Análisis en los países del Cono Sur

Gabriela Marzonetto, Virginia Alonso
y Corina Rodríguez Enríquez

1. Introducción

La participación laboral femenina en América Latina no representa un fenómeno novedoso ni sorpresivo, aun así, la división sexual del trabajo (DST) y las brechas de género en este ámbito se muestran persistentes, y para las mujeres que viven en hogares de estratos bajos, con menores credenciales educativas y con mayores responsabilidades de cuidado de hijos/as pequeños/as, la situación se ve sensiblemente agravada.

Sostenemos que estas desigualdades en detrimento de las mujeres se deben en cierta medida, a que son ellas las que se han adaptado a las reglas, los tiempos y recursos del mercado de trabajo, en lugar de ser este último un espacio flexible que contemple las necesidades de las trabajadoras, sus familias y que permita acompañar los cambios en las dinámicas sociales a partir del rol de estas. En este capítulo nos proponemos analizar comparativamente las implicancias de la organización social del cuidado infantil y de la heterogeneidad estructural de los mercados laborales en la configuración de la desigualdad económica de género en Argentina, Chile y Uruguay en la actualidad. El objetivo principal del mismo es analizar la potencialidad de las políticas de cuidado (licencias por nacimiento y cuidados y espacios de Atención y Educación en Primera Infancia) para facilitar la participación laboral de las mujeres de sectores más vulnerables, puesto que entendemos que la posibilidad de acceder a ingresos propios para estas mujeres representa una contribución a su autonomía y, con ello, a su mayor bienestar y el de sus familias.

Por este motivo, en primer lugar, buscamos conocer y describir las brechas de género en el mercado laboral (de participación, desocupación, ingresos, por tipo de sector) dependiendo del tipo de composición familiar, esto es considerando la presencia o no de niños y niñas menores de 5 años. En segundo lugar, buscamos analizar las características de las políticas de cuidado arriba mencionadas, para, a partir de su diseño (con sus reglas de inclusión/exclusión y tipo de beneficios), conocer su grado de maternalismo o corresponsabilidad. El análisis de estas dos aristas deviene de considerar que el tipo de oferta de políticas de cuidado tiene efectos sobre las opciones de participación laboral de las mujeres, sobre todo de sectores más vulnerables que no cuentan con la opción de comprar servicios de cuidado en el mercado.

El capítulo se estructura en cuatro secciones incluyendo la presente introducción. La segunda sección presenta el análisis descriptivo de las brechas de género a partir del análisis de las encuestas de hogares de los tres países y profundiza el análisis de las dinámicas que se presentan en el sector informal. La tercera sección focaliza sobre el análisis de la potencialidad de las políticas de cuidado para facilitar –o no– la participación laboral femenina. Finalmente, en la cuarta sección se presentan las principales conclusiones del trabajo.

A grandes rasgos, encontramos en los tres casos una persistencia de las brechas de género en el mercado laboral, que se profundizan para las mujeres de sectores informales con presencia de niños y niñas pequeñas en sus hogares. Paralelamente se evidencia que las políticas que atañen al cuidado infantil se muestran segmentadas en consonancia con las dinámicas laborales, por lo que las políticas destinadas a familias en situación de vulnerabilidad (cuyas mujeres se encuentran en el sector informal o en situación de desempleo) no se presentan en general –salvo el caso de algunas medidas particulares– como grandes facilitadoras de la organización de los cuidados y con ello de la mayor participación laboral femenina.

2. Análisis de brechas de género en el mercado laboral

Un indicador clave para entender la autonomía de las mujeres es la posibilidad de acceso a ingresos monetarios individuales, puesto que esto otorga poder de decisión sobre la administración de la economía del hogar y de las necesidades propias. La falta de ingresos propios de las mujeres no implica que estas trabajen menos. En general, se encuentran realizando tareas de índole reproductiva con un importante valor económico y social. Igualmente, la falta de ingresos propios percibidos impacta sobre la pobreza de los hogares.

En los tres países que aquí estudiamos, se observan sostenidas brechas de género derivadas de los ingresos mensuales por la ocupación principal, que se profundizan en el caso de los hogares con presencia de niños/as menores de 5 años; puesto que la intensidad de las tareas de cuidado se incrementan y son las mujeres quienes, en general, reemplazan tiempo de trabajo en el mercado laboral por mayor tiempo dedicado al cuidado y al hogar, lo que impacta sobre sus ingresos. (Ver gráficos 1, 2 y3).

Gráfico 1: Promedio de ingresos mensuales de la ocupación principal y brechas de género en la población en hogares con y sin niños/as pequeños/as. Argentina, II-2017

Fuente: Alonso, V. elaboración propia en base a EPH 2017 II trimestre.

Gráfico 2: Promedio de ingresos mensuales de la ocupación principal y brechas de género en la población en hogares con y sin niños/as pequeños/as. Chile, 2017

Fuente: Alonso, V. elaboración propia en base a Encuesta CASEN 2017.

Gráfico 3: Promedio de ingresos mensuales de la ocupación principal y brechas de género en la población en hogares con y sin niños/as pequeños/as. Uruguay, 2017

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia en base a ECH 2017.

Asimismo, esta situación de presencia de menores ingresos mensuales de las mujeres se deriva de la histórica división sexual del trabajo, puesto que la responsabilidad sobre los cuidados ha sido histórica y socialmente imputada a las mujeres, afectando a sus posibilidades de inserción y ascenso laboral, así como también al tipo de actividades en las cuales se pueden desempeñar, ya que con la naturalización y exaltación de las capacidades de las mujeres para cuidar, se las incorpora en aquellos sectores que se vinculan de manera directa o indirecta a estas tareas, que no casualmente son de las peores remuneradas en el mercado.

Esta situación se cristaliza en el mercado laboral con la posición de las mujeres en puestos de menor categoría, en tanto presentan peores remuneraciones, menos derechos laborales y están por lo general, en los estratos de menor productividad. Al respecto, indagamos sobre las brechas de género en las tasas de actividad, de empleo y desempleo en base a la presencia/ausencia de niños menores de 5 años en los hogares.

