La presente tesis tiene por objetivo general analizar la relación entre las políticas de desarrollo y el cambio social, observando la evolución económica, social e institucional de la Provincia de Tierra del Fuego entre los años 1970 a 2015. De esta forma inscribimos al presente estudio en la perspectiva teórica del debate acerca del desarrollo (Madoery 2016). Este ha sido uno de los temas sobre los que se ha generado mayor discusión en las Ciencias Sociales a lo largo de todo el siglo XX (Castellani 2006) especialmente acerca de los modelos en el que el desarrollo económico se ha expresado estableciendo perfiles de política económica e institucional (Friedman 1962, Gutierrez Garza 2007, Sen 1998, Torrado 2007, Nun 2003, Basualdo 2011).

Así planteado, la presente investigación se introduce en la perspectiva del desarrollo económico (Castellani 2006: 1) y los estudios de desarrollo regional (Fernández, Amin y Vigil 2008, Boisier 2001), y si bien recupera las perspectivas teóricas clásicas del desarrollo latinoamericano (Prebisch 1962, Pinto 1970, Cardoso y Faletto 1969, Garciarena 1976), e interpela a la Nueva Ortodoxia Regionalista (NOR) (Fernández, Amin y Vigil 2008), retoma las perspectivas más críticas del desarrollo (Harvey 2005, Svampa y Viale 2014).

Principalmente pondremos en debate los aportes hispanoamericanos de la NOR (Varquez Barquero 1999, Arocena 2004, Boissier 2001, Costamagna 2000, Albuquerque 2004) influenciados por los ya tradicionales abordajes de esta escuela elaborados en Europa y Estados Unidos (Porter 2000, Putnam et al 1993, Becattini 1979) y los aportes realizados por la Nueva Geografía Económica (NGE) (Fujita y Krugman 2004). De todas estas perspectivas rescatamos dos cuestiones. En primer término, la importancia del Estado como agente de desarrollo capitalista (Evans 1995, 1996, Fernández y Vigil 2010). Esta característica fue amplia y tempranamente demostrada en las ciencias sociales (Evans 1996, Weber 1998 [1922], Polanyi 2011 [1947]). Sin embargo los niveles de complejización institucional a los que arribó el capitalismo mundial en el último período requieren que observemos a su vez la multiplicidad de relaciones entre los diferentes niveles del Estado y organizaciones estatales, en sus múltiples escalas trasnacional, nacional, provincial, local (Sassen 2007, Harvey 2014). En segundo término, rescatamos la prominencia de las regiones, los territorios y la espacialidad en los procesos de desarrollo (Fernández y Brandão 2010). Sin embargo, nuestra perspectiva apunta a recuperar una mirada holística del espacio social construido (Lefebvre 2014 [1974], Santos 1997, Harvey 1990 [1982]) y la relación de las distintas escalas de análisis del desarrollo regional, especialmente la configurada por los niveles nacional y subnacional (Ramírez 2010). En síntesis, apuntamos a una mirada relacional en el entramado multiescalar que tienda a la totalidad de nuestro escenario en estudio, la Provincia de Tierra del Fuego y sus relaciones, entre lo nacional y lo global.

De esta forma establecemos un diálogo entre los distintos espacios teóricos de estudios del desarrollo, dando cuenta de los regímenes de acumulación de capital o modelos de desarrollo (Nun 1969, 1999, Basualdo 2007, 2011, Torrado 2007), la conformación de las desigualdades y su incidencia en el cambio social (Tilly 1991). Por otro lado, y como ha sido ampliamente demostrado, la dinámica no es exclusivamente del orden económico, sino que presenta un paralelismo en el desarrollo institucional (Amin 2008 [1999], Acuña y Chudnosky 2013, Hermida et al 2014). Dentro de la tradición de estudios que ha asociado la centralidad de la implicación estatal al desarrollo recorriendo los atributos esgrimidos por Weber y Polanyi (Fernández y Vigil 2010), se encuentra la tesis de la “autonomía enraizada” de Peter Evans (1995) donde la autonomía depende de la combinación de un aislamiento burocrático con una intensa inmersión en la estructura social circundante (Evans 1995: 540).

