El caso chileno

Virginia Alonso y Gabriela Marzonetto

1. Introducción

En este trabajo se indagan las implicancias de la organización social del cuidado de niños y niñas pequeñas y de la heterogeneidad estructural en la configuración de las desigualdades económicas de género en Chile. Dentro de este marco y entendiendo que, de acuerdo con las desigualdades generadas por la heterogeneidad de la estructura económica y ocupacional, la política social chilena intenta dar respuesta a la situación de sectores vulnerables, se analiza la política de cuidado infantil como mecanismo para facilitar la participación laboral de las mujeres de estos sectores y favorecer el cierre de las brechas económicas de género.

En cuanto a la organización del capítulo, en la sección que sigue a esta introducción se expone el enfoque analítico que recupera aportes de la Economía Feminista y del estructuralismo latinoamericano para pensar las fuentes de las desigualdades en la región. La tercera sección muestra las desigualdades de género en la participación laboral que existen entre las mujeres y varones en hogares con y sin niños/as pequeños/as, para luego enfocarse en la relación existente entre la participación de personas en hogares con niños/as pequeños/as en los mercados de trabajo marcados por la heterogeneidad estructural y la autonomía económica de las mujeres. La cuarta sección describe la oferta de servicios estatales de cuidado infantil a nivel nacional y las licencias por nacimiento con el propósito de analizar las potencialidades o falencias de estas políticas para contribuir a una mayor igualdad dados los rasgos analizados de la sociedad chilena. Por último, la quinta sección aborda las reflexiones finales.

2. Acerca de las fuentes de las desigualdades económicas de género

Esta sección se centra en el abordaje de la desigualdad económica de género mediante las contribuciones de la Economía Feminista que giran en torno a la Organización Social del Cuidado (OSC), y su puesta en diálogo con los aportes del estructuralismo latinoamericano relativas al funcionamiento de los mercados laborales de la región. De esta manera, se entiende que las articulaciones entre la OSC y los rasgos de estos mercados, derivadas de los modos de desarrollo vigentes en estas sociedades, son dos fuentes centrales de configuración de las desigualdades económicas de género (Alonso, 2019a, 2020).

En relación con los principales conceptos que brinda la Economía Feminista, se toman las categorías de división sexual del trabajo (DST) y OSC que permiten pensar la distribución del trabajo productivo y reproductivo o de cuidado: entre los hogares, el mercado, el Estado y la comunidad; y, al interior de los hogares, entre mujeres y varones. La forma en que se distribuyen estas tareas produce desigualdades económicas de género que se expresan en: 1) la mayor dedicación de tiempo de las mujeres al trabajo de cuidado no remunerado; 2) la desigualdad de género en el mercado laboral (menor y peor participación de las mujeres); 3) el menor grado de autonomía económica de las mujeres (Giosa Zuazúa y Rodríguez Enríquez, 2010).

Estas tres dimensiones permiten analizar la situación económica de las mujeres. En cuanto a la primera dimensión, se entiende que el trabajo de cuidado incluye las actividades indispensables para satisfacer las necesidades básicas de la existencia y reproducción de las personas, y que éste brinda los elementos físicos y simbólicos que permite a las personas vivir en sociedad (Rodríguez Enríquez y Pautassi, 2014).

Por su parte, la noción de la desigualdad de género en el mercado laboral, la segunda dimensión, hace referencia a la menor y peor participación de las mujeres en el trabajo productivo remunerado que se observa en: las menores tasas de participación y empleo, las mayores tasas de subempleo horario, la segregación horizontal y vertical, las brechas en los ingresos y las desiguales condiciones laborales (incluyendo el acceso a protección social) (Alonso, 2019b, 2020).

En este punto es conveniente señalar la articulación entre los aportes del estructuralismo latinoamericano y esta dimensión de la desigualdad económica de género. De la mano del enfoque iniciado por la escuela cepalina y retomado por el Programa Regional de Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC), se sostiene que los conceptos de heterogeneidad estructural (HE) y segmentación de los mercados de trabajo resultan centrales para la lectura de las desigualdades económicas, en tanto la forma de incorporación del progreso técnico ha generado una estructura productiva heterogénea que tiene impacto en los mercados laborales de la región (Alonso, 2020). Siguiendo esta línea de pensamiento, el sector informal y, más ampliamente, el excedente de la fuerza de trabajo son el resultado de la incapacidad del sector formal para absorber a la fuerza de trabajo en su totalidad.

De esta forma, la situación de HE en la producción y su correlato en el mercado laboral resultan decisivas para explicar la demanda de empleo, los excedentes de población, la calidad del trabajo y las remuneraciones (PREAL, 1978; Vera, 2011; entre otros). A su vez, se ha encontrado que la segunda dimensión de la desigualdad económica de género adquiere rasgos especiales dadas las características del funcionamiento de estos mercados (CEPAL, 2012, 2016, 2019; Alonso, 2020).

En relación con la tercera dimensión, la autonomía económica es entendida como la capacidad de acceder y controlar bienes y servicios necesarios para satisfacer necesidades y deseos, de manera independiente, a través de diversas formas: participación en el mercado laboral, propiedad y control de activos económicos, y acceso a recursos mediante intervenciones públicas como transferencias monetarias, entre otras (Esquivel, 2012). Dado que el mercado de trabajo es una fuente importante de distribución de los recursos en los países seleccionados, el problema de la falta de autonomía económica de las mujeres está asociado a las dos dimensiones expuestas anteriormente: la intensidad de tiempo destinado al trabajo no remunerado y el tipo de participación en el mercado laboral.

