Gabriela Marzonetto

1. Introducción

En la última década se ha incorporado en el acervo de políticas públicas de los países, aquellas que hacen referencia a la importancia de los cuidados, en tanto actividad imprescindible para la sostenibilidad de la vida. En algunos casos, se ha puesto sobre el centro de la discusión el valor de los cuidados; en otros, se han abordado aspectos ligados a estos, pero de manera indirecta u ocupando un rol secundario dentro de los marcos de acción. Más allá de estas diferencias, encontramos que el tema está presente en las agendas públicas de todos los países de la región y en la agenda de los gobiernos de varios de ellos. No obstante ello, las políticas de cuidado, y particularmente las que se centran en el cuidado infantil, presentan importantes variaciones entre países.

En los países del Cono Sur, caracterizados por ser de ingresos medios-altos para la región, encontramos patrones claramente diferenciables en el diseño de estas políticas: hay diseños que tienden hacia la corresponsabilidad y diseños que tienden a la familiarización de los cuidados reforzando el maternalismo. Consideramos que las diferencias sobre el tipo de patrón que reproducen estas políticas es resultado de los legados de políticas previas, de la visión sobre los roles de género y de la familia que estén presente en el imaginario de los hacedores de política pública, y de los límites institucionales a la capacidad de coordinación entre políticas.

Entendiendo la utilidad de la comparación sobre los recorridos y características de las políticas públicas de los distintos países, que sirve, entre otros aspectos, para comprender qué modelos de políticas se presentan más exitosos que otros en determinados contextos, este trabajo presenta una propuesta metodológica para la comparación de políticas de cuidado infantil. La propuesta busca observar el nivel de maternalismo/corresponsabilidad en el diseño de las políticas en combinación con el grado de coordinación de estas, es decir, hasta qué punto el conjunto de políticas de cuidado infantil se encuentran integradas/fragmentadas.

A estos fines, se elaboró una tipología de diseños de políticas de cuidado infantil, con el objeto de ordenar los casos en base al modelo (visión) del cuidado que reproducen y a la capacidad de coordinación institucional de las agencias que intervienen en el proceso de diseño y formulación de políticas. Las políticas de cuidado en primera infancia que aquí analizamos son las relacionadas con tres mecanismos (Ellingsaeter 1999; Rossel 2013): tiempo para cuidar (licencias por nacimiento, y de cuidados), dinero para cuidar (transferencias de dinero a las familias) y servicios de cuidado por fuera del hogar (establecimientos de Atención y Educación para la Primera Infancia). A su vez, la propuesta busca mostrar la evolución temporal de estas medidas, por lo que se presenta como una herramienta útil para analizar los cambios y transformaciones en las políticas de cuidado, además de mostrar su posición actual.

Este capítulo, que se basa en parte de la elaboración de mi tesis doctoral (Marzonetto 2019), se estructura en cinco secciones incluyendo esta introducción. La segunda sección presenta la tipología de políticas de cuidado infantil elaborada a partir de las discusiones teóricas en torno al cuidado, sus implicancias y políticas. La tercera sección presenta la construcción de los índices para evaluar las categorías tipológicas adoptadas. La cuarta sección muestra la puesta a prueba del modelo a partir del análisis de políticas de cuidado infantil en Argentina, Chile y Uruguay durante el periodo 2005-2015, y finalmente, la quinta sección concluye mostrando alcances, limitaciones y lecciones aprendidas durante el proceso de construcción de esta propuesta metodológica para la comparación de políticas de cuidado infantil en la región.

2. Hacia una tipología de políticas de cuidado infantil

Para la elaboración de la tipología de políticas de cuidado, nos focalizamos sobre el diseño de las políticas, entendiendo que es en esta etapa del proceso de formulación de políticas donde se definen el problema social que da lugar a la intervención, la teoría del cambio de la política, las herramientas de la intervención, los criterios de identificación de la población objetivo y las características de las prestaciones. Entendemos, para el caso del diseño de políticas de cuidado infantil, que estos pueden tomar diferentes formas en base a los modelos de cuidado que reproduzcan y a la capacidad de coordinación entre las agencias intervinientes en el proceso de formulación.

2.1. Modelos ideológicos sobre el cuidado

Los diseños maternalistas son los que reflejan un modelo (ideológico) de cuidado más familiarista tradicional de la política social –representado por la imagen de la madre ama de casa– que propende a que el cuidado de los niños se resuelva en los hogares (Hochschild, 2011; Orloff, 2006). Las medidas maternalistas reconocen la importancia de los cuidados y exaltan “la capacidad de las mujeres para ser madres” (Koven y Michel, 1993, 4 en Orloff, 2006), por ello se focalizan en las madres como las principales responsables por la provisión de cuidados y buscan el reconocimiento social de estas labores pero no reducir las desigualdades entre géneros que reproducen (Blofield y Martínez Franzoni, 2014).

