantes en los socios que cofinanciaban el proyecto en relación con la concepción de los programas del desarrollo rural;^[2] vi) una fuerte tradición en la población de no repago de los préstamos otorgados por la banca pública; vii) carencia de un enfoque unificado para la extensión y la asistencia técnica dependiendo de las iniciativas y capacidades personales de los técnicos en los territorios cuyos roles eran multifunción; viii) sólo en forma excepcional en algunas provincias se generaron espacios para la participación de los eventuales beneficiarios.

Otros factores fueron rescatados como positivos por la evaluación de cierre del PNEA, por ejemplo: i) la flexibilidad adoptada con el objeto de intentar superar las limitaciones encontradas por el contexto económico de la época y las debilidades del diseño original; ii) la contribución a la diversificación de actividades económicas agrícolas y no agrícolas; iii) el desarrollo organizativo que incluía la creación de nuevas organizaciones; iv) los encadenamientos productivos con actividades no agropecuarias (carpintería rural conectada con apicultura, pequeños equipos industriales, procesamiento de producción hortícola) y el establecimiento de vínculos de los productores con mercados de insumos y productos; v) el desarrollo de capacidades locales de los productores y de los técnicos previamente inexistentes; y vi) la innovación que significó la informatización de operaciones crediticias en algunos bancos provinciales.

Programa de Servicios Agropecuarios Provinciales (PROSAP) (1992-continúa)

El PROSAP se inició en el año 1992 en el ámbito de la SAGPyA con el objetivo de contribuir con las provincias en la mejora de la infraestructura y los servicios para el productor rural, atendiendo en particular –pero no exclusivamente– las inversiones de infraestructura como un medio para la acumulación de capital a largo plazo (http://www.prosap.gob.ar, consultado el 08.12.14).

El financiamiento original del programa fue realizado a través de préstamos del BIRF y del BID por un monto total de US$ 467.000.000. Su continuidad fue asegurada por el denominado PROSAP II con financiamiento BID por US$ 200.000.000 a partir del año 2008 y del Banco Mundial por US$ 300.000.000 a partir de 2009. Los refinanciamientos realizados con éxito sumaron en conjunto con la contraparte de fuentes presupuestarias nacionales un monto total de US$ 1.101 millones.

Las negociaciones para una tercera etapa, PROSAP III y IV con fondos BIRF, tuvo sucesivas demoras desde el año 2011 debido a la decisión del Banco Mundial de suspender las operaciones con la Argentina hasta la regularización de la situación con los acreedores externos.

El PROSAP implementa a nivel provincial y nacional proyectos de inversión pública social y ambientalmente sustentables, lo que incrementa la cobertura y la calidad de la infraestructura rural y de los servicios agroalimentarios.

Además, en el ámbito de la inversión privada, el PROSAP financia iniciativas que impulsan la competitividad de los pequeños y medianos productores agropecuarios y de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPyMEs) agroindustriales y de servicios. El objetivo del PROSAP en este componente consiste en desarrollar las economías regionales con foco en el sector agroindustrial y con especial atención a los medianos y pequeños productores, emprendedores y empresarios rurales, mediante el aumento de la productividad, de los volúmenes de venta y de la competencia en el comercio nacional e internacional.

En virtud de la clara impronta federal del programa, las estrategias diseñadas por los Gobiernos provinciales constituyen la base para la definición de los proyectos de inversión. En ese marco y junto con las provincias, el PROSAP lleva a cabo proyectos de infraestructura rural (rehabilitación de sistemas de riego, mejoramiento de caminos terciarios y electrificación rural, entre otros), proyectos que facilitan la adecuación de la producción agropecuaria a las demandas del mercado (tanto en la cantidad como en calidad e inocuidad) y proyectos que propician el incremento del valor agregado de las cadenas productivas del sector.

De los diferentes proyectos que tienen con las provincias para el desarrollo de pequeños productores, merece destacarse el proyecto de Apoyo a la Modernización Tecnológica de Microproductores Rurales, que se ejecutó en la Provincia de Río Negro.

El proyecto tenía un costo total de US$ 4.353.597, con destino a 500 microproductores agropecuarios y agroindustriales. El financiamiento del BID fue US$ 3.744.174 y el aporte local de US$ 609.423. El objetivo planteado consistía en contribuir al fortalecimiento de la capacidad productiva, la inserción en los mercados y la modernización tecnológica de microproductores rurales de la provincia de Río Negro, en un contexto de promoción y de mejoramiento de formas asociativas y de consolidación del desarrollo de las familias rurales en su ámbito.

Los beneficiarios eran microproductores rurales que disponían de una unidad productiva cuya principal actividad económica era la producción primaria de bienes agropecuarios o sus derivados, con posibilidades de avanzar al procesamiento y comercialización de dichos bienes o de desarrollar otras actividades, como por ejemplo las artesanías. Estos productores se caracterizaban por carecer de capital propio, no tener capacidad de ahorro y encontrar serias dificultades para acceder al crédito formal. Aunque poseían experiencia en la actividad productiva desarrollada, ésta tenía bajo valor agregado y contaba con escaso nivel tecnológico, por lo que en general presentaba deficiencias de organización y dificultades para la comercialización. La falta de oportunidades provocaba el éxodo rural hacia las ciudades y generaba serias consecuencias sociales, económicas y ambientales.

El proyecto se propuso atender cuarenta y cinco grupos productivos de microproductores (promedio de 8 integrantes en cada uno) y siete grupos de acopio o comercialización (hasta un máximo de 25 productores por grupo). Entre las actividades productivas promovidas se encontraban las siguientes: apicultura, cunicultura, nogal, hortícola, entre otras. Se financiaron insumos, bienes de capital e infraestructura.

De la ejecución de este proyecto se pretendía obtener los siguientes resultados:

1. asociaciones formales de microproductores que posibilitaran el fortalecimiento de sus unidades productivas mejorando las condiciones de competitividad;
2. innovación tecnológica en la producción, en la gestión y en la administración;
3. mejoramiento de los canales de comercialización y de acceso a los mercados;
4. acceso a información competitiva para la toma de decisiones, articulando su participación con clusters y organizaciones sectoriales.

A mediados de julio de 2011 el proyecto registraba como resultado de su intervención: cincuenta y un grupos con doscientos sesenta y tres integrantes organizados y financiados, de los cuales se formaron dos cooperativas, una Sociedad Colectiva, una SRL, mientras que los cuarenta y siete grupos restantes se constituyeron como sociedades de hecho.

En otras provincias, como Chaco y La Rioja, el PROSAP llevaba adelante distintos proyectos para pequeños productores de la agricultura familiar; por ejemplo, el proyecto de gestión comercial de las empresas de producción y transformación de los recursos maderables del monte nativo bajo criterios de sustentabilidad del recurso y aumento del valor agregado o el proyecto de desarrollo del sector productivo de cinturones verdes de grandes urbes.

Además, en los últimos años, el PROSAP ha intensificado un programa de jóvenes emprendedores rurales, a partir de la creación de numerosos centros de emprendedores en localidades de distintas provincias con el objeto de contribuir a la formulación y al respaldo de proyectos y de emprendimientos de jóvenes en consonancia con la definición de población objetivo que ha adquirido en otros programas de desarrollo rural.

El Programa Federal para la Reconversión Productiva de la Pequeña y Mediana Empresa Agropecuaria (Cambio Rural) (1993-continúa)

Este programa se origina a partir de una serie de estudios diagnósticos solicitados al INTA por las asociaciones gremiales patronales del agro, preocupadas por la crisis que atravesaba el sector hacia 1992. Su ejecución se inició en mayo de 1993 con una duración prevista de cuatro años, con financiamiento del presupuesto nacional, pero tuvo sucesivas prórrogas y continúa en la actualidad.

Cambio Rural brinda asistencia técnica integral a los productores a partir de una metodología grupal de acuerdo con cuatro componentes, financiando en forma decreciente el costo del asesor técnico:

1. Asistencia técnica: principal instrumento que atiende especialmente los aspectos de mejoramiento de la capacidad empresarial, diseño de alternativas de reconversión, planificación y seguimiento de actividades, información de mercados y comercialización, organización de productores y experimentación adaptativa.
2. Capacitación y entrenamiento, tanto a los profesionales involucrados como a los productores agrupados, con una propuesta de capacitación permanente.
3. Promoción y motivación, buscando la concientización de la población objetivo a partir de actividades de comunicación, difusión y participación.
4. Apoyo en áreas específicas: análisis económico financiero, formas asociativas, diversificación, información, comercialización y mercados, desarrollo local.

El objetivo planteado por Cambio Rural en su origen era el de promover una mejora en la competitividad de las empresas de los pequeños y medianos productores que permitiera aumentar el ingreso neto en el corto plazo y crear las bases para una evolución favorable en el largo plazo. Con este fin brinda asistencia técnica directa a los productores a través de una metodología grupal, promoviendo mejoras en la organización productiva y capacidad empresarial, así como una más fluida vinculación con fuentes de financiamiento, procesos agroindustriales y agronegocios (Lattuada, 2000).

A fines del año 2002, de acuerdo con fuentes oficiales (PROINDER, 2003), se identificaban como beneficiarios de una década de ejecución del programa a 30.000 productores, de los cuales 8.102 eran beneficiarios activos al momento del registro. Estos beneficiarios integraban 610 grupos sin subsidio (5.490 productores); 102 grupos con subsidio (1.122 productores); 7 grupos grandes (220 productores); 49 cooperativas formadas por el programa (4.000 productores); 4 uniones y federaciones de cooperativas; y 31 proyectos de apoyo al desarrollo local con la participación de más de 1.000 productores agropecuarios.

Para el año 2010 se registraban en funcionamiento 1.300 grupos activos integrados por 14.000 productores agropecuarios (INTA, 2010). A partir de 2014 ha comenzado a ejecutarse el Programa Cambio Rural II. En el momento de su lanzamiento el coordinador nacional de Transferencia y Extensión del INTA señalaba que este programa:

constituye para el INTA una impostergable oportunidad de dar respuesta a las demandas territoriales, con el fin de aportar al desarrollo local […] [que] priorizado hoy entre la política del Ministerio de Agricultura de la Nación, fortalecido en su presupuesto y rediseñado con una visión innovadora, inclusiva y federal, permite a nuestra institución poner a disposición del programa todas sus capacidades y fortalezas presentes a lo largo de todo el país para la transformación efectiva de la realidad de miles de familias vinculadas al sector agropecuario y agroalimentario, en comunas y municipios rurales del país (http://intainforma.inta.gov.ar/?p=22740, consultado el 30.11.14).

El Programa Social Agropecuario (PSA) (1993-2013)

El PSA fue creado en abril de 1993 con financiamiento del presupuesto nacional. Su población objetivo fue identificada en 160.000 productores minifundistas, el 40% del total de los productores agropecuarios argentinos en ese momento.

El total de apoyo financiero distribuido en los dos primeros años de funcionamiento del PSA fue US$ 12 millones para atender a 17.260 familias de productores minifundistas integrados en 1.774 grupos. Esto representaba un promedio de US$ 352 anuales por familia o US$ 3.426 anuales por grupo. Los beneficiarios registrados a diciembre del año 2002, luego de una década de ejecución, fueron 58.027 productores, con una asistencia financiera total de US$ 33.413.911 (PROINDER, 2003).

La definición de la población objetivo –los productores minifundista– contemplaba a aquellos que residían en la explotación, que percibían de ella su ingreso principal –que no podía exceder 2,5 veces el salario establecido para el peón rural–, que no contaban con elevado capital de explotación –sumando el valor de los animales y otros bienes inferior a US$ 20.000– y que no empleaban mano de obra asalariada de carácter permanente, ya que las actividades eran realizadas por la mano de obra familiar.

Además, para participar del programa, los interesados debían reunirse en grupos de al menos cuatro familias en Patagonia y seis en el resto del país. Los criterios adoptados por el PSA procuraban delimitar una población objetivo que excluyera a aquellos grupos que basaban su estrategia de reproducción en el trabajo extrapredial o que eran productores familiares capitalizados (PSA, 1993).

Los objetivos específicos del PSA estaban orientados a:

1. Mejorar las condiciones de trabajo y de vida de los productores minifundistas.
2. Aumentar la eficiencia productiva de sus explotaciones, mejorando los conocimientos y prácticas tecnológicas del producto, e incorporando nuevas actividades a partir de la diversificación.
3. Incrementar los ingresos y disminuir los gastos familiares a partir de cuatro vías: mayor eficiencia productiva, aumento del autoconsumo, mejoramiento de las condiciones de comercialización y desarrollo de actividades poscosecha a fin de incorporar valor agregado a sus productos y de avanzar en alternativas comerciales y en nuevos productos.
4. Fomentar y afianzar la organización de los productores en asociaciones para que sus demandas y acciones organizadas puedan generar mejoras a nivel sanitario, educacional, habitacional y económico-productivas.

El PSA fue el primer programa de desarrollo rural de alcance nacional para pequeños productores minifundistas y sus familias en el que se combinaba ayuda financiera (créditos y aportes no reembolsables) con asistencia técnica y capacitación. Promovió el agrupamiento de productores para desarrollar acciones comunitarias y solidarias con el objeto de superar sus limitaciones de tierra, capital y capacidad de negociación como base para promover un proceso de desarrollo que los incluyera.

Los aspectos referidos a una mejor organización y capacidad de negociación en la comercialización, el apoyo crediticio a proyectos grupales y la integración a las agroindustrias bajo sistemas de contratos eran considerados factores relevantes en las posibilidades de desarrollo de este tipo de productores (Pereira, 1996: 192).

Esta estrategia coincidía con la modalidad operativa del desarrollo rural de la época en brindar capacitación en gestión asociativa y asistencia técnica, articulada a créditos de consorcio o grupos de minifundistas que desarrollen emprendimientos productivos. Las razones de promover las asociaciones, además de ganar escala, eran las de constituir garantías de crédito de devolución solidaria y abaratar sus costos de administración.

Las modalidades de asistencia financiera variaban según el tipo de emprendimientos. Los proyectos de autoconsumo contaban con hasta $ 500 por familia o $ 5.000 por grupo para financiar insumos, equipos e inversiones en producción de granja y huerta, y para industrialización de productos. Estos créditos podían ser devueltos con productos a las organizaciones de la comunidad (escuelas, hospitales, asilos, etc.). En otros proyectos, el financiamiento alcanzaba hasta $ 3.000 por familia y un máximo de hasta $ 100.000 por grupo, destinados a inversiones prediales, herramientas e insumos para la producción, y contratación de mano de obra familiar y ajena para actividades estacionales que no pueden cubrirse con mano de obra familiar. La tasa de interés de estos créditos era del 6% anual sobre saldo y para actividades innovadoras se reducía al 4%. Los plazos de devolución dependían del tipo de rubros financiados, pero en ningún caso superaban los 7 años incluido el periodo de gracia. Los montos de devolución de los créditos integraban un fondo rotatorio a nivel de cada provincia. Los préstamos de uso individual eran compromisos asumidos por cada una de las familias, mientras que en el caso de aquellos contraídos para adquirir bienes de propiedad común el compromiso de devolución asumido era solidario. Cada proyecto aprobado era acompañado de asistencia técnica financiada por el PSA, y los técnicos eran contratados en acuerdo con cada uno de los grupos entre proveedores que podían ser técnicos independientes o instituciones públicas o privadas dedicados a la promoción y el desarrollo rural. El programa contaba con 500 técnicos contratados (PROINDER, 2003).

Su estructura operativa también incorporaba una coordinación nacional y ejecución descentralizada a nivel provincial a partir de un coordinador provincial designado por la Nación y mesas consultivas provinciales integradas por socios institucionales (gobierno provincial, INTA, destinatarios, etc.). A diferencia de los programas FIDA, existía una descentralización operativa relativa y mantenía una centralidad política con escasa participación de los Gobiernos provinciales.

La distribución histórica de los proyectos a diciembre de 2002 era: proyectos tradicionales destinados a la mejora de las actividades que ya desarrollaban 51,4%; proyectos de autoconsumo 38%; proyectos innovadores para la incorporación de nuevas producciones o actividades 3,4%; otros proyectos 7,2%, incluyendo los proyectos de emergencia, en especial las acciones realizadas en la Patagonia entre los años 1997 y 1998, los proyectos de infraestructura comunitaria que corresponden a una operatoria especial con recursos del Fondo Especial del Tabaco (FET) localizada en Quebrada y Puna en 1996, y las ferias francas de Misiones (PROINDER, 2003).