Problema y objetivos

Tal como se expresó, el universo de nuestro análisis se acota al territorio de Tierra del Fuego, que hoy representa la provincia más joven y austral de Argentina, aunque la mayor parte del estudio se desarrollará específicamente en el área argentina de la Isla Grande de Tierra del Fuego. Esta región presenta siglos de disputas internacionales por el control de los recursos naturales y dominio por las rutas de comunicación (Julio 2009, de Antueno 2015, Bandieri 2000, Hermida 2018b) que brindan especial acceso al continente Antártico (Fontana 2014). Este contexto de conflicto (Cadarso 2001, Tilly 1991) se encuentra en el marco de un capitalismo mundial (de Lasa y Luiz 2015, Luiz y Schillat 1997), en el que diferentes fracciones de la burguesía establecen su agenda para hacerse del control de dichos recursos (Hermida 2018a). Este fue el marco, sumado a los condicionantes políticos de la dictadura cívico-militar (Canelo 2011), en donde se desarrollaron los dos últimos escenarios de conflictos armados internacionales que tuvo la Argentina. El primero fue con la República de Chile en el Conflicto por el dominio del Canal de Beagle, o mejor dicho la disputa por las Islas Picton, Lenox y Nueva (Orso y Capeletti 2015, van Aert 2016), en este caso caso fue un escenario de guerra que no llego a entrar en su fase abierta por la intervención papal. El segundo, fue la guerra con Gran Bretaña, por las Islas Malvinas (Guber 2012, Lorenz 2009, Otero 2022). En términos temporales el período que analizamos es sujeto de importantes transformaciones productivas en el capitalismo global y el sistema mundo en general (Sassen 2007, de Sousa Santos 2006, Harvey 2005, Castells 1997, 2001, Murillo 2011). Al mismo tiempo, espacio de importantes cambios en los modelos de acumulación, estructura social y sistema político a nivel nacional.

En este marco nos interrogamos ¿Qué rol ocupó el Estado, en sus distintos niveles, en el proceso de desarrollo capitalista de la provincia? ¿Cuál fue el resultado obtenido por las políticas públicas para el desarrollo de la región? ¿Qué transformaciones resultan en la esfera económica, social e institucional?¿Qué relaciones guardan con las metas manifiestas de dichas políticas?

Nuestro objetivo general postula analizar la relación entre las políticas de desarrollo y el cambio social, observando la evolución económica, social e institucional de la Provincia de Tierra del Fuego entre los años 1970 a 2015. En esta dirección formulamos una serie de objetivos específicos:

En primer lugar, resulta crucial periodizar los cambios de los modelos de desarrollo de la provincia considerando sus aspectos fundamentales: la conformación del Estado y su institucionalidad, la dinámica económica y productiva, así como la estructura social y demográfica.

En segundo término, nos proponemos analizar los procesos de desarrollo provincial, observando las políticas nacionales y su relación con las políticas locales, atendiendo a los hitos significativos, y a las características del perfil de desarrollo emergente en el período abordado.

Como tercer objetivo específico buscamos establecer la correspondencia entre la evolución económica y social de la provincia y las políticas de desarrollo. Es decir, atender a la permeabilidad de los cambios en la estructura económica, producto de la aplicación de políticas de desarrollo, y su impacto en la estructura ocupacional y social.

En cuarto lugar pretendemos identificar cambios sociales no anticipados por las políticas de desarrollo. En este sentido se busca poner en sentido crítico los impactos que se han materializado tanto en la estructura social como en las instituciones.

Finalmente, en quinto lugar buscamos construir un marco hipotético-conceptual que dé cuenta de la relación entre políticas de desarrollo y el cambio social, abordando las tensiones y conflictividades resultantes.

Hipótesis

La principal política pública para el desarrollo económico de Tierra del Fuego, la Ley 19.640, fue de utilidad geopolítica garantizando un amplio crecimiento poblacional que permitió que al área Argentina de la Isla Grande pasase de 13.527 habitantes en 1970 a 148.382^[1] en 2015. Esto estableció el marco para el desarrollo institucional que en 1991 se concretó con la provincialización del territorio austral. El nuevo Estado fueguino promovió una nueva política de desarrollo local expandida en el marco nacional de desindustrialización. Así se estableció un nuevo modelo de acumulación local configurado alrededor de la actividad turística.