Asimismo, este tipo de medidas responden a la reproducción de la organización social propia de los regímenes de bienestar^[1] que centran el bienestar de la familia –su principal foco de acción– en la figura del varón proveedor fuerte y la mujer ama de casa (Pribble 2006), pero van más allá del clásico “paternalismo” de los primeros Estados de Bienestar que se focalizaban en el padre de familia (Skocpol, 1993 en Orloff 2006), para incorporar el apoyo del Estado a las mujeres en su rol de madres como en su rol de trabajadoras a través de licencias y de programas de salud y cuidado de los niños (Orloff 2006, 8).

Por su parte, los diseños que promueven la corresponsabilidad son los que reflejan una visión más moderna sobre los cuidados, que considera que estos deben resolverse concomitantemente entre la familia y el Estado. En este tipo de diseño, las instituciones públicas participan conjuntamente con las familias en el cuidado (Hochschild, 2011, 306–321), y responden, por lo general, a regímenes de bienestar donde la figura del varón proveedor es más débil, y el sistema económico genera incentivos para que las mujeres participen en el mercado laboral (Orloff 2006). Las medidas que promueven la corresponsabilidad buscan la distribución de las responsabilidades de cuidados, tanto desde las familias al Estado, como al interior de las familias entre varones y mujeres (Blofield y Martínez Franzoni, 2014). La tabla 1 sintetiza la diferencia en los diseños de políticas de cuidado maternalistas y corresponsables.

Tabla 1: Diferencia en los diseños de políticas de cuidado maternalistas y corresponsables

Tipo de diseño	Maternalista	Corresponsable
Rol de la familia y la mujer en la sociedad	Familiarista tradicional, mujer ama de casa y cuidadora, varón proveedor.	Moderno, paritario en términos de género.
Régimen de Bienestar	Basado en la figura del proveedor fuerte. Beneficios anclados a la relación laboral: varón como trabajador, mujer como miembro de familia (esposa y/o madre) dependiente del varón trabajador.	Basado en la figura del proveedor débil. Beneficios anclados a la ciudadanía.
Responsabilidad del cuidado	Familia	Familia y Estado conjuntamente.
Posición sobre el cuidado como problema	Lo reconoce como problema social, considera a la mujer como cuidadora innata y busca visibilizar el valor socioeconómico de estas actividades	Lo reconoce como problema social. Busca visibilizar el valor socioeconómico de estas actividades y sus implicancias en términos de desigualdades de género
Tipo de políticas públicas	a) Establecimientos de desarrollo infantil de jornada simple; b) Licencias maternales extensas, licencias paternales y familiares bajas en proporción a las licencias maternales; c) Transferencias de ingresos y asignaciones familiares cuya titularidad es del padre, pero en caso de existir condicionalidades se responsabiliza explícitamente a la madre.	a) Establecimientos estatales de desarrollo infantil de jornada extendida, o subsidios a establecimientos de gestión privada; b) Licencias maternales sobre el piso de maternidad, licencias paternales extendidas y licencias familiares compartidas; c) Transferencias de ingresos y asignaciones familiares otorgadas indistintamente a padres o madres, según elección familiar.

Fuente: Marzonetto (2019).

2.2. Tipos de coordinación entre políticas

Por su parte, las políticas de cuidado infantil pueden resultar fragmentadas o integrales. Es decir, se pueden llevar a cabo políticas que respondan a los riesgos sociales que involucran el problema del cuidado de manera particular o en su conjunto. Que las políticas existentes en la materia sean inconexas puede ser indicativa de la falta de entendimiento del problema del cuidado como tal o de visiones divergentes al respecto, tanto entre las agencias estatales como a nivel gubernamental, cuestión que responde directamente a la capacidad de coordinación institucional entre las agencias.

Frente a esto, consideramos que los diseños integrales son aquellos en los que las acciones estatales buscan responder a los tres componentes del cuidado (tiempos, servicios y dinero) de manera articulada, esto es, presentando opciones de política pública coherentes con una visión unificada sobre el problema del cuidado. Por diseños fragmentados entendemos aquellas acciones estatales que responden a los tres componentes del cuidado de manera inconexa, buscando con las acciones estatales resolver riesgos sociales que se consideran de manera desarticulada y no como parte central de un mismo problema social.

En la tabla 2, se sintetizan las principales características para observar en el diseño de las políticas para determinar si son integrales o fragmentadas.

Tabla 2: Diseños de políticas de cuidado infantil

	Integral	Fragmentado
Problema social	Entiende al cuidado como un problema social.	No se piensa en términos de “cuidado”.Trabaja los problemas sociales de manera segmentada.
Servicios en EDIs	-Jornada: en consonancia con horarios laborales. -Edad de ingreso: a partir de la edad de finalización de licencia por nacimiento.	-Jornada: en discordancia con los horarios laborales. -Edad de ingreso: no condice con la edad de finalización de la licencia por nacimiento.
Transferencias condicionadas de ingresos a las familias (no contributivas)	Servicios y contraprestaciones a certificar en jornada extendida permitiendo su acceso en horarios diferentes a los laborales de madres y padres.	Servicios y contraprestaciones a certificar en discordancia con la jornada laboral de padres y madres.

