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Brechas en la política social en la Argentina de nuevo siglo[1]

De la narrativa a los sucesos

Laura Pautassi

Introducción

La misión histórica de las políticas sociales las situaba como las encargadas de la distribución del bienestar, dando un peso específico a los diseños institucionales que posibilitaran dicho anclaje. De allí que emergen los distintos arreglos institucionales que caracterizaron las dinámicas históricas de considerar a los Estados directamente vinculados al concepto de bienestar, en su versión más ortodoxa como Estados de bienestar (welfare state) y en su revisión como regímenes de bienestar (Draibe y Riesco, 2006) donde la estructura de derechos convergía para situar el alcance de dicho efecto (re)distributivo.

Esta matriz común inspiró las bases de conformación de los regímenes en los países de la región “a semejanza” de los arreglos de los países centrales, en un continuum entre marcos institucionales, con un alto y variado reconocimiento de derechos, y en paralelo con dinámicas políticas y crisis económicas que fueron excluyendo el ejercicio de tales derechos. Las reiteradas interrupciones dictatoriales a gobiernos democráticos ocurridas en la región durante el siglo xx marcaron un escenario del cual las políticas sociales sufrieron fuertes embestidas que les impidieron consolidar un esquema protectorio sólido. De esa forma, con lamentable certeza, podemos decir que América Latina es la única región del mundo que ha intentado y al mismo tiempo fracasado en innumerables ocasiones en su tentativa de emular a los países centrales (Filgueira, 2002).

Es precisamente a partir de estos intentos que la matriz político-institucional fue atravesando sucesivas tensiones y crisis, caracterizadas por el crecimiento de la pobreza, la desigualdad –de ingresos y en torno a la división sexual del trabajo–, y donde fenómenos como la exclusión y marginaciones sociales empiezan a delimitar un nuevo patrón institucional. Así la pobreza pasa de ser residual a concentrar los esfuerzos de las políticas sociales, y todo el andamiaje institucional vira hacia diseñar soluciones “focalizadas” a conglomerados urbanos cada vez mayores, atravesados por el fenómeno de la pobreza y la indigencia.

De esta manera, el límite de los procesos que promovieron la industrialización y urbanización de sus sociedades, como patrón de modernidad, devino en la construcción de metrópolis caracterizadas por la exclusión social de sus ciudadanos y ciudadanas (Filgueira, 2002). Y es donde una y otra vez, ni en los diseños institucionales ni en los ensayos por corregir estas crecientes desigualdades, la perspectiva de género fue incorporada, como tampoco las identidades étnicas y el respeto por la diversidad cultural.

De este escenario de fin de siglo, la esperanza superadora del nuevo milenio aparece de la mano del enfoque de derechos, que en tanto metodología transversal surgida del sistema internacional de protección de derechos humanos, recuerda a los Estados que hay un límite claro en la discrecionalidad de sus políticas, que se encuentra en los pactos y compromisos internacionales que han ratificado pero también en sus constituciones (Abramovich y Pautassi, 2009). Concordantemente, la invocación de derechos vuelve al centro de la escena política regional, con diversos grados de alcance dada la heterogeneidad de diseños institucionales que atraviesan a los países de América Latina y una esperanza renovada en la ciudadanía en la fuerza de los derechos.

El interés del presente artículo es precisamente situar el análisis de las características que ha adoptado el enfoque de derechos en América Latina en general y en la Argentina en particular, con especial énfasis en la adopción de nuevos compromisos normativos como el reconocimiento del derecho al cuidado y, de ser posible, delimitar el grado de efectivización de estos marcos en las políticas públicas. Para ello se hace uso del concepto de brechas de bienestar, que es una categoría teórica conceptual que permite medir la distancia entre un patrón teórico y su traducción empírica que, en este caso, se concentra en la distancia entre la definición de los arreglos institucionales y las condiciones de vida de la población (Pautassi y Gamallo, 2015). Sobre estos (des)arreglos reflexiona el presente artículo.