En cuanto al rol de los Estados, se plantea que las políticas sociales influyen en las tres dimensiones de la desigualdad económica de género en tanto inciden en la DST y en la OSC, así como en el funcionamiento del mercado laboral. A su vez, se entiende que la política ligada a la protección social juega un papel clave en la cadena de producción y reproducción de desigualdades en las sociedades latinoamericanas. Partiendo de las desigualdades generadas en la estructura productiva y pasando por el mercado, como espacio de bisagra, en donde estratifican empleos e ingresos, la protección social es el punto de llegada, desde donde también se distribuye de manera estratificada el acceso a derechos y recursos económicos según la inserción en el mercado (CEPAL, 2012). De hecho, la protección social se encuentra articulada con los rasgos de los mercados laborales en tanto existen diferencias en la política social según esté dirigida a población inserta en el sector formal o en situación de vulnerabilidad (por problemas de desempleo o por su inserción en el sector informal) (Rodríguez Enríquez, 2012; Pautassi y Gamallo, 2012).

Dentro del conjunto de políticas que podrían abordarse para analizar su rol en la desigualdad económica de género y la potencialidad para lograr mayores niveles de autonomía en las mujeres latinoamericanas, aquí se sostiene la importancia de la consideración de las políticas de cuidado infantil, como mecanismo que permite, de manera parcial, la desfamiliarización de las responsabilidades de cuidado así como también la mercantilización, en términos de participación laboral, de las mujeres (Staab, 2012; Staab, Filgueira y Martínez Franzoni, 2017). Estas políticas, en su interacción y complementariedad con otras políticas de bienestar, reproducen un modelo de cuidados en particular y presentan una fuerte vinculación con las características del mercado laboral. Esta situación se deriva del modo en que históricamente se constituyeron las instituciones de protección social en la región, que basados en el modelo bismarckiano de bienestar (aunque por las características de la región estos sean modelos hibridados), colocaron en la relación laboral de los varones asalariados registrados, tipo de relación ofrecida fundamentalmente por el sector formal, el acceso y titularidad de los derechos sociales como a prestaciones de salud, licencias, asignaciones familiares, seguro de desempleo, y sistema de pensiones y retiro de ellos y sus familias, entre otros. Estos modelos de protección social, que aún están vigentes aunque con modificaciones graduales, reproducen el modelo de hogares nucleares con varón proveedor, desconociendo por un lado la diversidad de formas familiares, y por el otro la mayor participación laboral femenina y, como consecuencia, los nuevos riesgos sociales asociados a ello (Pribble, 2006), entre otros, “el problema del cuidado”, y la persistencia estructural del sector informal que deja por fuera de estos derechos a una parte importante de los/as trabajadores/as. Se siguen reproduciendo roles y estereotipos de género que se erigen sobre el supuesto de las dinámicas en torno al empleo, basadas en la figura de un jefe de hogar masculino con características de proveedor único del sustento y de la protección social familiar anclada a su participación laboral y de una mujer, ama de casa, como cuidadora exclusiva. Cuestión que se evidencia cuando se analizan los regímenes de licencias por nacimientos, el acceso a servicios de cuidado infantil para hijos/as pequeños/as no escolarizados, los criterios de promoción y ascenso laboral entre otros aspectos.

3. La desigualdad económica de género en Chile

En este apartado se abordarán aspectos relativos a dos fuentes críticas de la desigualdad económica de género, desarrollados anteriormente, con el propósito de brindar un marco desde el cual entender la política de cuidado infantil y su relación con las características de la inserción laboral de las mujeres pertenecientes a los sectores más vulnerables de Chile.

En el caso de la fuente relativa a la organización social del cuidado, la literatura específica ha indicado que, en las sociedades latinoamericanas, el cuidado recae fundamentalmente en los hogares y, dentro de estos, en las mujeres. Partiendo de esta idea y considerando que la primera infancia implica una carga de cuidado intensa, se examinarán distintos indicadores laborales de varones y mujeres según la ausencia o presencia de niños/as pequeños/as^[2].

Para comenzar, se encuentra que las tasas de actividad, empleo y desocupación suponen brechas de género en las dos configuraciones de hogar (véase gráfico 1). Sin embargo, son las mujeres en los hogares con niños/as las que enfrentan mayores niveles de desigualdad. Mientras que para las mujeres de los hogares sin niños/as pequeños/as las tasas de actividad y empleo están, aproximadamente, 16 puntos porcentuales por debajo de las masculinas; estas brechas casi llegan a duplicarse en los hogares con niños/as. Así, las diferencias según sexo rondan el 30 % en las dos tasas.

Gráfico 1: Tasas laborales y brechas de género en la población en hogares con y sin niños/as pequeños/as. Chile, 2017

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia sobre la base de datos de la Encuesta CASEN 2017.