Fuente: Marzonetto (2019).

Mediante el análisis de los modelos que siguen los diseños de las políticas (maternalistas o corresponsables), y su nivel de integración y fragmentación, podemos definir cuatro tipos de diseño de políticas de cuidado infantil: maternalistas integrales, maternalistas fragmentadas, corresponsables integrales y corresponsables fragmentadas.

Tabla 3: Tipos de diseño de políticas de cuidado infantil

	Modelo de cuidado
	Familiarista tradicional	Moderno
Coordinación institucional fuerte	Maternalista integral	Corresponsable integral
Coordinación institucionaldébil	Maternalista fragmentado	Corresponsable fragmentado

Fuente: Elaboración propia.

3. Construcción del modelo

En base a la tipología creada, se procedió a elaborar un índice que permitiera calcular con mayor precisión el tipo de diseño de las políticas de cuidado infantil. Para ello, se analizó en primer lugar el grado de maternalismo o corresponsabilidad de las políticas, tanto de manera individual (cada uno de los tres mecanismos de cuidado presentados) como en su conjunto. Esto, por un lado, nos permite tener un panorama general de la evolución de las políticas de cuidado infantil en cada caso, y por otro lado, nos habilita a realizar una comparación de las políticas de cada país, y su evolución, de manera parametrizada. A continuación, se presentan brevemente aquellos aspectos de los tres mecanismos de cuidado en los que nos centramos para el análisis comparativo.

3.1. El tiempo y las licencias

Las licencias por nacimiento responden a la necesidad de otorgar tiempo de recuperación de las madres trabajadoras luego del parto, así como para atender las necesidades del recién nacido, entre ellas, la de amamantarlo. Estas licencias van de la mano de las licencias por paternidad, que fueron pensadas para que el padre pueda colaborar con la mujer puérpera inmediatamente después del nacimiento de los hijos, así como para que pueda realizar los trámites de inscripción del nuevo integrante de la familia.

Blofield y Martínez Franzoni (2015; 2014) analizan el modo en que se estructuran las políticas de cuidado en la región, y en materia de licencias observan si las mismas promueven un piso de maternidad, el maternalismo o la corresponsabilidad de los cuidados.

Se entiende por piso de maternidad a aquellas medidas que reconocen el papel de la mujer en el parto y la lactancia permitiendo su recuperación física y emocional y el establecimiento de rutinas. Consideramos para el análisis al recomendado por OIT en su convenio 183 de 14 semanas. Asimismo, todas aquellas medidas que respondan a criterios por debajo de los establecidos por el convenio de la OIT serán consideradas como medidas familiaristas, en el sentido en que, desde el Estado, se dejan relegadas las responsabilidades del cuidado del recién nacido exclusivamente a las familias, sin garantizar los pisos mínimos de protección a la maternidad –lo que, como se mencionaba anteriormente, genera una serie de penalidades en la carrera laboral de las mujeres–.

Otra medida en torno al beneficio de las licencias por nacimiento es el tiempo para lactancia y alimentación del recién nacido. Esta medida implica el compromiso de la protección a la lactancia materna en el ámbito laboral. La hora de lactancia es un período de tiempo otorgado a la madre desde su reincorporación, luego de su licencia por maternidad, para garantizar la lactancia del recién nacido, pudiendo ser fraccionado en dos tiempos a lo largo de la jornada. La Organización Mundial de la Salud (OMS) recomienda la lactancia materna exclusiva durante los primeros 6 meses de vida, y su continuación hasta los 2 años. Consideraremos el beneficio de la “hora de lactancia” en los espacios de trabajo como una medida que parte del piso maternalista, pero que, a su vez, permite a las madres conciliar el cuidado de sus hijos con la participación laboral. Por ello, la existencia de este beneficio será considerado como una medida corresponsable, aunque no pueda considerarse una medida que propenda a la corresponsabilidad entre varones y mujeres.^[2]

Por su parte, en materia de licencias, las medidas que tienden a la corresponsabilidad se traducen en “extender a ambos cónyuges medidas y beneficios que no están ligados a la función exclusivamente reproductiva biológica de la mujer, e incorporar a los hombres en las funciones de cuidado de sus hijos/as y personas adultas mayores” (OIT, 2009, 122). La extensión de las licencias paternales como la existencia de licencias familiares compartidas entre madres y padres son políticas que permiten reconfigurar la idea de los roles tradicionales de género para que cada familia pueda organizar los cuidados de manera más equitativa.