La ley de promoción industrial es la política pública más importante que ha tenido Tierra del Fuego, en ciertos períodos, una fuerte generadora de empleo formal que presenta salarios superiores a la media nacional, sin embargo depende de la sostenibilidad de las exenciones impositivas habilitadas desde el Estado Nacional, configurándose así en un ámbito privilegiado de acumulación direccionada a un grupo de la burguesía nacional que tiene presencia en el área.

La alternativa esgrimida desde el ámbito local se ha desarrollado en el sector turístico frente a la desindustrialización en el marco de las políticas neoliberales realizadas especialmente por el Estado Nacional en la década del ‘90. Su implementación ha permitido la aplicación de un modelo de acumulación que ha sido propiciado por una burguesía local que para su desarrollo ha establecido un proceso de captura del Estado provincial.

Desde 2003, con el retorno de una política de reindustrialización llevada adelante por una nueva gestión del Estado Nacional en el marco de un nuevo consenso hegemónico tras la crisis del modelo neoliberal en 2001, la Ley 19.640 retomó su ampliación en Tierra del Fuego restaurando un nuevo periodo expansivo de este ámbito privilegiado de acumulación que presentó una fuerte demanda de empleo. Este contexto generó tensiones entre ambos modelos, especialmente por los recursos humanos y el estatus político, pero también por el ambiente urbano, rural y paisajístico.

Las dificultades de la promoción industrial para convertirse en una política de desarrollo autónomo se deben a la falta de relación y enraizamiento con la estructura funcional y política del Estado local. Al ser ejercida y direccionada por el Estado nacional beneficiando a un sector específico de la burguesía nacional, ha carecido de formas de diversificación y ampliación de la matriz productiva producto de su modelo normativo.

Por otra parte, la alternativa para el desarrollo vinculada al turismo exhibe posibilidades extremadamente limitadas para una gran parte de la población. Sus capacidades de generación de empleo se ven limitadas principalmente al sector sur de la Isla Grande y a forma de explotación específica de desarrollo turístico establecido por las políticas del Estado local, que si bien ha tendido a universalizarse, en lo que hace a las carteras y políticas relacionadas al sector turístico, está capturada por la burguesía local. En este sentido el Estado provincial carece de los niveles de reciprocidad y distanciamiento necesarios para establecer las intervenciones de calidad que le permitan transformar este ámbito de acumulación permitiendo su expansión.

La capacidad de generación de empleo, con salarios superiores a la mediana de ingreso nacional y altos niveles de formalidad, que ha demostrado la promoción industrial en Tierra del Fuego, le ha valido la defensa de los trabajadores de la industria que se encuentran en el territorio. Este compromiso social que los asalariados han demostrado por la ley ha configurado la sostenibilidad y prórroga del régimen. Así el poder asociativo de los trabajadores ha servido para sostener un ámbito privilegiado de acumulación, que en principio parece beneficiar especialmente a los sectores dominantes, pero también se ha consolidado como una estrategia que realimenta el sistema productivo local.

En síntesis, la hipótesis que guía la presente tesis establece que tanto las políticas públicas centralizadas desde el Estado Nacional que garantizaron expansión industrial y el repoblamiento, como las políticas públicas locales basadas en la primarización y emergencia del turismo, mostraron dificultades para mantenerse, llevando a un desarrollo desigual, pendular, inestable y dependiente de acciones exógenas.

La ley de promoción industrial se basa en la sostenibilidad de la política fiscal de nivel nacional de alto costo para mejorar los niveles de competitividad, constituyéndose así en un ámbito privilegiado de acumulación de amplios beneficios para un pequeño grupo de la burguesía nacional, pero con un alto nivel de empleo registrado, lo que le confiere un alto grado de defensa por parte de los sectores asalariados. En contraposición, la estrategia local logró presentarse como una alternativa fiscalmente sólida. Ha tenido un fuerte incentivo del gobierno provincial, constituyendo así algunos focos privilegiados de acumulación que tienden a limitar su expansión a los intereses de una burguesía local, aunque resulta un proyecto sostenible sólo para la región sur de la Isla Grande. Este modelo de acumulación presenta a lo largo del período una baja capacidad de generación de empleo, tanto en la cantidad de puestos de trabajo como en las características establecidas por el régimen industrial, por lo que este patrón de acumulación carece del compromiso de los trabajadores demostrado por el modelo manufacturero.