Estas cifras se encuentran alineadas con los roles de género y, por consiguiente, con la DST en tanto el acrecentamiento de la brecha se debe a que en los hogares con niños/as pequeños/as aumenta la participación laboral de los varones, mientras que se reduce en las mujeres. Lo mismo sucede con la tasa de empleo: mientras los varones incrementan su participación un 10 %, las mujeres presentan una reducción aproximadamente de 4 puntos porcentuales. Si bien en este trabajo no se busca profundizar en las razones que explican estas variaciones, es importante mencionar que la literatura especializada ha marcado diferentes factores asociados a la gestión de la mano de obra, los sesgos de la política pública, y la forma en que en los hogares se resuelven las tensiones entre las responsabilidades de cuidado y el trabajo productivo. A su vez, podría vincularse el comportamiento advertido con la tendencia histórica, observada por décadas en las sociedades latinoamericanas, de repliegue de las mujeres del mercado laboral, con la llegada de niños/as y una consolidación de la figura del varón como principal proveedor que parecería persistir con alguna intensidad en los hogares con niños y niñas de 5 o menos años.

Por su parte, el comportamiento de las tasas de desocupación también se lee en las direcciones señaladas. Pues, la triplicación de la brecha de género se explica por la reducción del desempleo de los varones con niños/as, mientras las mujeres mantienen el mismo nivel de desocupación en ambos tipos de hogares.

Lo analizado hasta aquí tiene implicancias sobre la autonomía económica de las mujeres. Los bajos porcentajes de participación y los altos de desocupación de las integrantes de los hogares con responsabilidades de cuidado de la primera infancia se traducen en la ausencia de ingresos laborales para el 49,2 % de éstas, o sea, alrededor de la mitad de las mujeres en esos hogares.

A su vez, el 50,8 % restante (las ocupadas) con niños/as padecen mayores brechas de ingresos laborales que aquellas que integran los otros hogares (véase gráfico 2). Mientras los ingresos mensuales de esas mujeres son un 28,3 % menor al valor de los varones, las ocupadas sin niños/as perciben un 20,3 % menos que los trabajadores en esos hogares.

Gráfico 2: Promedio de ingresos mensuales de la ocupación principal (en pesos chilenos) y brechas de género (%) en la población en hogares con y sin niños/as pequeños/as. Chile, 2017

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia sobre la base de datos de la Encuesta CASEN 2017.

Como resultado del análisis efectuado para los indicadores relativos a la desigualdad económica de género según el tipo de hogar, se puede decir que las mujeres que viven en hogares con mayores responsabilidades de cuidado de la primera infancia registran las peores cifras laborales y sufren las mayores brechas de género. Ahora, ya examinado el nudo de desigualdad referido a la organización social del cuidado, en lo que queda de este apartado se tratará el concerniente a los efectos de la heterogeneidad estructural en el mercado laboral y la desigualdad económica.

Si se miran los efectos de la heterogeneidad estructural en el campo de los indicadores laborales y de ingresos, desde este enfoque se señala la insuficiente respuesta de la demanda del mercado laboral que genera desocupación y la presencia de un sector informal que implica peores condiciones laborales que se ven reflejadas en las remuneraciones (Pinto, 1973; CEPAL, 2012, 2017). A su vez, ello tiene efecto general sobre la distribución del ingreso en los hogares y la persistencia de las desigualdades económicas conforme persisten los rasgos estructurales vinculados a este estilo de desarrollo.

A esto, se suma que los efectos de este fenómeno no son iguales si se los mira desde el punto de vista de género (CEPAL, 2016; Alonso, 2019, 2020). Pues, los indicadores para el empleo en Chile muestran que las mujeres se insertan en mayor medida en aquellos sectores y actividades que brindan peores condiciones laborales. Si se considera, según datos del Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe, el nivel de concentración según sexo, se encuentra que la concentración de las mujeres ocupadas chilenas en las actividades económicas de menor productividad era igual al 78,6 %, mientras que la concentración masculina giraba en torno al 49,3 % para el año 2017. De esta manera, el país presentaba una de las brechas de género más marcadas en la región.

Por su parte, los indicadores de brecha de género para el sector informal chileno^[3] también muestran la desigualdad de género en la participación en actividades de peor productividad y condiciones laborales. Para ese año, la concentración femenina era igual al 38,5 %, mientras que la masculina era del 31,5 %.

Sin embargo, en esta investigación interesa el cruce de ambas fuentes de la desigualdad económica de género, por lo que resulta importante considerar las brechas según sexo de las personas en hogares con responsabilidades de cuidado infantil. De esta manera, se encuentra que los indicadores de ingresos empeoran cuando las ocupadas de esos hogares se encuentran insertas en el sector informal. De acuerdo con el gráfico 3, las mujeres con niños/as que trabajan en el sector formal enfrentan una brecha de género en los ingresos equivalente al 26,5 %, mientras aquellas que se insertan en el sector informal padecen una brecha igual al 38,5 %.

Gráfico 3: Promedio de ingresos mensuales de la ocupación principal (en pesos chilenos) y brechas de género (%) en la población en hogares con niños/as pequeños/as según sector y sexo. Chile, 2017

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia sobre la base de datos de la Encuesta CASEN 2017.

A su vez, la cantidad de horas trabajadas también es explicativa de las brechas de género en los ingresos laborales, especialmente en el sector informal. En el caso de las ocupadas de ese sector, se encuentra que son el grupo que menos horas dedica a ese trabajo. Esta brecha en la cantidad de horas explica, en parte, la diferencia observada en los ingresos y sus menores recursos para satisfacer sus deseos y necesidades de forma independiente.

Gráfico 4: Promedio de horas trabajadas semanalmente en la ocupación principal, y brechas de género en la población en hogares con niños/as pequeños/as según sector y sexo. Chile, 2017

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia sobre la base de datos de la Encuesta CASEN 2017.