La indagación de la participación laboral muestra que las tasas de actividad implican brechas de género en todos los países y para cada uno de los tipos de hogar (Gráfico 4). No obstante, son las mujeres en los hogares con niños/as pequeños/as las que enfrentan mayores niveles de desigualdad.

A modo general, se encuentra que, al pasar de los hogares sin niños pequeños a los hogares con estos niños, las tasas de actividad masculinas aumentan y las tasas femeninas disminuyen. Este fenómeno, que se repite en los tres países, muestra diferencias entre los casos. Argentina aparece como el caso más marcado, pues la tasa de actividad femenina cae casi 11 puntos porcentuales y la brecha de género crece a más del doble del valor que registran los hogares sin niños. Como resultado, las argentinas en hogares con niños pequeños enfrentan la mayor brecha (34,8 %). En segundo lugar, está Chile ya que, si bien la variación en la participación masculina es similar a la argentina, la participación femenina chilena no cae con tanta intensidad. En tercer lugar, se encuentra Uruguay, que presenta los menores niveles de desigualdad.

Gráfico 4: Tasa de actividad y brechas de género en la población en hogares con y sin niños/as pequeños/as. Argentina, Chile y Uruguay, 2017^a

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia sobre la base de datos de la Encuestas de Hogares (EPH, CASEN, ECH).
Notas: ^a Para el caso argentino, se tomó el II trimestre de 2017.

Estas cifras y las tendencias analizadas se repiten al considerar la tasa de empleo (Gráfico 5). A pesar de mostrar cada país algunas variaciones en su interior, las posiciones relativas entre los casos en relación con las brechas de género se mantienen de manera marcada.

Gráfico 5: Tasa de empleo y brechas de género en la población en hogares con y sin niños/as pequeños/as. Argentina, Chile y Uruguay, 2017^a

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia sobre la base de datos de la Encuestas de Hogares (EPH, CASEN, ECH).
Notas: ^a Para el caso argentino. se tomó el II trimestre de 2017.

El comportamiento de las tasas de desocupación también se lee en la dirección señalada (Gráfico 6). En este sentido, es importante destacar el marcado aumento de las brechas de género en los hogares con niños/as pequeños/as. En este punto, el orden entre los países se altera y Uruguay pasa a ocupar el primer lugar en este aspecto de la desigualdad de género. A su vez, cabe destacar que Chile presenta el menor incremento de la brecha de género en la desocupación al pasar de un tipo de hogar a otro y la menor brecha para los hogares con niños/as pequeños/as.

Gráfico 6: Tasa de desocupación y brechas de género en la población en hogares con y sin niños/as pequeños/as. Argentina, Chile y Uruguay, 2017^a

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia sobre la base de datos de la Encuestas de Hogares (EPH, CASEN, ECH).
Notas: ^a Para el caso argentino, se tomó el II trimestre de 2017.

Como resultado de estas tasas y brechas, la autonomía económica de las mujeres se ve afectada. Los menores porcentajes relativos de participación laboral y los más altos de desocupación de las integrantes de los hogares con responsabilidades de cuidado de la primera infancia se traducen en la ausencia de ingresos laborales para el 55,8 % de las argentinas, el 49,2 % de las chilenas y el 40,9 % de las uruguayas.

2.1. La heterogeneidad estructural reflejada en las brechas de género

Si estas brechas las miramos a la luz de la heterogeneidad estructural persistente en la región, las desigualdades de género en el mercado laboral se profundizan. Desde este enfoque se señala la insuficiente respuesta de la demanda del mercado laboral que genera desocupación y la presencia de un sector informal que implica peores condiciones laborales entre las que se ven reflejadas las remuneraciones (Pinto, 1973; CEPAL, 2012, 2017).

A esto se suma que los efectos de este fenómeno no son iguales si se los mira desde el punto de vista de género, como advertíamos. Pues, los indicadores para el empleo muestran que las mujeres se insertan en mayor medida en aquellos sectores y actividades de menor productividad que brindan peores condiciones laborales que el sector formal (CEPAL, 2016; Alonso, 2019, 2020).

Al observar la dinámica en los tres países, se encuentra que los indicadores de ingresos empeoran cuando las ocupadas de esos hogares se encuentran insertas en el sector informal, entendiendo que en este sector, a diferencia del sector formal debido a las características de la heterogeneidad estructural de los mercados latinoamericanos, se encuentran los empleos con peores condiciones laborales.^[2] De acuerdo al gráfico 7, las brechas en los ingresos laborales promedio de las mujeres de hogares donde hay niños pequeños, frente a los varones del mismo tipo de hogar, ronda el 42 % en los países estudiados. A su vez, las brechas que enfrentan estas mujeres son mayores a las brechas que enfrentan las mujeres que se insertan en el sector formal, lo que da cuenta de la compleja intersección de variadas desigualdades económicas de género que se presentan para las mujeres trabajadoras, y que se agravan ante las responsabilidades de cuidado.

Gráfico 7: Brechas de género en el ingreso de la ocupación principal por sector de empleo (informal/formal) en la población en hogares con niños/as pequeños/as. Argentina, Chile y Uruguay, 2017^a

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia sobre la base de datos de la Encuestas de Hogares (EPH, CASEN, ECH).
Notas: ^a Para el caso argentino se tomó el II trimestre de 2017.

El análisis de estos indicadores muestra una clara alineación con los roles de género y, por consiguiente, con la DST en tanto el acrecentamiento de las brechas muestra una correlación con la presencia de niños y niñas en los hogares; lo que consideramos que se vincula con la histórica tendencia observada por décadas en las sociedades latinoamericanas, de repliegue de las mujeres a los hogares ante la presencia de responsabilidades de cuidado de niños/as pequeños/as –sobre todo durante los primeros años donde se encuentra una tendencia a no desfamiliarizar las responsabilidades de cuidados–; sumado a una consolidación de la figura del varón como principal proveedor ante la necesidad de mayores ingresos familiares.

