Josafat Cortez Salinas^[1]

Introducción

¿Cómo cambian las instituciones en América Latina? ¿Cómo afectan las preferencias de los actores ese cambio? ¿Qué papel tienen las ideas en dicho cambio? Para estudiar las instituciones y sus cambios existen teorías con diversos supuestos sobre lo que implica modificarlas.

En los años recientes, el estudio de las instituciones en América Latina ha generado explicaciones sobre el cambio institucional que utilizan los supuestos teóricos que ofrece el nuevo institucionalismo. Con la caja de herramientas que ofrece el institucionalismo de la elección racional, el sociológico y el histórico, se ha construido un panorama de explicaciones con teorías de alcance medio sobre cómo después de las transiciones a la democracia comenzaron los cambios institucionales en diferentes niveles y grados. Analizar el cambio institucional implica estudiar el papel y la concepción que se tenga de las instituciones, el rol y la agencia que se les da a los actores, sus preferencias, sus interacciones y, finalmente, el contexto en el que se desenvuelve el cambio (Lowndes y Roberts, 2013).

La discusión sobre las instituciones políticas es uno de los principales motores en la ciencia política, por lo que es necesario presentar algunos de los supuestos teóricos que muchos de los enfoques tienen en común. Con frecuencia, los investigadores y estudiantes trabajan desde los supuestos del nuevo institucionalismo sin hacerlos explícitos. Por eso es importante que, pese a que muchas de las fronteras son porosas y no siempre es posible identificarlas, se especifiquen los supuestos claves sobre la forma de abordar las instituciones.

Una discusión clásica en las instituciones es sobre el tipo de cambio institucional y la estabilidad. En un primer momento del desarrollo de los nuevos institucionalismos, los tres enfoques (elección racional, sociológico, histórico) coincidían en que el cambio era exógeno, por choques externos en el contexto en el que se desenvolvían las instituciones (Schmidt, 2010). Sin embargo, gradualmente el debate se extendió y ahora los tres enfoques han incorporado con mucho énfasis los cambios institucionales que se generan por fuerzas endógenas (Schmidt, 2010; Mahoney y Thelen, 2010; Koning, 2016).

El cambio, según el enfoque que se asuma, puede ser endógeno e impulsado de forma gradual y paulatina por actores con capacidad de agencia, como lo sostiene una parte del institucionalismo histórico (Mahoney y Thelen, 2010); puede ser por cambios en los procesos cognitivos sobre lo válido y lo incorrecto que hay en la institución, como lo sostiene el institucionalismo sociológico (March y Olsen, 1989; DiMaggio y Powell, 1991); o puede ser generado por un choque exógeno que genere cambios importantes, como algunos estudios lo han comprobado; o por una interacción estratégica entre los actores según sus recursos y su capacidad de negociación, como lo ha demostrado la elección racional (Knight, 1992; Shepsle, 2010).

En este ensayo me limito a la discusión y los alcances del conocimiento generado sobre América Latina en los últimos años, centrándome en algunos libros recientes que me permiten ilustrar el cambio institucional (Kapiszewski, 2012; Negretto, 2013; González-Ocantos, 2016). No es un análisis exhaustivo, es una selección de textos que muestran cómo se están utilizando los supuestos y las herramientas teóricos del nuevo institucionalismo. Se pone énfasis en los mecanismos causales que están detrás de los cambios institucionales y en el vínculo entre los actores y las instituciones para precisar cómo se conectan la teoría y sus cajas de herramientas con evidencia empírica.

En los estudios sobre el cambio que analizamos hay dos supuestos fundamentales. El primero es que las instituciones son fundamentales en los regímenes políticos porque configuran y restringen mediante normas (informales o formales) el comportamiento político, de modo que generan dinámicas de cooperación o conflicto. El segundo supuesto es que el actor tiene capacidad de agencia y es el eje del análisis para explicar el comportamiento político y las instituciones. Lo que varía entre los distintos enfoques es la forma en la que el actor se comporta en las instituciones y cómo influyen en su comportamiento. Lo que cambia entre los enfoques es la definición que proponen sobre qué son las instituciones, cómo cambian y cómo configuran el comportamiento de los actores (Hall y Taylor, 1996). El actor ordena sus preferencias y maximiza determinados objetivos, o se comporta de acuerdo con valores culturales sobre lo válido y lo incorrecto en la institución, o se conduce según los patrones configurados históricamente.