A partir del año 2000 se ejecutó con la misma estructura del PSA el PROINDER con financiamiento del Banco Mundial, que contaba con un componente de fortalecimiento institucional y una estructura integrada con 1.200 técnicos distribuidos en todo el territorio nacional, incorporados posteriormente como personal de la Subsecretaría de Agricultura Familiar en el momento de su creación en 2008. El PSA ejecutado por el PROINDER atendió hasta el año 2007 un total de 51.000 familias y adjudicó aproximadamente 75.000 subsidios (López et al., 2013).

Componente de Apoyo a los Pequeños Productores para la Conservación Ambiental (CAPPCA) del Proyecto Forestal de Desarrollo (1997-2003)

Este programa comenzó a ejecutarse en el año 1997 y se extendió hasta el año 2003 con fondos BIRF y de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.

Como componente del Proyecto Forestal, el CAPPCA planteaba cuatro subcomponentes:

1. Apoyo financiero no reintegrable para sostener la extensión y facilitar la adopción por parte de productores de tecnologías o de prácticas nuevas.
2. Extensión y transferencia de tecnología.
3. Proyectos de experimentación adaptativa, principalmente investigación agroforestal.
4. Campañas de educación ambiental dirigidas a pequeños productores, población escolar y población en general.

El CAPPCA financiaba insumos y herramientas destinadas a proyectos agroforestales y forestales, en un promedio de $ 770 por beneficiario, pero no lo hacía en forma directa a los productores, sino a través de entidades que brindaban el asesoramiento técnico. Por este sistema se registraron hacia diciembre del año 2002 un total de 1.054 productores beneficiarios con una erogación de $ 743.427 (PROINDER, 2003).

Ley de Inversiones para Bosques Cultivados Nº 25.080 (1998-continúa)

Esta ley, sancionada el 16 de diciembre de 1998 y actualmente en vigencia, tiene como su antecedente inmediato el Régimen de Promoción de Plantaciones Forestales puesto en marcha a partir del año 1992. La ley contempla como beneficio un apoyo económico no reintegrable a la implantación de bosques e incorpora un régimen de promoción con beneficios impositivos.

En su reglamentación se prevén condiciones especiales para pequeños productores –hasta 5 ha forestadas–. Éstos pueden acceder al beneficio en forma individual o agrupada (Resolución N.º 168 del 12 de abril de 2000).

En todos los casos se otorga apoyo económico no reintegrable entre los 12 y 18 meses de realizada la forestación, que varía de acuerdo a las regiones, valor de la plantación y tareas –plantación, raleo, poda–. A fines de 2002, se declararon 2.378 productores beneficiarios de los proyectos agrupados, con una inversión equivalente a $ 1.469.388 (PROINDER, 2003).

Una década después, a fines de 2012, se declararon 35.253 beneficiarios, de los cuales 20.162 son pequeños productores forestales agrupados, 5.771 son productores considerados grandes con más de 10 ha de forestación y más de 50 ha de tarea, y 9.320 son pequeños productores forestales con menos de 10 ha de forestación y de 50 ha de tarea. La actividad contó con una inversión de $ 576.793.392,96 (http://www.minagri.gob.ar/new/0-0/forestacion, consultado el 10.12.12).

Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER) (1998-2011)

Este programa fue puesto en ejecución el 20 de agosto de 1998 con una duración prevista de cinco años y financiamiento del BIRF (BM). Posteriormente contó con prórrogas hasta su culminación el 30 junio de 2011 (Préstamo 4212-AR y Préstamo de financiamiento adicional 7478-AR).

Originalmente concebido como una continuación y ampliación de la operatoria del PSA, se consolidó –sin reemplazar a aquél– fortaleciendo a nivel nacional y provincial la presencia y capacidad institucional de la SAGPyA en relación con las políticas de desarrollo rural.

De acuerdo con el Banco Mundial (BM), en la década de 1990 la reestructuración generalizada de la agricultura, a fin de explotar las ventajas comparativas del país y promover la producción y las exportaciones por medio de la diversificación y una mayor productividad, no posibilitaba el acceso a los pequeños agricultores a los recursos necesarios –financiamiento, infraestructura productiva y asistencia técnica– para adaptar sus sistemas productivos a la nueva estructura de incentivos. Por otro lado, los Gobiernos provinciales y el Gobierno nacional carecían de políticas y de estrategias rurales adecuadas así como de la capacidad necesaria para apoyar a los campesinos (http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/NEWSSPANISH/0,,contentMDK:23207950~menuPK:3327642~pagePK:34370~piPK:34424~theSitePK:1074568,00.html, consultado el 09.12.14).

El objetivo del BM consistió en apoyar la estrategia de la Nación y las provincias para el desarrollo rural, fortaleciendo la colaboración entre los productores y las instituciones. El Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER) fue diseñado para fortalecer el desarrollo rural y reducir la pobreza mediante la entrega de asistencia focalizada a pequeños productores y trabajadores agropecuarios transitorios, y el fortalecimiento de la capacidad de las autoridades e instituciones sectoriales nacionales y provinciales.

El PROINDER otorgaba financiamiento no reembolsable para iniciativas de inversión en bienes y obras de infraestructura grupal y comunitaria. Financiaba infraestructura y mejoras fijas, adquisición de ganado mayor y menor, compra de herramientas y equipo menor, implantación de plantaciones y pasturas permanentes, costos de mano de obra, insumos y servicios necesarios para la realización de las inversiones. El programa establecía una lista de actividades y rubros de inversión no financiables, los proyectos debían demostrar impacto ambiental positivo o neutro, y aquellos que eran calificados “con impacto ambiental negativo” debían incluir en sus actividades medidas sencillas y económicamente viables para mitigarlos (PROINDER, 2003).

El PROINDER resultó un programa pionero en la incorporación de los trabajadores transitorios en forma explícita como población objetivo, en la utilización de los “aportes no retornables” (subsidios) como principal instrumento de financiamiento, y en la introducción de las cuestiones de protección o recuperación de recursos naturales y el ambiente.

El PROINDER utilizó un mecanismo descentralizado de donaciones impulsado por la demanda para financiar infraestructura e inversiones productivas, junto con apoyo técnico. El proyecto también contempló la inclusión de grupos vulnerables, como las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas, aunque la prioridad continuó focalizada en los pequeños productores rurales pobres del PSA. Además, ofreció donaciones competitivas para financiar la investigación sobre tecnologías apropiadas para pequeños sistemas de explotación agrícola. Al mismo tiempo, se diseñó asistencia técnica e instrucción para autoridades nacionales y provinciales a fin de fortalecer su capacidad para la formulación de una estrategia rural y la creación de un compromiso político e institucional sostenible y de largo plazo con el sector agropecuario.

Los límites de financiamiento originalmente alcanzaban los $ 500 por familia y $ 10.000 por grupo para proyectos de autoconsumo; $ 3.500 por familia y $ 52.500 por grupo para proyectos destinados a bienes de uso comunitario o prediales; $ 3.500 por familia y $ 100.000 por grupo para proyectos de inversión destinados a infraestructura de uso comunitario; y $ 8.400 para proyectos de asistencia técnica y apoyo a la comercialización. Cada proyecto debía estar acompañado de un plan de asistencia técnica que no podían superar los dos años de duración, con la excepción de los proyectos de infraestructura comunales que podían alcanzar hasta tres años. El asesoramiento era brindado por técnicos contratados por el programa con el acuerdo del grupo a partir de la crea creación en cada unidad provincial de un registro de proveedores de asistencia técnica organizado por instituciones y por técnicos independientes. Además, el programa brindaba capacitación tanto a beneficiarios como a técnicos (PROINDER, 2003).

El costo total agregado del proyecto fue de US$139,4 millones, de los cuales el BIRF aportó US$119,8 millones. El aporte fue mayor que el planificado originalmente debido a las circunstancias fiscales excepcionales que afectaron a la Argentina entre 2000 y 2004. Alrededor del 85% de los recursos crediticios fueron destinados a la financiación de los proyectos de infraestructura y producción dirigidos a pequeños agricultores. El 15% restante se invirtió en asistencia técnica y capacitación, así como en los costos de administración, supervisión y evaluación del proyecto. Cabe destacar que de los US$ 40 millones reasignados para financiar las actividades de recuperación del Programa de Emergencia por Inundaciones, alrededor de US$ 30 millones fueron destinados a este fin durante el inicio del proyecto entre los años 1998 a 1999.

El programa ha tenido cobertura nacional a partir de una ejecución centralizada con representantes en cada una de las provincias y de experiencias piloto en unidades locales bajo la coordinación general de la Unidad Nacional de Coordinación, de la que dependían en relación con sus respectivos componentes el Programa Social Agropecuario y la Dirección de Desarrollo Agropecuario (UCAR, 2012a).

En zonas rurales muy pobres, el programa contribuyó a la organización de los productores, los asistió económicamente, contribuyó a la retención de las familias en el medio rural y, en particular, aportó mejoras para resolver necesidades básicas insatisfechas de la población rural pobre –agua, vivienda, infraestructura– así como contribuyó al incremento de la producción de subsistencia mejorando las condiciones de seguridad alimentaria y facilitó iniciativas de acceso a mercados con los excedentes obtenidos.

La estrategia del PROINDER ha sido la de trabajar con los grupos preexistentes constituidos con apoyo del PSA, pero también promover la conformación de nuevos grupos con resultados heterogéneos en diferentes provincias.

Los tipos de actividades que financiaba el programa eran: a) autoconsumo para beneficiarios sin experiencia previa de trabajo en forma grupal cubriendo inversiones de capital operativo; b) producción de bienes y servicios incluyendo poscosecha, destinados a beneficiarios con experiencia o sin ella anterior de trabajo grupal; c) infraestructura de uso comunitario vinculada en forma directa o indirecta a la producción; y d) asistencia técnica para la comercialización. En los casos b) y c) se buscaba una complementación con el programa el PSA preexistente, de manera que el Fondo de Apoyo a Iniciativas Rurales financiara inversiones y, en caso de ser necesario, el PSA aportara los gastos operativos a través de créditos.

El total de beneficiarios del PROINDER identificados a diciembre del año 2002 eran 16.938 productores. En la segunda etapa, iniciada a partir de 2007, se ampliaron los criterios para definir la población objetivo. A los pequeños productores y trabajadores rurales transitorios se sumó la población rural no agropecuaria pobre, incluidos los productores de subsistencia, los indígenas rurales y la población no agraria con NBI.

En consecuencia, la asistencia se amplió al financiamiento de inversiones no agropecuarias en servicios y en proyectos. Las metas de esta etapa contemplaban incorporar 22.000 nuevos beneficiarios al programa –el 50% correspondiente a población de grupos vulnerables– a partir de la ejecución de 3.000 proyectos prediales y de 3.250 proyectos comunitarios (www.PROINDER.gov.ar, consultado el 08.12.14).

De acuerdo con el BM,^[3] el PROINDER alcanzó sus objetivos, si bien en un periodo más largo que el esperado (su finalización se extendió de agosto de 1998 a septiembre de 2011). Esto se debió al apoyo que brindó al Programa Nacional de Emergencia por Inundaciones en los primeros dos años, seguido de una profunda crisis económica nacional a principios de la década de 2000 que limitó las actividades del programa.

Los resultados de la intervención del PROINDER que el organismo financiero destaca son los siguientes:

• 12.000 proyectos de inversión en infraestructura y producción que beneficiaron a unas 74.000 familias de pequeños agricultores en 23 provincias. En total, ayudó a más de 355.000 personas, de las cuales el 65% de los beneficiarios fueron mujeres, jóvenes y aborígenes.
• El ingreso neto de las familias beneficiarias aumentó en un 20% promedio, mientras que para unas 39.000 de ellas, alrededor del 53% del total, el incremento alcanzó un 40% debido al estímulo a la productividad generada por las inversiones del proyecto.
• La proporción de agricultores con el ingreso más bajo antes del proyecto disminuyó del 15% al 5%, lo que refleja el impacto del programa en la reducción de la pobreza.
• Los beneficiarios se organizaron en 1.550 asociaciones, incluso en provincias donde no había tradición de actividad colectiva.
• En 1990, el PROINDER otorgó US$ 40 millones en financiamiento al programa gubernamental de emergencia por inundaciones, el cual benefició a 39.000 familias.
• Se consiguió integrar con éxito los planes de desarrollo rural y de reducción de la pobreza en las estrategias y políticas sectoriales nacionales y provinciales.
• El Gobierno nacional y diecinueve Gobiernos provinciales elaboraron y adoptaron estrategias de desarrollo rural.
• Se crearon el Foro Nacional de Agricultura Familiar y el Registro Nacional de Agricultura Familiar, lo que facilitó espacios de interlocución entre el Gobierno y los productores, y la elaboración de una base de datos para el desarrollo rural.

En síntesis, se sostiene que el programa mejoró el bienestar y la calidad de vida de muchas familias rurales al aumentar el suministro de alimentos. Las mujeres destacaron los beneficios del acceso a letrinas, las instalaciones de almacenamiento de agua, la energía solar y las mejoras en sus viviendas. En las comunidades aborígenes los beneficiarios apreciaron la asistencia técnica y la capacitación que les brindó el programa, así como la mayor capacidad de organización para reivindicar sus derechos e interactuar con las instituciones. Los esfuerzos para promover la sostenibilidad a largo plazo de los pequeños agricultores se manifestaron de acuerdo con el BM en instituciones nuevas y reestructuradas, en estrategias y bases de datos modernizadas, en una mejor coordinación, en un mayor presupuesto y capacidad de recursos humanos y en una focalización más intensa en los más vulnerables.

Las negociaciones del Gobierno argentino con el BM para la continuidad de las acciones iniciadas por el PROINDER culminaron en 2011 con el diseño del Programa de Inclusión Social y Económica Agropecuaria (PISEA). Debido a las dificultades en las negociaciones del país con los acreedores externos, el trámite de su aprobación fue demorado en el organismo internacional y existen expectativas de que la resolución de este tema posibilite el comienzo de su ejecución para 2015.

Programa de Desarrollo Rural del Noreste Argentino (PRODERNEA) (1999-2007)

El PRODERNEA inició su ejecución en enero de 1999 en la provincia de Misiones y, posteriormente, se incorporaron las provincias de Chaco, Formosa y Corrientes. El programa fue financiado con fondos FIDA y contraparte del presupuesto nacional y de las provincias intervinientes. Tuvo una reformulación en su diseño a partir del año 2003 y su actividad se prorrogó hasta junio de 2007.

Este programa, con un costo total de US$ 36,4 millones, de los cuales US$ 16,5 fueron aportados por FIDA, se instaló como la continuación –y ampliación a partir de las lecciones aprendidas– de uno de los primeros proyectos de desarrollo rural de la Argentina con financiamiento externo: el PNEA.

La experiencia de ese antecedente, en el que se atendió con crédito a población que no estaba en condiciones de devolverlo, y la existencia del PSA y el PROINDER para la atención de los pequeños productores más pobres, orientaron el PRODERNEA hacia aquellos pequeños productores en condiciones de evolucionar económicamente e insertarse competitivamente en los mercados.

De este modo, el PRODERNEA se focalizó en un universo de productores más capitalizados y por lo tanto con necesidades de financiamiento más importantes. Mientras el promedio del crédito otorgado a los productores por el PSA era de $2.600 –mayoritariamente orientado a procesos productivos–, en el PRODERNEA ascendía a $5.600, con destino principal las inversiones de capital.

Además, como resultado de su reformulación, la definición de la población objetivo y de los beneficiarios del proyecto fue ampliada a todos los pobladores rurales pobres del área del proyecto y no exclusivamente a productores agropecuarios.

El principal objetivo del proyecto fue el mejoramiento de la productividad, de los ingresos, de las condiciones de vida y de la capacidad de autogestión de los pequeños productores agropecuarios y de la población aborigen en el área determinada para la ejecución del mismo. El PRODERNEA estimaba brindar servicios financieros y técnicos a unas 10.500 familias de pequeños productores y a 3.500 familias de comunidades aborígenes para fortalecer las organizaciones económicas de los denominados “clientes”. El tema “mujer rural” sólo fue mencionado al establecer las recomendaciones de ejecución a los organismos responsables, proponiendo otorgar un acceso preferencial de los fondos del proyecto a la mujer rural (FIDA, 1997).

Los componentes a partir de los cuales intervenía el programa eran los siguientes:

1. Servicios Técnicos de Apoyo a la Producción, con tres subcomponentes: promoción y asistencia técnica; capacitación y comunicación; y desarrollo comercial y agroindustrial.
2. Servicios Financieros: i) Fondo de Crédito; ii) Fondo de Apoyo a las Comunidades Aborígenes (FACA). Los proyectos podían ser productivos, comerciales, de servicios, de gestión administrativa, agroindustriales y de producción de bienes y servicios rurales no agropecuarios.