Esta situación, donde se agravan las desigualdades de género en el mercado laboral ante la presencia de niños y niñas pequeñas, se encuentran potenciadas en el caso de quienes se encuentran ocupados/as en el sector informal, debido a que este sector otorga menos garantías y beneficios, en relación con el sector formal, en lo que respecta al acceso a licencias por nacimiento y cuidados pagas, y al acceso a espacios de cuidado subsidiados o dentro del ámbito laboral, entre otros aspectos.

Esto implica que las mujeres que trabajan en el sector informal encuentran menos opciones para desfamiliarizar parte de sus responsabilidades de cuidado, lo que también explicaría la menor cantidad de horas en que éstas participan en el mercado laboral. Puesto que no acceden a las mismas garantías que quienes se desempeñan en el sector formal, y sus salarios son sostenidamente inferiores, las opciones de acceso a políticas de cuidado se limitan a aquellas prestaciones de carácter público estatal, que, como veremos en la siguiente sección, se presentan en muchos casos limitadas para cubrir su demanda y no ponen en el centro la importancia de su función clave para la igualdad de género.

3. Políticas de cuidado entre el maternalismo y la corresponsabilidad

Con el objetivo de observar los posibles efectos de las políticas de cuidado infantil para facilitar o no la participación laboral femenina de las mujeres en situación de mayor vulnerabilidad social, que por lo general se encuentra concentrada en los empleos del sector informal, se analizan las medidas en relación al acceso a establecimientos de atención y educación en primera infancia (AEPI) de carácter estatal y el acceso a licencias por nacimiento y cuidados para las mujeres en esta situación. Consideramos, en consonancia con una amplia literatura al respecto (Esping-Andersen, 2010; Esping-Andersen y Palier, 2011; Filgueira, Gutierrez, y Papadópulos, 2011; Orloff, 2006; Rossel, 2013), que estas políticas, en la medida en que permitan redistribuir parte de las responsabilidades de cuidado infantil, pueden contribuir a liberar parte del tiempo que las mujeres destinan a las tareas reproductivas, dotándolas de mayores oportunidades en el mercado laboral.

Para esto analizamos si la oferta de políticas de cuidado en los tres países reproducen modelos de cuidado maternalistas, es decir que reconocen la importancia de los cuidados y exaltan “la capacidad de las mujeres para ser madres” (Koven y Michel, 1993:4 en Orloff, 2006); por ello, se focalizan en las mujeres como las principales responsables por la provisión de cuidados y buscan el reconocimiento social de estas labores pero no buscan redistribuir estas tareas, contribuyendo a la perpetuación de desigualdades de género. O si, por el contrario, reproducen modelos de cuidado corresponsables, que buscan la distribución de las responsabilidades de cuidados, tanto desde las familias al Estado como al interior de las familias entre varones y mujeres (Blofield y Martínez Franzoni 2014).

En breve, consideramos que a partir del análisis del acceso a los beneficios de licencias por nacimiento y el acceso a servicios de cuidado tanto de carácter formal (educativos) como no formal (asistenciales), podemos observar si la organización social del cuidado reproduce modelos maternalistas o corresponsables, y a partir de ello, establecer si las opciones de cuidado para las trabajadoras de sectores vulnerables representan un condicionamiento a su participación laboral. La tabla 1 presenta sintéticamente los aspectos en los cuales pondremos el foco de análisis en relación con las opciones de organización del cuidado de estas políticas específicas, tomando las categorías de análisis presentes en el capítulo 5 de este libro.

Tabla 1: Estructura del análisis de los modelos de cuidado que propician las políticas a analizar

Modelo de cuidado		Maternalista	Corresponsable
AEPI No Formal	Tipo de jornada	Simple (entre 3 y 4 h diarias)	Extendida (más de 4 h y hasta 6 h diarias)
	Criterio de acceso	Niños en situación de vulnerabilidad social	Mujeres en programas de capacitación, sistema educativo y trabajadoras
	Participación familiar	Explicitada en documentos del programa a partir de objetivos de “fortalecimiento familiar”	No se explicita en documentos del programa
Licencias	Licencia por maternidad	Supera el piso de maternidad propuesto por OIT de 14 semanas[3]	Respeta el piso de maternidad propuesto por OIT de 14 semanas
	Licencia por paternidad	Otorga un beneficio de 5 días o menos	Otorga un beneficio de más de 5 días
	Licencia compartida	No se presenta como opción	Se presenta la opción de cuidados compartidos
	Esquema de finan­ciamiento	El 100 % del beneficio (para licencia por maternidad y paternidad) no es financiado por la Seguridad Social	El 100 % del beneficio es financiado por la seguridad social
	Condición de acceso al beneficio	Sujeto a la situación de asalariado/a registrado	Independiente de la situación laboral, pudiendo acceder al beneficio todos o algunos de los sectores informales
	Protección ante despido	No presenta fuero maternal de protección frente a despido a causa de embarazo/nacimiento y/o adopción de hijo/a	Se contempla la figura de fuero de protección frente a despido por causa asociada al nacimiento/adopción/embarazo

Fuente: Marzonetto, G.
Nota ^a el análisis de las categorías se basa en lo desarrollado en el capítulo 5 del presente libro.

3.1. Servicios de AEPI

A partir del análisis realizado sobre los programas específicos, encontramos que los establecimientos de AEPI formales presentan características similares en los tres países, dado que, a partir de su presentación propedéutica referida a la preparación para el proceso educativo, sus programas no presentan mayor variedad. Las grandes diferencias al respecto radican en el tipo de jornada y la edad de acceso.