¿Cómo explican los distintos enfoques el cambio institucional? Los trabajos que se analizan, pese a que tienen distintos puntos de vista institucionales, comparten que el cambio se genera por procesos internos (endógenos) en las instituciones y por la interacción entre los actores y las instituciones según los supuestos que se asuman de las instituciones y su influencia en los actores, y viceversa. Abandonan una primera corriente de estudios dentro del nuevo institucionalismo que ponía atención en el cambio institucional por factores exógenos (Schmidt, 2010; Koning, 2016). Es decir, el cambio está determinado por los procesos que ocurren al interior de la institución y se genera como resultado de esas interacciones. Las instituciones pueden cambiar en los siguientes supuestos: a) cuando cambian los actores porque son portadores de nuevas ideas, valores y formas de entender el mundo; b) cuando cambian las ideas de los actores en las instituciones y las pautas sobre lo válido y lo incorrecto; c) cuando cambian los incentivos y los recursos de los actores (Mahoney y Thelen, 2010; Koning, 2016; Jupille y Caporaso, 2022).

Por ejemplo: en las reformas constitucionales en América Latina, los actores han sido racionales, y de acuerdo con sus recursos procuran plasmar sus preferencias en las instituciones (estratégico) (Negretto, 2013); además, los actores son portadores de ideas y valores que les marcan pautas de cómo conducirse, por lo que buscan el cambio en los hábitos de las instituciones (sociológico) (González-Ocantos, 2016); y la configuración histórica de la corte y de los factores internos de los jueces como el profesionalismo y la cohesión interna condicionan la forma en la que deciden y enfrentan a las ramas electas (histórico) (Kapiszewski, 2012).

Este trabajo pone atención en el cambio de las instituciones en particular, y destaca el renovado debate en la academia politológica. Es importante señalar que los cambios institucionales no ocurren en el vacío y que el contexto en el que suceden afecta el tipo de cambio. El contexto de América Latina es de instituciones débiles (Brinks et al., 2019) y de bajas capacidades estatales (Mazzuca y Munck, 2020), lo que genera que los procesos políticos y sociales tengan determinadas condiciones.

Adicionalmente, es importante señalar, como lo indican Botero, Brinks y González-Ocantos (2022), que los cambios en el tema específico de la judicialización de la política en América Latina sucedieron en un contexto de Estados sin capacidades para fortalecer el Estado de derecho y sin la construcción de una importante base de movilización que respaldara la garantía de los derechos. Actualmente, la discusión sobre las decisiones de las Cortes en materia de derechos humanos apunta a considerar la presencia de la sociedad organizada como una variable que permite entender el impacto de las decisiones judiciales en materia de derechos humanos, porque se pueden generar espacios de colaboración entre las Cortes y la sociedad (Botero, 2024). Uno de los hallazgos recientes pone énfasis en que es necesario un arraigo de los derechos en la sociedad para que los derechos se puedan exigir y movilizar demandas ante las autoridades jurisdiccionales (Taylor, 2023).

En las siguientes líneas presento una discusión sobre los supuestos de las corrientes del institucionalismo y posteriormente analizo cómo se han utilizado estas herramientas en América Latina. El estudio de las instituciones latinoamericanas ha generado hallazgos que permiten entender el comportamiento de los actores políticos en la época democrática.