Si bien desde el ámbito de las políticas públicas de género se analizan este tipo de políticas y se establecen criterios para delinear las diferencias entre políticas maternalistas o corresponsables, poco se plantea sobre la importancia de la relación en tiempo de las licencias para madres y padres y cómo estas afectan a la construcción de roles de cuidadores/as y proveedores/as al interior de las familias. Para ello, y a los fines de identificar si los regímenes de licencias en los casos de estudio son maternalistas o corresponsables, se sugiere tomar en consideración el ratio medido en días, entre las licencias de paternidad (incluyendo en estas últimas también a las licencias familiares compartidas) y maternidad, considerando la cantidad de días de licencia que le corresponden a la madre por cada día de licencia que le corresponde al padre o cuidador secundario en caso de que la norma lo estableciese. Entendemos que el ratio entre las licencias por paternidad y maternidad es un factor indicativo de los roles de género que se reproducen desde el Estado. Consideraremos que si el ratio es menor o igual a 25 días de licencia de la madre por cada día de licencia del padre, la medida es de tipo corresponsable, y si el ratio es mayor de 25 días, la medida es de tipo maternalista.^[3]

Tabla 4: Licencias por nacimiento para trabajadores y trabajadoras formales

Licencia	Familiarista	Maternalista	Corresponsable
Maternidad	Menos de 14 semanas	Más de 14 semanas	Si las licencias se pueden compartir entre madre y padre, una vez superado el piso maternalista de 14 semanas.
Hora de lactancia	Sin beneficio	Sin beneficio	Si existe el beneficio
Paternidad	5 días o menos	5 días o menos para asistir a la madre puérpera	Más de 5 días
Familiar	Sin beneficio	Sin beneficio	Si existe el beneficio
Ratio licencias	Mayor a 25 días	Mayor a 25 días	Menor a 25 días

Fuente: Marzonetto (2019).

3.2. Servicios para cuidar: los establecimientos de desarrollo infantil

Como se mencionó anteriormente, uno de los elementos centrales de las políticas de cuidado de la primera infancia es la provisión de servicios que “atiendan” a los niños. Esto es, servicios de atención y educación en primera infancia (más conocidos como AEPI o ECEC por sus siglas en inglés). El Estado puede colaborar con la desfamiliarización de los cuidados a través de establecimientos públicos gratuitos, a través del subsidio de aquellos servicios de gestión privada y a través de la regulación para que empresas grandes cuenten con estos servicios para sus empleados y empleadas.

Englobamos a este conjunto de servicios en los Establecimientos de Desarrollo Infantil (EDI), entendiendo por estos a las instituciones de cuidado y educación infantil vinculadas al sistema educativo formal (de gestión estatal y privada), y a las instituciones no formales o vinculadas a las áreas sociales de los gobiernos provinciales, municipales, o de carácter comunitario, sostenidas por organizaciones de la sociedad civil, grupos comunitarios, gremios, sindicatos, etc. (Ministerio de Desarrollo Social y UNICEF 2012).

Para que los EDIs permitan a las familias, y sobre todo a las mujeres, liberar parte de su tiempo para participar en el mercado de empleo, es necesario una extensa red de establecimientos que pueda cubrir la demanda, y que estos presten servicios en jornadas extendidas. Sabiendo que los EDIs tienen una doble función de mercantilizar la participación laboral femenina y de desfamiliarizar los cuidados (Staab y Gerhard, 2014, 1080), esto adquiere otro matiz en lo que respecta a EDIs informales orientados a los sectores más vulnerables.

La experiencia regional muestra que muchos de los programas de EDIs de carácter asistencial tienen como principal objetivo la contención afectiva, pedagógica, nutricional, y en materia de salud de los niños pequeños, por lo que podríamos considerarlos centrados en el interés superior del/a niño/a, y en base a este objetivo, los servicios que brindan tienen la particularidad de reforzar el ideal maternalista a través de servicios de jornada simple y de actividades que involucran la participación continua de las madres, cuestión que se puede encontrar explicitada en las normativas de estos programas alegando la importancia del “fortalecimiento familiar”. No obstante, muchos programas regionales también dan cuenta de la importancia de la participación laboral femenina como mecanismo para reducir desigualdades socioeconómicas, y orienta los servicios (duración de las jornadas y tipo de actividades) en función de la participación laboral de las madres, y como consecuencia los criterios de ingreso a estos establecimientos, contemplan la participación en el empleo o en el sistema educativo de las madres (Staab y Gerhard, 2010, 2014), por lo que podríamos considerarlos centrados en el interés superior del/a niño/a y en la igualdad de género.

A continuación, en la tabla 5 se presentan las principales características de los EDIs que permiten catalogar sus prestaciones como maternalistas o corresponsables.