Los beneficiarios, para acceder a los créditos, además de recibir asistencia técnica debían estar organizados en grupos. El endeudamiento máximo fijado era de US$ 50.000 por grupo y US$ 5.000 por beneficiario. Entre las líneas de financiamiento se destacaba la línea de inversión para la compra de bienes de capital de pequeños productores organizados y para pequeñas plantas agroindustriales y de servicios agropecuarios.

El PRODERNEA se destacó por ser el primer proyecto de desarrollo rural que tuvo un componente, estrategias y presupuesto orientados a la atención de las comunidades aborígenes.

La organización y la administración del proyecto contaban con una estructura integrada por:

1. un Comité Federal que se encargaba de la coordinación del programa, integrado por el secretario de Agricultura de la Nación y los ministros provinciales del sector;
2. un Consejo Coordinador (CC) del programa responsable de su gestión e integrado por los responsables de la Unidad Nacional de Coordinación (UNC) y de las cuatro Unidades Provinciales de Ejecución (UPE);
3. una Unidad Nacional de Coordinación (UNC) a cargo de la coordinación y la administración del programa;
4. un Comité de Coordinación Provincial (CCP) en cada provincia, en el que participaba un representante de los “clientes” [sic] del proyecto y de las instituciones locales participantes;
5. las UPE, entidades ejecutoras del programa en cada provincia; y
6. los Foros de Productores que reunían los delegados de las organizaciones de “clientes” [sic] participantes del programa.

La experiencia del PRODERNEA puede considerarse un ejemplo representativo de los programas de desarrollo rural implementados durante la década de 1990 en la Argentina.

Formulado bajo el paradigma de desarrollo rural reinante y concebido como una política compensatoria, el PRODERNEA fue diseñado para atender las necesidades de esa población que resultaba relegada por su “falta de competitividad” en el área rural del NEA, situación que se pretendía remediar con base en tres supuestos: a) el aumento de ingresos, como estrategia pertinente para la superación de la pobreza, se obtendría a través de la diversificación de productos orientados hacia la satisfacción de las demandas del mercado; b) la existencia de un camino por el cual, al menos una parte más o menos significativa del campesinado y la producción familiar en pequeña escala, se transformaría en empresarios articulados con el mercado, con el consiguiente aumento de ingresos, y c) el convencimiento de que todo esto se lograría a través de la aplicación de tres componentes fundamentales: capacitación, asistencia técnica y crédito. Estos supuestos se complementaban con el enfoque de género y la focalización de algunos colectivos vulnerables –jóvenes y comunidades aborígenes– (Márquez, 2005).

Al igual que lo ocurrido en el PNEA, el PRODERNEA necesitó ser reorientado para reinventarse a sí mismo luego de cuatro años de ejecución con una baja incorporación de beneficiarios al proyecto, un lento desarrollo de los componentes, la incorporación formal de sólo dos de las cuatro provincias en las que se desarrollaba el proyecto y el incumplimiento del Gobierno argentino de los compromisos de contraparte asumidos, primero por el PROSAP y luego por las provincias (FIDA, 2002).

A los problemas mencionados se agregaban una serie de deficiencias administrativas en la ejecución identificadas en: i) la falta de coordinación; ii) la falta de descentralización; iii) el ingreso retrasado de las provincias al proyecto; iv) la falta de comunicación fluida entre las UPE y la UNC y de claridad en sus respectivos roles; v) la falta de participación de los beneficiarios en los proyectos; vi) la unificación de la estrategia de intervención; vii) la débil participación del FIDA en la supervisión del proyecto.

En cambio, se destacaba como positivo el alto nivel profesional del personal directivo del programa y sus capacidades políticas, lo cual facilitó los acuerdos con la misión FIDA para una reorientación exitosa del PRODERNEA si se tiene en cuenta los resultados favorables obtenidos al final de la intervención.

El programa tomó un gran impulso a partir de su reformulación, poniendo énfasis en la participación de los beneficiarios, en la mayor participación de las provincias, en una mejora de la estrategia de los servicios de asistencia técnica y financieros, en una atención especial a la población aborigen, en la inclusión de los jóvenes en los objetivos del programa y en una estrategia institucional para mejorar la relación y las articulaciones entre el Gobierno nacional y las provincias en materia de políticas de desarrollo (FIDA, 2008b).

El 83% de los beneficiarios totales del crédito y la asistencia técnica, y el 87% de los beneficiarios de las capacitaciones corresponden a las acciones realizadas a partir de la reorientación de 2003 (CEDES, 2007: 30-31).

De acuerdo con el informe de terminación del programa (FIDA, 2008), el costo total final del PRODERNEA fue de US$ 20,4 millones, con 11.072 familias beneficiarias directas integradas por alrededor de 46.500 personas. De estos beneficiarios, 3.456 recibieron servicios de asistencia técnica y financiera por parte de 150 técnicos, 8.455 servicios de capacitación y 5.890 familias aborígenes recibieron capacitación, asistencia técnica y financiera, integrados en alrededor de 500 grupos y proyectos. El componente de servicios financieros benefició a 3.370 familias con un promedio de US$1.300 por operación.

Entre las deficiencias observadas por la evaluación de fin de programa se destacan las siguientes: i) la atención de un número menor de familias beneficiadas a las metas establecidas originalmente, con excepción de las familias aborígenes que fue superior; ii) la utilización de sólo dos de las numerosas líneas de créditos diseñadas –capital de trabajo e inversión–; iii) una cartera con niveles de mora del 18% considerados altos; iv) la tardía incorporación de los jóvenes como población objetivo y el bajo grado (11%) de participación como beneficiarios; v) costos de administración del programa sustancialmente más alto que en otros países –en torno al 29% del monto total en comparación con un promedio del 11% originalmente planteado–.

El impacto positivo de la intervención del programa ha sido registrado en una serie de indicadores: i) incrementos en la productividad de las actividades de hasta un 45% en tomate, fresa, pimiento, miel y lácteos; ii) incorporación de innovaciones en insumos críticos como los plantines de ananá clonado de alto rendimiento en Misiones; iii) aumento del 35% de los ingresos familiares netos de los beneficiarios (prediales y extra prediales) en relación con el grupo de comparación; iv) aumento del 75% de los activos productivos en los grupos beneficiarios mientras que han disminuido en los grupos testigos; v) aumento de la seguridad alimentaria de los grupos aborígenes (Neiman, 2007; Novacovsky, 2007a; 2007b; FIDA, 2010a).

El PRODERNEA, además, posibilitó en su segunda etapa el fortalecimiento de la organización de los beneficiarios y la institucionalización de políticas para la agricultura familiar contribuyendo decididamente a la organización y al funcionamiento del Foro Nacional de la Agricultura Familiar; a la Sección Nacional de la Reunión Especializada de la Agricultura Familiar del MERCOSUR (REAF); a la creación de la Subsecretaría de Agricultura Familiar y Desarrollo Rural; y a la institucionalización en las provincias de estructuras y presupuestos propios para el desarrollo rural. Las cuatro provincias terminaron incorporándose en forma efectiva e institucionalizando con distinto grado de efectividad los fondos de crédito recuperados para continuar operando al culminar el programa.

El PRODERNEA ha sido tomado como referencia central para evaluar el accionar del FIDA en la Argentina y ha dejado numerosas lecciones, algunas de las cuales han sido ampliamente analizadas y debatidas internamente por los cuerpos de gestión, como lo expresa el documento Estrategia de salida del PRODERNEA (Márquez, 2005), con el objeto de mejorar la institucionalidad y los procesos de posteriores políticas de desarrollo rural. Las recomendaciones más importantes de aquel documento consistieron en reformular el objetivo de los programas de desarrollo y las estrategias e instrumentos para alcanzarlos: la pobreza era entendida como un fenómeno relacional y, por lo tanto, el objeto de los programas debía trascender la población definida como pobre. Para ello, se sostuvo la necesidad de avanzar en la intervención y en el fortalecimiento de los lazos de articulación de los pequeños productores con productores de otros estratos y la negociación de aquellos con los agentes y sistemas de comercialización existentes. En ese enfoque, el accionar estatal debía estar dirigido a jugar un rol de promotor, regulador y articulador de esas relaciones.

Tanto el nuevo enfoque sobre el desarrollo rural generado a partir de la experiencia como la consolidación de las organizaciones de los productores, la efectiva participación y el fortalecimiento de los Gobiernos provinciales en sus estructuras de desarrollo rural, y el moderadamente insatisfactorio comportamiento del componente crédito (con antecedentes en el PNEA y que se repetiría en el PRODERNOA) fueron lecciones aprendidas retomadas en las negociaciones del diseño de los programas FIDA que le sucederían (PRODEAR y PRODERI).

En síntesis, el PRODERNEA tuvo dos importantes puntos de inflexión: la ya mencionada reorientación y el proceso de diseño de una Estrategia de Salida. El primer punto de inflexión removió obstáculos y amplió los márgenes para la ejecución; el segundo, implicó un momento de profunda reflexión conjunta con los distintos actores involucrados: coordinación nacional, unidades provinciales y productores usuarios de los servicios del programa, además de consultas con organizaciones de agricultura familiar no beneficiadas de su ejecución. En el proceso de debate participaron más de 400 productores de ambos sexos y 70 técnicos y técnicas de las Provincias de Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones. En base a documentos redactados por la UNC, la reflexión tuvo un horizonte más amplio que la ejecución del PRODERNEA y su estrategia de cierre, ya que comprendió las concepciones del desarrollo rural y sus principales temas de debate: la participación de los actores y, sobre todo, la inclusión de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de políticas diferenciales para el sector de la agricultura familiar. Esta discusión aportó significativamente a la generación e institucionalización de espacios participativos en las provincias y al diálogo sobre políticas que a nivel nacional se había iniciado a partir de la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF) y el Foro Nacional de la Agricultura Familiar (FoNAF).

Programa de Desarrollo Rural del Noroeste Argentino (PRODERNOA) (1999/2003-2012)

El PRODERNOA fue diseñado y aprobado por la Junta Ejecutiva del FIDA en 1999. El proyecto quedó bajo la responsabilidad de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación según Convenio de Préstamo N.° 514-AR entre el Gobierno de Argentina y el FIDA el 21 de noviembre del año 2000, y fue declarado efectivo el 4 de marzo de 2003. Su terminación se estableció originalmente para el 30 de septiembre de 2008. No obstante, el programa sufrió atrasos, requirió una reorientación en 2006 y, luego de dos prórrogas, culminó su actividad en diciembre de 2012.

El PRODERNOA tuvo un recorrido similar al PRODERNEA. El programa fue capitalizando las lecciones aprendidas a partir de las reflexiones que arrojaba el PRODERNEA, tanto en las formas de enfocar el desarrollo rural como en las experiencias extraídas a partir de la ejecución concreta de sus componentes.

De las tres provincias contempladas en el diseño original –Catamarca, Salta y Jujuy–, sólo la primera se incorporó efectivamente en 2003. Salta no ratificó su interés y Jujuy se sumó en el último año (2011) ejecutando actividades previstas por el componente de asistencia técnica a partir de un convenio con el INTA. Posteriormente, se incorporaron con autorización del FIDA otras provincias no contempladas en el diseño original: Tucumán en el año 2005 y La Rioja en 2009, mientras que la provincia de Santiago del Estero finalmente no participó.

De acuerdo con la evaluación ex-ante, el costo total del programa fue estimado en US$ 25 millones, de los cuales el FIDA aportaba US$ 17,5 millones, la SAGPyA US$ 0,7 millones y las provincias US$ 6,8 millones, y además participaba como institución cooperante la Corporación Andina de Fomento (CAF).

El grupo objetivo de PRODERNOA estaba formado inicialmente por 6.000 familias rurales y estaba caracterizado como pequeños productores minifundistas con ingresos anuales inferiores a los $ 6.800. Este grupo estaba integrado por 1.600 familias rurales de las regiones más pobres (Puna, Chaco salteño) y 4.400 familias de pequeños productores minifundistas con potencialidad de desarrollo productivo y empresarial, con niveles de ingreso inferiores a los niveles de pobreza absoluta, que no disponían de acceso a sistemas financieros formales y a programas de asistencia técnica. Entre los beneficiarios también se incluían poblaciones aborígenes de las minorías étnicas wichi, guaraní, quechua y aimará, radicadas en las provincias de intervención del programa.

Tanto el tipo de producciones como la composición de los beneficiarios variaban de acuerdo con las provincias. Las áreas de intervención incluían zonas de plantaciones de caña de azúcar y tabaco –especialmente en Salta y en Jujuy– y zonas de producción de frutas, hortalizas, nueces, tabaco, ganado y lácteos. No obstante, la caracterización de los potenciales beneficiarios de la provincia de Tucumán brindaba una imagen de la diversidad de situaciones que pretendía abordar el programa:

1. Un primer grupo poblacional –el de más bajos recursos– que producía predominantemente para el autoconsumo y que destinaba al mercado los excedentes eventuales. El objetivo principal en este caso era garantizar la seguridad alimentaria de las familias, y su participación en la economía de mercado era escasa y parcial. Estos grupos no tenían capacidad de ahorro –más allá de algunas cabezas de ganado– y requerían complementar ingresos con empleos extraprediales, temporarios o no. La estrategia de este estrato socioeconómico consistía en la maximización de los ingresos totales y su lógica económica no se guiaba por los parámetros de maximización de utilidades.
2. El segundo grupo de beneficiarios estaba conformado por productores algo más capitalizados, aunque con nula o escasa capacidad de reproducción ampliada; sus relaciones con la economía eran regulares y su estrategia privilegiaba la producción para el mercado de un producto principal, sin por ello dejar de producir una variada gama de otros para su autoconsumo.
3. Un tercer grupo estaba constituido por productores con alguna capacidad de reproducción ampliada, con cierto stock de bienes de capital que le permitía algún grado de competitividad en su producción para el mercado; sin embargo, su grado de vulnerabilidad era alto debido a dificultades de acceso a distintos tipos de bienes y servicios, como financiamiento, información y capacitación para la gestión, entre otros (PRODERNOA, 2009).

El objetivo central del programa consistía en contribuir a la reducción de la pobreza a partir del aumento de los ingresos de los pequeños productores beneficiados por una mejora en el manejo de los sistemas productivos y en la inserción en el mercado.

Para lograr ese objetivo, el PRODERNOA propuso tres grupos de acciones o componentes:

1. Servicios de asistencia técnica: apoyos para la creación y el acceso a servicios de información, capacitación e implementación de servicios de asistencia técnica demandados y contratados por los beneficiarios, incluidos el saneamiento de títulos legales sobre tierras mediante asesoramiento jurídico o asistencia financiera y el fortalecimiento de las organizaciones de productores.
2. Servicios de asistencia financiera: para la gestión y la ejecución de un programa de crédito en cada provincia a través de un fondo de crédito para inversiones y actividades productivas.
3. Programas focalizados en grupos vulnerables: a partir de los cuales se presta asistencia financiera y técnica a los grupos de pobres rurales más carenciados con escasa o nula capacidad de endeudamiento por medio de: i) donaciones para producción de autoconsumo, inversiones productivas y fondos rotatorios asociativos; y ii) donaciones para inversiones colectivas de organizaciones productivas.

La estructura de la organización y administración del PRODERNOA fue diseñada con mayor detalle que en programas anteriores, procurando habilitar numerosos espacios y niveles de diálogo y coordinación de las acciones. La SAGPyA era el organismo responsable del proyecto y dispuso la siguiente estructura para la ejecución del programa: i) Consejo de supervisión del Proyecto (CSP), integrado por el Consejo Federal Agropecuario (en el que participaban los secretarios y los ministros de agricultura provinciales y que era presidido por el máximo responsable de la SAGPyA de la Nación); ii) Consejo de Coordinación del Proyecto (CCP), integrado por el coordinador nacional, los coordinadores provinciales y tres representantes de los beneficiarios, a cargo de evaluar y asesorar sobre las acciones y la evolución del proyecto; iii) Unidad Nacional de Coordinación encargada de articular y coordinar con otros proyectos FIDA vigentes, como PRODERNEA; iv) Agencia Ejecutora Provincial, a cargo de cada Gobierno de cada provincia; v) Comité Coordinador Provincial, integrado por el coordinador provincial del proyecto, el director del consejo regional del INTA, los responsables provinciales del PSA y del PROINDER, un integrante de la comunidad académica, representantes de los productores beneficiarios, representantes de las mujeres beneficiarias, un representantes técnico y representantes de otras instituciones que la provincia considerara pertinentes; vi) Unidad Provincial Ejecutora, responsable de la ejecución del proyecto en cada provincia; vii) Comité de Acción Provincial, integrado por el coordinador de la asistencia técnica, el director de la Estación Experimental del INTA, un representante de los beneficiarios y un representante del PSA y del PROINDER, a cargo del análisis de las solicitudes de prestación de asistencia técnica y donaciones en los proyectos focalizados en grupos vulnerables; viii) Comité de Crédito, conformado por la coordinadora de los sistemas de asistencia financiera, el responsable de crédito de la UPE y un representante del banco administrador; ix) Banco Administrador, encargado de gerenciar el fondo rotatorio y de abrir las cuentas para otorgar los préstamos a los beneficiarios: personas físicas o jurídicas hasta un máximo de US$ 7.500 por persona o de US$ 75.000 por grupo, previa evaluación de proyectos técnicamente factibles y comercialmente viables.