Institucionalismo histórico

Uno de los rasgos distintivos del institucionalismo histórico es que presta atención detallada a los procesos históricos, los especifica de manera precisa y estudia la forma en que las instituciones nacen en determinados procesos históricos y sus posteriores consecuencias. Este enfoque, en un primer momento, se centró en el estudio de las estructuras y las grandes preguntas sobre el Estado (Thelen, 1999). Para el institucionalismo histórico las instituciones se explican por medio de los procesos dependientes (path dependence) que generan inercias y solo se ven interrumpidos por coyunturas críticas. Desde esta perspectiva, las instituciones se conciben como prácticas regulares que generan estructuras de acción y condicionan el comportamiento de los actores (Hall y Taylor, 1996; Thelen, 1999; Pierson, 2000). Según este enfoque, también toman relevancia las ideas como partes constitutivas de las instituciones y de los actores, que inclusive bajo ciertos contextos las pueden modelar (Béland, 2019).

Desde este mirador teórico, se analizan las trayectorias históricas y coyunturas críticas a través del tiempo, los orígenes y la evolución de las instituciones. El institucionalismo histórico subraya las coyunturas críticas que suceden, que marcan un patrón y cómo las instituciones tienen implicaciones causales en las explicaciones históricas (Mahoney y Schensul, 2006). Se presta atención a las dimensiones históricas de la causalidad mediante el rastreo de procesos en el tiempo y en determinados contextos.

Los procesos dependientes (path dependence) engloban el estudio de procesos causales en una secuencia histórica, son contingentes y generan inercias, por lo que en un momento determinado son muy difíciles de cambiar, dado que se generan en una determinada temporalidad (Mahoney y Schensul, 2006).

Ahora bien, en estos procesos históricos en el tiempo, ¿qué papel tiene el actor y su vínculo con las instituciones? El punto de partida del institucionalismo histórico en la discusión sobre la relación entre el actor y las instituciones son los siguientes supuestos. El primero es que reconoce el papel de los actores y su capacidad de agencia para influir en los procesos políticos y en la reconfiguración de las instituciones. El segundo es la importancia cultural que tienen las ideas en los actores y su flujo en las instituciones (Béland, 2019). Ambos supuestos implican que los actores son portadores de ideas que pueden configurar y plasmar en las dinámicas institucionales. El actor, desde el institucionalismo histórico, puede actuar motivado por intereses y cálculos estratégicos, como por valores y patrones culturales (Hall y Taylor, 1996). Es decir, retoma los supuestos del institucionalismo de la elección racional y del institucionalismo sociológico.

Desde el institucionalismo histórico, actualmente, el cambio institucional supone centrarse en factores endógenos y asumir que las modificaciones son graduales e incrementales (Thelen, 2003; Pierson, 2000; Streeck y Thelen, 2005; Mahoney y Thelen, 2010). Con esta caja de herramientas se asume que el cambio institucional se puede explicar por la interacción entre factores estructurales y actores políticos con determinadas características (Thelen y Mahoney, 2015).

¿Cómo cambian las instituciones, aunque no existan modificaciones legales y estructurales? La respuesta la ofrecen cuatro conceptos de cambio institucional gradual que pueden existir dentro del institucionalismo histórico. El primero es el de layering, que se puede entender como “cambio acumulativo”, y que permite “la introducción de nuevas reglas sobre o junto a las existentes” (Mahoney y Thelen, 2010, p. 15), con el fin de generar nuevas pautas de comportamiento entre los actores políticos y en la institución. El cambio se entiende como un proceso incremental, muchas veces marginal, que va generando modificaciones en las instituciones, no es una ruptura sino una sucesión de transformaciones (Thelen, 2003; Mahoney y Thelen, 2010). El segundo modelo es el de conversión, que consiste en que los actores reinterpretan los marcos institucionales para poder cambiar la institución. El tercero es drift, que se refiere a cuando hay cambios en el entorno y en el ambiente, entonces las instituciones tienen que ajustarse a esas modificaciones. El cuarto es el displacement, que consiste en el cambio institucional que desplaza los viejos modelos institucionales por nuevas instituciones.