Matrices en pugna: regímenes y derechos

Tal como señalé anteriormente, gran parte de los esfuerzos conceptuales de la región se concentraron en caracterizar y por lo tanto procesar las particularidades de los sistemas de políticas sociales en América Latina. Estos arreglos institucionales, que partieron por colocar un esfuerzo fundacional pionero en garantizar la educación universal, inspirados en los países centrales, fueron adquiriendo particularidades al interior de cada uno de los países de América Latina. La definición clásica de Offe considera que el Estado de bienestar surge en Europa como la “… principal fórmula pacificadora de las democracias capitalistas avanzadas para el período subsiguiente a la Segunda Guerra Mundial…” (Offe, 1991: 135) en la que el Estado reconoce sus obligaciones de prestar asistencia frente a los riesgos sociales y con el fundamento legal relativo a los derechos de ciudadanía. En concordancia, define como misión básica del Estado de bienestar moderno “garantizar legalmente la seguridad social o ‘el bienestar’, mediante transferencias monetarias, servicios, infraestructura física y políticas reguladoras de las áreas de salud, educación, vivienda, seguro social, asistencia social, protección laboral y asistencia a las familias” (Offe, 1995: 81).

En todo caso, los regímenes de bienestar construyeron una forma particular de mecanismos de asignación de recursos y satisfactores que no opera como un simple “menú de prestaciones sociales públicas”, sino que refiere a una construcción histórica única, que implicó una redefinición explícita del Estado (Esping-Andersen, 2000). Por cierto que el impulso inicial se dio de la mano de la economía de corte keynesiano, en un contexto de reconstrucción social e histórica de posguerra y con claros sesgos de género, donde el supuesto de pleno empleo fue masculino con la asignación de responsabilidades de cuidado directamente a las mujeres (Pautassi, 1995).

Desde la perspectiva latinoamericana, muchos autores refieren al “Estado Social Latinoamericano” (Filgueira, 2007; Draibe y Riesco, 2006) mientras que otras autoras definen la existencia de

esquemas institucionalizados de políticas sociales, de orientación universalista, donde el Estado es un agente significativo, ya sea en las funciones de diseño, implementación y/o regulación. Este sistema tradicionalmente ha operado de manera prioritaria en el mercado de trabajo, en el sector educativo y de salud. (Midaglia, 2009: 85).

En otros casos, el eje del análisis se ha puesto en el comportamiento de las familias y el peso en la dinámica del único/doble proveedor en los hogares (Martinez Franzoni, 2008).

En el caso argentino, la identificación con el patrón corporativo-meritocrático, definió un régimen “híbrido” (Barbeito y Lo Vuolo, 1992) donde se conjugan elementos de los seguros sociales junto con políticas universales financiadas por rentas generales (educación y salud), con importantes políticas en vivienda y asistencia social, donde la centralidad de los derechos adquiere dimensiones concomitantes en la legitimación del sistema. Es precisamente a partir de este proceso, cuando empiezan a evidenciarse una serie de limitantes al supuesto ideario bienestarista, cuyo aspecto destacado es la centralidad del sector salud, atravesado por pujas distributivas y por un “Estado de compromiso” en la definición de Belmartino (2009) que aleja toda idea en relación con un régimen similar al desarrollado en los países europeos.

En el análisis, no debe perderse de vista que debido al patrón meritocrático, que asignaba las prestaciones sociales a partir de la condición de trabajador asalariado formal estuvo reservada solo para los varones, destinando a las mujeres al ámbito del hogar y las tareas de cuidado (Pautassi, 1995). Concordantemente, el acceso a las prestaciones sociales estuvo condicionado al vínculo matrimonial o parental con un asalariado varón, estratificando aún más el sistema y los entitlements (títulos de derechos) para el acceso al conjunto de servicios sociales. Así, el acceso a las obras sociales era a través de este vínculo –acreditable a partir de una libreta de familia– y en el caso del sistema previsional, las mujeres que realizaron toda su vida trabajo de cuidado no remunerado a los integrantes de su familia, accedían a un ingreso recién en condición de viudas, pero sin que se reconozca su contribución al cuidado de ese hogar sino por un título hereditario derivado de su condición de esposa (Pautassi, 2005).

Este patrón de funcionamiento de las instituciones sociales se mantuvo relativamente estable en términos de definiciones, pero con importantes pérdidas en términos de cobertura y calidad de las prestaciones, sumado al desfinanciamiento del sistema, particularmente durante los sucesivos golpes de Estado. Con la recuperación democrática iniciada en 1983, se presentaron numerosas propuestas de reformas sectoriales, en el área de educación, salud y obras sociales, que terminaron de manera controvertida y acentuando los sesgos corporativos (Barbeito y Lo Vuolo, 1998). El posterior proceso de reformas de tipo neoliberales a instancias de los organismos internacionales de asistencia crediticia impactó profundamente sobre esta matriz, iniciando procesos de retracción de las instituciones sociales, produciéndose un cambio de paradigma en la conceptualización del rol del Estado (Lo Vuolo et al., 1999).