En Argentina el nivel inicial de carácter obligatorio es de jornada simple, y según documentación del Consejo Federal de Educación, se espera que el mismo siga bajo esta modalidad aun cuando se busca aumentar la jornada del nivel educativo subsiguiente (Mayol Lassalle, et al. 2020). Cuestión que repercute sobre las posibilidades de organizar el cuidado infantil en las familias y con ello en las posibilidades de participación laboral de las mujeres, considerando la obligatoriedad del nivel, la duración de la jornada escolar y los tiempos de traslado. En Chile, las opciones de acceso público al nivel presentan jornadas extendidas en consonancia con los horarios del nivel básico de enseñanza, lo que permite una mejor organización y readecuación horaria de las familias –sobre todo con más de un hijo–. Por su parte, en Uruguay la oferta pública de estos servicios se presenta mayoritariamente en jornada simple, pero existen opciones, sobre todo en los grandes centros urbanos de jornada extendida.

Respecto a los servicios públicos de establecimientos de AEPI no formales, se presentan grandes diferencias entre los países. Por un lado, el acceso a estos servicios se presenta en proporciones similares en Uruguay y Argentina (tomando en consideración población destinataria y demanda satisfecha), siendo en Argentina más baja (sólo el 22 % de la demanda potencial accede, según Rozengardt, 2020 para SITEAL UNESCO). Mientras que, en Chile, el acceso se presenta más extendido (cerca del 60 % de la población destinataria accede a los servicios, según datos de la Subsecretaría de Educación Parvularia). Otras grandes diferencias se evidencian en relación con el tipo de jornada de los servicios, el criterio de acceso y la participación familiar.

En relación con el tipo de jornada, tanto en Chile como en Uruguay se presentan flexibles, esto es, para el caso que las familias (en Chile específicamente las madres) lo requieran, las jornadas pueden ser extendidas en consonancia con los horarios laborales, mientras que en aquellos casos donde esto no sea requerido, los más pequeños pueden acceder en jornada simple. En Argentina, la mayoría de estos servicios se prestan en jornadas simples, pero cabe destacar que la duración de estas muchas veces varía según el contexto, el tipo de espacio, y en la mayoría de los casos, implica una extensión de una hora más que los servicios de carácter formal (AEPI formal –nivel inicial– cuenta con jornadas de 3,20 h promedio, mientras que los establecimientos de AEPI no formal cuentan con jornadas de 4 h en promedio, contemplando los servicios ofrecidos a nivel federal).

Sobre el criterio de acceso, los servicios no formales para las poblaciones vulnerables en los tres casos se rigen por la protección integral de los derechos de los niños y las niñas, pero en el caso de Chile se incorpora como condición de acceso el hecho de que las madres trabajen, estudien o busquen trabajo. En Uruguay esto no se explicita en los programas, pero al ser un componente del Sistema Nacional Integrado de Cuidados presenta características tendientes a la corresponsabilidad, lo que se evidencia en la inclusión de espacios en los liceos (colegios de educación media) para hijos/as de estudiantes adolescentes. En el caso de Argentina, si bien los programas no se presentan orientados desde la importancia de la corresponsabilidad de los cuidados, incorporan en sus objetivos secundarios la importancia de permitir la conciliación laboral de las familias. En los tres casos, la participación familiar, como actividad importante en los espacios de AEPI, se encuentra presente, aunque en Uruguay y Chile esto se explicita para los servicios de niños y niñas de entre 0 y 1 año, mientras que en Argentina hasta la edad de escolarización obligatoria. La tabla 2 sintetiza las principales características de los programas de AEPI de gestión pública de los países y sus características en relación con aquellos efectos que nos permiten observar si las políticas son proclives al maternalismo o a la corresponsabilidad.

Con esto se observa que los servicios de cuidado infantil de carácter público discurren por direcciones diferentes en los países aquí analizados. En Argentina, estos servicios se presentan fuertemente anclados al fortalecimiento familiar y a la participación de las madres en los procesos, sin un componente que indique la posibilidad de permitir la corresponsabilidad de los cuidados –cuestión que, dada la diversa oferta, queda librada al azar–, mientras que en Chile y Uruguay, estos servicios cuentan con componentes que directamente buscan afectar sobre la organización social del cuidado y las posibilidades de corresponsabilidad. Es de destacar que en el caso uruguayo el acceso a estos servicios se presenta desde la protección social, mientras que en Chile el foco de intervención está puesto en que las mujeres busquen insertarse en el mercado laboral, y por lo tanto, se presenta desde un enfoque productivista.

Tabla 2: Características generales servicios de AEPI formales y no formales en los tres países