Tabla 5: Establecimientos de desarrollo infantil

EDI		Maternalista	Corresponsable
Formal (educativos)	Edad de ingreso	4 años	3 años
	Tipo de jornada	Simple	Opción pública de jornada simple y extendida
	Participación familiar	Explicitada en documentos del programa	No se explicita en documentos del programa
Informal (asistenciales)	Edad de ingreso	2 años	Antes del año
	Tipo de jornada	Simple	Opción de jornada simple y extendida
	Criterio de entrada	Niños en situación de vulnerabilidad social	Niños en situación de vulnerabilidad social y/o hijos de mujeres en programas de capacitación, sistema educativo y trabajadoras.
	Participación familiar	Explicitada en documentos del programa	No se explicita en documentos del programa
Empresas	Regulación para la implementación de EDIs o subsidios	No existe la regulación o en caso de existir es únicamente para empleadas mujeres	Para todos los empleados sin importar género

Fuente: Marzonetto (2019).

3.3. Dinero para cuidar: transferencias monetarias a familias con niños

La importancia del dinero está estrechamente relacionada con las desigualdades de ingresos que afectan a las posibilidades de crianza. En numerosos estudios se ha evidenciado que las diferencias de ingresos entre las familias condicionan las oportunidades de sus hijos debido a las limitadas opciones educativas y recreativas que se les presentan, y por sobre todo, en materia de prestaciones de salud, acceso a vivienda digna y a una alimentación nutritiva y variada (Esping-Andersen, 2010; Esping-Andersen y Palier, 2011; Marzonetto, 2015; Morel, Palier y Palme, 2012; Repetto et al., 2016). Frente a este escenario, las transferencias monetarias a las familias se convierten en una herramienta fundamental para combatir las desigualdades socioeconómicas desde el inicio de la vida.

En la experiencia regional, las transferencias monetarias a las familias con niños se dividen en dos tipos distintos: las asignaciones familiares contributivas y las no contributivas. La principal diferencia radica en que las primeras son las que perciben los trabajadores del sector asalariado formal, mientras que las segundas son las que perciben las familias en situación de vulnerabilidad social (entre los que se incluyen desocupados, pensionados, trabajadores del sector informal).

Las transferencias contributivas responden a un criterio de solidaridad entre el sector asalariado formal, el Estado nacional y los empleadores, y fueron inicialmente pensadas como una compensación a los costos relacionados con la manutención y crianza de los hijos de los trabajadores, así como a un proceso de planificación y fomento a las familias desde los Estados (Haggard y Kaufman, 2008). Mientras que las no contributivas, son políticas distributivas que pertenecen al universo de las políticas sociales orientadas a luchar contra la pobreza, y varían de las asignaciones familiares contributivas tanto en términos de cobertura^[4] como en términos de generosidad de la prestación, cuestión que es indicativa de las posibilidades de este tipo de transferencias de incidir sobre la reducción de la pobreza de las familias con niños pequeños.

Lo que nos interesa en este punto, a los fines de delimitar si el diseño de estas políticas responde a criterios de tipo maternalistas o corresponsables, es quién es el –o más precisamente “la”– titular/responsable del cobro y de las condicionalidades, en caso de existir, que impone cada beneficio.

Serán consideradas estas prestaciones como maternalistas tanto en el caso de las asignaciones contributivas como no contributivas, si fomenta la figura del varón proveedor y de mujer cuidadora, es decir, si el cobro del beneficio se encuentra explícitamente definido como responsabilidad del varón por defecto, y sólo las mujeres pueden percibirlo, si el padre está imposibilitado por alguna razón para su cobro^[5]. Por su parte, si el cobro de la prestación es por defecto responsabilidad de la madre, si bien sigue ubicando a las mujeres como principales responsables del cuidado y de su gestión (Molyneux 2007), es un aspecto que visibiliza el rol de las mujeres como cuidadoras, al tiempo que les brinda herramientas para su independencia económica y rompe con la visión tradicional del varón como único proveedor del hogar.

Asimismo, y conjuntamente a lo anterior, en el caso de aquellas transferencias que cuentan con condicionalidades para el cobro del beneficio, si explícitamente la normativa responsabiliza a la madre por el cumplimiento de éstas, es considerada maternalista, mientras que si no se hace explícita quién tiene la responsabilidad por su cumplimiento en el seno familiar, la misma se interpreta como proclive a la corresponsabilidad.

Tabla 6: Transferencias de dinero (contributivas y no contributivas) a familias con niños

Transferencia		Maternalista	Corresponsable
Contributiva	Si titular (cobra)	Padre y en su defecto la madre	Neutro, o con prioridad para la madre
	Y responsable condicionalidad (si tiene)	Madre	Neutro– No específica
No contributiva	Si titular (cobra)	Padre y en su defecto la madre	Neutro, o con prioridad para la madre
	Y responsable condicionalidad (si tiene)	Madre	Neutro– No específica

Fuente: Marzonetto (2019).