Así las reformas impulsadas por el consenso de Washington y prolijamente adoptadas por los países de la región, lejos de “derramar” los aludidos beneficios de libre mercado, aumentaron la pobreza, la indigencia, la concentración del ingreso y de la riqueza que, a diferencia de lo que señalan los referentes de estos organismos, no fueron “un efecto no deseado”, sino su directa consecuencia (Salama, 2006).

De allí que el cambio se situó en una acción estatal que se trasladó hacia la urgencia y la transitoriedad, en base a la nueva herramienta que fue la focalización, a partir de la cual los destinatarios de las políticas sociales pasaron a ser denominados muy rápidamente como “beneficiarios” e identificados a partir de sus necesidades o por la pertenencia a algún grupo clasificable como vulnerable, lo cual lo situaba en desventaja con el patrón de “normalidad” atribuido al mercado (Danani y Grassi, 2015) y desplegando un conjunto de programas y medidas que se fueron reconfigurando como placas tectónicas y caracterizaron la “política del mientras tanto” (Arcidiácono, 2012).

De esta forma, y tras diversos ensayos, que en el caso argentino concluyeron en una crisis institucional de enorme envergadura como la de fines de 2001, que dejó a más del 60% de la población en condiciones de pobreza y otro tanto en condiciones de indigencia. Sin embargo, un elemento controvertido y poco analizado de esta catarata de reformas se refiere al supuesto “éxito” alcanzado respecto del componente keynesiano frente a las resistencias generadas en torno a las del régimen bienestarista, lo que permitió a autores como Isuani (2010) calificarlo como un “rígido bien durable” dado que se advertía cierta estabilidad en sus principales arreglos institucionales, en especial la fortaleza del principio contributivo.

En el caso europeo se advierte que el complejo entramado de derechos, políticas y prestaciones que configuraron una suerte de Estado de Bienestar Protector (EBP), fue mutando en el siglo XXI a un Estado de Bienestar Inversor (EBI) que, de acuerdo con Adelantado (2017), tiene su origen en las reformas fiscales de corte regresivo, el persistente desempleo y subempleo, y formas atípicas de contratación laboral, las que fueron desfinanciando los Estados de bienestar, sumado a la reducción del gasto público, que acentuaron un debilitamiento del histórico vínculo entre derechos sociales y empleo.

En síntesis, en uno y otro hemisferio se evidencian los límites de este arreglo institucional que caracterizó –y modelizó– a la política social contemporánea de mitad de siglo pasado a la actualidad. En el caso latinoamericano en general, las transformaciones en el campo de la política social impulsadas en el nuevo siglo han atravesado las distintas esferas estatales y han redundado en una profusión de medidas, programas y políticas que sin duda han impactado de manera contundente en cada uno de los países, de los cuales, las estadísticas disponibles muestran logros significativos (Cecchini et al., 2015).

El nuevo concepto que resume los esfuerzos estatales refiere a la “matriz de protección social”, que de la mano de la agenda de “trabajo decente” (decent work) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y de la recomendación 202 sobre pisos de protección social, alcanzó rápida legitimidad en la mayoría de los países, especialmente en aquellos que históricamente venían rezagados o tardíos en el desarrollo de sus sistemas protectorios, y donde la transformación es evidente, particularmente en la primera década y media del siglo XXI (CEPAL, 2014). De esta manera, las medidas implementadas para expandir la cobertura en materia de transferencias de ingresos a sectores informales, se han acompañado por importantes esfuerzos en el campo de la salud y de la educación, donde se incorpora de manera novedosa la problemática del cuidado como parte de las demandas de protección social. Estas medidas, que concentran la mayor cantidad de respuestas públicas en los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos (PTCI), dejan en un segundo lugar la implementación de políticas activas en el mercado de trabajo y se producen en un escenario de importante crecimiento económico experimentado a nivel regional al inicio de este nuevo siglo.