País	Edad	0	1	2	3	4	5
Argentina	Denomi­nación	Espacios de Primera Infancia			Jardín de Infantes
					Sala de 3	Sala de 4	Sala de 5
	Criterio de acceso	Niños y niñas de entre 0 y 4 años no incorporados al sistema educativo formal, cuyos padres percibieran la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH), pensión contributiva y no contributiva, la Asignación Familiar por Seguro de Desempleo y el Plan Nacer				Obligatorio y universal
	Tipo de educa­ción	Establecimientos de Educación No Formal				Establecimientos de Educación Formal
	Participa­ción familiar	Ponen en el centro de los cuidados a la participación familiar				La normativa pone en el centro de la educación inicial a la familia como parte del proceso educativo (art. 21 Ley 26.206).
	Turnos de trabajo	Varía por el tipo de intervención. Por lo general de hasta 4 horas				Jornada simple de 3,20 horas
Chile	Edad	0	1	2	3	4	5
	Denomi­nación	Sala cuna		Jardín infantil	Play Group	Pre-Kínder	Kínder
		Primer Ciclo				Segundo Ciclo
	Criterio de acceso	A servicios de jornada simple: niños y niñas de familias en situación de vulnerabilidad social (60 % de la población de menos recursos). A servicios de jornada completa, niños/as que cumplan estos criterios y sean hijos/as de madres que buscan trabajo, trabajen o estudien.					Obligato­rio y Universal
	Tipo de educa­ción	Todo el ciclo se considera parte de la Educación Formal
	Participa­­ción familiar	Se considera a la familia como el primer lugar de aprendizaje no formal pero su participación en actividades de los AEPI no está expresamente presentada en los documentos sobre este nivel.				No se establece de manera explícita la participación familiar
	Turnos de trabajo	Jornada extensa para hijos/as de mujeres que trabajan, buscan trabajo o estudian, jornada simple para el resto				La mayoría opera en jornadas simples, pero a partir de 2007 algunos establecimientos brindan servicios de 7,45 h.
Uruguay	Edad	0	1	2	3	4	5
	Denomi­­nación	Educación en la primera infancia			Educación Inicial
	Criterio de acceso	Se prioriza el acceso de aquellos que provienen de familias en situación de pobreza y/o vulnerabilidad social, pero no presenta criterios de exclusión.				Obligatorio y universal
	Tipo de educa­ción	No forma parte de la educación Inicial			Es un nivel del sistema educativo uruguayo, forma parte de la educación formal
	Participa­­ción familiar	Para los niños y niñas de entre 0 y 1 año, las actividades son semanales con la participación familiar. Se brindan herramientas para crianza, nutrición y desarrollo infantil para las familias.				No está explicitada en los objetivos del nivel inicial. El art. 4 de la Ley 18.437 establece la importancia del reconocimiento del entorno familiar en el nivel inicial.
	Turnos de trabajo	Jornadas flexibles de entre 4 y 8 horas según necesidades familiares				La mayoría de los jardines operan en jornada simple, pero hay establecimientos que funcionan en jornada completa

Fuente: elaboración propia en base a Marzonetto 2019, SIPI SITEAL 2019.

Si analizamos además del diseño, la tasa de asistencia de las/os niñas/os pequeñas/os que pertenecen a hogares con mujeres que trabajan en el sector informal o que están desocupadas, se encuentra que esta oscila entre el 53,3 % y 63,4 % (véase gráfico 8). Es decir que una parte significativa de los/as niños/as de hogares cuyas madres se encuentran en situación de precariedad laboral no asiste a estos servicios, que podrían facilitar la participación de las mujeres en el mercado laboral.

Posibles explicaciones a esta situación podrían encontrarse en la falta de cobertura de la demanda total de estos servicios, en la preferencia de los hogares a no enviar a los más pequeños a establecimientos de AEPI, a la decisión de arreglos familiares de cuidado de sus hijos/as o al acceso a servicios de esta índole en el mercado.

Gráfico 8: Tasa de asistencia a establecimientos de AEPI de niñas/os pequeñas/os pertenecientes a hogares con trabajadoras del sector informal o desocupadas. Argentina, Chile y Uruguay, 2017^a, ^b

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia sobre la base de datos de la Encuestas de Hogares (EPH, CASEN, ECH).
Notas: ^a Para el caso argentino, se tomó el II trimestre de 2017. ^b La EPH en Argentina no releva la asistencia para menores de 2 años, cuestión que puede distorsionar los datos, debido a que toma en su conjunto las edades de 3, 4 y 5, siendo estas dos últimas partes del ciclo obligatorio del nivel inicial, por lo que presenta las mayores coberturas.

El análisis del tipo de establecimiento al que asisten las/os niñas/os pequeñas/os que pertenecen a hogares con mujeres que trabajan en el sector informal o que se encuentran desocupadas permite acercarnos al examen de la potencialidad de los servicios analizados en la investigación. Para ello, primero hay que mencionar que en las edades que corresponden a los niveles obligatorios de cada país las tasas se acercan al 100 %, por esta razón: i) las tasas de asistencia de Argentina y Uruguay son más elevadas (ya que la obligatoriedad comienza a los 4 años); ii) es mayor el porcentaje de la matrícula en establecimientos públicos de las/os niños/as pequeños/os de los hogares estudiados en los tres países; iii) es bajo el peso de los servicios de carácter público estudiados en relación a la matrícula total de niños y niñas que asisten a este tipo de servicios.

Gráfico 9: Asistencia de niñas/os pequeñas/os pertenecientes a hogares con trabajadoras del sector informal o desocupadas por tipo de establecimiento educativo (%). Argentina, Chile y Uruguay, 2017^a, ^b, ^c

Fuente: Alonso, V. Elaboración propia sobre la base de datos de la Encuestas de Hogares (EPH, CASEN, ECH).
Notas: ^a Para el caso argentino, se tomó el II trimestre de 2017;
^b La EPH en Argentina no releva la asistencia para menores de 2 años, cuestión que puede distorsionar los datos, debido a que toma en su conjunto las edades de 3, 4 y 5, siendo estas dos últimas parte del ciclo obligatorio del nivel inicial, por lo que presenta las mayores coberturas; ^c En Argentina la EPH no permite diferenciar entre establecimiento no formal y formal de AEPI como sí lo permiten las encuestas de hogares de Chile y Uruguay.

Para tener mayor precisión de la cobertura de los servicios de cuidado infantil para la población más vulnerable y brindar argumentos para pensar su potencialidad para facilitar la participación laboral de las mujeres insertas en el sector informal o que buscan trabajo, es necesario enfocarnos en el rango de 0 a 3 años, ya que estos servicios (JUNJI, Fundación Integra, CAIF, CAPI y Espacios de Primera Infancia de Chile, Uruguay y Argentina respectivamente) se concentran en estas edades.^[4]

En el caso chileno, se encuentra que la JUNJI e INTEGRA explican el 63 % de la tasa de asistencia de las/os niñas/os de entre 0 y 3 de los hogares analizados, es decir, en situación de vulnerabilidad cuyas madres trabajan en el sector informal o se encuentran desocupadas. No obstante, es importante destacar que tan sólo el 32,7 % de estas niñas y niños asiste a un establecimiento educativo. En el caso uruguayo, se observa que el programa CAIF representa el 56 % de la tasa de asistencia, y el 42,6 % de las y los niños de 0 a 3 años de esos hogares asiste a establecimientos. Lo que da cuenta de que estos programas, si bien en sus propósitos se muestran abarcativos y buscan incorporar la dimensión del cuidado en particular, su grado de alcance frente a la población objetivo es significativamente bajo.

