Obstáculos, encrucijadas y perspectivas

María Laura Otero^[1], Agustina Storto^[2] y Hugo Leale^[3]

La ofensiva desatada sobre el trabajo por el capital desde fines de la década de 1970 (sobre los salarios y los derechos laborales), recortando o eliminando los beneficios del ‘Estado de bienestar’ y los derechos en general, ha dejado a las mujeres y a la niñez como los sectores poblacionales más empobrecidos. Empobrecidos y excluidos, arrojados por fuera de condiciones humanas de existencia (junto a la población de mayor edad integran la población excedente según C. Lagarde, cuando ella era mandamás del FMI). Estar en situación de exclusión social (Agamben, 1998) constituye una violación de todos los derechos de los que una vida humana debería poder disfrutar: amor, alimentación, vivienda, educación, no ser violentada, un ambiente saludable, libertad; de esa manera los enuncia la Convención Internacional por los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (1989).

En este contexto, hace más de una década fue sancionada la Ley de Protección Integral de Niños, Niñas y Adolescentes (26.061/05), que planteó un cambio de paradigma en el abordaje de la niñez y la adolescencia: el pasaje de la perspectiva tutelar a una de protección de derechos. Sin embargo, en las prácticas que desarrollan los dispositivos y las agencias estatales cuya finalidad es velar por esa protección, se presentan múltiples obstáculos y conflictos (Zaldúa, Bottinelli, Longo, Sopransi y Lenta, 2016; Lenta, 2018). Por una parte, el nuevo texto legal enuncia detalladamente una integralidad de derechos de la que gozarían niñas/os y adolescentes; y, por otra parte, en algunas prácticas perviven criterios tutelares, o esos viejos criterios se disimulan debajo de nuevos ropajes jurídicos (Pipo, 2016).

La tarea de restitución de derechos y protección de niños, niñas y adolescentes requiere de políticas públicas claras, recursos suficientes para afrontrar los problemas, una acción interinstitucional e intersectorial fluida, y capacitación integral, permanente e interdisciplinaria de las/os trabajadoras/es. Esta capacitación debe incluir, además de cuestiones técnicas específicas, espacios de reflexión y elaboración de los malestares que se generan al estar en contacto con el sufrimiento (Lenta y Zaldúa, 2016). Los obstáculos que se presentan interpelan a quienes trabajamos con problemas psico-sociales complejos a buscar alternativas que mantengan la centralidad en las personas como sujetas/os de derechos.

En este capítulo abordamos un aspecto de la dimensión interinstitucional. Nuestro foco de atención es el vínculo entre algunas instituciones del sistema educativo y algunas defensorías zonales (DZ) del Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, ubicadas en la zona sur^[4] de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). El abordaje de este vínculo brinda información relevante acerca de los modos en que se está desarrollando el proceso de transformación de paradigma en el campo de las prácticas de restitución de derechos.

Formamos parte de un colectivo de trabajo junto a docentes de Psicología Preventiva e investigadoras/es del equipo UBACyT coordinado por la Prof. Graciela Zaldúa y el Observatorio de Prevención y Protección de la Salud Comunitaria, en la Facultad de Psicología de la Universidad de Buenos Aires. Mediante el análisis de los registros de campo se pesquisan las referencias verbales de trabajadores de equipos de las DZ acerca de su práctica en la interacción real con algunas instituciones del sistema educativo.

La niñez como una cuestión de Estado. Breve crónica

La ley del patronato de menores (10.903/2019), sancionada en 1919, sostenía el paradigma de la situación irregular, cuya finalidad consistía en regular los principios de la patria potestad de hijas/os de inmigrantes y población criolla pobre. Por este medio permitía la intervención del Estado en el seno familiar, al establecer la categoría de ‘peligro moral y material’ para describir la situación en la que podía caer la niñez cuando reside en ‘ambientes desfavorables’ (Pipo, 2011). Para este modelo las/os llamadas/os “menores” son incapaces y no tienen ninguna participación en las decisiones que los conciernen; por ende, son objetos de tutela, de control, corrección y subordinación (Cardozo y Michalewicz, 2017). A lo largo del siglo XX surgen distintas instituciones tutelares sustitutivas de la familia para el control de la infancia, con un concepto de niñez como población de riesgo… para ‘la ciudadanía’, y no centrada en los riesgos que ‘la niñez’ pudiese correr debido a las condiciones de vida en que se encontraba (Duschatzky y Correa, 2002).

La Convención sobre los Derechos del Niño y las normativas que se fundan sobre ella en Argentina, como la Ley Nacional 26.061/05 de Protección Integral de Niños, Niñas y Adolescentes, y la Ley 114 de la CABA, abren un marco político e institucional propicio para el respeto de derechos humanos en niñas/os y adolescentes, al sentar las bases para políticas sociales que promuevan el bienestar y el cuidado integral.