Los valores adoptados por las variables muestran que el cruce de ambos nudos críticos (responsabilidades de cuidado de niños y la participación en los distintos sectores definidos por la persistencia de la HE) implica que la situación económica de las mujeres empeora. En el caso de la mejor situación de las mujeres en el sector formal, se entiende que: i) éstas están protegidas, en mayor medida, por los derechos laborales contra la discriminación; ii) las asalariadas registradas cuentan con licencia por maternidad remunerada; iii) al participar en un sector que remunera mejor su fuerza de trabajo, poseen mayores recursos económicos para desfamiliarizar el cuidado infantil mediante establecimientos de atención y educación en primera infancia de gestión privada y/o personal en el hogar; iv) algunos establecimientos laborales ofrecen servicios de cuidado de hijos e hijas pequeñas para su personal. En cambio, las consideraciones mencionadas casi no se aplican para las mujeres que se insertan en el sector informal. De esta forma, se entiende que no gozan de igual manera de la protección y los mecanismos legales contra la discriminación laboral y/o que facilitan la conciliación entre la vida familiar y el empleo. A su vez, la menor remuneración de este sector las dota de menores ingresos para desfamiliarizar parte de las responsabilidades de cuidado.

4. Políticas de cuidado infantil en Chile

Ante la evidencia presentada en la sección anterior que plantea que: i) las mujeres en hogares con responsabilidades de cuidado infantil poseen los peores niveles de participación con efectos directos en la posibilidad de contar con ingresos laborales que favorezcan a su autonomía; ii) que tanto las brechas de género como las brechas entre las mujeres en los ingresos laborales empeoran para aquellas que se insertan en el sector informal; en esta sección, se abordará la política de cuidado infantil con el propósito de examinar las potencialidades y debilidades de ésta para facilitar la participación laboral de las mujeres. Más específicamente, se buscará poner el foco sobre los servicios destinados a los sectores más vulnerables de la población.

En el caso de los servicios de cuidado en espacios de Atención y Educación en Primera Infancia (en adelante AEPI), de carácter público estatal o de provisión subvencionada por el Estado, a lo largo de esta sección haremos primero un breve recorrido por el sistema educativo para el primer nivel (que incluye al grupo etario de niños y niñas abordado por esta investigación), para luego centrarnos en los servicios prestados por la Junta Nacional de Jardines Infantiles y por la Fundación Integra, que son los que buscan asistir los/as niños/as de los hogares más vulnerables. Para éstos, se analizará el grado de corresponsabilidad que supone su diseño y el nivel de cobertura que han logrado sobre los hogares con mujeres insertas en el sector informal o desocupadas, quienes forman parte del grupo más vulnerable de mujeres dados los rasgos del mercado laboral chileno. Luego, se tratará la política de permiso posnatal, que otorga tiempo de cuidado después del nacimiento.

4.1. Establecimientos de AEPI

En relación con los espacios de AEPI, la mayoría de los servicios, incluso los focalizados, son parte del primer nivel del sistema educativo denominado educación parvularia, considerándolo a estos fines como educación formal. No obstante ello, su inclusión en el sistema educativo chileno no involucra la obligatoriedad del nivel, pero está regulado y administrado desde la cartera educativa.

La educación parvularia está compuesta por dos ciclos y tres niveles. El primer ciclo está constituido por los servicios para niños y niñas desde los 84 días (en consonancia con la terminación de las licencias por nacimiento) hasta los 4 años. El segundo ciclo abarca los servicios desde los 4 años y hasta 6 años inclusive (Ver tabla 1). La complejidad de los distintos niveles encuentra su correlato en las distintas instituciones educativas existentes. Coexisten cinco instituciones para el nivel (similar a lo que ocurre en las educaciones básica y secundaria), que a su vez muestran una marcada segmentación de acceso según ingresos familiares (Staab y Gerhard, 2011).^[4]

Tabla 1: Niveles de la educación parvularia pública en Chile

Ciclo	Edad	Nivel	Subdivisión Nivel	Nombre Común	Oferta pública
Primer ciclo	0-11 meses	Sala cuna	Sala cuna menor	Sala cuna	JUNJI e Integra
	1 año a 1 año 11 meses		Sala cuna mayor
	2 años a 2 años 11 meses	Nivel medio	Nivel medio menor	Jardín Infantil
	3 años a 3 años 11 meses		Nivel medio mayor	Play Group
Segundo ciclo	4 años a 4 años 11 meses	Nivel de Transición	Primer Nivel de Transición	Pre-Kínder	Jardines municipales y subsidiados
	5 años a 5 años 11 meses		Segundo Nivel de Transición	Kínder

Fuente: Marzonetto, G. Elaboración en base a (MINEDUC, 2014).

Dentro de la provisión de servicios de AEPI públicos, los jardines de la Junta Nacional de Jardines Infantiles –JUNJI– y los de la Fundación Integra son gratuitos y otorgan servicios a niños y niñas que viven en hogares del 60 % de la población de menores ingresos para las salas cuna y el nivel medio. Por su parte, los jardines municipales, los establecimientos privados sin fines de lucro, subsidiados, y los establecimientos educativos privados otorgan servicios para el segundo ciclo, que se caracteriza por tener un sistema mixto de provisión (Subsecretaría de Educación Parvularia, 2018).