En lo que respecta a Argentina, si bien las bases de datos no permiten realizar un análisis pormenorizado sobre el acceso a estos servicios por parte de niños y niñas de estos hogares particulares, en base a la evidencia sobre la edad de 3 años, encontramos que: (i) según datos de EPH para 2017, sólo asiste el 29,6 % del total de los niños y niñas de esa edad; (ii) de acuerdo con información oficial en el periodo 2016-2019 asistieron a los EPIs 105.001 niños y niñas de entre 45 días y 3 años de edad, en un total de 1.548 centros en todo el país, lo que equivaldría al 7 % de la población que estimativamente representa a la demanda potencial de estos programas. Cuestión que da cuenta de la falta de acceso a servicios públicos de AEPI para los más pequeños, y los efectos que esto tiene tanto sobre la participación laboral femenina de estos sectores como sobre las estrategias que las mismas mujeres deben construir de manera colectiva para lograr una gestión del cuidado infantil que les permita a su vez la subsistencia.

De este modo, así como advertíamos que en Chile las políticas de AEPI tenían un componente productivista al orientarse a la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, y que en Uruguay se planteaba desde una perspectiva estatal que ponía al cuidado como un nuevo pilar de la protección social; en Argentina encontramos que estas políticas tanto por su diseño como por su alcance presentan un esquema maternalista familiarista, que no procura en particular la participación laboral de las madres.

3.2. Acceso a licencias por nacimiento y cuidados

Las licencias por nacimiento y cuidados, como se plantea en el capítulo 5, son subsidios que se otorgan, principalmente, a las trabajadoras asalariadas registradas, para garantizar los ingresos durante el periodo de protección a la maternidad, brindando tiempo de descanso y recuperación en el puerperio y para la atención de necesidades del recién nacido así como el establecimiento de la lactancia materna; y las licencias por paternidad fueron pensadas para que el padre pudiera colaborar inmediatamente después del nacimiento de los hijos así como para realizar los trámites de inscripción del nuevo integrante de la familia (Haggard y Kaufman, 2008; Marzonetto, 2020; Rossel, 2013).

Estas licencias han mostrado un alto grado de regresividad, en primer lugar, por la falta de contemplación de nuevos arreglos familiares (i.e. nacimiento, adopción por familias LGTTBQ+, familias donde ambos progenitores trabajan en el mercado laboral); en segundo lugar, por la persistente y estructural informalidad en los mercados laborales latinoamericanos, que deja por fuera de este derecho a trabajadoras/es informales; y en tercer lugar, porque al haber sido medidas pensadas bajo antiguos paradigmas, no contemplaban la importancia de lo establecido en la Convención Internacional de los Derechos del Niño en relación al derecho al cuidado y la protección de los niños/as desde antes de su nacimiento. Por esos motivos, la reforma de los regímenes de licencias ha estado presente en las agendas públicas de los países de la región en las últimas décadas, y en algunos casos se generaron reformas a fin de compartir las responsabilidades de cuidado y equilibrar las relaciones de género en el mercado laboral.

Esping-Andersen y Palier (2001) analizan los problemas y oportunidades que genera la extensión de las licencias por maternidad en los países industrializados, donde los niveles de participación femenina son más altos que los de América Latina (59,6 % es el promedio en la Unión Europea, frente al 53 % en promedio para América Latina)^[5], y donde los niveles de informalidad laboral son relativamente bajos. Los autores, considerando beneficios para los recién nacidos y sus familias y para la participación laboral femenina, establecen que la extensión ideal de licencias para estos países es de un año, sumando los permisos por maternidad y paternidad remunerados. A su vez, argumentan que licencias demasiado cortas tienen efectos negativos sobre las mujeres, puesto que pueden llevarlas al abandono del trabajo para optar por cuidar de los/as pequeños/as, cuestión que tiene fuertes repercusiones en materia de brecha de género en el mercado laboral.

La realidad regional, y en particular de los países que analizamos, dificulta resolver esta cuestión, en primer lugar, por la heterogeneidad estructural donde más de un tercio de los trabajadores están en el sector informal y por lo tanto no tienen derecho al goce de licencias pagas. Los tres países han avanzado, aunque de manera desigual en discusiones y modificaciones de los regímenes de licencias por nacimiento, pero en general manteniendo la vinculación de este derecho a la situación laboral y la lógica de familia heterosexual tradicional, aunque Uruguay pareciera dar un paso más hacia la igualdad.

En relación con la licencia por maternidad, Uruguay estableció el beneficio sobre el umbral o piso de maternidad propuesto por OIT; por su parte, Argentina se presenta familiarista, en el sentido de que la cantidad de días de beneficio no llega a este umbral, y Chile lo supera extensamente, lo que también muestra la reproducción de la idea de que son las madres las principales cuidadoras de los recién nacidos. En relación con la licencia por paternidad, Uruguay es el que otorga un permiso más extenso (13 días), seguido por Chile (5 días) y Argentina (2 días para los trabajadores del sector privado y con variaciones por jurisdicción de entre 2 y 30 días para los que trabajan en el sector público). Tanto Chile como Uruguay presentan la posibilidad de optar por licencias de cuidados compartidos, pero en los dos casos el diseño de la medida incentiva que la que opte por esta sea la mujer, puesto que en el caso uruguayo no se presenta fuero de protección frente a despido para padres y en Chile se presenta un tope de salario de reemplazo relativamente bajo y es la mujer quien puede autorizar al varón a hacer uso de la licencia.