Cinco esferas de la política social han sido atravesadas por estas medidas, de acuerdo con Filgueira (2015), a saber: i) transferencias monetarias a familias con hijos e hijas, ii) jubilaciones, pensiones y otras trasferencias a adultos mayores, iii) acceso a la salud y expansión de la cobertura de seguros de salud, iv) cambios en la oferta y composición etaria en educación, v) protección a las trabajadoras y trabajadores asalariados (marcos indemnizatorios, licencias, seguros por desempleo y enfermedad). Estas acciones se ubican en un contexto diferente en el cual la inversión pública obliga a revisar los tradicionales esquemas de financiamiento y cuestionar la separación tajante entre fondos de tipo contributivo y no contributivo. Por otra parte, los esfuerzos por ampliar las medidas de focalización, quedan lejos de alcanzar la universalización, y no se ha revertido la consideración de los sujetos destinatarios de las políticas sociales, otrora considerados los “beneficiarios” de las mismas.

En el caso argentino, esta nueva “matriz protectoria” se caracteriza por una alta heterogeneidad, entre otras razones, debido al componente territorial y jurisdiccional de ser un Estado federal. Así, un elemento poco señalado, es el proceso de provincialización de la política social, que comenzó en la última dictadura militar con las primeras transferencias de establecimientos educativos y de salud a las provincias, la que fue retomada durante los años 90 donde se traspasa la totalidad de escuelas y efectores de salud a las provincias, junto con los fondos destinados a la adquisición de viviendas y sin definición alguna de un régimen de coparticipación fiscal que permita afrontar estas nuevas responsabilidades (Pautassi y Gamallo, 2012). Por otra parte, las dimensiones territoriales en la definición de dispositivos de intervención estatal mutan hacia respuestas más complejas que simplemente lo local y donde el peso de las burocracias en las políticas sociales establece patrones determinantes en los cursos de acción pública (Arcidiácono y Zibecchi, 2017).

Precisamente sobre este marco de recomposición de políticas altamente desmembradas, que fueron caracterizadas por soluciones cortoplacistas y al mismo tiempo inercias institucionales robustas que dieron la sensación de “durabilidad”, es que vuelven a situarse los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) como el elemento distintivo del nuevo milenio. Así, la puja entre matriz de protección y enfoque de derechos logra una suerte de “empate” epistémico, generando una nueva dinámica en las políticas sociales.

Enfoque de derechos y bienestar

Tal como señalé, la esperanza del nuevo milenio se concentró en los derechos, de la mano de la Declaración del Milenio (2000) de Naciones Unidas y con un acuerdo global sobre ocho Objetivos de Desarrollo (ODM) que permitieron avanzar en reducir la pobreza extrema y en respaldar estos compromisos con evidencia empírica, la cual se hizo visible en el año 2015.[2]

Estos acuerdos fueron acompañados por la incorporación de una metodología de tipo transversal, inspirada en el enfoque de género, que implica identificar los compromisos y obligaciones contenidas en las normas internacionales de derechos humanos y cómo estos han sido incorporados en las políticas públicas locales. Lo interesante es que este tipo de “enfoque”, en tanto prisma y mirada transversal, permite constatar si el accionar de los agentes gubernamentales y sus políticas, como también sus leyes y sentencias judiciales, se fundamentan en estas obligaciones y bajo qué parámetros se implementan.

Se trata de una metodología que considera que los derechos incorporados en los pactos y tratados de derechos humanos, los cuales la mayoría de los países han ratificado e incluido en sus marcos constitucionales y por lo tanto son de cumplimiento obligatorio, sumado a la existencia de un corpus interpretativo realizado por los mecanismos de contralor y protección internacional de derechos humanos –los comités de monitoreo de los tratados internacionales, como el caso del Comité de Derechos del Niño, el Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) del sistema internacional de derechos humanos, o el Grupo de Trabajo para el Análisis de los Informes Nacionales previstos en el Protocolo Adicional de la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, “Protocolo de San Salvador” (OEA)–, que define el alcance, contenido y dictan recomendaciones sobre las mejores formas de cumplir con las obligaciones positivas y negativas contenidas en cada derecho, deben ser aplicados indiscutiblemente en las políticas públicas.