Las cuestiones relacionadas con el “ambiente” sólo fueron mencionadas como una referencia secundaria y orientada a que los proyectos adoptaran métodos apropiados de lucha contra las plagas, asegurándose de que los plaguicidas adquiridos en el marco del programa no integraran el listado de productos prohibidos por el Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas de la FAO o considerados peligrosos en la clasificación de plaguicidas de la Organización Mundial de la Salud.

Hacia fines de 2005, el PRODERNOA había logrado una muy baja ejecución y habían quedado disponibles recursos del FIDA por desembolsar del orden del 90% de los fondos asignados. Ante esta situación, el Gobierno argentino solicitó al organismo internacional una Misión de Revisión de Medio Término cuyo objetivo fue elaborar y acordar con las autoridades de la SAGPyA una propuesta de reorientación del proyecto para mejorar su ejecución. Como resultado de la misión, se modificaron los montos asignados para cada componente y las estrategias a seguir en tres áreas principales: i) los aspectos fiduciarios; ii) los aspectos institucionales y de políticas; y iii) el análisis del enfoque y de contenido del proyecto (FIDA, 2012).

Entre los principales problemas observados en la ejecución del PRODERNOA se destacaron: i) la deuda de contrapartida que mantenían las provincias; ii) el control centralizado de la implementación del programa; iii) la debilidad de la propuesta de servicios financieros rurales que no se ajustaba a la realidad institucional de las provincias, ni a las capacidades del sistema financiero para implementarlas, así como tampoco respondían a las necesidades de los beneficiarios; iv) la no viabilidad de la creación de un mercado local de Servicios de Asistencia Técnica al no existir suficientes capacidades instaladas a nivel de técnicos como para generar un mercado y los productores no contar con la capacidad económica para afrontar el gasto y mantenerlo en funcionamiento (FIDA, 2006b; 2010; 2012).

De acuerdo con el Informe de Terminación de Programa (FIDA, 2012), los principales resultados alcanzados fueron los siguientes:

1. El nivel de ejecución global del financiamiento fue del 98,2% a fines de marzo de 2012, con algunas actividades en curso que garantizaban la utilización plena de los recursos asignados. La ejecución financiera por componente puso en evidencia que los servicios financieros eran subejecutados, mientras que los destinados a población aborigen y gastos de administración superaron en forman significativa las estimaciones iniciales: i) servicios de asistencia técnica 92%; ii) servicios de asistencia financiera 60%; iii) asistencia a grupos vulnerables 143,9%; y iv) dirección, seguimiento y evaluación 135,9%.
2. El número de beneficiarios de los servicios de asistencia técnica llegó a un total de 13.241 familias, lo que superó la meta de las 12.700 programadas, mientras que la asistencia financiera benefició a 4.529 familias en 180 proyectos, alrededor del 50% de la meta originalmente establecida que alcanzaba a 8.700 familias de productores que recibirían crédito a través de 540 proyectos. La diferencia entre las metas originales y las alcanzadas fue atribuida a una prudente política de crédito aplicada por el PRODERNOA en un contexto de inestabilidad económica y a la sobreestimación inicial de las necesidades de financiamiento que permitieran lograr un cambio significativo en las actividades de los beneficiarios. El crédito fue aplicado sólo a proyectos que tenían una sólida viabilidad técnica, económica y financiera, así como a grupos con un inferior número de integrantes a los originalmente planteados –un promedio de 11 integrantes en lugar de los 15 a 20 previstos– (FIDA, 2012).
3. La asistencia a grupos vulnerables fue considerada exitosa en la medida en que las metas establecidas originalmente fueron ampliamente superadas, tanto en la cantidad de proyectos ejecutados como en el número de familias finalmente asistidas. El número de mujeres asistidas fue de 1.994, lo que corresponde al 36% de los emprendimientos apoyados.
4. La ejecución por provincia fue heterogénea debido a los diferentes momentos en que se fueron integrando al programa. De acuerdo con el Informe de Terminación del PRODERNOA (FIDA, 2012), los resultados del sistema de seguimiento y de evaluación, así como también aquellos reflejados en el análisis económico financiero de los modelos de finca asistidos, demostraron incrementos en la producción, en la productividad, en la generación de empleo, y una mejora en el acceso a los mercados. En la provincia de Catamarca 332 familias recibieron asistencia técnica (lo que equivale a 1.328 personas beneficiadas) y en Tucumán, 3.304 familias (13.216 personas beneficiadas), mientras que en la provincia de La Rioja se capacitó a 693 familias (2.772 personas).
5. En cuanto al impacto que el PRODERNOA ha generado en la productividad agrícola de los establecimientos, se considera que ha sido moderadamente satisfactorio, dado que la tendencia de los rendimientos ha sido positiva pero sin alcanzar su potencial y los niveles críticos necesarios para asegurar la rentabilidad y la sostenibilidad de los negocios. El porcentaje de proyectos y beneficiarios que incorporaron innovaciones tecnológicas ha sido superior al 50%, mientras que el 55% de los proyectos evidenciaron mejoras en sus procesos de comercialización.
6. La seguridad alimentaria también tuvo un impacto considerado moderadamente satisfactorio en las zonas de intervención que, al iniciarse el proyecto, presentaban graves problemas. Las inversiones en pozos de agua e infraestructura comunitaria, acompañados por apoyo a la producción de alimentos para autoconsumo, sumado a la generación de ingresos por actividades productivas como la producción de miel y las artesanías, han permitido alcanzar la seguridad alimentaria en la gran mayoría de las familias atendidas, de acuerdo con los estudios de casos realizados y con los comentarios de los beneficiarios en las evaluaciones participativas. En su conjunto, el PRODERNOA ha contribuido al aumento de la seguridad alimentaria en el 75% de los proyectos financiados para mejoras en los sistemas productivos agrícola-ganaderos (70%) y para obras en el sistema hídrico (5%), (PRODERNOA, 2012).
7. En relación con el ambiente y los recursos naturales, el impacto del programa fue considerado moderadamente satisfactorio. El diseño del proyecto no contemplaba acciones específicas en el tema ambiental, pero su reorientación incluyó acciones específicas para la protección del ambiente y los recursos naturales. Los técnicos han orientado a los productores en la formulación de proyectos que no tuviesen impactos negativos sobre el ambiente, desestimando a aquellos que hubieran podido generar efectos adversos severos o incentivando acciones de mitigación. Se promovió una mejora en las prácticas de manejo de los recursos naturales y de utilización de insumos externos, como fertilizantes químicos, productos agroquímicos (insecticidas, herbicidas e insecticidas) y el manejo de agua. En los proyectos ganaderos se introdujo la práctica de manejo de pastizales para disminuir la erosión del suelo en amplias áreas de las provincias involucradas; para proyectos de agricultura y agricultura intensiva, bajo cubierta o en invernáculos, se fomentó un adecuado manejo de los insumos, como fertilizantes y agroquímicos, a través de la utilización de dosis adecuadas; en los proyectos de apicultura orgánica en el impenetrable chaqueño se aseguró la aplicación de normas que permitieran la exportación de miel a la Unión Europea.
8. La capacitación y la formación de recursos humanos fue considerada satisfactoria a partir de un proceso que fue intensivo y sistemático en todos los niveles: beneficiarios, jóvenes, mujeres, integrantes de organizaciones de productores, técnicos de campo y funcionarios de las UPE en cada una de las provincias.
9. Finalmente, la formación de capital social y el empoderamiento de los beneficiarios expresado en la integración y la consolidación de organizaciones ha sido parcial y su impacto considerado moderadamente satisfactorio. En algunas provincias, el corto periodo de implementación no ha permitido contar con el tiempo suficiente para el crecimiento del capital social. La incorporación de atención focalizada en la población vulnerable (jóvenes, población aborigen y mujeres) ha significado un gran avance en los proyectos implementados desde la reorientación de PRODERNOA en adelante. El apoyo a organizaciones cooperativas y asociaciones ha generado sinergias positivas en la población rural. Sin embargo, se observó que el eslabón de vinculación con los mercados mantuvo su condición de debilidad debido a la atomización de los pequeños productores y la insuficiente capacitación en comercialización.

Un factor adicional que debe destacarse del PRODERNOA ha sido la cooperación con otros socios en el territorio, en especial con el INTA. Lamentablemente las acciones se iniciaron el último año de funcionamiento y estuvieron acotadas a la provincia de Jujuy, pero en el marco del convenio firmado entre ambas instituciones se asistieron treinta proyectos de desarrollo productivo, lo que comenzó a revertir una historia de reducida cooperación interinstitucional. También en Tucumán se firmó un convenio con el INTA para el apoyo del sector apícola.

A pesar de no haber podido realizar estudios de impacto (excepto en Catamarca), el PRODERNOA ha cumplido la mayoría de sus objetivos y ha sido calificado como parcialmente eficaz y parcialmente satisfactorio en la evaluación de final del programa. La mayor parte de las múltiples intervenciones han sido consideradas razonablemente eficaces en la prestación de los servicios y en los resultados alcanzados tras un prolongado periodo de implementación. Teniendo en cuenta que la mayoría de las actividades sustantivas del PRODERNOA se llevaron a cabo en los últimos años, se consideró que los proyectos ejecutados se encontraban en etapa de consolidación y no habían alcanzado aún niveles de plena sostenibilidad (FIDA, 2012).

Con este argumento, el Gobierno argentino y el FIDA consideraron la necesidad de asegurar una consolidación de las iniciativas llevadas adelante durante la ejecución del PRODERNOA, incorporando las lecciones aprendidas en un nuevo proyecto que les diera continuidad: el Programa de Desarrollo Rural Incluyente (PRODERI) que se implementará a partir de 2012.

Ley Ovina N.° 25.080 (2001-continúa)

Esta ley estableció a partir del año 2001 un régimen para la recuperación de la ganadería ovina, con un presupuesto de alrededor de 20 millones de pesos anuales aportados por el presupuesto del Estado nacional y bajo responsabilidad de la SAGPyA.

La norma en vigencia establece un fondo fiduciario para el financiamiento a través de crédito y subsidios, asistencia técnica y capacitaciones con destino a productores de ovinos que presenten un plan de trabajo o un proyecto de inversión, y que se encuentran radicados en las provincias que adhieren y designan sus organismos de aplicación.

Desde el inicio de su ejecución, en noviembre de 2003, hasta la actualidad se han ejecutado $ 143.789.072, de los cuales el 62% corresponde a créditos, el 36% a aportes no reintegrables y el 2,4% a gastos operativos. El 80% de los aportes no reintegrables fueron utilizados para la obtención, el procesamiento y la difusión de información relevante para el sector, el apoyo a damnificados por emergencias, la ejecución del Programa de asistencia para el mejoramiento de la calidad de la lana (PROLANA) y diversos programas sanitarios para la ganadería ovina. El 90% de los créditos se utilizó a través del Banco de Ovejas y Retención de Vientres, en proyectos productivos prediales y en prefinanciación de la comercialización (MAGyP, 2009).

Durante la zafra 2008-2009 el PROLANA, financiado con el 20% de los aportes no reintegrables, contó con la participación de 1.585 productores ovinos adheridos, 165 empresas de esquila habilitadas y 19.000 toneladas de lana identificada como PROLANA en todo el país. Se dictaron, en las distintas provincias adheridas, más de veinte cursos de acondicionamiento de lanas y de técnica de esquila Tally Hi, con los que se capacitó alrededor de 400 personas (MAGyP, 2009).

3.3. Los programas del pos-Consenso de Washington (2003-2014)

Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (PROFEDER) (2003-continúa)

Este programa se crea en el año 2003 en el marco de un proceso de transformación y fortalecimiento del Sistema de Extensión y Transferencia del INTA. Tiene por objetivo contribuir a la promoción de la innovación tecnológica y organizacional, al desarrollo de las capacidades de los actores del sistema y al fortalecimiento de la competitividad sistémica regional y nacional en un ámbito de equidad social y sustentabilidad. Se ejecuta mediante proyectos y planes de trabajos grupales y participativos destinados a satisfacer las demandas y las oportunidades que surgen del territorio mediante los diferentes programas operativos del INTA.

El PROFEDER constituye el eje coordinador del conjunto de los programas de extensión y desarrollo rural que integran las estrategias de intervención de ese organismo. De este modo, el PROFEDER incorporó los programas preexistentes: Cambio Rural, PROHUERTA, Minifundio y PROFAM, y generó dos nuevas iniciativas: Proyectos Integrados, que articula a diversos actores y sus capacidades a nivel de las regiones y las cadenas de valor agroalimentarias, y Proyectos de Apoyo al Desarrollo Local, que contribuye a la generación de procesos de desarrollo a nivel local, fomentando la participación y la cooperación con el fin de fortalecer la organización y estimular el desarrollo social y económico de un territorio (Gargicevich et al., 2010).

Las tareas en los proyectos PROFEDER se relacionan con una amplia diversidad de actividades productivas y de servicios en todo el territorio nacional, tareas que varían de acuerdo con las características de sus regiones y actores.

En la realización de estas actividades se promueve la articulación de esfuerzos con una multiplicidad de actores presentes en los territorios, como municipios, agencias gubernamentales provinciales, universidades e institutos de enseñanza, organismos públicos nacionales, asociaciones civiles, asociaciones de productores, cooperativas, fundaciones, ONG, empresas y entidades comerciales, instituciones religiosas, federaciones gremiales, organizaciones para el desarrollo, instituciones de ciencia y técnica, organismos y asociaciones de cooperación internacional y medios de comunicación.

El trabajo realizado por la Coordinación Nacional de Transferencia y Extensión del INTA (Gargicevich, 2011) señala que los resultados del programa han sido positivos en una serie de cuestiones que se detallan a continuación:

1. El fortalecimiento de la organización de los productores y de la población económica vulnerable en diversas regiones, a partir de un importante crecimiento del número de grupos y organizaciones (cooperativas, asociaciones de productores, ferias francas, emprendimientos asociativos de compra y venta conjunta de insumos y productos) y de la consolidación de las organizaciones existentes.
2. Una mayor articulación entre distintos grupos y proyectos de una misma actividad. En general se observa un sostenido crecimiento de los grupos de turismo rural.
3. El despliegue, en el noroeste del país, de estrategias de intervención en zonas de menor densidad poblacional. Se observa un fuerte impulso a la organización de la población económica más vulnerable, incluidos los pueblos originarios, a fin de satisfacer necesidades básicas, como el acceso a la tierra y al agua.
4. Se han incrementado las acciones relacionadas con la formación y el fortalecimiento de redes de aprendizaje tecnológico y de difusión de conocimientos e innovaciones en colaboración con diferentes actores institucionales de los territorios. Se apoyó la creciente creación o consolidación de Agencias de Desarrollo Local como parte de la estrategia de extensión del INTA en el territorio. En algunas regiones, la articulación de los actores llevó a proponer nuevos marcos legales y a la elaboración conjunta de Planes Estratégicos Provinciales por sector o actividad.
5. Se han fortalecido los sistemas locales de dinamización técnica (transferencia de tecnología, asesoramiento, experimentación adaptativa, gestión de empresas, emprendimientos, comercialización) con el predominio en la difusión de tecnologías de insumo/producto, y de innovaciones de gestión y organización asociadas a procesos de desarrollo local.
6. En general, para todos los sistemas productivos, se observa una mayor adopción de tecnología, principalmente de producto. La diversificación se hace evidente en la integración vertical (tanto a nivel de los medianos productores como de los minifundistas o de los familiares) a partir de la diferenciación por calidad, aprovechamiento de subproductos, producciones alternativas y turismo rural. Se puede verificar en distintas regiones la adopción de mejoras ambientales en la actividad agrícola (utilización de insumos orgánicos, manejo integrado de plagas, rotaciones adecuadas), el tratamiento de residuos de agroindustrias y su reutilización, el uso de energías alternativas y la implantación de montes energéticos, entre otros.
7. En materia de equidad social, se verifica un avance en la adaptación o la generación de tecnología para sectores minifundistas o de agricultura familiar. Esta temática motivó el crecimiento de las acciones de PROHUERTA, de los proyectos de Minifundio y del PROFAM.
8. Existen numerosas experiencias que comenzaron a estructurar mercados alternativos (venta en la huerta, venta a domicilio, ferias semanales), afianzando la generación de circuitos de producción y comercialización propios de la economía social y de la agricultura urbana.
9. En relación con el financiamiento de los productores y sus proyectos, las acciones se concentraron en el acompañamiento a los productores y sus asociaciones en la formulación y gestión de proyectos para aplicar a subsidios de otros programas nacionales o provinciales. Además, algunos grupos de productores constituyeron fondos rotatorios o bancos de insumos.
10. Hacia el interior del INTA se observa una creciente interacción de los proyectos PROFEDER con los proyectos regionales y nacionales, así como una mayor articulación entre promotores y agentes de proyecto de los grupos de Cambio Rural cuando las actividades productivas que abordan son similares.