De estos niveles de cambio se desprende una tipología de actores en esos procesos de cambio. El actor en estos cambios tiene agencia y puede buscar las transformaciones o solamente puede querer impedirlas. Los actores tienen dos rasgos esenciales: buscan conservar la institución y evitar el cambio, pueden seguir las reglas o evitarlas (Mahoney y Thelen, 2010, pp. 22-27). Hay actores insurrectionaries, que buscan eliminar las instituciones existentes y corresponden al modelo de displacement; luego están los parasitic symbionts, que son los actores que durante mucho tiempo utilizan la institución para beneficio propio y evitan los cambios hasta donde pueden, estos se vinculan con el modelo de drift; además están los actores subversivos, que buscan los cambios desde adentro, trabajando con las reglas existentes y buscando modificar la institución, estos son los actores del modelo de layering. Finalmente, están los actores opportunists, que pueden seguir o no las reglas de la institución y participan en el cambio en momentos que les convenga a sus intereses, son parte del modelo de conversión (Mahoney y Thelen, 2010, pp. 22-27).

Uno de los motores del cambio es cuando existe una tensión entre las ideas y las instituciones, lo que genera los incentivos para la acción de los actores. Cuando en las instituciones los espacios para el cambio son reducidos, los actores asumen un cambio gradual que busca remplazar gradualmente las normas en las instituciones. Se puede realizar desde la periferia con los recursos con los que cuentan los actores.

El institucionalismo histórico trata sobre cuestiones amplias de los procesos políticos y sociales en los que se pone especial atención al tiempo y a las secuencias que existen para poder explicar, mediante la combinación de variables y rastreo de procesos, los efectos causales que tienen las instituciones en el tiempo y espacio en la historia. Metodológicamente, muchos de los trabajos se centran en estudios de n-pequeña o estudios de caso en los que se especifican el tiempo y el espacio, lo que puede generar la crítica metodológica del sesgo por la selección de la variable dependiente.

Desde este enfoque sobresale el texto de Diana Kapiszewski (2012) sobre las Cortes Supremas en Argentina y Brasil y sus decisiones en un determinado periodo histórico. Una combinación de institucionalismo de la elección racional con las herramientas del histórico. La autora utiliza un método de diferencias planteado por Stuart Mill porque ambos países comparten características en común (un sistema judicial federal, transiciones similares, un periodo de dictadura, entre otras), pero sus Cortes tienen una relación muy diferente en su relación con las ramas electas en decisiones en materia económica. Kapiszewski (2012) utiliza el institucionalismo histórico y los procesos dependientes (path dependence) para ubicar patrones e inercias en el comportamiento de los jueces y las Cortes. De acuerdo con el institucionalismo histórico, una vez que inicia un proceso histórico en un tiempo y espacio determinados, la inercia va generando una tendencia positiva en el ambiente, por lo que abandonarlo y tomar una ruta distinta eventualmente genera costos (Mahoney y Schensul, 2006).

Los patrones históricos generan consecuencias en el comportamiento de los actores políticos y de las instituciones. Para ubicar el carácter de una Corte, Kapiszewski (2012) busca patrones y secuencias en el tiempo de estabilidad, profesionalismo de los jueces, cohesión institucional y legitimidad que han tenido.

El comportamiento varía entre las Cortes porque históricamente en Argentina se generó una Corte en la que no se favoreció el perfil profesional de los jueces, no se mostró cohesiva al interior y su legitimidad fue sumamente cuestionada por la opinión pública. La Corte va a tener un carácter históricamente de debilidad y sumisión al Poder Ejecutivo, cuando llegó la democracia se plasmó en decisiones que no desafiaron la autoridad presidencial en temas de materia económica.

Por otro lado, la trayectoria histórica de la Corte en Brasil se configuró como más estable, con un perfil profesional de los magistrados, sumamente cohesionada y con legitimidad entre la opinión pública. Este carácter de la Corte configurado en un proceso histórico tiene un impacto causal en las decisiones de la Corte en materia de política económica, porque en este país la Corte sí tomó decisiones en contra del proyecto económico de los presidentes.