Otro aspecto para destacar en materia de licencias por nacimiento es que en el caso de Uruguay las mujeres amparadas por el BPS (es decir, quienes trabajen en oficios)^[6], desocupadas y monotributistas tienen derecho a las licencias, lo que convierte al caso uruguayo en uno de los regímenes de licencias por nacimiento más equitativos de la región. A su vez, las trabajadoras de casas particulares y los trabajadores rurales vieron equiparados sus derechos en la materia en el año 2006. A partir de estas reformas, el uso de las licencias, según datos del BPS, se incrementó en un 188 % desde 2011 (cuando sólo podían acceder mujeres del sector asalariado registrado) hasta 2017, contemplando las licencias por maternidad, paternidad y cuidados compartidos. En este sentido, para 2017 se observa un acceso igualitario entre varones y mujeres a este derecho, y en relación con el uso de las licencias por cuidado (medio horario), casi el 70 % de las mujeres optaron por este beneficio y sólo el 3% de los varones.^[7]

En Chile, se incorporó a las trabajadoras con boleta (autónomas monotributistas) y a las mujeres de los sectores más vulnerables que hayan tenido cotizaciones de seguridad social a lo largo de sus trayectorias, pero dada la estructura de informalidad y de las dificultades estructurales para el acceso a trabajos registrados de las mujeres de estos sectores, sólo el 0,2 % del total de las licencias corresponden a las mismas. Cuestión que demuestra la persistencia de la regresividad del permiso posnatal parental.

Por otro lado, es de destacar que se haya incorporado el fuero paterno, de todos modos, esto no ha incentivado hasta el momento el uso del permiso posnatal compartido por parte de varones, puesto que según registros de SUSESO para 2016 (dato publicado), se traspasaron a padres sólo 107 beneficios, de un total de 37.904 permisos maternales, es decir, sólo hizo uso de este beneficio el 0,3 % de los destinatarios.

Por su parte, Argentina, al igual que en el caso de establecimientos de AEPI, en lo que respecta a licencias por nacimiento y cuidados se muestra rezagado. Si bien a partir de 2013 se incorpora el derecho a la licencia por maternidad a las mujeres que se encuentren trabajando como empleadas auxiliares de casas particulares, el régimen que nuclea a la mayoría de los asalariados registrados, sigue presentando un beneficio acotado que no llega al piso de maternidad sugerido por OIT y que otorga únicamente dos días corridos a los trabajadores varones, lo que da cuentas de una visión que centra los cuidados en el núcleo familiar y por sobre todo en las mujeres. Asimismo, las mujeres monotributistas, desocupadas o que trabajan en el sector informal no tienen derecho a acceso a las licencias, lo que repercute sobre su reinserción laboral una vez que han sido madres. Cuestión que se corresponde con los datos sobre brechas de género en el mercado laboral presentados en la sección 2 de este capítulo. La tabla 3 sintetiza de manera sistemática las características de los regímenes de licencias y permisos por nacimiento y cuidados en los tres países.

En breve, cuando se analizan las diferencias en materia de política de cuidado infantil entre los tres países, se encuentra que en su conjunto –tomando oferta de servicios de AEPI públicos y licencias por nacimientos– Argentina presenta las políticas más maternalistas, mientras que Uruguay las más corresponsables. Chile, por su parte, también presenta un destacado avance hacia la corresponsabilidad pero establece un sistema de licencias por nacimiento (permiso posnatal parental) que pone el total de la responsabilidad del cuidado infantil sobre las mujeres, por lo que podríamos advertir que presenta un esquema maternalista estatal (Marzonetto, 2019; Staab, 2013), donde el Estado se presenta como corresponsable sobre el cuidado pero no se incluye a los varones, en tanto padres, en esta ecuación.

A raíz de lo señalado, se observa la presencia de menores opciones de cuidado para las mujeres ocupadas en el sector informal. Sus posibilidades de acceso a licencias por maternidad se ven limitadas por el tipo de inserción laboral, y las opciones de espacios de cuidado para sus hijos e hijas pequeñas se encuentran supeditadas a la existencia de servicios públicos gratuitos que no alcanzan a cubrir al total de la demanda de estos. Con ello, las responsabilidades sobre la organización del cuidado infantil recaen casi exclusivamente sobre estas mujeres.

Tabla 3: Características generales de los regímenes de licencias por nacimiento en los tres países

País	Argentinaa	Chile	Uruguay
Materni­dad	90 días	18 semanas	98 días
Paternidad	2 días corridos	5 días	13 días
Cuidados y compar­tidas	No se presenta opción de Lic. Compartidas. Con opción de excedencia no remunerada, Superior a 3 meses e inferior a 6 meses.	Opción de reincorporación por mitad de jornada. Si ambos padres son trabajadores, cualquiera de ellos, a elección de la madre, podrá gozar del permiso postnatal parental, a partir de la séptima semana del mismo. Las semanas utilizadas por el padre deberán ubicarse en el período final del permiso.	Medio Horario por cuidados a la madre o padre durante el período de reducción del horario laboral, luego de la licencia maternal y hasta los 6 meses de vida del niño.
Financia	Maternidad: 100 % seguridad social.Paternidad: 100 % empleador.	100 % Seguridad Social	Maternidad: 100 % Seguridad SocialPaternidad: primeros 3 días empleador, 10 días posteriores seguridad social.
Inclusión	Todos/as los/as trabajadores/as asalariados/as en empleo registrado, a excepción de personal de la administración pública (nacional o provincial), al personal de casas particulares y del régimen agrario, por contar con normativas laborales específicas de sus sectores.	Toda mujer que cuente con contrato de trabajo, o: a) Registrar doce o más meses de afiliación, con anterioridad al inicio del embarazo; b) Registrar ocho o más cotizaciones, continuas o discontinuas, en calidad de trabajadora dependiente, dentro de los últimos veinticuatro meses calendario inmediatamente anterior al inicio del embarazo; c) Que la última cotización más cercana al mes anterior al embarazo se haya registrado en virtud de cualquier tipo de contrato de trabajo a plazo fijo, o por obra, servicio o faena determinada.	Ser trabajador/a registrado/a, trabajadoras no dependientes que desarrollen actividades amparadas por el BPS y monotributistas con las cotizaciones de seguridad social al día.
Protección ante despido	Fuero maternal desde el momento de notificación de embarazo hasta el cumplimiento del año del/a hijo/a	Fuero paternal de hasta 3 meses.Fuero maternal todo el periodo de embarazo y hasta un año después de expirado el descanso maternal	Licencia por maternidad cuenta con fuero; Licencia por paternidad. no.