No obstante los logros que han sido destacados, el PROFEDER inició un proceso de revisión y reorientación a partir de 2008 con el fin de adecuarlo a los objetivos institucionales planteados por el Plan Estratégico Institucional 2005-2015 (PEI) del INTA (Gargicevich et al., 2010).

Programa para Productores Familiares (PROFAM) (2003-continúa)

Este programa del INTA se inició en el año 2003 y continúa activo hasta la actualidad con fondos de la institución y aportes regionales originados en articulaciones interinstitucionales.

El PROFAM está dirigido a productores familiares que trabajan en forma directa en su establecimiento agropecuario con la colaboración principal de mano de obra familiar. Por sus condiciones estructurales y sus características socioculturales, sus beneficiarios se ubican en un estrato intermedio entre los productores minifundistas y los medianos productores agropecuarios.

Los objetivos del programa consisten en optimizar el empleo de técnicas productivas apropiadas; reforzar el autoconsumo; incrementar los ingresos de sus explotaciones; favorecer la vinculación con la agroindustria y mejorar la habilidad de organización hacia formas autogestionarias para acceder con éxito a los mercados.

El programa tiene un fuerte componente organizativo con el fin de poner en marcha emprendimientos productivos comunitarios que permitan mejorar la competitividad de estas unidades productivas. Se implementa por medio de proyectos integrados por un número variable de productores (de 25 a 60 por proyecto).

El programa destina asistencia técnica y experimentación adaptativa para productores familiares, con un presupuesto anual –que incluye el Programa Minifundio– que en el año 2007 alcanzaba los $ 6 millones de pesos. Para el año 2010 se registraron alrededor de 700 grupos de productores que recibieron hasta ese momento su asistencia (INTA, 2010).

Ley Caprina N.° 26.141 (2006-continúa)

A partir de la sanción de esta norma, en el año 2006, se estableció un régimen para la recuperación, el fomento y el desarrollo de la actividad caprina que aún se encuentra en vigencia.

El programa cuenta con un presupuesto de alrededor de 10 millones de pesos anuales provistos por el Estado nacional y se ejecuta bajo responsabilidad de la SAGPyA –actual Ministerio– a través de fondos reintegrables y no reintegrables, de asistencia técnica y de capacitaciones con destino a los productores caprinos. Contempla un tratamiento diferencial para los pequeños productores caprinos en situación vulnerable.

A tres años de su puesta en marcha, en noviembre de 2009, se habían ejecutado $ 2.165.436, de los cuales el 8% correspondía a créditos, el 68% a aportes no reintegrables y el 24% a gastos operativos. El 49% de los aportes no reintegrables fueron utilizados para proyectos y planes productivos para pequeños productores, el 36% para apoyo a las situaciones de emergencias y el 13% en capacitación y desarrollo de las organizaciones de productores. El 100% de los créditos se aplicaron en proyectos productivos y planes de trabajo y posibilitaron la adquisición de insumos, mejoras genéticas, compra de animales y aplicaciones en sanidad animal (MAGyP, 2009).

Programa de Desarrollo Rural de la Patagonia (PRODERPA) (2007-2014)

El programa se inició en el año 2007 bajo responsabilidad y financiamiento de la SAGPyA y los ministerios sectoriales de las provincias patagónicas, con un fondo de US$ 29 millones de los cuales US$ 20 millones fueron aportados por el FIDA y el resto por los presupuestos del Estado nacional y de las provincias participantes –Chubut, Río Negro, Santa Cruz y Neuquén–, con una duración prevista de 6 años (FIDA, 2010b).

La población rural pobre mayor de 14 años radicada en las provincias mencionadas, estimada en 43.900 personas, fue identificada como su población objetivo. Esta población se distribuía en cuatro tipos de usuarios o beneficiarios: a) pequeños productores agropecuarios; b) comunidades aborígenes; c) población rural no agropecuaria; d) jóvenes rurales.

El objetivo del programa consistía en la reducción de las condiciones de vulnerabilidad económica y ambiental de la población rural pobre de la Patagonia, mediante un proceso de construcción de activos, entendidos como las capacidades para aumentar sus ingresos, mejorar sus condiciones de vida y de participación a través de sus organizaciones económicas, con equidad de género y uso sostenible de los recursos naturales. Los instrumentos previstos para promover el fortalecimiento de sus organizaciones y el desarrollo de negocios rurales eran el financiamiento, la asistencia técnica y la capacitación.

El PRODERPA se propuso las siguientes acciones: i) desarrollar y fortalecer las capacidades organizativas de los beneficiarios en torno a actividades innovadoras sustentables orientadas al mercado; ii) transformar las actividades económicas agropecuarias y no agropecuarias de subsistencia en actividades económicas de mercado; y iii) fortalecer la articulación interinstitucional para potenciar el desarrollo del territorio.

Los tres componentes diseñados para la intervención del programa eran: i) fortalecimiento de las capacidades organizativas; ii) desarrollo productivo y acceso a mercados; y iii) fondo de promoción y contingencias. El PRODERPA no se planteaba una intervención de carácter asistencialista; por el contrario incluía ciertos atributos que podrían asociarse con instrumentos de política económico-productiva y de integración social y fortalecimiento institucional (MAGyP, 2011).

La intervención programada por componentes contemplaba dos campos principales de acción:

1. Fortalecimiento de las capacidades organizativas a partir de: i) consolidar las organizaciones económicas; ii) crear espacios de coordinación y articulación entre instituciones de desarrollo rural; e iii) incrementar oportunidades de desarrollo económico para jóvenes rurales. La estrategia de intervención planteaba un trabajo en microrregiones de desarrollo productivo en las que se identificaban las organizaciones económicas y los grupos de interés productivos que serían fortalecidos con el objeto de generar las capacidades necesarias para gestionar sus negocios y articularse con los mercados en forma sostenible. Adicionalmente, se planteaba la consolidación de los espacios de análisis, discusión y coordinación de los programas de desarrollo rural en las provincias patagónicas.
2. Desarrollo de negocios rurales a través de: i) facilitar los vínculos comerciales y las capacidades de gestión empresarial y productiva de las microempresas rurales; ii) financiar mediante créditos y aportes no reembolsable los planes de negocio para facilitar su implementación en el corto plazo; iii) facilitar el acceso a servicios financieros integrales de mediano y largo plazo fortaleciendo las instituciones microfinancieras locales, así como el acceso al crédito para capital de trabajo en los programas nacionales y provinciales como complemento de los subsidios para inversiones. El componente dispuso fondos para capitalización productiva y ambiental, apoyando la capitalización de las organizaciones más débiles con recursos no reembolsables brindados por única vez, con el objetivo de generar las capacidades para acceder en forma sostenible a los servicios financieros existentes en otros programas o en el mercado.

En el esquema operacional del PRODERPA se incorporó, por primera vez, el requisito de que las provincias participantes elaboraran un plan estratégico provincial en el marco del cual se seleccionarían las microrregiones en donde se ejecutaría la intervención.

El rol de ente ejecutor del programa fue asumido por la Subsecretaría de Agricultura, Ganadería y Forestación de la Nación con una Unidad de Coordinación Nacional del programa diferente a la que habían llevado adelante hasta ese momento los anteriores programas FIDA. La estructura adoptada en el territorio contemplaba: i) un Comité Asesor del Proyecto (CAP) integrado por el Subsecretario, el presidente del INTA y los ministros o secretarios de agricultura provinciales, a cargo de la responsabilidad política del proyecto.; ii) el Consejo de Coordinación del Proyecto (CC) con participación del Subsecretario, el coordinador técnico del proyecto y los responsables de PRODERNOA y PRODERNEA (los otros programas con financiamiento FIDA vigentes); y iii) una serie de coordinadores técnicos y ejecutivos provinciales responsables de las acciones que había que desplegar en el territorio.

La participación de los beneficiarios quedó sólo mencionada como una de las tareas a cargo de los consejos provinciales, pero no se incluyó en la estructura propuesta a pesar de las diferentes recomendaciones realizadas por los informes finales de los proyectos previos que destacaban esta debilidad.

No obstante, para 2011, sólo en la provincia de Río Negro se crearon y fortalecieron diecinueve Mesas de Desarrollo Territorial conformadas por organizaciones de pobladores rurales, comunidades aborígenes e instituciones públicas (SENASA, INTA, Subsecretaría de Desarrollo Rural de la Nación, municipios) en las cuales se discutían en forma participativa las estrategias de desarrollo del territorio y el uso de los recursos. Experiencias similares se fueron consolidando en otras provincias, como Neuquén, en las que los Comités Locales de Emergencia Rural posibilitaron la participación y la cooperación de los agentes locales en estrategias y acciones comunes. Estas iniciativas fueron respaldadas con la presencia de supervisores territoriales (técnicos de campo) que participaban de estos espacios y difundían los instrumentos disponibles de apoyo a los proyectos.

Para el año 2011, el 70% de los 57 proyectos financiados por el PRODERPA se realizaron a través del apoyo a organizaciones formales de pequeños productores en actividades tan diversas como horticultura, ganadería (en su mayoría ovina y caprina), artesanías (tejidos), forestación, turismo rural y cultural, elaboración de alimentos (quesos, dulces, hongos, etc.), y producción de alfalfa.

Además, el PRODERPA posibilitó atender la emergencia agropecuaria de las localidades rurales afectadas por las cenizas de la erupción del volcán Puyehue, al financiar el suministro de agua y alimentos para el ganado de los pequeños productores (UCAR, 2012a).

Transcurridas las dos terceras partes del periodo previsto para su vigencia, el programa llevaba ejecutados US$ 4.774.131 –el 15% del presupuesto asignado– y contaba con 7.652 beneficiarios –alrededor del 17% de la población objetivo– (UCAR 2012a). Dada su lenta ejecución se requirió una reorientación por parte del FIDA y del Gobierno argentino a partir de 2009 (FIDA 2008a). La reorientación incluyó un desplazamiento de su Unidad de Coordinación Nacional, que fue derivado bajo responsabilidad de la UCAR a cargo de los funcionarios que habían coordinado los anteriores programas FIDA (PRODERNEA y PRODERNOA). Esta situación posibilitó una recuperación de la dinámica del programa y la ejecución de proyectos por $ 12 millones entre 2011 y mediados de 2013.

En el año previsto para su culminación (2013), el programa se encontraba en plena ejecución en tres de las cuatro provincias que lo integraron originalmente –Chubut, Neuquén y Río Negro–, pero no había logrado ponerse en marcha en la provincia de Santa Cruz, provincia que finalmente se sumó con cinco proyectos hortícolas en el periodo de prórroga.

Finalmente, el PRODERPA culminó sus actividades un año después –octubre 2014– con los siguientes logros: 210 proyectos ejecutados, de los cuales 170 fueron proyectos productivos y de acceso a mercados y 40 proyectos para cubrir contingencias y reducción de riesgo climático y naturales. En dichos proyectos participaron 11.250 familias rurales reunidas en 100 organizaciones y 50 comunidades.^[4]

Los proyectos productivos y de acceso a mercados contemplaron actividades como horticultura, forraje, frutas finas, ganadería de carne y lana, pesca artesanal, agroturismo, manufacturas y artesanías.

Además, se constituyeron con aportes no reembolsables 28 fondos rotatorios en organizaciones del territorio, con el objeto de financiar infraestructura de agua y comunicaciones, producción y manejo forrajero, agregado de valor a la fibra de mohair y abastecimiento local de hortalizas.

La evaluación de cierre del programa destacó una mejora en la situación económica de la población beneficiada a partir de los siguientes indicadores: i) el 80% mejoró la producción y la calidad de sus productos; ii) el 66% mejoró sus condiciones de comercialización; iii) el 23% incorporó algún proceso de transformación y agregado de valor en su producción primaria; iv) el 63% aumentó la rentabilidad media de su actividad; y v) el 90% de las organizaciones consideró que los fondos rotatorios administrados eran sostenibles en el tiempo.

La continuidad de este programa se encuentra prevista parcialmente, con un financiamiento menor, a partir de la puesta en marcha del Programa de Post-emergencia Agropecuaria. Con esta iniciativa se promueve la reactivación de diferentes actividades productivas en las provincias patagónicas afectadas por circunstancias meteorológicas graves, como por ejemplo el efecto de las cenizas producto de la erupción de volcanes.

Programa de Apoyo a Pequeños y Medianos Productores (PAPyMPP) (2008-continúa)

El programa inició sus actividades en el año 2008 y fue administrado por la Subsecretaría de Agricultura Familiar y Desarrollo Rural con un presupuesto que, para el año 2010, ascendía a $ 60 millones de pesos aportados por el Estado nacional.

El programa otorga ayuda financiera para inversiones prediales, además de asistencia técnica y capacitación a agricultores familiares de diferentes estratos, a través de gobiernos municipales y asociaciones de productores.

El PAPyMPP, sumado al PROINDER y al PSA, ejecutaron en el periodo comprendido entre los años 2009 y 2011 la suma de $ 68.456.000, atendiendo con asistencia técnica y financiamiento a más de 50.000 familias rurales (López et al., 2013: 11).

Programa Regional de Fortalecimiento Institucional de Políticas de Igualdad de Género en la Agricultura Familiar del MERCOSUR (GÉNERO) (2008-2013)

Este programa ha sido producto de la gestión realizada por el Grupo de Trabajo de Género de la Red Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR (REAF) con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). En junio de 2008, en la Ciudad de Buenos Aires, la AECID firmó un Memorando de Entendimiento con el MERCOSUR. Una de las primeras acciones fue la formulación del Programa Regional de Fortalecimiento Institucional de Políticas de Igualdad de Género en la Agricultura Familiar del MERCOSUR, cuya ejecución estuvo a cargo de los responsables del Grupo de Trabajo de cada sección nacional en cada país interviniente.

El programa contó con un financiamiento de la AECID para la región de 550.000 euros, de los cuales 95.000 corresponden a su ejecución en la Argentina en dos etapas. El soporte técnico y de infraestructura del programa dependía del MAGyP a través de la UCAR.

El objetivo del programa en la región consistía en fortalecer las instituciones y las políticas de género para la agricultura familiar y generar una estrategia orientada a la inserción efectiva de las mujeres en las políticas públicas a favor del desarrollo rural y la agricultura familiar en la región.

Para ello, el programa se propuso:

1. capacitar sobre género y políticas públicas a gestores públicos, técnicos de campo, miembros de las organizaciones de la agricultura familiar y agricultores familiares en general;
2. realizar estudios y sistematizaciones sobre enfoque de género en las políticas públicas de servicios rurales;
3. promover intercambios entre las organizaciones de la agricultura familiar y los organismos públicos para dar a conocer la implementación de marcos normativos y de políticas dirigidas al sector con perspectiva de género;
4. elaborar una propuesta de política pública con perspectiva de género para ser implementadas por los ministerios de agricultura y de desarrollo de la región.

Programa de Integración de Pequeños Productores Vitivinícolas (PROVIAR) (2009-2014)

El proyecto comenzó en 2009 con financiamiento del MAGyP y del BID. Para su financiamiento, el Gobierno de la Nación Argentina tomó un crédito US$ 50 millones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y los transfirió a los pequeños viñateros en forma de Aportes No Reembolsables (ANR). La Unidad para el Cambio Rural (UCAR) participó en el proyecto como responsable de la coordinación de programas con financiamiento externo del MAGyP, y la Corporación Vitivinícola Argentina (COVIAR) se constituyó en organización subejecutora. El programa contó finalmente con un presupuesto total ejecutado de US$ 100 millones. La posible continuidad del programa en una segunda etapa se encuentra actualmente en negociaciones por un monto de financiamiento que duplicaría su antecedente (http://www.ucar.gob.ar/project/proviar, consultado el 10.12.13).

El PROVIAR estuvo orientado al fortalecimiento de la articulación de estos productores con pequeños bodegueros y establecimientos concentradores y empacadores, buscando una integración que garantice un destino seguro de la producción. El programa se destinó a pequeños productores que necesitaban mejorar sus fincas y quisieran asociarse a bodegueros a partir de la fijación de acuerdos de precios y planes de renovación vitícola. Para las bodegas y los establecimientos concentradores y empacadores en fresco que querían integrar a sus viñateros por contratos, el programa ayudaba a asegurar la provisión y la calidad de las uvas que necesitaban y otorgaba asistencia técnica y financiera para mejorar sus establecimientos.