Es decir, se trata de un conjunto de estándares interpretativos del alcance de los derechos humanos que deben estar obligatoriamente incorporados en las políticas públicas en general, y en las sociales en particular, de modo de cumplir con los mandatos pero además efectivizar las garantías contenidas en cada derecho. A modo de ejemplo, cada poder del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) debe fundar sus políticas, acciones, planes, leyes y sentencias judiciales en derechos, los que deben ser interpretados en consonancia con la Constitución política y el contenido de los tratados internacionales, para lo cual el “enfoque” de derechos otorga el prisma, la mirada transversal, para incorporarlo. En otros términos, no basta señalar que se garantiza un derecho, o que se restituyen otros, sino que tales garantías deben necesariamente cumplimentar con los estándares necesarios para que no sea una mención “retórica” sino efectiva y por lo tanto requiere de una transformación de la estructura estatal (Pautassi, 2015).

Lo importante del enfoque de derechos y de esta agenda global, renovada en la actualidad de la mano de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), es que se instaló la demanda de que no es suficiente con garantizar derechos, sino que estos deben efectivizarse, ya se trate de derechos civiles, políticos o en el campo de los DESC. Es decir, se ha enfatizado que el cumplimiento de derechos debe realizarse de manera transversal y “atravesando” toda la producción de la estatalidad pública: cada poder estatal y todas y cada una de sus dependencias, necesariamente debe fundamentar su accionar para respetar, proteger y cumplir con los derechos humanos (Eide, 1989).

Sin embargo, ni los derechos ni los sistemas de protección social implementados han logrado avanzar en firme contra la desigualdad imperante en este continente –reitero, tanto de ingresos como también en relación con la injusta división sexual del trabajo y consiguiente injusta división social del cuidado–. Si bien la caída de la proporción de personas en situación de pobreza por ingresos alcanzó los 15,7 puntos porcentuales desde 2002, de acuerdo con estimaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, si persiste una disminución de solo diez puntos porcentuales de la pobreza por década, se requieren 50 años para reducir –y no eliminar– la pobreza en el caso de los niños, niñas y adolescentes (NNA), que junto con las mujeres son los más afectados por la pobreza en el continente. Estas situaciones dan cuenta no solo del incumplimiento de obligaciones de los Estados, sino de la violación del deber de protección de los derechos humanos (CEPAL, 2013).

Y desde los compromisos en materia de derechos humanos, el Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) ha señalado de manera contundente que la pobreza es considerada una violación de derechos humanos, y ha solicitado a los Estados a que no asuman que el fenómeno multidimensional de la pobreza es solo estadístico, sino que significa una directa violación del contenido de los DESC.[3]

Ahora bien, ¿dónde se encuentra el nudo crítico? Desde el punto de vista de los estudios sobre regímenes de bienestar, ¿se trata de fenómenos vinculados con la funcionalidad de los regímenes de bienestar a los sistemas capitalistas modernos? ¿O se trata de brechas estructurales? En todo caso, ¿qué se entiende como brecha en el cumplimiento de derechos o en la distribución del bienestar?

Brechas e inequidades

El concepto de brecha refiere a una línea de abordaje interdisciplinario, desarrollada en Pautassi y Gamallo (2015) que en base a los abordajes del campo de la metodología de la investigación social, identifica la existencia de una distancia o disparidad entre un parámetro teórico o normativo y el valor asumido empíricamente. Aplicado en el campo de los regímenes estatales, se trata de la relación entre un arreglo institucional del régimen de bienestar con la estructura de los riesgos sociales.

Este “gradiente” va a producir una “brecha de bienestar”, entendida como una categoría teórica conceptual que permite medir la distancia entre un patrón teórico y su traducción empírica que, en este caso, se concentra en la distancia entre la definición de los arreglos institucionales y las condiciones de vida de la población. Concordantemente, la “brecha” puede obedecer tanto a alteraciones simultáneas o alternativas de cada uno de los componentes, lo que en el caso de Argentina, la principal variación ocurrió en la estructura de riesgos sociales, en tanto la del régimen de bienestar, pese al nuevo impulso en la acción estatal, ofreció mayor estabilidad (Gamallo, 2015).

Si aplicamos el concepto a la estructura de riesgos sociales, sale a la luz una y otra vez la injusta división sexual del trabajo, que a pesar de los esfuerzos incansables por invisibilizarla, las brechas en el acceso de las mujeres al empleo remunerado y formal, a la seguridad social y a una equitativa distribución social del cuidado se conjugan con la sobrerrepresentación de las mujeres y de niños y niñas en la pobreza. Estas situaciones actúan en detrimento del ejercicio de la autonomía por parte de las mujeres.