De esta forma, los procesos dependientes generaron patrones de comportamiento en las Cortes y afectaron su profesionalismo y su credibilidad. Las pautas de comportamiento y sus inercias se vieron reflejadas en las decisiones en materia económica después de las transiciones en Argentina y Brasil.^[2]

Institucionalismo sociológico

El institucionalismo sociológico asume que las instituciones son marcos cognitivos y simbólicos que establecen normas y pautas sobre lo válido y lo incorrecto (March y Olsen, 1989; DiMaggio y Powell, 1991). Las instituciones son restricciones ancladas en rutinas y procesos de socialización entre los actores. Pueden ser reglas formales o informales que precisan los roles de los integrantes y restringen la conducta a los actores (March y Olsen, 1989; DiMaggio y Powell, 1991). Esto supone que se presta atención a las normas culturales y valores existentes en las instituciones. En este enfoque, las ideas también aparecen como parte fundamental de las instituciones y de los actores como marcos y significados de las pautas de comportamiento. Las ideas son importantes porque generan visiones compartidas sobre su papel en la institución, procesos de socialización y el futuro de la institución (Campbell, 2002). Para el institucionalismo sociológico, las instituciones se relacionan e interactúan con los valores e ideas de los actores, con los marcos normativos y su significado.

Por eso tiene relevancia la pregunta de por qué asumen ciertas formas las instituciones y cómo se propagan determinadas conductas al interior. El énfasis de este enfoque está en entender a las instituciones como organizaciones burocráticas con determinadas prácticas culturales. Los aspectos organizacionales y los procesos de burocratización son relevantes para entender el papel que le otorgan al actor.

Desde este mirador teórico, la institución le interioriza al actor hábitos para que aprenda la forma de comportarse de acuerdo con el marco de cultura institucional. Es decir, la institución genera hábitos y un guion sobre lo que espera que los actores realicen, que son los marcos de comportamiento diario (DiMaggio y Powell, 1991). El supuesto fundamental es que el actor sigue normas y convenciones establecidas sobre las formas de conducirse en la institución. Esto implica que existen prácticas válidas e incorrectas al interior de la institución. Para este enfoque es importante resaltar el contexto institucional en el cual el actor actúa y se desenvuelve, y los incentivos que existen para el comportamiento. Es decir, el investigador que utiliza el institucionalismo sociológico debe tener claro los recursos y los incentivos que tienen los actores para adaptarse a las prácticas burocráticas, y en su caso los motivos para impulsar modificaciones a esas prácticas al interior de las instituciones (March y Olsen, 1989; DiMaggio y Powell, 1991; Hall y Taylor, 1996).

Para el institucionalismo sociológico, el cambio institucional implica trastocar el marco cognitivo que marca la institución para introducir nuevas formas de comportamiento. El cambio es endógeno y significa generar nuevos hábitos y formas de entender el papel de los actores en la institución. En el proceso de transformación institucional el actor tiene un papel protagónico porque se reconoce la capacidad de agencia y puede ser portador de una nueva visión, pero tiene que reconocer la cultura institucional para poder iniciar nuevos procesos cognitivos que modifiquen las rutinas.

Desde este mirador, también se le da importancia a las ideas y sus procesos de difusión en las instituciones cuando los actores generan nuevos marcos cognitivos y procesos al interior sobre los roles de los actores y su forma de conducirse en las instituciones. Sin embargo, el reto en la discusión de las ideas es construir los mecanismos causales entre las ideas y los resultados políticos. Es decir, cómo afectan las ideas el comportamiento de los actores y cómo evaluarlo empíricamente. Pese a la dificultad metodológica, por ejemplo, cada vez hay más trabajos sobre el uso de las ideas para explicar el comportamiento judicial en América Latina.