El programa representó un logro importante en cuanto a la articulación entre el MAGyP y la organización subejecutora, la COVIAR. La Corporación Vitivinícola Argentina es la entidad encargada de gestionar y de coordinar la implementación del Plan Estratégico Vitivinícola Argentina 2020 (PEVI), el cual se sustenta en tres pilares fundamentales: 1) el posicionamiento de los vinos argentinos en los mercados externos; 2) el fortalecimiento del mercado interno; y 3) el desarrollo de los pequeños productores de uva para integrarlos al negocio vitivinícola. Orientada al tercer eje, se creó una asociación ad hoc de pequeños productores para implementar acciones dirigidas a mejorar su estabilidad y rentabilidad, fortaleciendo así las cadenas productivas. En ese marco, surge el PROVIAR y se establece la Unidad Ejecutora del Proyecto encargada de su coordinación e implementación.

El programa contaba con los siguientes componentes para su ejecución:

• Promoción de esquemas asociativos: mediante la conformación de grupos de pequeños productores vitivinícolas primarios y establecimientos industriales o comerciales, con contratos por un plazo de 10 años.
• Apoyo a la implementación de planes integrados de negocios vitivinícolas: destinados a mejorar la rentabilidad de los viñateros, propiciar la modernización tecnológica y así lograr una cadena productiva integrada.
• Asistencia Técnica Gratuita: de ingenieros agrónomos, con el fin de producir mejoras sustentables en el tiempo y capacitación de productores.
• Aportes No reembolsables: para llevar a cabo el plan de mejoras, los productores reciben subsidios de US$ 4.000 por hectárea para realizar las inversiones necesarias.
• Fortalecimiento y articulación de la institucionalidad: consolidación de instituciones y de mecanismos que apoyen y promuevan la integración de los pequeños productores vitícolas.
• Aseguramiento de provisión y calidad de la uva: las bodegas que integren a sus viñateros por contratos se asegurarán la provisión y la calidad de las uvas por el plazo de 10 años y recibirán asistencia técnica y financiera (US$ 2.000 por productor asociado) para mejorar sus establecimientos.

El PROVIAR diseñó un Plan Piloto de Capitalización (PPCPP) que tuvo como principal objetivo el crecimiento económico de los productores a través de su integración a la renta de las cadenas agroindustriales. En las cadenas de valor agregado agroindustriales, la renta está polarizada y se concentra en los eslabones más cercanos al mercado en desmedro de los eslabones que generan la materia primaria: los pequeños productores vitivinícolas. Una forma de reducir esa brecha consistía en generar la posibilidad de que los productores primarios integraran un capital en los eslabones que están vinculados a la cadena de comercialización o del mercado. En otras palabras, que los productores primarios pudieran participar en el negocio del vino como propietarios de capital.

El PPCPP ofrecía al pequeño productor vitivinícola la opción de invertir en los eslabones de la cadena que tienen mayor crecimiento y rentabilidad. Del total de Aportes No Reintegrables (ANR) que recibía el Proyecto de Integración, el productor destinaba un porcentaje al PPCPP –administrado por un fideicomiso constituido a tal efecto– a fin de constituir un fondo de inversiones. De esta manera, colocaba sus ahorros en un fideicomiso administrado bajo estricto control del programa, lo que posibilitaba la capitalización de sus aportes y, al mismo tiempo, contribuía al financiamiento de los establecimientos elaboradores y comercializadores. Con esta opción, los establecimientos elaboradores efectuaban la capitalización de intereses durante el periodo de capitalización o el tiempo que durara el Plan Integrado de Negocios (10 años). Transcurrido dicho plazo, el depósito inicial se duplicaba en litros de vino.

Los montos aportados por el productor eran US$ 5.000, y el programa, a su vez, realizaba un aporte no reembolsable equivalente, sumando en total US$ 10.000 equivalentes en litros de vino blanco escurrido. Al final del periodo, el productor recibe el equivalente al doble de litros de vino blanco escurrido. Es importante destacar que en el proceso de integración en la cadena del vino, la empresa comercializadora realizaba un Plan de Reconversión Productiva y que, al mismo tiempo, aportaba las garantías necesarias para el financiamiento del pequeño productor.

Los pequeños productores beneficiarios de este programa debían reunir las siguientes características: a) poseer hasta 20 ha de cultivos permanentes (vid, frutales, etc.); b) no tener mayores ingresos por fuera de la actividad vitivinícola; c) ser menor de 70 años o iniciar donación por anticipo de herencia a favor de sus hijos; d) ser titular de la finca que trabaja o demostrar ser poseedor de buena fe al menos por los últimos 5 años; e) presentarse junto a otros productores y la bodega a la que usualmente vende su uva o con la que deseara sumarse al proyecto. Además, se admitían grupos de productores dedicados a la producción de uva en fresco y uva para pasas, sin la necesidad de un establecimiento líder y con la posibilidad de implantar nuevos viñedos.

El ingreso al programa brindaba a los pequeños productores de vid los siguientes beneficios: a) formar parte de un grupo asociativo; contar con asesoramiento gratuito de un ingeniero agrónomo; b) asegurar la venta de sus cosechas por los próximos 10 años (mediante un contrato con su bodega); c) recibir aportes no reembolsables (subsidios) de 4.000 dólares por ha para mejorar el estado de su finca (riego, drenaje, malla, reconversión, maquinaria, etc.); d) aumentar la estabilidad en su negocio; e) mejorar la cantidad y calidad de su producción; f) capacitarse para el uso de nuevas tecnologías; g) implementar mejoras y recomendaciones de Buenas Prácticas Agrícolas; h) promover la participación del trabajo familiar.

Los establecimientos (bodegas y empacadoras) que participaban del programa también recibían una serie de beneficios: a) aseguraban la provisión y calidad de las uvas necesarias durante los próximos 10 años para la elaboración y comercialización; b) obtenían asistencia técnica y financiera de profesionales para mejorar el establecimiento; c) recibían aportes no reembolsables equivalentes a U$S 2.000 por productor asociado a su grupo, destinados a inversiones y a mejoras en sus establecimientos; d) contaban con acceso a una línea de crédito exclusiva con tasa subsidiada del Banco de la Nación Argentina para establecimientos líderes de los grupos asociativos.

Estos establecimientos para ingresar al programa requerían tener conocimientos suficientes y demostrables de la actividad y de los mercados relacionados con el desarrollo del proyecto; demostrar una antigüedad y presencia en el mercado (interno, externo, granel, productos terminados o semiterminados) no menor a dos años; y contar con capacidad de procesamiento e infraestructura suficiente y en condiciones para llevar adelante el plan de negocios.

El PROVIAR cerró su actividad con 199 grupos asociativos constituidos por 4.500 productores que tenían en producción 14.500 ha de viñedos, con un promedio de 5 ha por productor. Estos productores se encontraban asistidos por 150 ingenieros agrónomos y estaban integrados a 150 establecimientos bodegueros distribuidos en nueve provincias: Mendoza, San Juan, La Rioja, Salta, Catamarca, Tucumán, Río Negro, Neuquén y Córdoba.

El programa posibilitó una mejora del negocio de los pequeños productores a partir de aportes no reembolsables por un monto superior a los US$ 40 millones que fueron destinados a mejoras en finca –compra de maderas, instalación de malla antigranizo, mejoras en los sistemas de riego, y adquisición de tractores y equipamiento–, y de su integración en la cadena vitivinícola otorgando estabilidad y previsibilidad en la colocación de su producción a partir de los contratos por diez años establecidos con las bodegas a las que se integran.

Adicionalmente, el programa contribuyó a la regularización de dominios de tierras y a la regularización impositiva y previsional de muchos productores al registrarlos en el monotributo social rural, así como también contribuyó al fortalecimiento de sus organizaciones gremiales, a la instalación de un observatorio vitivinícola para la provisión de información confiable sobre precios del producto y a la instalación en colaboración con el INTA de catorce Centros de Desarrollo Vitícola, a partir de las cuales los productores accedían al PROVIAR y a otros servicios.^[5]

Programa de Desarrollo de Áreas Rurales (PRODEAR) (2009-continúa)

El PRODEAR se inicia en diciembre de 2009 con un presupuesto de US$ 44,8 millones, de los cuales US$ 19,3 millones son aportes FIDA y el resto contraparte del Estado nacional, con una duración prevista de 6 años.

El área de influencia del programa lo constituye la totalidad del territorio nacional, pero con prioridad de atención en las provincias que integran el Noreste (Formosa, Misiones, Corrientes y Chaco), el Centro (Córdoba, Entre Ríos, La Pampa, Santa Fe) y Cuyo (Mendoza, San Juan).

La población objetivo es definida como habitantes rurales pobres mayores de 14 años y población aborigen independientemente de la edad, y se distinguen tres categorías de beneficiarios:

1. Pequeños productores minifundistas, campesinos y familias que producen para la subsistencia y el mercado con dificultades de acceso al crédito, al capital, a tecnología y al mercado, con irregularidades en la tenencia de la tierra y con un grado de organización relativamente débil.
2. Comunidades aborígenes constituidas por un número variable de familias asentadas en áreas rurales, mayoritariamente pertenecientes a las etnias guaraní, mocoví, qom y wichi.
3. Jóvenes rurales pobres, en particular mujeres, con dificultades en el acceso a la tierra y al mercado laboral, con alto potencial de migración hacia las ciudades.

El objetivo general del PRODEAR consiste en la integración de la población atendida por sus servicios a la vida social y económica del país, a través del desarrollo de capacidades de organización que les permitan incrementar sus ingresos, mejorar sus condiciones de vida y participar en los procesos de desarrollo de los territorios, con una perspectiva de equidad de género y con un uso sustentable de los recursos naturales.

El programa establece una intervención a través de diferentes componentes que atienden cada uno de los objetivos específicos planteados:

Fortalecimiento de capital humano y social a través del cual se busca: i) consolidar organizaciones con fines económicos capaces de gestionar negocios sostenibles; ii) desarrollar capacidades de empoderamiento de los beneficiarios organizados; iii) crear espacios de articulación y coordinación entre las instituciones de desarrollo local; iv) incrementar las oportunidades de integración, de participación social y cultural, de empleo y desarrollo económico de los jóvenes de ambos sexos; v) promover la participación de las mujeres económicamente activas en las organizaciones agropecuarias y no agropecuarias; vi) facilitar la interacción entre organizaciones para ampliar el capital social. Este componente cuenta con tres líneas de acción: i) capacitación y asistencia en la consolidación de organizaciones no formalizadas o débiles; ii) capacitación horizontal a partir del intercambio de experiencias entre organizaciones; iii) promoción y difusión de los procesos. A ello se agregan tres instrumentos complementarios: iv) formación de emprendedores juveniles con capacitación, asistencia y financiamiento; v) Fondo de Apoyo a las Comunidades Aborígenes (FACA); y vi) Fondo para Iniciativas Comunitarias (FIC) de carácter no reembolsable.

Desarrollo de negocios rurales, a partir del cual se propone que las organizaciones identificadas y fortalecidas por el componente anterior accedan a diferentes servicios de asistencia que posibiliten: i) transformar las actividades económicas de subsistencia en negocios rentables y sostenibles; ii) aprovechar oportunidades de empleo y negocios para jóvenes rurales; y iii) acceder a servicios de apoyo a actividades productivas. Los servicios ofrecidos contemplan: a) asistencia técnica y de gestión empresarial; b) acceso a mercados y apoyo a la gestión comercial; c) fondos para financiamiento. Este componente cuenta con dos fondos para apoyar las actividades de los planes de negocios elaborados por las organizaciones: Fondo de Apoyo a Emprendimientos (FAE), con recursos no reembolsable destinados al apoyo de emprendimientos socioproductivos en sectores de extrema pobreza, emprendimientos de inversión en negocios y comerciales para acceder a nuevos mercados; y Fondo de Desarrollo que se divide en un Fondo de Capitalización de Organizaciones (FOCO), para capitalizar organizaciones que desarrollen sistemas de microfinanciamiento rotatorios gestionados por ellas mismas, y en un Fondo de Inversiones (FI) para proporcionar crédito de mediano y largo plazo a inversiones de uso colectivo en proyectos aprobados en el marco de planes de negocio de las organizaciones.

Desarrollo institucional: componente a través del cual se procura generar las condiciones adecuadas para: i) una eficiente coordinación de las instituciones que participan en la ejecución del programa; ii) promover el diálogo sobre políticas y estrategias de reducción de la pobreza y desarrollo rural; iii) sistematizar experiencias y divulgar resultados e innovaciones; y iv) promover la articulación del programa con organizaciones públicas y privadas, nacionales e internacionales.

La estructura organizativa y de administración del programa establece a la ex SAGPyA –actual Ministerio– como responsable de su ejecución. Para ello dispone de una Unidad de Coordinación Nacional con funciones representativas, normativas y de apoyo técnico y metodológico para la ejecución del programa; un coordinador nacional; una Unidad Provincial de Ejecución a cargo de la ejecución del programa a nivel de cada provincia que firme el convenio de ejecución; y un coordinador provincial a cargo de la gerencia del programa en la provincia respectiva.

En este programa la participación de los beneficiarios se reserva a las acciones de las UPE, a las que se encomienda, entre otras tareas, promover la formación de mesas y foros de diálogo entre instituciones, productores y demás actores del sector privado (FIDA, 2008c).

Para 2011 el PRODEAR llevaba ejecutados US$ 5.182.082, con 3.725 beneficiarios distribuidos en diez provincias: Chaco, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Mendoza, Misiones, Salta, San Juan, Santa Fe y Santiago del Estero (UCAR, 2012a).

El trabajo conjunto de la UCAR y las Unidades de Ejecución Provinciales contribuyó a mejorar la dinámica y la calidad de ejecución; asimismo, se logró la consolidación de la mayoría de los equipos provinciales y la capacitación de los técnicos de campo. Las mejoras percibidas en su ejecución durante el año 2011 se reflejaron en un importante número de proyectos de negocios aprobados por el comité de evaluación y desembolsados por provincia: Chaco con 30 proyectos aprobados y 12 proyectos en ejecución; Córdoba con 92 aprobados y 47 desembolsados; Corrientes con 40 aprobados y 34 desembolsados; Mendoza (incorporada en 2011) con 4 aprobados y 4 desembolsados; Misiones con 21 aprobados y 11 desembolsados, y San Juan (también incorporado durante 2011) con 4 proyectos aprobados.

El programa colaboró con la provincia de Salta en su objetivo de promover la permanencia de pequeños productores rurales a través del acceso efectivo a la tierra y al logro de condiciones económicas adecuadas. Contribuyó a la búsqueda de soluciones en conflictos de ocupación territorial en los lotes fiscales 14 y 55 de esa provincia, por medio de acciones dirigidas a la realización de acuerdos de partes, mensuras y titulación de tierras, planificación de obras de infraestructura a ser financiadas por otros programas de la UCAR, y prestación de servicios de apoyo financiero y de asistencia técnica.

En cuestiones de comercialización, el programa asistió al gobierno de la provincia del Chaco en el diseño, construcción y puesta en marcha de la Central Agroalimentaria de Resistencia, para el traslado del mercado mayorista de frutas y hortalizas y la incorporación de sectores de carne, pesca y flores, mejorando la participación de los pequeños horticultores chaqueños en la comercialización.

El PRODEAR también asesoró al Gobierno de la provincia de Corrientes en la modernización del Conglomerado Hortícola de Santa Lucía, y en el diseño de una central de cargas para la relocalización de galpones de empaque de tomate y pimiento, mejorando la logística y reduciendo las pérdidas de unos 800 pequeños productores locales que abastecen el mercado nacional (UCAR, 2012a).

Proyecto para la Conservación de la Biodiversidad en Paisajes productivos Forestales (FORESTALES) (2010-continúa)

Este proyecto cuenta con una donación del Global Environment Facility (GEF) por US$ 7 millones para ser destinada a zonas forestales de Mesopotamia, Patagonia Andina y Delta del Río de la Plata, con el objeto de promover la incorporación de políticas y prácticas forestales compatibles con la conservación de la biodiversidad de los bosques cultivados en la Argentina.

El proyecto plantea como ejes de su intervención: i) el desarrollo de capacidades en las instituciones forestales –nacionales, provinciales y locales– para la elaboración y la ejecución de políticas que integren y promuevan la conservación de la biodiversidad; ii) el desarrollo y la difusión de prácticas de manejo favorables al mantenimiento de la biodiversidad y el desarrollo de especies nativas; iii) apoyos económicos para la adopción de prácticas responsables de protección a la biodiversidad, programas de educación ambiental y diálogo sectorial.