En el contexto de crecimiento económico como el que tuvo la región en los últimos años, en especial algunos de los países, llama la atención que no se ha avanzado en generar condiciones que permitan la inserción asalariada formal para las mujeres de bajos recursos y con menor nivel educativo, situación que afecta de igual manera a las niñas en relación con los niños (Giacometti y Pautassi, 2014). A su vez, aquellas mujeres con mayor nivel educativo no logran alcanzar trabajos formales en los que se apliquen descuentos de seguridad social o que promuevan trayectorias laborales ascendentes.

Las estadísticas disponibles señalan que en América Latina la tasa de participación laboral de las mujeres se ha mantenido constante, aunque ya no con el dinamismo de años anteriores, lo cual ha permitido disminuir la brecha entre mujeres y varones en cuanto a la presencia en el mercado de trabajo. Sin embargo, tal mejora en la distancia entre uno y otro sexo es dependiente del nivel educativo –el que va a actuar en beneficio de cerrar dicha brecha: cuanto mayor nivel educativo alcanzan las mujeres, menor es la distancia con sus pares varones– aunque va a disminuir si hay niños y niñas menores de 6 años que demandan cuidado –la tasa de participación de las mujeres representa el 60% de la de los varones, en cambio si los niños y niñas tienen entre 6 y 14 años es del 75% y si no hay niños para cuidar la razón alcanza al 80% (CEPAL, 2014).

Obviamente, estas relaciones van a comportarse de manera estratificada por niveles de ingresos quedando más marcadas las diferencias en las mujeres pertenecientes a los estratos socioeconómicos más débiles, allí donde los esfuerzos de las políticas públicas vienen rezagados o en otros países son directamente inexistentes. Las diferencias vuelven a ser notorias en materia de cantidad de horas semanales trabajadas en el mercado de trabajo, donde las mujeres trabajan 37 horas en relación con las 45 horas semanales de los varones, aunque va a ser notablemente mayor cuando se considera el total de horas trabajadas (incluido el trabajo remunerado y el no remunerado) donde la carga horaria y de responsabilidades de las mujeres en todos los países de América Latina es mayor. A pesar de ello, la discriminación salarial es persistente, con diferencias extremas entre países, pero traducidas en un menor aporte de ingresos femeninos a los hogares, que representan la mitad del total de aportes ingresados (CEPAL, 2014).

Así, la brecha se ubica en los indicadores de desempeño del mercado de trabajo, sesgado por discriminaciones, donde la ausencia de políticas activas de empleo, de formación y de igualdad, da por resultado estas condiciones de empleo para las mujeres. Nuevamente, si de brechas se trata, la mayor disparidad entre los objetivos protectorios de la maternidad y la distancia con la disponibilidad de infraestructura, servicios y regulaciones de cuidado es más que notoria (Findling y Lopez, 2015). A ello debe sumarse la brecha en las responsabilidades de cuidado, injustamente distribuidas, tanto entre varones y mujeres, como en la sociedad en general. Todas estas brechas impactan en las condiciones de vida de la población y en el ejercicio de su autonomía.

Nuevamente, si bien varios países de la región han incorporado en sus agendas la problemática del cuidado –como el caso de Uruguay y Costa Rica con el diseño de sistemas nacionales de cuidado– sorprenden los sesgos de género persistentes en la ausencia de diseño e implementación de políticas tendientes al reparto de las responsabilidades de cuidado. Lejos de situarse los países en la oportunidad que las proyecciones demográficas ofrecen, caracterizada por la disminución del peso de NNA y el aumento de mujeres en edades activas, situaciones que deberían motivar propuestas de políticas integrales, y no solo superadoras de la pobreza infantil y su reproducción intergeneracional. En otros términos, el reconocimiento del carácter multidimensional de la pobreza implica el cumplimiento de las obligaciones positivas y negativas de derechos económicos, sociales y culturales (DESC) de toda la población.

Al respecto, la brecha de bienestar regional más severa que se puede identificar, es que a pesar de una disminución de la proporción de niños, niñas y adolescentes en la población total en condiciones de pobreza, en el marco de un proceso de crecimiento económico y aumento del gasto público social, no se ha podido revertir la infantilización de la pobreza (Giacometti y Pautassi, 2014).