Además de buscar observar si el diseño de las políticas propende a modelos maternalistas o corresponsables de cuidado, entendemos que, debido a que cada una de estas políticas fue implementada en distintos períodos de tiempo con el objetivo de resolver riesgos sociales diversos, la naturaleza de las mismas, aún en el mismo país, puede responder a objetivos diferentes y, por lo tanto, también es posible observar incongruencias en los modelos a los que responden sus diseños. Cuestión que da cuenta de la importancia de que, al momento de analizar las políticas en su conjunto, se contemple si las mismas son integrales o fragmentadas.

3.4. La construcción de los índices

A partir de lo expuesto, se construyeron dos índices que luego analizados en conjunto sirven para evaluar el tipo de políticas de cuidado de los países en: maternalistas-integrales, maternalistas-fragmentados, corresponsables-integrales y corresponsables-fragmentados. Es decir, donde se puede evaluar el modelo de cuidados que impera en su diseño y también el tipo de coordinación institucional entre los tres mecanismos de cuidado arriba analizados.

Debido a que las variables de análisis son cualitativas, se le otorgó un valor nominal dicotómico a cada uno de los indicadores a partir de las categorías tipológicas desarrolladas. Asimismo, para estimar el peso de cada uno de los mecanismos (tomados como indicadores), se construyeron ponderadores que permitieran designar el valor de cada dimensión sobre las variables de análisis. Con lo cual, para el caso del análisis sobre el modelo de cuidado y tipo de coordinación presente en las políticas de cuidado infantil, se otorgó un peso mayor a los servicios en EDIs entendiendo que por la temporalidad y alcance de este tipo de servicios juegan un rol mayor que los otros dos componentes a la hora de permitir liberar de tiempo y desfamiliarizar parte de las responsabilidades de cuidado de las familias, así como también por el tipo de coordinación que se desprende de este tipo de programas.

A continuación, se presentan en las tablas 7 y 8 la construcción de los indicadores sobre modelos de cuidado y tipo de coordinación presente en las políticas de cuidado infantil, respectivamente.

Estos índices, que se trabajan de manera paralela, luego se representan gráficamente en un gráfico de coordenadas, en el cual el eje de las y representa el nivel de integración de las políticas, donde el 0 implica el menor valor de integración (o el máximo de fragmentación) y 100 el máximo nivel de integración. El eje de las X representa el nivel de corresponsabilidad de las políticas, donde 0 implica el menor nivel de corresponsabilidad de las políticas (o máximo nivel de maternalismo) y el 100 el mayor nivel de corresponsabilidad.

Tabla 8: Indicadores de fragmentación e integración de las políticas de cuidado infantil

Dimensión	Valor en la escala general	Indicador	Valor
Problema Social	30%	Sistémico	Integrado
		Sectorial compartimentado	Fragmentado
EDIs	45%	Jornada extendida	Integrado
		Jornada simple	Fragmentado
		Edad de ingreso desde fin de licencia por maternidad	Integrado
		Edad de ingreso no condice con fin de licencia	Fragmentado
Transferencias	25%	Contraprestaciones en jornada extendida	Integrado
		Contraprestaciones en jornada reducida	Fragmentado

Fuente: Marzonetto (2019).

4. Puesta a prueba del modelo

El modelo se utilizó para comparar las políticas de cuidado infantil de Argentina, Chile y Uruguay durante el periodo 2005-2015. El objetivo era observar la evolución que habían tenido estas políticas durante ese periodo, dado que fue la época en la que se generaron las mayores reformas en materia de licencias, expansión de EDIs, y de transferencias condicionadas de ingresos a familias con niños y niñas. A partir de esa expansión, se buscaba analizar hasta qué punto estas medidas eran similares entre los países o si habían tenido diferencias en sus diseños, que luego repercutieran en sus resultados de política pública (policy outcomes).

Con ello se analizaron diferentes programas de alcance nacional durante el periodo de diez años, a fin de observar si con la modificación o incorporación de nuevas políticas cambiaba el recorrido de las políticas de cuidado infantil en cada caso. En la tabla 9, se presentan las políticas que se analizaron para cada caso durante todo el periodo.