Según datos del MINEDUC y de CASEN para 2017, aun con la existencia de un amplio abanico de instituciones de AEPI en el país, la asistencia de niños y niñas de entre 85 días y 5 años a estos establecimientos es de 51,2 % total, es decir, casi la mitad de los niños y las niñas no asisten a establecimientos, lo que da lugar a preguntarnos ¿dónde están? Y ¿Quiénes cuidan de ellos/as?

Si desagregamos por edades, se observa que la asistencia alcanza al 95,2 % para los que asisten a Kínder (Sala de 5), que es el único año del nivel de asistencia obligatoria, seguido por prekínder (Sala de 4) con una tasa de asistencia de 81,4%, y esta disminuye notablemente para la población de 0 a 3 (del total de este universo solo asiste el 31,6 %).

En los próximos dos puntos, se tratarán los servicios ofrecidos por la Junta Nacional de Jardines Infantiles y por la Fundación Integra. El primero abordará los AEPI formales, mientras que el segundo tratará sus establecimientos por fuera de la órbita de la educación formal.

4.1.1. Establecimientos de AEPI formales

Como se mencionó anteriormente (ver Tabla 1), los servicios públicos para los más pequeños –de sala cuna y nivel medio– son impartidos, mayoritariamente, por la JUNJI (Junta Nacional de Jardines de Infantes) y la Fundación Integra; luego, para los servicios de nivel medio y nivel de transición participan también los jardines municipales y los particulares subvencionados. Mientras que la primera es una institución pública dependiente del MINEDUC, la segunda es una institución privada que depende de la Presidencia de la República, que es quien financia los servicios.

El papel de los jardines de la JUNJI y de Integra adquirió un notable rol protagónico a partir de 2006, al convertirse la expansión de los jardines de infantes en uno de los sellos del primer gobierno de Bachelet (2006-2010). Estos, a su vez, representaron los objetivos secundarios del programa Chile Crece Contigo (en adelante ChCC). Esta expansión de los jardines, en el marco del sistema de protección integral a la infancia ChCC, mantuvo su doble propósito de aumentar la participación laboral de las madres y de crear condiciones para el fomento del capital humano desde los primeros años. Así, el programa se focaliza en los hijos e hijas de las mujeres que trabajan, estudian o buscan trabajo y pertenecen al 60 % de hogares de menores ingresos del país.

Este programa, entre otros aspectos, determina la garantía de acceso gratuito a salas cuna y jardines de infantes para niños y niñas que presentan situaciones de vulnerabilidad. Los servicios se ofrecen en jornada extendida para hijos de madres que trabajan fuera del hogar y en jornada parcial para los hijos de madres que no trabajen fuera del hogar (art. 12 Ley 20.379). Esto implica que el tipo de jornada a la que pueden acceder los niños está condicionada a la participación de las mujeres en el mercado laboral o de su asistencia al sistema educativo.^[5]

4.1.2. Establecimientos de AEPI no formales

Por fuera de la órbita de la educación formal, también se encuentra oferta pública de servicios de cuidado infantil para los más pequeños.

Jardines Estacionales (JUNJI) y Vacaciones en mi jardín (Integra)

Persiguiendo el objetivo de conciliación entre vida laboral y familiar de las madres, existen dos programas, uno de las JUNJI y otro de Fundación Integra que funcionan en época estival, es decir, en el “periodo tradicional” de vacaciones de verano de los niños y niñas escolarizados.

El programa “Jardines Estacionales” de la JUNJI es una modalidad creada en 2011 para los hijos de las trabajadoras denominadas “temporeras”, que trabajan en la zafra durante el verano. Para que estas tengan un espacio de cuidado de sus pequeños, los jardines regionales de la JUNJI abren sus puertas en jornada extendida, brindando también servicio de merienda y comedor, hasta los 6 años.

Por su parte, la Fundación Integra tiene dentro de las modalidades no convencionales, el programa “Vacaciones en mi jardín”, en el cual, durante las vacaciones escolares de verano y de invierno ofrece a los pequeños actividades lúdico-recreativas, permaneciendo abierto durante 12 horas diarias, con preferencia de cupo para los hijos de entre 3 meses y 5 años de madres trabajadoras (Marzonetto 2019).

4.1.3. Algunas reflexiones en torno a los servicios de AEPI y su potencialidad para facilitar la participación laboral femenina

Vistos los servicios prestados por JUNJI y por la Fundación Integra, resulta importante retomar el análisis sobre sus potencialidades o falencias para facilitar la inserción laboral de las mujeres de los sectores vulnerables. Para ello, a continuación, observamos aspectos de su diseño y nivel de cobertura (ver detalles del diseño en Tabla 2).