Este cambio supone un nuevo paradigma en las políticas sociales de la niñez, centrado en la protección integral de derechos. Al conferirles el estatuto de sujeta/o de derechos, las/os concibe como actoras/es sociales capaces de construir su propio destino. Empero, en la actualidad existen grandes brechas entre la retórica de las leyes y las prácticas sociales con relación a la niñez, al sostenerse distintas formas de tutelaje que vulneran sus derechos (Lenta y Zaldua, 2016).

En el marco de este nuevo paradigma, las DZ tienen su origen en el artículo 60 de la Ley 114/98 de CABA. Dicha ley crea el Sistema de Protección Integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes, y adjudica el resguardo y protección para el cumplimiento de sus derechos al Consejo de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (art. 46). Dentro de este órgano, las DZ se presentan como organismos descentralizados que, en cada comuna, tienen como objeto “diseñar y desarrollar un sistema articulado de efectivización, defensa y resguardo de los derechos, (…) ejecutar las políticas públicas específicas, implementando acciones con criterios interdisciplinarios y participación de los actores sociales” (art. 60).

Es tarea de las DZ intervenir en situaciones donde los derechos de niñas/os y adolescentes estén siendo vulnerados o pueda haber indicios de ello: abuso sexual, violencias (física, psicológica, institucional, patrimonial, por negligencia o abandono, otras), trata de personas, consumos de sustancias psicoactivas, situaciones de sufrimiento psíquico (desde perturbaciones neuróticas a profundas perturbaciones psicóticas). Problemas económicos, de salud, habitacionales, jurídicos, de seguridad social, de seguridad ciudadana, laborales y deterioros vinculares de gravedad están presentes en la mayoría de las situaciones; es decir, la pobreza subyace como problema fundante.

Las DZ tienen disponibles escasos recursos humanos y materiales para desenvolverse, y al mismo tiempo, tienen una cantidad de trabajo enorme, de gran complejidad y difícil abordaje (Fuentes, Bruno y Bolotnikoff, 2017). Asimismo, la intervención en el nodo comunitario, judicial y de salud hace de su espacio de trabajo un punto de puja representativa donde encarna la disputa del cambio de paradigma.

Nuestra intervención

El malestar laboral generado por una convergencia de tensiones y conflictos motivó un pedido del personal de algunas DZ al equipo del Observatorio, y en función de ese pedido se optó por el desarrollo de un dispositivo de co-visión. El Observatorio de Prevención y Protección de la Salud Comunitaria es un programa de Extensión universitaria, desarrollado con continuidad a partir del año 2000 desde la Facultad de Psicología de la UBA. Desde el inicio de las actividades se realizaron intervenciones en colectivos de trabajadoras/es, a pedido de ellas/os, para afrontar situaciones de malestar o sufrimiento que se generaban a partir de las tareas. Desde un enfoque de prevención crítica, actuamos como intervinientes, con el objeto de propiciar el fortalecimiento del colectivo y promover transformaciones singulares y colectivas para el desarrollo de estrategias de autonomía y exigibilidad de derechos.

El dispositivo de co-visión implica construir un espacio de reflexión conjunta, en este caso, entre las trabajadoras^[5] de las DZ y el equipo del Observatorio. En una primera instancia, se proponen diferentes actividades a los fines de ‘construir el problema’ y potenciar la búsqueda conjunta de soluciones. Esta estrategia se desarrolla a través de reuniones mensuales de dos horas de duración en el espacio de trabajo de las defensorías, y participan el personal administrativo, los equipos interdisciplinarios compuestos por psicólogas, trabajadoras sociales y abogadas (en cada defensoría hay tres o cuatro de estos equipos), y la coordinación; por parte del equipo del Observatorio, una o dos observadoras no participantes y un coordinador.

Nos planteamos investigar cuáles eran los elementos que constituían fuentes de malestar en el trabajo; aparecieron las siguientes: en primer lugar las características de las situaciones abordadas, la cantidad de trabajo que tienen^[6], la pervivencia del paradigma tutelar junto a la relación de subordinación con los juzgados, y la dificultad en articular con otras instituciones o efectores.