Para hacer posible el desarrollo de los ejes mencionados, el proyecto contempla financiamiento para viveros y bancos de semillas de especies nativas; integración de redes de semillas; asistencia técnica para productores pequeños y medianos en la articulación de sus explotaciones forestales con las actividades agrícolas y ganaderas con adopción de prácticas forestales responsables con la biodiversidad; capacitación de funcionarios, técnicos y profesionales en los temas de conservación y biodiversidad; y apoyo a la formulación de políticas con planes relacionados con estos temas.

A dos años de su inicio, el programa había ejecutado sólo el 5% de su presupuesto en actividades de fortalecimiento institucional a partir de capacitaciones, toma de datos a campo y ensayos genéticos y de laboratorio (UCAR, 2012a).

Programa para el Desarrollo Rural Incluyente (PRODERI) (2011-continúa)

Éste es el programa con financiamiento FIDA más reciente y de mayor envergadura en cuanto a los recursos económicos aportados hasta 2014. Su informe de diseño se concluyó en mayo de 2011 y fue declarado efectivo en diciembre del mismo año. Su duración está prevista por 6 años y en su diseño contempla numerosas lecciones aprendidas de los programas que le antecedieron.

El monto total del proyecto asciende a US$ 142,2 millones, de los cuales US$ 57,9 millones corresponden a préstamos FIDA (US$ 50 millones del Fondo Español y US$ 7,9 millones de recursos FIDA), US$ 58,1 millones son aportados por el Gobierno argentino y alrededor de US$ 26 millones han sido estimados como aporte de los destinatarios (FIDA, 2011a; UCAR, 2012a).

El PRODERI se inscribe en un contexto donde el PROSAP se encontraba desarrollando actividades en todo el país con un financiamiento que supera los US$ 1.000 millones, con un enfoque que priorizaba las inversiones en infraestructura rural pero que también atiende proyectos de asistencia técnica, comercial y organizacional de pequeños productores, mientras que PSA y PROINDER habían concluido su actuación de apoyo a los estratos más pobres del medio rural, aunque se mantenían algunas acciones desde la Secretaría de Agricultura Familiar mientras se negociaba con el Banco Mundial un nuevo programa.

El INTA, por su parte, continuaba sus acciones en todo el país atendiendo diversos estratos de productores y población rural vulnerable a partir de cuatro programas (Programa Minifundio, PROFAM, Cambio Rural y PROHUERTA) reunidos bajo la coordinación general del área de extensión a través del Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (PROFEDER).

Además, en el momento de su inicio, se encontraban vigentes tres proyectos con financiamiento FIDA: PRODERNOA (con término en 2012), PRODERPA (concluyó en 2013) y PRODEAR (con finalización en 2015), con ámbitos de cobertura limitados a algunas provincias.

A pesar de los diversos programas en vigencia, el diagnóstico elaborado para la fundamentación del PRODERI sostenía que una amplia franja de agricultores familiares no contaba con acceso a servicios de asistencia técnica debido a la relativamente baja cobertura de los servicios públicos y por la imposibilidad económica de pagar servicios privados (FIDA, 2011). La situación de estos agricultores familiares generaba ingresos que rondaban la línea de pobreza –aunque no podían ser considerados lo suficientemente pobres como para acceder a planes sociales–, o tenían un historial crediticio negativo –condicionado por la historia de las crisis económicas y financieras nacionales–, o no contaban con garantías reales para los bancos y, por lo tanto, no constituían una clientela de interés para el sistema financiero tradicional.

Las restricciones y las limitaciones en el acceso a los mercados y a recursos financieros fueron consideradas como factores críticos para la incorporación de la agricultura familiar en un proceso de desarrollo sostenible. El diagnóstico realizado sostiene que alrededor del 40% de los pequeños agricultores pobres (aproximadamente 80.000 personas) contaba con algún servicio de asistencia técnica, financiera y comercial (FIDA, 2011). El PRODERI consideró necesario ampliar esa cobertura siguiendo la recomendación realizada por la evaluación del programa FIDA en el país (FIDA 2010a), dirigida al fortalecimiento del sistema de apoyo técnico para la producción focalizado en la innovación, la diversificación y el acceso a los mercados y a las cadenas de valor.

El objetivo general del programa consiste en mejorar la calidad de vida y la inclusión social a partir del incremento de los ingresos de las familias rurales pobres, fortaleciendo a sus organizaciones y facilitando el aumento en la producción, la productividad, la inserción en cadenas de valor y la creación de oportunidades de trabajo, con equidad de género y conservando el medio ambiente.

Los objetivos específicos establecidos son: i) tecnificar, diversificar e incrementar la producción de la agricultura familiar (AF) y apoyar una inserción sostenible en los mercados y en las cadenas de valor; ii) generar oportunidades de alianzas entre los diferentes actores económicos que conforman las redes de mercados; iii) financiar en forma eficiente las inversiones y el capital de trabajo para incrementar la producción, la productividad y la generación de ingreso; iv) generar oportunidades para incrementar los ingresos y las oportunidades de empleo para mujeres, jóvenes y asalariados rurales; y v) fortalecer las organizaciones rurales.

A diferencia de otros programas FIDA, el PRODERI como el PRODEAR tienen cobertura nacional en las veintitrés provincias, aunque establece prioridad de sus acciones en determinadas provincias. En este caso, las provincias de las regiones del NOA y del centro del país, para luego incorporar progresivamente otras provincias que adhieran al programa. Las acciones del PRODERI se concentran, dentro de cada provincia, en espacios territoriales definidos y caracterizados por la presencia de altos índices de pobreza rural, a partir de la elaboración de los Planes Estratégicos de Desarrollo Territorial Provinciales (PDT) que establecen su identificación, selección, planificación, coordinación y ejecución.

La población objetivo del PRODERI está constituida por: i) familias con explotaciones agropecuarias de la AF clasificadas como pequeños productores (Obstchatko, 2006; 2009) con ingresos familiares netos anuales inferiores a una vez y media el salario mínimo vigente del peón rural fijado por ley; ii) familias pertenecientes a pueblos originarios asentados en el medio rural con NBI e ingresos inferiores a los limites definidos; iii) mujeres pertenecientes a los grupos anteriores; iv) jóvenes de ambos sexos pertenecientes a los grupos anteriores con o sin acceso a la tierra; v) asalariados rurales transitorios con o sin acceso a la tierra y con ingresos familiares inferiores a los limites definidos (FIDA, 2011: 10-11).

El programa propone establecer su relación con los beneficiarios por intermedio de grupos y de organizaciones de diferente naturaleza y grado de consolidación, que deben estar integradas al menos por un 70% de sus miembros con las características del grupo objetivo. La falta de personería jurídica previa no es un criterio excluyente. Las metas establecidas estiman que se atenderá con sus servicios en forma directa o indirecta a un total de aproximadamente 250.000 personas: 26.000 familias (130.000 personas) correspondientes a la AF que incluyen pequeños productores familiares semicapitalizados y pequeños productores familiares de subsistencia. El abordaje propone el acceso equitativo de varones y mujeres, y contempla que estas 26.000 familias tendrán como jefes de hogar 21.000 hombres, 3.000 mujeres y 2.000 jóvenes de ambos sexos. A ellos se sumarán 4.000 familias pertenecientes a comunidades de pueblos originarios (24.000 personas); 12.000 familias (60.000 personas) con indicadores de vulnerabilidad social –conformados por hogares cuyos jefes sean mujeres o jóvenes, o pobladores rurales asalariados transitorios–. Adicionalmente se estima que 8.000 familias (40.000 personas) recibirán beneficios del programa por su impacto indirecto en las comunidades y en las economías locales, y se apoyará el fortalecimiento de aproximadamente 150 organizaciones.

Tanto las mujeres como los jóvenes y los trabajadores transitorios son priorizados entre los beneficiarios del PRODERI, aunque recibirán los mismos servicios previstos para los productores agropecuarios de la agricultura familiar.

El programa implementa una serie de apoyos económicos por medio de herramientas, como la transferencia de recursos para inversión y para capital de trabajo. Entre ellos se destaca un financiamiento no reembolsable para capitalización destinada a inversiones productivas y una capitalización no reembolsable (fideicomiso, fondo rotatorio o similar) para organizaciones o instituciones vinculadas a planes de negocio o de desarrollo de la producción, y para el capital de trabajo de los productores. Los beneficiarios, grupos y organizaciones, son elegibles para recibir un único aporte de cada línea de este fondo con características de financiamiento no reembolsable.

El programa apunta a consolidar la capacidad de producción y de ingresos de la AF por intermedio de la dotación inicial no reembolsable de capital para las inversiones y la incorporación de tecnología que permita una inserción estable y rentable en los mercados, con el objeto de lograr en el mediano plazo –como demuestran los modelos de la propuesta productiva del programa– el acceso al crédito del sector formal o a las nuevas modalidades que se desarrollen en este periodo a través de las asociaciones.

A diferencia de programas anteriores, el PRODERI no cuenta con un componente de crédito como actividad propia, y sólo la línea para capital de trabajo opera de la forma antes descripta. El programa se propone apoyar al MAGyP para el desarrollo de un sistema de financiamiento rural. Las principales líneas que se propone explorar responden al desarrollo de alianzas de interés mutuo con organizaciones (cooperativas u organizaciones consolidadas o instituciones) vinculadas a los planes de negocio y a mercados estructurados. Con ello se busca reducir el riesgo financiero, dado que estas organizaciones son a su vez el actor comercial o agroindustrial y puede funcionar como “agentes de retención” de los pagos por los préstamos recibidos por los productores. Además, otras líneas de acción están enfocadas a reducir los riesgos de ingresos de los agricultores familiares por medio del financiamiento parcial de programas de seguros climáticos y el acceso a mercados seguros y previsibles como las compras públicas.

Los servicios de asistencia técnica, capacitación y fortalecimiento de las organizaciones están destinados a apoyar la inserción de pequeños AF con acceso a los mercados en cadenas de valor o a consolidarse en mercados dinámicos, a apoyar a pequeños AF con acceso esporádico a los mercados, y a participar de aquellos en forma permanente y aprovechando nuevas oportunidades.

Para las familias de las comunidades aborígenes el programa aplica y amplía la experiencia anterior del PRODENEA y del PRODERNOA, promoviendo dos modalidades de intervención que son iniciadas a partir de un autodiagnóstico y una autoevaluación: i) proyectos productivos comunitarios con capacitación; y ii) proyectos de infraestructura comunitaria con capacitación. A ello se agregan recursos para apoyo legal y técnico destinados a la solución de conflictos de tenencia de la tierra y reconocimiento de derechos.

Las acciones previstas en apoyo a los Trabajadores Transitorios (TT) agropecuarios plantean una ejecución exploratoria y escalonada buscando acumular experiencia sobre una problemática con pocos antecedentes en su abordaje.^[6] El programa propone actividades flexibles que puedan desarrollarse en las zonas de origen de los TT y, en algunos casos, en el lugar de trabajo temporal donde desarrollan su actividad. Se propone la búsqueda de alianzas y la cooperación con el Ministerio de Trabajo y con otras instituciones que apoyan tradicionalmente a este sector con el objeto de acompañar algunas iniciativas, como seguros para las mujeres de los TT, asistencia legal para mejorar la inserción en el mercado de trabajo, capacitación y asistencia técnica para que los TT puedan ofrecer servicios integrados y especializados.

En cuanto a las organizaciones, existe una amplio abanico que incluye desde asociaciones o grupos, formales o no formales, muy incipientes, con niveles de organización débiles, organizaciones formales (cooperativas y otras) que poseen estatutos y reglamentos pero con debilidad en sus actividades, hasta organizaciones que tienen un alto grado de cohesión interna, personería jurídica, reglamentos y una activa inserción en los negocios. El programa implementa sus acciones por intermedio de las organizaciones y busca alianzas con aquellas más consolidadas, al involucrarlas directamente en la implementación de los planes de negocio, así como también dispone de recursos para el fortalecimiento de las más débiles con el objetivo de que puedan asumir una responsabilidad creciente en el apoyo de sus asociados.

El PRODERI ha desplegado una forma de intervención territorial progresiva: i) en su fase inicial la implementación prioriza las provincias del NOA –Catamarca, La Rioja, Tucumán– en las cuales se encontraba en etapa de cierre el PRODERNOA, así como Jujuy y Salta que manifestaron su interés en incorporarse al programa, para luego sumar a las provincias de la región Centro; ii) los acuerdos de implementación se perfeccionan por medio de acuerdos MAGyP/UCAR-provincia, que requieren la elaboración de un Plan Estratégico de Desarrollo Territorial Provincial (PDT); iii) los PDT permiten determinar el ámbito territorial y las directrices estratégicas y sectoriales dentro de las cuales se puede desarrollar un proceso de consulta local con los beneficiarios y sus organizaciones. El programa, en la definición de los PDT y en el registro de la demanda, asegura que aquellos sectores de la población rural más pobres, vulnerables y excluidos puedan ser beneficiados por actividades diseñadas específicamente para favorecer su inclusión.

Un sistema de Monitoreo del Programa está previsto para realizar una supervisión permanente de la focalización social del mismo, así como también está prevista una supervisión directa y constante del FIDA. Además, está prevista la realización de dos estudios de impacto para evaluar el desempeño del programa en relación con la población meta, la equidad de género y la focalización de pobreza.

Los indicadores de impacto propuestos por el PRODERI son los siguientes: i) el 80% de las 26.000 familias rurales con planes de negocio incrementan sus ingresos en al menos 30% en comparación a la línea de base; ii) se generan 15.000 nuevos empleos a tiempo completo o parcial al final del programa; iii) al menos 80% de los planes de negocio incorporan una acción de mitigación de impacto ambiental (efluentes, manejo de residuos o plaguicidas, etc.) o conservación de recursos (suelo, monte, agua); iv) al menos el 50% de las familias de pueblos originarios y de la población vulnerable mejoran en 25% su seguridad alimentaria al final del programa respecto a la línea base, v) al menos 80% de las comunidades pueblos originarios mejoran sus activos disponibles en la comunidad en relación con la línea base.

El programa se implementa sobre tres componentes principales: a) generación de ingresos, producción, competitividad y acceso a mercados; b) consolidación de capacidades, transferencia de tecnología, asistencia técnica productiva y fortalecimiento de capital humano y social; y c) gestión, coordinación y administración del programa, y seguimiento, gestión y evaluación.

Los dos primeros componentes cuentan con sus respectivos fondos de financiamiento para las actividades programadas. El PRODERI contempla acciones transversales en equidad de género y manejo ambiental así como medidas para la minimización de los riesgos por el cambio climático. Cada componente contempla acciones específicas para la inclusión de los segmentos más pobres de la población objetivo. El financiamiento no reembolsable para las actividades requiere de fondos de contrapartida por parte de los beneficiarios que, en el caso las actividades para mujeres, jóvenes y poblaciones aborígenes ronda el 10%, y para el resto de las actividades y sujetos entre el 20 y el 30% de los costos.

1. El componente “generación de ingresos, producción, competitividad, acceso a mercados” financia: i) actividades de preinversión; ii) inversión física productiva y capital de trabajo; iii) infraestructura productiva y social para población vulnerable (incluyendo pueblos originarios); iv) manejo de recursos naturales y medio ambiente. El componente incluye, además, actividades para la difusión del programa y mecanismos de generación de la demanda, apoyo para el acceso a mercados y cadenas de valor, el desarrollo de alianzas, y un fondo productivo y de inversiones.
2. El componente “consolidación de capacidades, transferencia de tecnología, asistencia técnica productiva y fortalecimiento de capital humano y social” se propone fortalecer las capacidades productivas y empresariales/comerciales de las organizaciones y de los beneficiaros. A través de este componente se financian: i) los costos de la asistencia técnica productiva para la diversificación y competitividad vinculada con los planes de negocios por intermedio del Fondo para Tecnología y Competitividad; y ii) la capacitación para el fortalecimiento de las organizaciones y de los pueblos originarios, jóvenes, mujeres y asalariados rurales, así como del personal técnico del programa.

Esta estrategia es complementada por un proceso de fortalecimiento de las capacidades institucionales de las organizaciones rurales que apoyan a sus asociados en la inserción en los mercados y en el acceso a servicios.

Las organizaciones no devuelven los recursos al programa, salvo incumplimiento del convenio. De acuerdo con las líneas de políticas del MAGyP y de la UCAR, las organizaciones transfieren los recursos no reembolsables recibidos por única vez a los beneficiarios, bajo la modalidad de recursos reembolsables, replicando antecedentes de mecanismos exitosos de algunos proyectos anteriores del FIDA en el país: fideicomiso, fondo rotatorio en las organizaciones, formación de garantía colateral para lograr apalancar otros recursos financieros. Los beneficiarios devuelven los recursos a la misma organización que tiene la responsabilidad de mantener activo un fondo rotatorio para volver a prestar esos recursos. Por lo general, estas organizaciones tienen la posibilidad de cobrar directamente los créditos otorgados a sus asociados dada su condición de agentes comerciales o agroindustriales donde aquellos comercializan o transforman su producción.