De esta forma estamos ante un proceso de desarrollo desigual e inestable. Por un lado un modelo que resulta dependiente del sostenimiento de una política fiscal y del incentivo para el sector industrial por parte del Estado nacional, que genera empleo con alta valoración social por los trabajadores. Por el otro un modelo turístico incentivado por el Estado provincial que resulta aparentemente sostenible en términos fiscales, pero es heterogéneo en su aporte en términos territoriales y presenta serias dificultades para la generación de empleo, especialmente en lo atinente a empleo de calidad, al menos en comparación al otro modelo. Así nos encontramos en el péndulo de dos modelos de acumulación propiciados por dos grupos dominantes que disputan por la fuerza de trabajo y el poder político territorial.

Abordaje metodológico

Tal como se presentó anteriormente, el abordaje metodológico siguió el modelo narrativo histórico (Sautú 2003), con el foco puesto en el estudio de caso (Archenti 2017). Este recorrido se nutrió del análisis de fuentes primarias y secundarias tanto de índole documental, cuantitativa, como cualitativa.

En cuanto al análisis documental se realizó una indagación exhaustiva de las principales políticas públicas que establecieron cambios sustantivos en el proceso de desarrollo económico e institucional de la provincia, esto incluyó la evaluación de la normativa, pero también de los actores e instituciones participantes. Para ello se accedió a material histórico y documental proveniente de diversas fuentes secundarias.

El análisis estadístico incluyó el estudio de fuentes secundarias producidas por diversos organismos públicos y privados. Por un lado se utilizaron bases de datos y tabulados publicados de los censos nacionales producidos por INDEC en 1970, 1980, 1991, 2001 y 2010, como también los anuarios estadísticos de la Dirección General de Estadística y Censos (actual IPIEC) que incluyen información proveniente de los Censos Territoriales de Población y Vivienda de los años 1966, 1976, 1983 y 1986, Encuesta de Estimación de Población Urbana de 1994 y 1997, y de registros administrativos territoriales y provinciales.

Otra fuente importante fue la Encuesta Permanente de Hogares para su serie puntual de 1988 a 2003, y continua de 2003 a 2015 para el aglomerado Ushuaia-Río Grande. En este caso la disponibilidad de la información resulta desigual para cada período.

En términos teóricos metodológicos, el análisis de la estructura ocupacional se realizó siguiendo un esquema de inspiración neo-weberianas con incorporaciones neo-marxistas, que ha esgrimido Pablo Dalle en diversos estudios (Dalle, 2016, Palomino y Dalle, 2012, 2016; Dalle, 2012).

De más está decir que estos modelos analíticos dependen en términos operativos de las fuentes de información. En nuestro país las fuentes no siempre se encuentran disponibles para todas las áreas de estudio con el mismo nivel descriptivo, con ello se aprecian restricciones, que obligan a utilizar indicadores aproximados para el análisis de la estructura de clases. Muchas veces se debe recurrir a características cualitativas para la aproximación del estudio y el desarrollo de la perspectiva narrativa histórica inscripta en esta tradición (Sautú et al 2005).

En este sentido, Para el período de 1970 a 2001 se utilizaron datos censales presentados en tabulados por el INDEC, principalmente de los censos 1980, 1991 y 2001. También se utilizaron datos provistos por los anuarios estadísticos de la Dirección General de Estadística y Censos del Territorio para el censo 1970, como los cuadros y tabulados analizados por José Luis de Imaz en su libro “Los hombres del confín del mundo” de 1972.

En materia económica se analizaron los registros de empleo industrial, indicadores de producción primaria, secundaria y terciaria, y la serie de Producto Bruto Geográfico de 1970 a 2007, relevados por organismos provinciales y difundidos por el IPIEC.

La Universidad Nacional de Tierra del Fuego fue una importante fuente de información, principalmente en lo que respecta a relevamientos de establecimientos industriales y la conformación de la estructura institucional en relevamientos estadísticos realizados en 2013 desde una perspectiva de reconstrucción histórica. A su vez fue importante en la construcción del Indicador Sintético de Actividad Económica (Ontivero y Rodríguez 2018) utilizado, junto con las fuentes de datos que respaldan el indicador, en su serie 2004 a 2015.