Tabla 2: Sistematización de las características de espacios públicos de AEPI en Chile

Ciclo	1er ciclo (Sala Cuna y Nivel Medio)	2do ciclo (Nivel de Transición)
Tipo de jornada de los servicios	De jornada extendida para hijos/as de madres que trabajen, estudien o busquen trabajo. Jardines de infantes de jornada parcial para los hijos de madres que no trabajen fuera del hogar (art. 12 Ley 20.379). El tipo de jornada (extendida o parcial) a la que pueden acceder los niños está condicionada a la participación de las mujeres en el mercado laboral o al sistema educativo.	Este nivel hasta 2007 era exclusivamente de modalidad de jornada simple en el sistema público (de 4 horas), pero a partir del Decreto 306 del MINEDUC del año 2007, se establecen condiciones para el otorgamiento de subsidios desde el gobierno central para operar en jornada completa, en consonancia con los horarios de la educación básica (de 8 h a 15.45 h). Con ello, hay jardines municipales subsidiados y privados subsidiados que brindan servicios de hasta 8 h.
Participación familiar	Se considera a la familia como el primer lugar de aprendizaje no formal pero su participación en actividades de los AEPI no está expresamente presentada en los documentos sobre este nivel. Para reforzar los procesos de crianza, existe un taller no obligatorio, en el marco del ChCC llamado “Nadie es perfecto” para fomentar las habilidades de crianza en padres, madres y cuidadoras(es) de niños/as de 0 a 5 años. Consiste en encuentros grupales o asesorías personales, dirigidos a compartir experiencias de crianza en familia, aprender de otros y recibir orientaciones en problemas frecuentes para fortalecer el desarrollo de niños y niñas.	El art. 18 plantea que la familia tiene un rol indiscutible como primera educadora, pero no establece participación explícita de la misma en el proceso de educación formal. Inclusive el art. 2 de la Ley 20.370 establece que la familia es un lugar de aprendizaje no formal.
Edad de Ingreso	A partir de los 84 días y hasta los 3 años.	Art. 18, establece que: La Educación Parvularia es el nivel educativo que atiende integralmente a niños desde su nacimiento hasta su ingreso a la educación básica, sin constituir antecedente obligatorio para ésta. La sala de 5 (kínder) constituye el único nivel obligatorio.
Criterio de inclusión	Niños y niñas de familias en situación de vulnerabilidad social (60 % de la población de menos recursos). A servicios de jornada completa niños/as que cumplan estos criterios y sean hijos/as de madres que buscan trabajo, trabajen o estudien.	A sala de 5 universal y obligatorio

Fuente: Marzonetto, G. Elaboración propia en base a las leyes 20.370 y 20.379.

En breve, observamos que en el diseño de las políticas de cuidado infantil se busca conjugar, por un lado, el interés superior del niño y su derecho al juego, el desarrollo integral y la estimulación infantil, y, por otro lado, la contemplación de las necesidades de arreglos de cuidado que tienen las mujeres que se encuentran trabajando, estudiando o buscando trabajo, lo que implica un avance en el reconocimiento de la importancia de la corresponsabilidad de los cuidados por parte del Estado. Pese a esto, encontramos dos elementos no menores para mencionar: en primer lugar, estos programas no incluyen a los varones en tanto padres entre sus objetivos, lo que indica una reproducción de roles de género a nivel familiar. En otras palabras, se mantiene el supuesto de que la gestión y responsabilidad del cuidado infantil es exclusivo de las mujeres y, por lo tanto, sólo se invoca a ellas en los documentos de programa.

En segundo lugar, si bien se observa una expansión significativa de los establecimientos de AEPI, donde para 2017 el 67 % de los niños y niñas de 0 a 3 años matriculados asistían a establecimientos de la JUNJI e Integra, aún menos de un tercio del total de los niños y niñas de esta franja etaria asisten a establecimientos.

Asimismo, para examinar el nivel de cobertura es importante retomar la reflexión en torno a la fuente de la desigualdad referida a la heterogeneidad estructural y la bisagra que implica la inserción en el mercado laboral para el acceso a la protección social, en este caso, a servicios de cuidado infantil que tienen como beneficiarios directos a los/as niños/as, y beneficiarias indirectas a las mujeres de las franjas de menores ingresos que trabajan, buscan empleo o estudian. Desde el enfoque teórico de esta investigación, nos interesa observar cómo las mujeres de los sectores más vulnerables, aquellas que trabajan en el sector informal o se encuentran desocupadas, acceden a estos servicios estatales para terminar de analizar sus potencialidades o las falencias para facilitar la participación laboral. A continuación, se analizará información relativa a la tasa de asistencia de niños/as pequeños/as tal como se ha definido en el trabajo (es decir, de 0 a 5 años), para luego concentrarnos en la asistencia en la franja de 0 a 3, ya que la oferta de la JUNJI y de la INTEGRA se concentra en estas edades.

De esta manera, se encuentra que la tasa de asistencia de las/os niños/as de 0 a 5 años que pertenecen a hogares con mujeres que trabajan en el sector informal o se encuentran desocupadas gira en torno al 53 %, y los establecimientos de la JUNJI y de la Fundación Integra explican tan sólo el 36,5% de esa cobertura; mientras que el 50,8 % de los mismos asisten a establecimientos públicos de tipo municipal, subsidiados o vía transferencia de fondos estatales del Gobierno Nacional, y un 10,1 % asiste a establecimientos privados. Esto da cuentas de una importante cobertura de los servicios de carácter público (alrededor del 87 % de los niños y niñas de estos hogares que asiste a establecimientos de AEPI), lo que sería indicativo de una política que efectivamente tiene como objetivo fomentar la participación laboral de las mujeres.

Sin embargo, como se dijo anteriormente, ya que casi la totalidad de la cobertura de los establecimientos de la JUNJI y de la Fundación Integra se concentra en las edades de 0 a 3 años, resulta conveniente enfocarnos en este rango etario para analizar con más detalle la potencialidad de estos servicios en particular.