La brecha siguiente refiere a las desigualdades por ámbito geográfico de residencia, con mayor peso de las áreas rurales en términos de vulnerabilidad y la estratificación que los sistemas protectorios evidencian, inclusive en los sectores medios, que dan cuenta de un tipo de dinámica de intervención que está mostrando límites claros (Pautassi y Zibechi, 2013). Tal como han demostrado varios estudios, en aquellos casos en que la pobreza no es un obstáculo para el desarrollo de un niño o de una niña, pasa a serlo el nivel educativo, o la maternidad precoz, o ambas situaciones a la vez (Rico y Trucco, 2013), entre tantos otros ejemplos que dan cuenta de las brechas en la distribución del bienestar.

Una de las vías posibles de superación de dichas brechas es el reconocimiento del cuidado como derecho, que implica que toda persona independientemente de su relación laboral, filial, condición socioeconómica, tiene “derecho a cuidar, a ser cuidado y a procurar su autocuidado” (Pautassi, 2007). Al desvincular la obligatoriedad de las prestaciones de, por ejemplo, la condición asalariada formal, implica un nuevo escenario de exigibilidad el cual establece importantes responsabilidades al Estado, pero a su vez, implica que el ejercicio de este derecho sea asumido socialmente. Es decir, que no promueva “mejores condiciones” para que las mujeres sigan cuidando, sino que cada persona, especialmente los varones, asuman sus responsabilidades y se avance en marcos más equitativos.

Por último, si se indaga respecto de la implementación del enfoque de derechos en la región, de 20 países de América Latina y el Caribe, 5 de ellos no tienen enfoque de derechos en sus sistemas de protección social (Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana) y 8 de ellos tienen contempladas garantías explícitas particularmente en el área de salud, que se definen como la posibilidad de otorgar prestaciones de calidad, cantidad con financiamiento y monitoreo permanente. Se trata de Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, Guatemala, República Dominicana y Uruguay. Si bien los estándares adoptados para evaluar la incorporación del enfoque de derechos son diferentes, ya que en el caso de este estudio considera la igualdad y no discriminación, integralidad, institucionalidad, participación, transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas, no todos los países los alcanzan, pero de los 20 considerados, 17 han incluido derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en sus Constituciones (Cecchini y Rico, 2015).

El aspecto a analizar, en base a las realidades nacionales, es precisamente cómo dicha incorporación de derechos sociales se ha traducido en medidas para efectivizarlos o si por el contrario se amplió la brecha entre el reconocimiento de derechos y su efectivo ejercicio. Dicho examen puede continuarse en todos los campos de producción y distribución de bienestar, en donde casi con certeza las brechas se han agudizado, a pesar de los renovados compromisos en torno a derechos, las condiciones en que vive la mayor cantidad de personas en la región son altamente preocupantes.

En síntesis, resulta relevante señalar que las garantías constitucionales, la ratificación de pactos y tratados internacionales, la voluntad de fundamentar un programa en derechos hasta incluso el hecho de abrazar la causa de los derechos sociales, tanto por coaliciones gobernantes como por burocracias estatales, todos hechos de alta relevancia e indispensables para el respeto de las personas, no significa en absoluto que los mismos se efectivicen. De allí que la posibilidad de identificar las brechas permite relacionar con los mecanismos necesarios para poder evaluar el grado de avance en la implementación de políticas públicas con enfoque de derechos.

Retórica, brechas y el bienestar en espera

Pocas dudas quedan sobre la importancia de la incorporación del enfoque de derechos, que ha generado consensos claros, adhesiones gubernamentales y un buen grado de empoderamiento ciudadano. De todas maneras, aún es necesario fortalecer los instrumentos protectorios y las acciones públicas, de modo de superar el anclaje retórico y avanzar firmemente en la satisfacción de los derechos.

Claro está que la manera de hacerlo es partir por esquemas transversales de políticas universales, interdependientes en las garantías de derechos civiles, políticos y económicos, sociales y culturales. Este es el “piso” indeclinable en derechos humanos al que todos debemos sujetarnos.

A lo largo del artículo procuré identificar algunas de las brechas más notorias y urgentes en materia de bienestar y de políticas sociales que requieren una atención urgente. En primer lugar, no se puede abrazar un marco de derechos sin adherir al enfoque de género, en tanto permite identificar las asimetrías de poder que se han establecido entre los sexos, en desmedro de su autonomía e identidades sexuales, sean cuales adopte cada persona libremente.