Gran parte de este análisis de fuentes estadísticas fue realizado en el marco de la tesis de maestría^[2] (Hermida 2016, Hermida 2017, Hermida y Manté 2019) y continuado durante el desarrollo de la presente tesis. En este sentido el abordaje de datos cuantitativos de fuentes secundarias fue realizado en el proceso de investigación establecido desde 2013 a 2018.

En la esfera cualitativa se analizaron 62 entrevistas en profundidad realizadas en cinco contextos de investigación desarrollados entre 2013 y 2018. Este análisis tomó a las entrevistas como fuentes secundarias, ya que no fueron concebidas con una idéntica guía de entrevista. Sin embargo, todos los proyectos se encontraban relacionados entre sí, siendo el proceso histórico de desarrollo económico, social e institucional del territorio un eje unificador de las mismas. La selección de los entrevistados incluyó a funcionarios del Estado local, tanto a nivel provincial como municipal y de los distintos poderes. También fueron entrevistados investigadores de diversas disciplinas, autoridades de los principales sindicatos, representantes de las cámaras empresarias, referentes de la burguesía local y nacional, como también trabajadores asalariados de los principales espacios productivos.

Presentación

En el marco de nuestra investigación y como veremos más adelante, Tierra del Fuego atravesó cinco períodos principales de desarrollo a nivel regional asociados a distintos patrones de acumulación hasta 2015 (Hermida, 2015). El primero, predominantemente agro exportador, se remonta a finales de siglo XIX. El segundo, que se incorpora al anterior a mediados del siglo XX sin desplazarlo, se encuentra relacionado a la extracción de hidrocarburos, estos dos serán los patrones de desarrollo previos a la sanción de la ley de promoción industrial 19.640 en 1972 (Mastroscello, 2008, Hermida et al, 2014, Hermida 2018a). Esta política pública, articulada en un complejo marco normativo (Romano, et al 2018, Romano 2014), tiene su origen en un contexto de la segunda sustitución de importaciones (Basualdo, 2010). Así el tercer patrón, predominantemente industrial resulta dominante hasta inicios de la década del ’90, en donde el neoliberalismo encontrará localmente su expresión en un cuarto período expresado en el desarrollo turístico especialmente en la región de Ushuaia (Vereda 2008) y un retorno al patrón agro exportador y extractivista en Río Grande y Tolhuin (Mastroscello, 2008). Finalmente, un período de reconversión neo-desarrollista que reinstala el desarrollo industrial en el marco de la posconvertibilidad en 2003 y mantendrá su preponderancia hasta 2015 (Fernández, 2016).

Durante los tres primeros períodos, hasta 1991, se establecen las bases para la conformación de una burguesía local. Este sector, que cuenta con la propiedad de la tierra en áreas linderas a los centros urbanos, ve un incremento de su capital desde la renta inmobiliaria, el comercio local, y la producción ganadera, dado que gran parte de este crecimiento económico está vinculado a la promoción industrial que brindó un ámbito privilegiado para la radicación de establecimientos productivos, y con ellos un fuerte crecimiento del mercado laboral desde 1972 a 1991 (Carpinetti, 2003, Hermida et al, 2016).

Estos establecimientos industriales están intrínsecamente relacionados a la burguesía nacional y trasnacional (Basualdo, 2010), en cambio la burguesía local estableció su desarrollo por fuera del ámbito industrial. La fuerte demanda de los sectores medios y populares, que migraron a la provincia, especialmente en lo que refiere al mercado inmobiliario, permitió una rápida consolidación de esta burguesía local quien, alejada de la contienda política nacional, paulatinamente ganará espacio en la arena política en la conformación del Estado provincial (Hermida, 2018a)^[3].

El cambio social de la sociedad fueguina. Con sus diferentes períodos, es abordado desde un enfoque expositivo estructurado a lo largo de cinco capítulos.