De esta forma, se encuentra que la JUNJI e INTEGRA explican el 63 % de la tasa de asistencia de las y los niños más pequeños de los hogares analizados. No obstante, es importante destacar que tan sólo el 32,7 % de estas niñas y niños asiste a un establecimiento educativo.

Gráfico 5: Tasa de asistencia de niños/as según rango etario. Chile, 2017

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia en base a Encuesta CASEN 2017.

Gráfico 6: Asistencia de niños según rango etario y tipo de establecimiento. Chile, 2017

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia en base a Encuesta CASEN 2017.

Como resultado, se encuentra que a pesar del aumento de establecimientos y matrícula que la JUNJI y la Fundación Integra ha llevado a cabo en los últimos años, estos servicios están lejos de cubrir a la totalidad de las/os niñas/os de los hogares con mujeres ocupadas en el sector informal o desocupadas. Más precisamente, se observa que el 68,3 % de las y los pequeños de 0 a 3 años queda fuera la asistencia a establecimientos.

4.2. Licencias por nacimiento

En 2011 se sanciona la Ley 20.545, de protección a la maternidad que incorpora el permiso postnatal parental.

Con esta ley se amplían las licencias por nacimiento tanto en extensión como en cobertura. Por un lado, se amplía la cantidad de días de licencia, teniendo la madre seis semanas antes del parto y doce después del mismo^[6], y el padre cinco días de licencia a administrar a su disposición durante el primer mes de vida del recién nacido o de su adopción (art. 1) recibiendo un subsidio del 100 % del salario hasta un tope de 75,7 UF. Finalizado este periodo, considerado un piso de maternidad para la recuperación de la madre, la misma tendrá derecho a un permiso posnatal parental de doce semanas más, durante el cual el subsidio se reduce al 50 % del subsidio por descanso de maternidad con un tope de 30 UF. ^[7]

Esta licencia abarca también a todos los funcionarios y funcionarias públicas del Estado chileno y de dependencias de salud y municipales, antes regidas por la Ley 18.834, de Estatuto Administrativo, por lo que a su vez representa un avance hacia la integralidad del régimen de licencias. Aunque para estos, el subsidio del postnatal parental es del 100 % del monto de su salario, manteniéndose de este modo las diferencias de privilegios de los funcionarios del sector público en detrimento de los trabajadores del sector privado.

Entre las características de este permiso, se encuentra que la madre puede optar por reincorporarse por media jornada laboral una vez terminado el permiso posnatal (las primeras 12 semanas), y si ambos padres son trabajadores, cualquiera de ellos, a elección de la madre, podrá hacer uso del posnatal parental a partir de la séptima semana de este, por el número de semanas que la mujer indique. Durante el goce de este permiso, se otorga el derecho al subsidio y fuero laboral, aunque el fuero paternal es de un máximo de tres meses, desde diez días antes de otorgado el permiso, mientras que el maternal es de un año desde la finalización del descanso postnatal (art. 3 y 6).

Por su parte, esta norma incorpora a los/as trabajadores/as independientes con cotizaciones en el Fondo Nacional de Salud. A partir del 2013, cubre a aquellas mujeres del 20 % más pobre de la población, que a la sexta semana anterior al parto no tuvieran contrato de trabajo vigente, siempre que cumplieran con una serie de requisitos (ver tabla 3). Aunque en la letra parece un importante reconocimiento de las mujeres de sectores más vulnerables, la cobertura es marginal dado que los requisitos para su acceso son excluyentes para la mayoría de estas mujeres. De hecho, del total de subsidios por descanso prenatal y posnatal otorgados en 2017 sólo el 0,02 % fue destinado a mujeres sin contrato laboral vigente, según datos de SUSESO. Cuestión que demuestra el sostenimiento de la regresividad del permiso posnatal parental.

A su vez, esta norma sigue manteniendo matices maternalistas, puesto que la opción para los padres de tomar el permiso posnatal está supeditada a la decisión de la madre y, por otro lado, el tope de subsidio genera un desincentivo económico para los varones, ya que dada la estructura del mercado laboral chileno, estos siguen percibiendo mayores ingresos por salario que las mujeres (con lo cual, la tasa de reemplazo del salario para los varones sería menor) (Marzonetto, 2019). Inclusive, según registros de SUSESO para 2016 (dato publicado), se traspasaron a padres sólo 107 beneficios, de un total de 37.904 permisos maternales, es decir, sólo hizo uso de este beneficio el 0,3 % de los destinatarios.