Una vez reconocida esta asimetría de poder, que determina que el peso de la desigualdad no solo es la de ingresos y riqueza, sino la injusta división sexual del trabajo, donde las mujeres asumen casi exclusivamente la carga de tareas de cuidado al tiempo que sufren discriminaciones en el mercado de trabajo, sumado a la violencia de género y sucesivas violaciones a derechos, es indispensable transformarla. No se trata de lanzar medidas de “combate” a la pobreza desvinculadas de procesos transversales, ya tenemos suficiente evidencia empírica que demuestra que no solo no funcionan, sino que reproducen mayores inequidades y estigmatizaciones y ni siquiera han resultado paliativas.

La evidencia disponible muestra que delegar en las transferencias de ingresos, vitales en términos de recursos de los hogares más vulnerables, la resolución de un conjunto de situaciones que hacen a la compleja interacción de condiciones para alcanzar una vida conforme a derechos, que incluyen una vivienda digna, el acceso a infraestructura sanitaria, agua potable, a educación de calidad, respetuosa de las pautas culturales, a la salud, a la salud sexual y reproductiva, entre otras múltiples condiciones, es negar los problemas centrales que afectan a un conjunto más que importante de personas, especialmente a niños, niñas y adolescentes y a las mujeres.

Inclusive más, la defensa de los derechos por parte de las burocracias estatales no resultó suficiente para desmontar la dinámica de programas, particularmente los focalizados, que si bien ampliaron su cobertura de manera relevante, continúan atravesados por la misma dinámica asistencial. Al respecto, aún se sigue denominando mayoritariamente como “beneficiarios” a las destinatarias y los destinatarios de las transferencias, lo cual los sigue desvinculando de su condición de sujetos titulares de derechos.

Las proyecciones disponibles alertan fuertemente sobre la necesidad de implementar acciones urgentes que atraviesen las situaciones de desigualdad estructural, donde el concepto de brechas de bienestar ofrece la posibilidad de identificar estos desajustes entre los objetivos de las instituciones sociales y los resultados alcanzados.

Disponemos de herramientas conceptuales, metodológicas y en menor medida de información, pero lo que sin duda se requiere de manera urgente es la decisión política de transformar la forma de concebir e implementar las políticas sociales. El enfoque de derechos y de género es nuestro piso mínimo e irrenunciable para comenzar en la necesaria transversalidad.

Bibliografía consultada

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  1. El artículo será incluido en: Problemáticas sociales en escenarios reconfigurados. Políticas sociales, intervención profesional y Trabajo Social, Susana Cazzaniga (directora); Elena Riegelhaupt y Valeria Rodrigo (coordinadoras). Edit. Espacio. FTS-UNER (en prensa). Incorporado en este volumen con autorización de su autora.
  2. De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, si bien la reducción de la pobreza fue considerable, los avances más significativos se han dado en el campo de la enseñanza primaria, aumentando en más de la mitad los niños, niñas y adolescentes (NNA) que se encuentran escolarizados, al tiempo que la tasa de mortalidad infantil ha caído en más del 50%, y en menor medida se verifican avances en la tasa de mortalidad materna, donde la resistencia a la despenalización del aborto evidencia la gravedad de este indicador en desmedro de las garantías sobre la vida y la autonomía de las mujeres. En materia de infraestructura básica, los resultados han sido notorios: 147 países han cumplido con la meta del acceso a una fuente de agua potable, de los cuales 95 han alcanzado la meta de saneamiento y 77 países han cumplido ambas (PNUD, 2015).
  3. El Comité DESC ha señalado, en el marco de la Declaración ante la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, que los “Indicadores estadísticos sobre el alcance de las privaciones o sobre la violación de derechos económicos, sociales y culturales han sido citados con tanta frecuencia que tienden a perder su impacto. La magnitud, severidad y constancia de esas privaciones han provocado actitudes de resignación, sentimientos de desesperanza y cierta fatiga de compasión. Las respuestas mudas a esta situación son la consecuencia de la renuencia a caracterizar estos problemas como una negación importante y masiva de los derechos económicos, sociales y culturales. Y a pesar de todo es difícil entender cómo la situación puede realmente ser descrita de alguna otra manera que no sea la mencionada”, Naciones Unidas, Documento E/1993/22, Annex III, párrafo 5 y 7.


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