En lo que concierne a la articulación interinstitucional, relevamos una dificultad tanto en poder establecer interlocuciones verdaderas (esto es: no meramente formales) como a establecer alianzas que permitan sumar acciones convergentes. La acción interinstitucional e intersectorial en políticas sociales se impone por la misma complejidad y multicausalidad de los problemas. Sin embargo, esta integralidad no emerge por la sola enunciación sino que tiene que ser producto de un proceso de construcción intencional. Abordar un problema entre instituciones, que haya sido definido como concerniente a ellas, podría promover en el mejor de los casos distintos tipos de colaboración: comunicación, coordinación, cooperación y convergencia; encontramos que aparecen como obstáculos frecuentes a la colaboración el contexto político-institucional, las disputas de poder y las hegemonías que se ponen en juego (Cunill-Grau, 2014).

Las instituciones con las que interactúan las DZ son: del ámbito público estatal (Justicia, Desarrollo Social – Niñez, Salud, Educación) y del ámbito de la sociedad civil: fundaciones o asociaciones civiles que ofrecen hogares a través de convenios; las familias extendidas y vecinos/as de los/as niños/as con quienes intervienen. Tomaremos la relación con el sistema educativo, que se concreta a través de las escuelas, espacios en los que la población de niñas/os y adolescentes transita o debería transitar parte de sus vidas, como ejemplo de las dificultades en esa interacción.

La escuela no es ajena a los conflictos que genera el cambio de paradigma. Una mirada retrospectiva –que analice su función en el proyecto de consolidar el Estado nación– permitirá comprender su participación en el paradigma tutelar. Mientras que la familia –con énfasis en la mujer-madre– aparece como vía de moralización indirecta, la escuela se erige como la fuente y línea de acceso directo a la moralización de la infancia (Torrado, 2003).

Luego de la sanción de la Ley 26.061, la escuela asumiría el concepto de niñas, niños y adolescentes como sujetas/os de derecho, posicionándolas/os como sujetas/os de aprendizaje. En el cuadernillo “La escuela en el sistema de derechos” (2015) del Ministerio de Educación de la Nación, se resalta que:

la integralidad en la propuesta educativa tiene dos dimensiones: la de la formación del niño, valorando todas sus necesidades, y la de la promoción o restitución de sus derechos en una gestión compartida con otras áreas del Estado cuando fuera necesario.

La Ley 114, en su artículo 70, establece que las DZ son “instancias comunitarias alternativas a la intervención judicial” y que tienen entre otras tareas la de “conformar y fortalecer una red articulada en el ámbito local”. No obstante, y a pesar de su anclaje territorial, un acercamiento al discurso de la tarea efectivamente realizada aproxima más a estos organismos al ámbito jurídico que al de las redes locales, que debería integrar también la escuela.

La relación DZ – escuelas

Entendemos que hacer foco en el vínculo entre DZ y escuelas puede mostrar un aspecto de las dificultades en ‘hacer realidad’ el nuevo paradigma. Para acercarnos a este objetivo, escogimos como metodología el análisis cualitativo de los registros de campo (las crónicas realizadas por las observadoras no-participantes que forman parte del dispositivo de co-visión); lo recogido se refiere a la presencia que, en los discursos de las integrantes de la DZ, tiene la institución escuela. De esta manera, es posible configurar algunas representaciones que se tienen de ella, el grado de significatividad y el tipo de vínculo que se establece.

El rastreo de las crónicas arroja, como primer dato significativo, escasos resultados cuantitativos: a pesar de ser una institución central que atraviesa la vida de niñas, niños y adolescentes, la escuela es aludida por las/os trabajadoras/es en apenas siete registros de las treinta y nueve reuniones grupales realizadas y analizadas; y en ellos la referencia es hecha de manera superficial o secundaria. Este dato revela la poca importancia que se le otorga a la institución escolar como interlocutora o aliada en la estrategia de restitución de derechos que contemple la intersectorialidad.

Una de las funciones más fuertes asignada a la escuela es la de integrar la cadena de derivación por la cual ingresan los casos a las DZ. Ya sea por contacto directo o intermediando con otro efector (por ejemplo, dando intervención a un centro de salud), aparece como el agente que “descubre” la vulneración de derechos por estar en contacto directo con niñas, niños y adolescentes.

La (poca) importancia asignada a la escuela se vuelve casi nula a la hora de pensar la estrategia de abordaje de casos o la búsqueda de soluciones. A pesar de su enunciado fundacional de carácter integrador, el discurso de las/os trabajadoras/es da cuenta de una resistencia al trabajo en red con otros efectores. Al hablar de su trabajo, las DZ se encuentran en posición defensiva frente a las constantes demandas por parte de los otros efectores en territorio (juzgados, hospitales, CESAC, escuelas, ONG), quienes en forma constante resaltan sus falencias y la insuficiencia de sus acciones, tal como se infiere en una de las narrativas producidas en un espacio de co-visión de una de las DZ: “Nunca estás a la altura de las circunstancias, y los demás te lo hacen notar: las escuelas, la ´AGT´, los juzgados… siempre te dicen ´vos no hiciste´”.