Tabla 3: Sistematización de las características del permiso posnatal parental

Licencia por maternidad	Artículo 1 modifica el Art. 195. Del código de trabajo, y establece que las trabajadoras tendrán derecho a un descanso de maternidad de seis semanas antes del parto y doce semanas después de él
Licencia por paternidad	Artículo 1 modifica el Art. 195. Del código de trabajo, y establece que: el padre tendrá derecho a un permiso pagado de cinco días en caso de nacimiento de un hijo, el que podrá utilizar a su elección desde el momento del parto, y en este caso será de forma continua, excluyendo el descanso semanal, o distribuirlo dentro del primer mes desde la fecha del nacimiento.
Licencia compartida/familiar	Artículo 1 reemplaza art. 197 bis. De Código de trabajo y establece que: Las trabajadoras tendrán derecho a un permiso postnatal parental de doce semanas a continuación del período postnatal. La trabajadora podrá reincorporarse a sus labores una vez terminado el permiso postnatal, por la mitad de su jornada, en cuyo caso el permiso postnatal parental se extenderá a dieciocho semanas. En este caso, percibirá el cincuenta por ciento del subsidio que le hubiere correspondido conforme al inciso anterior y, a lo menos, el cincuenta por ciento de los estipendios fijos establecidos en el contrato de trabajo, sin perjuicio de las demás remuneraciones de carácter variable a que tenga derecho. Si ambos padres son trabajadores, cualquiera de ellos, a elección de la madre, podrá gozar del permiso postnatal parental, a partir de la séptima semana del mismo, por el número de semanas que ésta indique. Las semanas utilizadas por el padre deberán ubicarse en el período final del permiso.
Financiamiento	100 % Fondo Único de Prestaciones Familiares y subsidios de cesantía
Condición de inclusión al beneficio	Toda mujer que cuente con contrato de trabajo. De no contar con este, los requisitos para acceder al subsidio comprenden: a) Registrar doce o más meses de afiliación, con anterioridad al inicio del embarazo, b) Registrar ocho o más cotizaciones, continuas o discontinuas, en calidad de trabajadora dependiente, dentro de los últimos veinticuatro meses calendario inmediatamente anterior al inicio del embarazo. c) Que la última cotización más cercana al mes anterior al embarazo se haya registrado en virtud de cualquier tipo de contrato de trabajo a plazo fijo, o por obra, servicio o faena determinada (art. 3).
Protección ante despido	Fuero paternal de hasta 3 meses Fuero maternal todo el periodo de embarazo y hasta un año después de expirado el descanso maternal

Fuente: Marzonetto, G. Elaboración propia en base a Ley 20545.

En general, se observa que las políticas de cuidado infantil en Chile presentan diseños que contemplan la importancia de la reorganización de las responsabilidades de cuidado infantil y sus efectos sobre la participación laboral de las mujeres. En la letra, el diseño de la estructura de funcionamiento de la educación parvularia en todos sus niveles y del permiso posnatal parental incorpora la importancia de pensar en las madres trabajadoras de los sectores más vulnerables de la sociedad, a partir de una contemplación específica de su situación particular.

En la práctica, en lo que respecta al permiso posnatal, se sigue observando una perpetuación de las desigualdades socioeconómicas, puesto que el acceso al beneficio responde a una arquitectura “quirúrgica” que deja por fuera a la gran mayoría de las mujeres de estos sectores. En la dirección opuesta, encontramos que en lo que respecta a acceso a servicios de AEPI de gestión pública para niños y niñas pertenecientes a hogares cuyas madres se encuentran trabajando en el sector informal o desempleadas, estos se presentan amplios, ya que alrededor del 67 % de los que asisten lo hacen en estos establecimientos.

Con todo, advertimos que en Chile se busca incentivar la participación laboral femenina de los sectores más vulnerables a partir de intervenciones referidas al cuidado infantil. Sostenemos que estas medidas mantienen un perfil productivista que se orienta a la participación de las mujeres en el mercado laboral y a la formación de capital humano, y una naturaleza segmentada en el sentido de que el acceso a estas políticas varía de acuerdo con la participación laboral y el nivel de ingresos familiares, por lo que, si bien amplían derechos y prestaciones, no modifican las bases de las desigualdades existentes en el país (Marzonetto 2019). Por este motivo, parece interesante lo que plantea Silke Staab (2013) cuando observa que se pasó de un maternalismo liberal y familiarista hacia uno de corte estatal, donde las mujeres con ayuda del Estado se hacen cargo del cuidado de los pequeños.

5. Reflexiones finales

Este capítulo se ha enfocado en el estudio de la desigualdad económica de género atendiendo a la articulación, en la sociedad chilena, de dos fuentes centrales de la desigualdad: la organización social del cuidado y la heterogeneidad estructural. Como resultado, se ha encontrado que las mujeres que viven en hogares con responsabilidades de cuidado infantil tienen marcadas brechas, respecto a los varones, en la participación en el trabajo remunerado con efectos sustantivos sobre sus posibilidades materiales de autonomía económica. A su vez, la situación de desigualdad se profundiza según el sector en el que se inserten. Pues, las brechas que enfrentan esas mujeres son mucho más elevadas si se insertan en el sector informal –que justamente es un sector que cuenta con mayor concentración femenina que masculina–.

En este contexto, se encuentra que el rol de la política de cuidado infantil muestra limitaciones en su potencialidad para facilitar la inserción laboral de las mujeres de los sectores vulnerables. En primer lugar, se observa que, a pesar del importante reconocimiento que implicó la Ley 20.545 para las mujeres de los sectores vulnerables, en los hechos, la cobertura de las licencias por nacimiento es marginal para ellas. En segundo lugar, aparece la baja cobertura y algunos sesgos maternalistas en los servicios de AEPI. En cuanto a la cobertura, la tasa de asistencia de los/as niños/as pequeños/as pertenecientes a hogares con mujeres insertas en el sector informal o desempleadas apenas supera la mitad.

Por último, parece importante mencionar que no sólo es necesario abordar estas limitaciones para facilitar la conciliación entre la vida familiar y laboral de las mujeres insertas en el sector informal o que buscan empleo, sino que también es preciso pensar en el diseño y ejecución de políticas que mejoren su autonomía económica. En este sentido, es preciso tener en cuenta los efectos de la heterogeneidad estructural en el mercado laboral y la mayor concentración de las mujeres chilenas en las actividades y sectores de menor productividad.

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