Un ejemplo reciente es el texto de Ezequiel González-Ocantos (2016), quien desde el institucionalismo sociológico explica el cambio en las decisiones de los jueces constitucionales en tres países: Argentina, Perú y México. Este autor asume que las instituciones son marcos cognitivos que influyen en los actores respecto de valores sobre lo válido y lo incorrecto en la institución. Por eso analiza la burocracia judicial que compone la estructura de toma de decisiones judiciales. Lo que hacen los actores en la institución es adherirse a las rutinas y a los procesos de socialización internos en los que se comparten ideas y formas de entender su papel como actores judiciales. Utilizando el rastreo de procesos para construir teoría, el libro desarrolla los incentivos y los recursos con los que cuentan en las instituciones judiciales. Se concibe a los jueces y fiscales como portadores de ideas, hábitos y rutinas sobre la forma en la que entienden su papel profesional. El concepto clave que se presenta es el de preferencias legales, como las habilidades y las ideas jurídicas que tienen los operadores jurídicos sobre su papel en la burocracia judicial; son valores aceptados y compartidos sobre la forma de resolver los conflictos jurídicos y sobre lo que se debe hacer en la institución (González-Ocantos, 2016).

El cambio institucional comienza por las ideas y preferencias de los actores, pero no por un cambio formal, sino por las tensiones en las formas de resolver los conflictos jurídicos y las ideas en juego. Desde este enfoque, el comportamiento judicial está enmarcado por un entorno de organización burocrática sobre lo que se espera de los actores judiciales (jueces y fiscales), en el que el cambio institucional se plasma en modificar la visión sobre lo válido y lo profesionalmente aceptable. Desde este enfoque se pone énfasis en los factores endógenos de las instituciones y el cambio es precisamente por procesos internos en las formas en las que se concibe al juzgador y a los fiscales. Las burocracias, en este caso las judiciales, pueden generar cambios institucionales cuando hay una nueva visión sobre el papel y roles que juegan los actores. El mecanismo causal lo constituyen las ONG, que organizadas realizan intervenciones pedagógicas a los actores judiciales con el fin de cambiar las preferencias legales de los actores judiciales –o en su caso cambiar a jueces recalcitrantes que no quieren modificar sus ideas sobre la forma de desempeñar su papel en la institución– y de que los jueces, una vez que adquirieron nuevas formas de entender el derecho y su papel, comiencen a modificar sus preferencias legales, lo que se verá reflejado en las decisiones en materia de justicia transicional.

Institucionalismo de la elección racional

El institucionalismo de la elección racional asume el individualismo metodológico, que supone que los actores políticos son autointeresados y adversos al riesgo, con preferencias y creencias que están marcadas por contextos de incertidumbre (Shepsle, 2016; Colomer, 1999). El actor va a calcular sus decisiones por los incentivos y restricciones que las estructuras ofrecen, porque las instituciones tienen el papel de generar certidumbre sobre las reglas del juego en un contexto de actores autointeresados. Los incentivos se sostienen en estructuras que sirven para generar intercambios entre los actores y para ofrecer certidumbre en las transacciones en un contexto de actores ambiciosos.

Uno de los temas claves del institucionalismo de la elección racional es la incertidumbre que los actores tienen en sus transacciones económicas y políticas. Para eso surgen las instituciones (North, 1990), para contener a los actores en sus ambiciones y generar un marco de certeza y certidumbre entre ellos. Sin embargo, es importante señalar que para los institucionalistas de la elección racional las preferencias de los actores son exógenas y en muchos casos se precisan las preferencias de los actores según el contexto institucional (Shepsle, 2016). Desde este enfoque, las instituciones son estructuras exógenas formales o informales que suponen las condiciones en las cuales se generan y establecen las pautas de comportamiento de los actores. También pueden ser endógenas, esto implica que los actores pueden configurar las restricciones que las configuran y generar determinado tipo de institución (Shepsle, 2016).

En la elección racional se asume que las instituciones tienen funciones de coordinación y equilibrio entre los actores y la toma de decisiones, pero también se concibe que las instituciones tienen resultados distributivos que pueden generar ganadores y perdedores (Knight, 1992). En este enfoque cobra sentido la elección pública que analiza y estudia a la política como intercambios entre los actores, y sobre todo subraya la importancia que tienen las instituciones para generar esos intercambios (Buchanan y Tullock, 1962).