Se han identificado productos de la AF que pueden insertarse en cadenas comerciales estructuradas, como la producción de carne vacuna y porcina, de leche, de vegetales y de frutas así como el sector caprino y ovino, y el programa ha diseñado una serie de modelos productivos adecuados a diferentes condiciones agroecológicas que podrían desarrollarse como estrategia de los productores.

Los planes para mujeres, jóvenes, pueblos originarios y trabajadores temporarios están orientados a la generación de ingresos monetarios (artesanía, microempresa, servicios, actividades generadas por las acciones de capacitación, etc.). Los planes tienen alcances, dimensiones y contenidos diferentes en materia de producción, de transformación, de asistencia técnica, de microempresas, de infraestructura socioeconómicas, o la combinación de algunos o de todos esos elementos.

La estructura organizativa y de administración está integrada por: i) la Unidad para el Cambio Rural (UCAR), responsable de la implementación y la coordinación nacional del proyecto y de la articulación del PRODERI con el resto de los programas con financiamiento internacional en vigencia; ii) el Comité Nacional de Orientación del Programa; iii) el Comité de Aprobación Provincial de los PDT y de los Planes de Inversión Territorial que tiene las características de una comisión mixta conformada con la participación del sector público provincial, UCAR, representantes de las organizaciones de productores, representantes del los actores comerciales y agroindustriales –cooperativas o empresas– vinculados a las cadenas.

El INTA, principal proveedor público de investigación y asistencia técnica al sector, las organizaciones económicas de productores y las organizaciones sociales son considerados en el PRODERI como actores clave en la implementación del programa en los territorios y constituyen sus socios estratégicos.

La preparación de los planes o proyectos se encuentra a cargo de los beneficiarios con el apoyo y la colaboración técnica y financiera del programa. Las propuestas se consolidan en un Plan de Inversión y Desarrollo Territorial en cada provincia.

Las modalidades de prestación de los servicios se definen a través de los acuerdos de ejecución entre cada provincia y el MAGyP-UCAR y se incorporan en los PDT. Los servicios pueden brindarse a partir de las agencias y estructuras provinciales o por convenios con instituciones públicas como el INTA, instituciones especializadas en los territorios, ONG, empresas de servicios, especialistas y extensionistas individuales o por medio de acuerdos con las empresas ordenadoras de la cadena. La contratación de los servicios puede ser realizada por la UCAR, la provincia u otro ente local, una vez realizada la selección de los prestadores con participación de las organizaciones. Éstas también participan de la evaluación de los servicios, conjuntamente con el sistema de seguimiento y evaluación del programa.

Programa de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (PRODAF) (2012-continúa)

Este programa, como el PROVIAR, cuenta con un financiamiento del Gobierno nacional y del BID, en este caso por un monto total de US$ 41 millones. El PRODAF se encuentra a cargo de la UCAR, su duración está prevista hasta julio de 2017 y su ámbito de acción se circunscribe a las provincias de Chaco y Entre Ríos

El objetivo de este programa consiste en contribuir al incremento del ingreso de los productores pequeños y medianos a partir de una mayor productividad de sus establecimientos y de una mejora en la inserción en las cadenas de valor en las que se encuentran insertos. Para la implementación del programa, se preseleccionaron las cadenas algodonera y de producción bovina de cría en Chaco, y las cadenas citrícola y de producción láctea en Entre Ríos.

Dentro de estas cadenas, sus destinatarios son productores con establecimientos agropecuarios de hasta 1.000 ha de superficie total, hasta 500 ha en producción y/o entre 100 y 500 unidades ganaderas, y que cuenten con no más de dos trabajadores permanentes remunerados.

Los problemas que enfrentan estos productores son identificados con la baja adopción de tecnología, la falta de información disponible, el bajo nivel de escala y asociativismo, y el limitado acceso a recursos financieros.

La estrategia de intervención del programa para resolver estos problemas contempla apoyo financiero para la elaboración e implementación de planes de negocios, capacitación y asistencia técnica a partir de la intervención de los técnicos del INTA, fomento del asociativismo, facilitación del acceso al crédito bancario y promoción de la adopción de tecnologías ambientalmente adecuadas.

Programa para Incrementar la Competitividad del Sector Azucarero del NOA (PROICSA) (2012-continúa)

Este programa cuenta con un presupuesto de US$ 140 millones de dólares integrado por aportes del Gobierno nacional (US$ 10 millones), del sector privado (estimado en US$ 30 millones) y un préstamo de la Corporación Andina de Fomento-Banco de Desarrollo de América Latina (US$ 100 millones). El PROICSA se lleva a cabo a través de la UCAR y su finalización está prevista para el año 2015. El ámbito de acción se concentra en el sector azucarero radicado en las provincias del noroeste argentino (Tucumán, Salta y Jujuy).

El PROICSA tiene por objetivo promover la competitividad de la industria azucarera a través de una estrategia de transformación y de diversificación productiva a partir de incentivos para la producción de bioetanol, en un marco de sostenibilidad ambiental y social, y de apoyo a los pequeños productores de caña de azúcar.

El programa financia, con contraparte privada de los ingenios, la instalación o la ampliación de destilerías para la producción de bioetanol, el tratamiento de efluentes y otras gestiones ambientales, así como mejoras en los procesos de molienda y fabricación de azúcar.

Los pequeños productores rurales de hasta 50 ha son apoyados con aportes no reembolsables para el fortalecimiento de su estructura productiva, comercial y de organización asociativa a través de asistencia técnica y financiera.

4. Principales similitudes y diferencias de los programas de desarrollo rural

Una comparación transversal de los programas de desarrollo rural en estas tres décadas permite establecer ciertas tendencias, continuidades y rupturas en la política de desarrollo rural en la Argentina en ese periodo temporal.

Los programas varían en sus objetivos. Algunos ponen más énfasis en la competitividad y la vinculación de los productores al mercado y a la capitalización mientras que otros priorizan el mejoramiento de las condiciones de vida de los beneficiarios, en particular de los más pobres o vulnerables. Con pocas variantes, se caracterizan por la oferta de un menú cerrado de incentivos centrados en asistencia técnica, capacitación y financiamiento tanto para actividades productivas como para organización, preferentemente de carácter grupal, sobre los cuales opera la demanda de la población objetivo.

Por una parte podemos diferenciar aquellos programas que focalizan específicamente en los pequeños productores familiares, como son el PNEA, el PSA, el PROFAM, el Programa Minifundio y Ley Caprina.

Por otra se encuentran aquellos, como PROINDER, PRODERNEA, PRODERNOA, PRODERPA, y PRODEAR, en los que la población objetivo se define explícitamente como “pobre” y se caracteriza a partir del indicador de NBI o de un nivel de ingreso anual relacionado con el definido para determinar la línea de pobreza.

Otros programas –Minifundio, PSA, Profam, PRAT, PRODERI– se dirigen a población rural en situación de vulnerabilidad, exclusión o precariedad sin definirla explícitamente como pobre ni utilizando indicadores o métodos de medición de pobreza.

Aquellos programas que tienen una definición más amplia de la población objetivo, que incluye pero trasciende el universo de los pequeños productores familiares, son Cambio Rural, PROHUERTA, PRAT, PROSAP, PAPyMPP, Ley Ovina, PRODAF. Finalmente, aquellos que incluyen algún componente o acción diferenciada para los pequeños productores en el marco de acciones más amplias son Proyecto Forestal de Desarrollo (componente CAPPCA), Ley de Inversiones para Bosques Cultivados, Cambio Rural, PROVIAR y Ley Caprina, PROICSA, FORESTAL.

El programa PROHUERTA, a cargo del INTA y cofinanciado con el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, está dirigido a población en condición de pobreza (NBI o LP), con problemas de acceso a la alimentación, residente tanto en áreas rurales como urbanas, e incluye desempleados, subocupados, minifundistas, asalariados rurales, comunidades aborígenes, familias pauperizadas y población vulnerable en términos de seguridad alimentaria. Surgido como un programa de asistencia a población en situación de indigencia y pobreza, y no de desarrollo rural, ha escalado en algunas experiencias de desarrollo rural y urbano que trascienden la seguridad alimentaria y avanza en la comercialización de excedentes para la generación de ingresos.

Las referencias a la población rural económica, social y culturalmente vulnerable (población incluida, pero que no se agota en los pequeños productores rurales) es una impronta característica de los programas financiados por FIDA y por el Banco Mundial: mujeres y jóvenes rurales, población aborigen y trabajadores transitorios integran en forma más o menos explícita o progresivamente las prioridades mencionadas entre la población objetivo de sus diferentes programas (PNEA, PRODERNEA, PRODERNOA, PROINDER, PRODERPA, PRODEAR y PRODERI).^[7]

También en los programas financiados por FIDA se han incorporado progresivamente las cuestiones atinentes al ambiente y los recursos naturales, y las prevenciones y adaptaciones en función del proceso de cambio climático. Estos temas expresados en los primeros programas como recomendaciones relacionadas al uso de plaguicidas (PNEA, PRODERNEA, PRODERNOA) se han profundizado y explicitado en los objetivos de los programas de última generación (PRODERPA, PRODEAR, PRODERI). En este caso, como en el punto anterior, el mayor énfasis en las cuestiones ambientales y su atención prioritaria forman parte de los programas más recientes en ejecución (FORESTAL).

Los programas de desarrollo rural en la Argentina han sido administrados por diferentes agencias estatales en la ex SAGPyA (actual Ministerio) y el INTA. Los primeros, además de capacitación y asistencia técnica, han contado habitualmente con un instrumento financiero de apoyo –crédito o subsidio no retornable–, mientras que los programas del INTA han tenido que complementarse con aquéllos para acceder a financiamiento o bien conformarse con facilitar las condiciones para el acceso al crédito en el mercado.

También existen diferencias en sus diseños institucionales y en sus estrategias de intervención: grado de descentralización, rol de los Gobiernos provinciales, participación de los beneficiarios y organizaciones de apoyo.

Si bien en todos los casos los Gobiernos provinciales han tenido algún grado de participación, son los programas con financiamiento FIDA (PRODERNEA, PRODERNOA, PRODERPA, PRODEAR, PRODERI) los que expresan un mayor compromiso y una efectiva participación con estrategias de intervención descentralizada a través de las estructuras provinciales, muchas de las cuales han contribuido a construir y financiar.

A pesar de las dificultades surgidas en las primeras experiencias en relación con la participación de las provincias, las reorientaciones de los programas (PRODERNEA, PRODERNOA, PRODERPA) y los programas de nueva generación (PRODEAR y PRODERI) han reforzado el rol protagónico que tienen las provincias en el diseño y en su ejecución, y han avanzado sobre la atención y presencia de las organizaciones de los destinatarios rurales en sus diseños.

La asistencia técnica y la capacitación aparecen como el común denominador de todos los programas, y en su mayoría también promueven aspectos socioorganizativos. Entre sus estrategias se destacan el reconocimiento de las experiencias previas y de los esfuerzos hechos por la articulación de los recursos humanos e institucionales públicos y privados con diferentes resultados, así como una preferencia por una metodología grupal para la asistencia, la capacitación y el financiamiento de los proyectos. En lo operativo, la mayoría de estos programas (con excepción del CAPPCA y el PRAT) estima que sus actividades promueven estrategias grupales y organizativas para mejorar los ingresos familiares de los beneficiarios o su seguridad alimentaria, como paso previo hacia un proceso que apunte a la asociación “horizontal” entre beneficiarios (Torres, 2002: 18). Una asociación horizontal que pareciera haber sido más exitosa en sus aspectos sociales y reivindicativos –como lo ejemplifica el Foro de la Agricultura Familiar– y también productivos –como lo reflejan los avances en la productividad y diversificación hacia el interior de las fincas y las mejoras en la seguridad alimentaria–, que en el plano económico de agregado de valor y articulación a mercados dinámicos.

Algunos programas han considerado al financiamiento como eje central de su accionar (PNEA), mientras que otros lo han concebido como complemento indispensable a las acciones de asistencia técnica y capacitación, ya sea a través del crédito –PSA, PROSAP, PRODERNEA, PRODERNOA– o adicionando subsidios o fondos no reintegrables –CAPPCA, PROINDER, PRAT, Ley Ovina, Ley Caprina, y especialmente los proyectos FIDA de última generación: PRODEAR y PRODERI–.

En este componente se observa una evolución acorde a los contextos políticos y económicos de la Argentina donde el crédito fue desplazado progresivamente en su importancia por los aportes no retornables o los subsidios para la población objetivo de los programas de desarrollo, del mismo modo que se contemplan con mayor flexibilidad los aportes de contraparte que deben realizar los beneficiarios para acceder a los servicios de los programas atendiendo con una consideración más lógica a situaciones que se caracterizan por su situación de pobreza y vulnerabilidad.

Si bien la mayoría de los programas han utilizado la constitución de grupos y asociaciones de productores como una estrategia de intervención para hacer llegar los servicios de los programas o para tratar de garantizar la devolución de los créditos, aquellos de nueva generación han reconocido la importancia de consolidar las organizaciones de la agricultura familiar como un objetivo de su intervención, porque de su continuidad y eficacia dependerá en buena medida la sostenibilidad de los beneficios que han aportado los programas una vez terminada su intervención. El PRODERPA, en particular a partir de su reorientación, el PROINDER en su última época y especialmente PRODEAR y PRODERI plantean esta perspectiva, y los últimos asumen una estrategia de intervención descentralizada que, a través de las provincias, permita llegar a las asociaciones con recursos no renovables para constituirlas en agentes de desarrollo en los territorios. Un antecedente relativo de esta filosofía de intervención pueden ser los programas que en la segunda mitad de la década de 1990 implementó el BID a partir del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) con asociaciones empresarias de distintos sectores (industria, comercio, agro) sin intervención estatal alguna. En el ámbito rural, el programa FORTALECER de BID y Federación Agraria Argentina (1997-2001), que brindó información, capacitación y asistencia técnica –pero no financiamiento– a pequeños y medianos productores rurales de tres regiones del país, fue representativo de esta modalidad.

Considerando a las regiones del NEA y del NOA por una parte, y a la región Centro por otra, como regiones con mayor y menor incidencia de la pobreza rural, el destino asignado a las inversiones de los programas rurales de alcance nacional indicaría que entre ellos ha existido un cierto grado de complementariedad: Cambio Rural invertía el 57% de sus recursos en la región central; el PSA, PROINDER y Minifundio, en cambio, destinaban entre el 69% y el 78% de sus recursos a las regiones del norte del país (Torres, 2002:21), a los que se sumaba el 100% de los recursos de PRAT, PRODERNOA, PRODERNEA, PROICSA; mientras que Patagonia más tardíamente obtuvo una atención a través de PRODERPA y la Ley Ovina, que destina la mayor parte de sus recursos en las provincias de esta región (también al centro-norte del país). Por su parte el PROVIAR concentra su acción en la región vitivinícola de Cuyo.

En los últimos años se observa, en los programas con financiamiento FIDA, una transición de lo regional a una cobertura nacional, atendiendo a la población objetivo allí donde sus necesidades están presentes –como en su momento lo fueron PSA y PROINDER–. Los más recientes programas de FIDA como el PRODEAR y PRODERI tienden a expandir su capacidad de intervención al conjunto del territorio nacional aunque con focalizaciones prioritarias e incorporaciones progresivas de las provincias y microrregiones, dando continuidad en la preferencia a las que atendían PRODERNEA y PRODERNOA respectivamente.

Hacia fines de 2014 se encontraban en negociaciones con diferentes fuentes internacionales la continuidad de algunos programas y la puesta en marcha de nuevas iniciativas.^[8] En esta situación se encontraban con fondos BIRF, las etapas III y IV del PROSAP para infraestructura rural (caminos, electrificación y riego); un megaproyecto de financiamiento con fondos de Arabia Saudita para riego; un proyecto con la Corporación Andina de Fomento para riego por 80 millones de dólares. A ellos se sumaba un Proyecto para Desarrollo Pesquero con fondos BID por 55 millones de dólares; otro para el Desarrollo Agropecuario de las Provincias fronterizas de la Cuenca del Plata, y un nuevo proyecto FIDA con un renovado enfoque de cadenas de valor denominado “Programa de Inserción Económica de los Productores Familiares del Norte”, además del PISEAR con fondos BIRF ya mencionado como la continuidad del finalizado PROINDER.

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