Ante esta situación, dos posturas se hacen visibles en los equipos de profesionales: por un lado, la voluntad de integrar a la escuela como interlocutora y aliada a la hora de intervenir; y por otro, la negativa a ceder poder a un efector reproduciendo modalidades centralizadas propias del paradigma tutelar. Remarcamos el hecho de que las DZ se encuentran (se sienten) sometidas por la arista judicial de su trabajo; esto dificulta la interlocución con los distintos efectores. Parte del trabajo interdisciplinario y en red demanda la constitución de un lenguaje común de distintos actores, situación que, sumada a la falta de unicidad del lenguaje de cada disciplina, fomenta la rispidez y la ausencia de concreción de un trabajo conjunto.

Además, el análisis de las DZ continúa enfocado en la familia, en particular sobre la figura materna en consonancia con enfoques heteropatriarcales (y en este sentido, tutelares), como institución central a la hora de ensayar estrategias de restitución de derechos. Esto se vislumbra en el relato de una entrevista con un padre, que intentaba integrar al panorama general las dificultades en el desempeño escolar de su hija, pero este dato era desestimado por las trabajadoras que querían centrarse en “lo que pasa en la casa”, desconectando así ambas esferas.

En repetidos comentarios quedó expresada una tensión entre la función de la escuela en el viejo paradigma en contraposición con la del sistema de protección de derechos. La demanda de un efector a otro puede ser en búsqueda de funciones propias del paradigma tutelar. Este proceso se reconoce en la demanda de soluciones que la escuela sostiene para con las DZ y en la forma en que el sistema jurídico demanda a la población de niñas, niños y adolescentes respecto a su vínculo con el sistema educativo. La escolarización aparece en este caso en una ‘función moral’, como un requisito a ser cumplido, desde el paradigma tutelar, a modo de aspiración de jueces, quienes ‘dan órdenes’ sin darles voz a niñas o niños. Un caso abordado por una de las DZ remarca este punto: el juez –calificado por una de las abogadas de un equipo como ‘juez del patronato’– señaló, cuando se presentaron al juzgado, la importancia prioritaria de retomar los estudios previo a resolver otras cuestiones de interés. Rescata la crónica de la reunión de aquel día la respuesta que le dio el joven: “A mí me chupa un huevo”.

Comentarios finales

A partir del análisis del material encontramos que las mayores dificultades en la articulación se presentan en relación con la ausencia u omisión de las escuelas como interlocutoras y aliadas estratégicas en el objetivo manifiesto de restitución de derechos. La presencia escasa y tangencial de la escuela en los relatos de los equipos interdisciplinarios se plantea como problemática: no pasa de ser un eslabón de la cadena de derivación, cuando no directamente un competidor en relación con el poder –ya amenazado– del organismo.

La fragmentación institucional es la expresión de una ‘fragmentación de derechos’: la escuela se ocupa del ‘derecho a aprender’, pero pareciera un derecho escindido del ‘todo’ que constituye la vida de niñas, niños y adolescentes, y esto parece servir de argumento/excusa para no involucrarse en forma más decidida en procesos de restitución de derechos. De un modo semejante, a veces las DZ centran su acción en un ‘derecho’ considerado en abstracto, también escindido de la totalidad vital de la persona en cuestión.

La protección integral de derechos, establecida por la legislación vigente, lejos de ser un punto de partida, podrá ser un punto de llegada. En este sentido, hemos descrito algunas vicisitudes de un proceso que, al momento de esta escritura, continúa en forma casi exclusiva en la órbita jurídico-administrativa, dejando en evidencia una concepción ‘procedimental’ de la tarea. Es significativo que en situaciones de alta conflictividad psico-social retoñe una creencia o representación de fuerte inserción en el cuerpo social: la tutela es el mejor modo (o el único) de resolución de estos conflictos.

Tenemos en claro que la posibilidad de intersectorialidad no depende solo del voluntarismo de quienes integran las instituciones sino que hace parte de una concepción político-ideológica de la cuestión. En ese sentido, la carencia presupuestaria que se manifiesta en la falta de múltiples recursos y la sobrecarga de trabajo de las DZ atenta contra la materialización de la integralidad enunciada en la ley.

Una estrategia posible podría ser inventar espacios intersectoriales comunes que impidan el atrincheramiento en el edificio de la escuela o en el de la DZ; una intersectorialidad que los reúna en una misma red, que posibilite centrar la mirada efectivamente en la niñez como sujeta real de derechos, y posibilite el ir dejando atrás una fragmentación obturante de la integralidad.

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