El primero atiende teóricamente las características y estilos de desarrollo: económico, social, institucional, heterodoxo, neoliberal, inducido, exógeno, local, endógeno, heterogéneo, territorial, sostenible y multidimensional. Para ello realizaremos un recorrido por la extensa tradición sobre la temática, haciendo especial énfasis en los marcos teóricos desarrollados en Latinoamérica, y aquellos que atienden la perspectiva relacional entre lo local y lo nacional. En ese escenario observaremos el rol del Estado en la elaboración de políticas públicas, y la configuración del espacio geográfico para el desarrollo económico y la expansión capitalista.

En el segundo capítulo se presenta el contexto previo a la implementación de la Ley de Promoción Industrial 19.640 promulgada en 1972. Para ello observaremos los modelos de desarrollo implementados desde la firma del tratado de límites territoriales con la República de Chile y la fundación de la Ciudad de Ushuaia y con ella la colonia penal a finales del siglo XIX, hasta el descubrimiento de hidrocarburos en la región norte de la Isla Grande de Tierra del Fuego. Este capítulo repasa la conformación del espacio austral que imprimirá las especiales relaciones, que en el período analizado propiamente en la tesis, se encuentra en tensión y conflicto.

Es necesario recuperar que para 1970 el Territorio Nacional de Tierra del Fuego contaba con 13.500 habitantes. Su principal eje, en términos de estilos de desarrollo (Sunkel y Gligo 1980, Gligo 2006), había estado dominado por dos esquemas: primero, la inclusión en el mercado internacional de la lana, y desde mediados de 1950, la explotación de hidrocarburos. Sin embargo, la tensión internacional creciente por el dominio de las aguas circundantes, el acceso a la Antártida y el control de los recursos naturales, puso el eje del desarrollo capitalista en la matriz productiva industrial (Schorr y Porcelli 2014).

En ese contexto se desplaza de la escena central al proceso productivo de índole primaria, para establecer un desarrollo manufacturero basado en incentivos fiscales regulados por la Ley 19.640 de 1972. Este esquema fue dominante en el marco de las primeras transformaciones neoliberales llevadas adelante hasta la emergencia de las políticas de convertibilidad. De esta forma el tercer capítulo de la tesis recupera los cambios más sustantivos en materia de política pública, revisando los grandes conflictos bélicos que atravesaron la región, y Argentina, y con ellos las transformaciones del espacio y la estructura productiva, ocupacional y poblacional de Tierra del Fuego.

El cuarto capítulo atiende la primera etapa del Estado provincial, la transformación del modelo productivo en el marco de la implementación de políticas neoliberales y la consolidación y hegemonía de una burguesía local en la configuración del rol del Estado local.

Tal como se manifiesta en el capítulo tres, la industria fueguina presentó desde finales de la década del ’70 hasta principios de la década del ’90 una sostenida expansión. La instalación de establecimientos productivos ha determinado también un fuerte crecimiento poblacional, producto de flujos migratorios, principalmente nacionales, que quintuplicaron la población del territorio en un período de veinte años. Este proceso fue acompañado por la creación de instituciones y organizaciones públicas y privadas que siguieron a la radicación de estas poblaciones (Hermida, Malizia, Martínez Cugat y Oyarzo 2014). Estas organizaciones, cámaras empresarias, sindicatos y partidos políticos, fueron las principales impulsoras, desde el retorno de la democracia, del debate acerca de la provincialización del último Territorio Nacional que quedaba en la República Argentina.

Si bien la disputa legislativa se posiciona discursivamente en el eje geopolítico (de Antueno 2015), es decir en la inclusión o no en los límites los territorios de ultramar que eran sujeto de los conflictos interestatales, las características de este proceso de estatidad van a estar expuestas en la externalización de su poder. La necesidad de contar con un Estado “propio” se empieza a manifestar en el control que la emergente burguesía local va querer capturar.

El quinto y último capítulo de la periodización propone analizar el impacto producido por el cambio de políticas neoliberales a un modelo neo-desarrollista en Tierra del Fuego. En este contexto se atiende al período 2003 a 2015 en el que se recupera la prominencia de la promoción industrial como eje de desarrollo económico capitalista de la provincia. Con él se apreciarán las principales transformaciones en la composición de la estructura ocupacional, poblacional y productiva. Estas transformaciones también tienen su correlato en los cambios del Estado local, transformándose en un Estado capitalista.