Tabla 9: Políticas públicas de cuidado infantil analizadas

Política de cuidado		Argentina	Chile	Uruguay
EDI	Formal	Plan Nacional de Educación Inicial	Plan de Educación Parvularia.	Plan de Educación Inicial
	Informal	Creciendo Juntos. “Centros de Desarrollo Infantil” Plan Nacional para la Primera Infancia Primeros Años	Chile Crece contigo. Jardines de la Junta Nacional de Jardines de Infantes.Jardines de Fundación Integra.	Centros de Acción Infantil y Familiar
Licencias	Mater­nidad, paterni­dad, cuidados y hora de lactancia	Régimen de Licencias de:Ley de Contrato de Trabajo Sector Público Nacional Sector Público Provincial (24 jurisdicciones) Régimen de Trabajo Agrario Régimen especial para trabajadores de casas particulares	Ley 20.545 de Permiso Postnatal parental	Ley 19.161 de Licencia Maternal de Uruguay
Transfe­rencias	Contribu­tivas	Asignaciones familiares	Asignaciones familiares	AFam
	No contribu­tivas	Programa Familias por la inclusión social (hasta 2009) Asignación Universal por Hijo para la inclusión social (desde 2009)	Programa Chile Solidario Ingreso ético familiar Subsidio Único Familiar	Tarjeta alimentaria Programa PANES

Fuente: Marzonetto (2019).

El gráfico 1 muestra la representación gráfica de la evolución de las políticas de cuidado infantil en su conjunto, para los tres países en el periodo 2005-2015. En el mismo se identifican los años en los cuales se experimentaron cambios en materia de política pública que llevaron a la consolidación de un tipo de diseño de política de cuidado en particular en cada uno de los países.

Gráfico 1: Recorrido de las políticas de cuidado infantil en Argentina, Chile y Uruguay (2005-2015)

Fuente: Marzonetto (2019).

El análisis a partir de la construcción de los índices nos permite observar el recorrido de las políticas de cuidado infantil en su conjunto para los tres países. A partir del análisis de las políticas de cuidado infantil, encontramos que los tres casos se inician en el cuadrante 1 (maternalismo-fragmentado) y observamos que:

Para el caso argentino, las políticas de cuidado se mantienen durante todo el periodo en el cuadrante 1, aumentando en 8,5 puntos su grado de maternalismo desde el inicio del periodo hasta 2013. Con la creación en 2007 del programa “Creciendo Juntos”, disminuye sensiblemente el nivel de maternalismo al instituir espacios de cuidado para los pequeños; no obstante, a partir de la creación de la AUH en 2009 y, sobre todo, a partir de los cambios de titularidad de pago sobre las transferencias a favor de las madres en 2013, se profundiza el maternalismo al incorporar a las mujeres como principales responsables no sólo del cobro de la prestación, sino de la gestión del cumplimiento de las condicionalidades asociadas al programa y con ello como principales responsables del cuidado de sus hijos.

En lo referido al nivel de fragmentación, esta presenta una disminución de 27 puntos porcentuales a partir de 2007, cuando al sancionarse la Ley 26.233, de Promoción y Regulación de los Centros de Desarrollo Infantil, en el marco del programa “Creciendo Juntos”, se establecen mecanismos de coordinación positiva entre dicho programa y otras políticas de transferencias (Plan Familias en sus inicios y luego AUH).

El caso chileno muestra que la evolución de las políticas implicó cambios sustantivos, puesto que pasó del cuadrante 1 al cuadrante 3 (maternalismo-integrado). Los cambios en Chile fueron graduales: entre 2005 y 2007, se avanzó en 15,5 puntos porcentuales hacia la corresponsabilidad (estatal) con la expansión de las salas cunas de la Junta Nacional de Jardines de Infantes y de la Fundación Integra (2006) y con el lanzamiento del programa “Chile Crece Contigo” (2007). Posteriormente, con la extensión del permiso postnatal parental, que implicó la ampliación a 180 días de la licencia por maternidad con posibilidad de ceder las últimas 6 semanas de licencia al padre, y la ampliación de la licencia por paternidad a 5 días, las políticas de cuidado infantil en el país pasaron a presentarse 45 % corresponsables. Como consecuencia de estos cambios, se pasó de un nivel considerable de fragmentación entre las políticas a una mayor integralidad a partir de la creación del programa “Chile Crece Contigo”, aumentando la capacidad de coordinación e integración en 48 puntos porcentuales durante el periodo.

En el caso uruguayo, se generó, en materia de diseño de políticas de cuidado, un cambio prominente en el periodo, que como consecuencia ha ubicado las políticas de cuidado infantil en el país como ejemplo para la región. Uruguay era el país menos maternalista de los tres desde el punto de partida, cuestión que lo ubicaba a la vanguardia con la creación de la licencia por paternidad de 10 días para el sector público en el año 2005. Luego, en 2008, a partir de modificaciones en los regímenes de asignaciones familiares, la creación de las licencias por paternidad para el sector privado y adoptantes, y la obligatoriedad de la sala de 4, disminuyó en 10,3 puntos su nivel de maternalismo, para luego generar los saltos más importantes en dirección a la corresponsabilidad, entre 2013 y 2015, con la reforma del régimen de licencias que incorpora licencias de cuidado compartidas y con la creación del Sistema Nacional Integrado de Cuidados, respectivamente. Asimismo, estas reformas presentan un alto grado de coordinación, lo que permitió que el conjunto de políticas aumentara en 55 puntos porcentuales su nivel de integración.