Fuente: Marzonetto, G. Elaboración propia. Nota ^a Para el caso argentino se considera únicamente el régimen de licencias de la Ley de Contrato de Trabajo que abarca a trabajadores/as del sector privado. Los/as trabajadores/as del sector público presentan diferentes regímenes dependiendo de la jurisdicción y la rama de actividad dentro del sector.

4. Conclusiones

Del análisis encontramos que dado el modo en que se estructuran las relaciones en torno al mercado laboral, derivado de la heterogeneidad estructural característica de los países de la región, las mujeres participan menos intensivamente que los varones y lo hacen en aquellos espacios en que les permiten conciliar familia y trabajo, caracterizados por ser de jornadas más cortas, peor remuneradas y de mayor informalidad que los empleos de los primeros, cuestión que limita sus posibilidades de inserción en sectores de actividad caracterizados por mejores derechos y protecciones laborales.

En breve, las mujeres presentan las peores tasas de participación laboral, las mayores tasas de desempleo y los ingresos laborales más bajos. Todo ello afecta sus posibilidades de autonomía económica en tanto: i) la “inactividad” y el desempleo implica que, según el país, entre un tercio y la mitad de esas mujeres no tengan ingresos laborales; ii) las ocupadas tienen menores ingresos laborales mensuales que los varones.

Esto no sólo permite dimensionar con mayor precisión cuáles son las oportunidades que estos mercados atravesados por la dimensión de género ofrecen a las mujeres, sino que también permite comprender, con mayor profundidad, los rasgos que adquiere la desigualdad en hogares con responsabilidades de cuidado infantil. Pues, los ingresos laborales de las mujeres en estos hogares empeoran de manera marcada si se insertan en el sector informal y las brechas de género en esos hogares son sustantivamente superiores para las personas ocupadas en ese sector que para las que se ocupan en el sector formal.

Ante esta situación, donde ni las instituciones de protección social que giran en torno al mercado, ni el mercado de trabajo en sí, dan cuenta de las nuevas dinámicas sociales y de la situación en la cual se insertan laboralmente estas mujeres, potencian las desigualdades e inequidades de género. Esto se refleja en el exiguo acceso a licencias por nacimiento y cuidados y a la escasa oferta de servicios de cuidado a las que acceden quienes se desempeñan en el sector informal.

La mayor presencia femenina en el desempleo y en el sector informal de la economía son aspectos que deben abordarse comprendiendo que es parte de un problema de economía política y de los rasgos estructurales de las estrategias de desarrollo. Cuando observamos las respuestas estatales a esta situación, encontramos que las mismas se presentan quirúrgicamente segmentadas, en el sentido de que los criterios de acceso y la oferta real de servicios se muestran ineficientes para dar respuestas a la población destinataria, y más específicamente para atender las consecuencias de la heterogeneidad estructural sobre el empleo.

Con ello, se evidencia que las políticas de cuidado destinadas a la población en situación de vulnerabilidad social en los tres países, aun con grandes matices, en general se muestra ineficiente para favorecer la participación laboral femenina de estos sectores. No obstante ello, es destacable observar las grandes diferencias de esfuerzos. Determinadas medidas como la ampliación del régimen de licencias y la ampliación de los servicios de CAIF en el marco de la creación del Sistema Nacional Integrado de Cuidados en Uruguay, al poner en el centro de la discusión los cuidados como pilar de protección social, y al acercarse con medidas específicas a un modelo corresponsable de cuidados entre Estado y familias, se presenta como un marco más favorable a la participación laboral femenina.

También es de destacar el avance que suscitó la ampliación de la oferta de los jardines de la JUNJI y Fundación Integra que trabajó como un componente central del programa el acceso al servicio para aquellos hijos de madres que trabajen, estudien o busquen trabajo, y adecuando horarios acorde a las jornadas laborales y en épocas de zafra en Chile. En nuestra revisión, encontramos que la medida que contribuye en mayor medida a facilitar la participación laboral de las mujeres más vulnerables es la provisión de servicios de AEPI, aunque no así el permiso posnatal parental, ya que, aunque implicó un gran avance en materia de protección a la maternidad, los criterios de acceso al beneficio se siguen mostrando excluyentes y regresivos.

Por su parte, Argentina es el país que presenta un sector informal más robusto en proporción, y, al mismo tiempo, es el más rezagado en cuanto a la oferta de políticas de cuidado para este sector, ya que por un lado no es contemplado para recibir licencias por nacimiento y los servicios de cuidado destinados a esta población sólo cubren un estimado del 7 % del total de esta. Cuestiones que obstaculizan la participación laboral femenina de las mujeres de los sectores más vulnerables y refuerzan el maternalismo y también las desigualdades económicas de género.

A lo largo del estudio, se evidencia la necesidad de aggiornar las lógicas y dinámicas del mercado laboral, así como de las políticas de protección social, puesto que se mantienen relativamente estables desde mediados de siglo xx, cuando nos encontramos en un mundo que se presenta cada vez más dinámico y cambiante. La irrupción de las mujeres en el mercado laboral generó cambios importantes en las dinámicas sociales, demográficas y familiares, pero aun así parece no haber generado grandes transformaciones en el mercado laboral, lo cual da cuentas de la obsolescencia de las instituciones en torno al empleo persistentes que impacta profundamente sobre el bienestar de las mujeres, sus familias, sus entornos y la sociedad en general.

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