Para la elección racional los cambios institucionales se generan cuando los actores que tienen los recursos para hacerlo también tienen los incentivos. Si no hay incentivos para el cambio, las instituciones no se transforman (Shepsle, 2016). Desde esta perspectiva teórica, uno de los motores del cambio institucional es cuando existe una nueva distribución de poder, lo que genera que nuevos actores gocen con recursos e incentivos para poder impulsar nuevas transformaciones (Knight, 1992). El cambio también se presenta cuando los actores políticos modifican sus preferencias según el contexto y sus recursos para impulsar modificaciones (Koning, 2016). En este sentido, toma relevancia lo que sostiene Knight (1992) sobre el conflicto inherente en las instituciones entre los actores por establecer las reglas que más les convengan. Esto implica tensiones y disputas por el cambio según los recursos e incentivos que tenga cada actor.

La teoría que propone Negretto (2013) se inserta en la tradición de la elección racional y retoma la importancia de la elección pública para analizar los intercambios que existen entre los actores para construir las instituciones, asumiendo que, según los recursos, habrá perdedores y ganadores en el cambio institucional.

Negretto (2013) establece de forma clara al actor del cambio, que en este caso son los legisladores y el Ejecutivo, que impulsan las reformas o adiciones y los incentivos y motivaciones que pueden estar maximizando en sus elecciones. Los actores van a tener preferencias en el diseño institucional (entre una visión cooperativa y sus intereses partidistas), y una capacidad de influir en el cambio según los recursos con los que cuentan (el apoyo popular que tiene el partido y el número de asientos legislativos), lo que supone que no todos los participantes del cambio tienen el mismo poder, sino que siempre van a existir perdedores y ganadores en las transformaciones.

Negretto (2013) concibe que los actores en el cambio institucional son estratégicos y adversos al riesgo, como supone la elección racional, y que van a tomar decisiones en torno a dos preferencias, que pueden variar de acuerdo con el contexto de incertidumbre en el momento de la reforma: construir instituciones que garanticen gobernabilidad y estabilidad (una visión cooperativista), o un interés partidario en las ventajas políticas que implica diseñar las instituciones. Las reformas institucionales y el cambio constitucional en América Latina, que pueden parecer hasta cierto punto contradictorios, en realidad obedecen a los recursos de los actores: el poder electoral e institucional con el que cuentan cuando se realiza la reforma. De aquí se deriva que haya una visión de las instituciones y del cambio como conflictiva, porque el cambio institucional se explica por las interacciones estratégicas entre los actores de acuerdo con los recursos con los que cuentan y sus capacidades de negociación. Las instituciones pueden tener efectos distributivos que implican la existencia de ganadores y perdedores.^[3]

Conclusiones

Las distintas visiones sobre el institucionalismo son opciones teóricas diferentes según el problema de investigación. Las fronteras no son nítidas, pero es bueno reconocer lo que cada enfoque ofrece. En América Latina, estudios recientes han utilizado los tres enfoques del nuevo institucionalismo asumiendo diferentes supuestos sobre el cambio institucional y el papel de los actores. Las modificaciones institucionales pueden ser impulsadas por la renovación de las ideas de los actores y los patrones de conducta culturales en la institución, por los incentivos y los recursos con los que cuentan los actores para poder plasmar sus preferencias, y por las trayectorias históricas que generan inercias en el comportamiento de los actores en las instituciones. Una lección del cambio institucional en América Latina es que los actores tienen capacidad de agencia y que pueden impulsar modificaciones endógenas según sus ideas y valores, así como con los recursos con los que cuentan. Es importante precisar que las instituciones aparecen como restricciones entre los actores y pueden ser marcos cognitivos y culturales, estructuras que generan certidumbre en los intercambios entre los actores o marcos anclados en procesos históricos que generan inercias y trayectorias.

Fuentes de consulta

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