En síntesis, el modelo puede ser sintetizado bajo el siguiente esquema, donde C1, C2, C3 y C4 indican los cuadrantes, y las flechas la direccionalidad del cambio:

Argentina: ← C1

Chile: C1 → C3

Uruguay: C1 → C2 → C3

5. Conclusiones

Encontramos que, para los fines comparativos, la construcción de estos índices y de su representación gráfica fue de gran utilidad puesto que nos permite por un lado realizar una comparación rápida sobre el tipo de políticas de cuidado de los países, pero también de su evolución. El establecer los años que presentan los puntos de modificación de las trayectorias de las políticas, tanto en relación con el modelo de cuidado que reproducen o al tipo de coordinación que se genera, da la oportunidad de identificar patrones y eventos en materia de políticas públicas. Es decir, la utilidad de este tipo de herramientas permite ir más allá de la descripción del punto en que se sitúan las políticas de cuidado en los casos seleccionados, ya que otorga la posibilidad de rastrear con mayor precisión eventos específicos en la trayectoria de las políticas.

De todos modos, al emplear este tipo de estrategias, es importante reconocer que la creación de los índices implica un ejercicio de reducción analítica, donde para que el universo de políticas de cuidado infantil pueda ser catalogado dentro de una tipología específica, se dejan de lado aspectos particulares de las mismas. No obstante ello, comprendiendo esto, y al trabajar con factores de ponderación y representaciones gráficas, se pueden observar las diferencias de grado de los conjuntos de políticas en cada una de las categorías tipológicas específicas.

A su vez, es importante tener en consideración que el análisis del diseño de las políticas no permite observar lo que efectivamente ocurre en los procesos de implementación, aun cuando su análisis permite dilucidar aspectos de la implementación y de los resultados de política pública perseguidos.

Esta propuesta metodológica para el análisis concreto de las políticas de cuidado infantil en los tres países del Cono Sur permitió realizar una serie de observaciones, que luego fueron profundizadas en una etapa posterior de la investigación:

• El punto de partida de las políticas y el legado de políticas públicas importa.

Tanto en el caso chileno como en el uruguayo se observa que la condición de inicio se presentaba menos maternalista y fragmentada que en el caso argentino, lo que podría indicar que el grado de avance, con su correspondiente pasaje de cuadrante, responde también al punto de inicio de la trayectoria.

• Los mecanismos de cuidado que funcionan en las teorías no necesariamente funcionan en la práctica.

Desde la literatura se habla de tres mecanismos de cuidado infantil: tiempo, servicios y dinero para el cuidado. Cuando realizamos el análisis de estos mecanismos, en el sentido del conjunto de programas referidos a cada una de estas dimensiones, encontramos que los mismos se encuentran fragmentados por razón del tipo de población hacia quienes están dirigidos. Las licencias, por ejemplo, son medidas que están direccionadas hacia las trabajadoras, y en menor medida hacia los trabajadores, que se encuentran ocupados en el sector de la economía formal, así como las asignaciones familiares contributivas. Lo cual genera que las transformaciones en la materia discurran por carriles diferentes a los de los otros mecanismos, sobre todo en países signados por altos niveles de informalidad laboral producto de la estructura heterogénea del mercado laboral. Como consecuencia de esto y de las altas desigualdades sociales, los esfuerzos estatales en materia de protección social por lo general se orientan a la población de menores recursos, en situación de emergencia y vulnerabilidad social, por lo que las demandas por licencias por nacimiento se encuentran escindidas de las otras medidas en relación con el cuidado.

Frente a esto, se observa que, en el plano empírico, la relación entre los mecanismos de cuidado se articula de manera más integrada entre los referidos a dinero y servicios de cuidado (y servicios de salud, aquí no analizados), que entre estos y las medidas referidas a los tiempos de cuidado.

• La forma de organización de los gobiernos tiene que ver en el modo en que se presentan las políticas de cuidado.

Se observa que en Chile y Uruguay, el salto hacia políticas de cuidado integrales fue mucho más abrupto y “exitoso” que en Argentina, cuestión que puede estar explicada por el nivel de centralidad en los procesos de decisión y de gestión de política pública característico de los países centralistas como los dos primeros. En el caso de Argentina, al ser un país federal, la coordinación de intervenciones de política pública que son por naturaleza intersectoriales, los procesos de coordinación institucional se presentan anidados, es decir, entran en juego organismos (y con ellos actores) multinivel, afectando de ese modo la capacidad de coordinación de políticas (Marzonetto 2020).

En breve, el objetivo de este trabajo era mostrar la utilidad de este tipo de ejercicios metodológicos para la comparación de sistemas de políticas públicas como las de cuidado infantil, pero también para el descubrimiento de patrones y la construcción de nuevas hipótesis de investigación para su posterior puesta a prueba.

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