Negociaciones y acuerdos en las reformas electorales del sexenio 2018-2024

Marcela Bravo Ahuja^[1] y Brandon Ramírez González^[2]

Introducción

Este texto busca, en su primer apartado, abordar las aportaciones teóricas del institucionalismo y sus principales representantes, poniendo énfasis en la necesidad de tener presente que el diseño institucional es resultado de decisiones políticas, es decir, que existe intencionalidad de producir resultados esperados por quienes lo impulsan.

En el segundo apartado, se introduce la teoría de juegos como un marco analítico que nos permite estudiar distintos comportamientos políticos con sus conceptos clave. Se destacan los modelos más comunes en su aplicación dentro de la ciencia política y su utilidad para estudiar la intencionalidad detrás de las reformas electorales en México.

En el tercer apartado, se contextualiza la situación político-electoral de México durante el sexenio 2018-2024, con el objetivo de presentar elementos que servirán para el análisis de los juegos aplicados a los intentos de reforma electoral, como los resultados electorales de las elecciones federales durante este periodo y la composición del Poder Legislativo.

En el cuarto apartado, se ofrece un recorrido por los distintos planes de reforma electoral en el sexenio de Andrés Manuel López Obrador, y se analizan desde la perspectiva de los juegos secuenciales, como un ejemplo de la aplicación de la teoría de juegos.

En el cierre del capítulo se realizan los comentarios finales, destacando las bondades que tiene utilizar esta perspectiva para estudiar la complejidad del rediseño institucional electoral y, en particular, la intencionalidad de dicho rediseño impulsado por el presidente López Obrador a través de sus distintos planes.

Institucionalismo

El interés por las instituciones ha estado presente desde el inicio del estudio de la política, como es patente en los textos provenientes desde la Grecia clásica que las describían, lo que les permitió clasificarlas, valorarlas y reflexionar sobre las formas de gobierno.

Nuevas corrientes se impusieron al estudio de lo político, que criticaron al institucionalismo por una concepción cerrada, formal-legalista y rígida de las instituciones; una noción explicativa monocausal; excesivo énfasis en las estructuras formales; determinismo institucional, y una concepción del cambio institucional funcionalista. Como respuesta a estos cuestionamientos, surgió un nuevo institucionalismo, el cual tiene un concepto más amplio y dinámico de institución; una concepción de causalidad compleja; una noción integral de las restricciones del comportamiento humano; la interdependencia entre instituciones y actores; y un estudio explícito de la génesis y la dinámica institucional (Ortiz, 2020).

Este resurgimiento académico del estudio del factor institucional, para poder ayudar a generar explicaciones de los logros alcanzados por los países con mayor grado de desarrollo, se puso de manifiesto en los años ochenta del siglo XX. Esta tendencia se vio reforzada durante la década siguiente, durante los procesos democratizadores que ocurrieron en distintas partes del mundo, en buena medida, debido a que las investigaciones sobre los procesos de transición y consolidación democrática pusieron énfasis en la construcción de instituciones que permitieran transitar de un régimen autoritario o uno democrático, que permitieran la transmisión del poder a partir de un conjunto de reglas que se mantuvieran a lo largo del tiempo. Del mismo modo, la relación del Estado con su ciudadanía se inscribió en un marco institucional que permitió la representación e influencia de los intereses sociales y políticos de los distintos grupos sociales que la componen de forma institucionalizada.

Entre las distintas corrientes a partir de las cuales se realizaron estudios de este tipo, encontramos a los autores de la escuela de Heidelberg, de la que deriva el enfoque del institucionalismo contextualizado, dentro del cual destaca el trabajo de Nohlen. Esta perspectiva pone énfasis en explicar el desarrollo político a partir de un enfoque institucional que les da peso a los factores del contexto; además, entiende que hay elementos contingentes que son producto de las acciones concretas de actores que se desenvuelven en un entorno en particular.

Una de las premisas de esta corriente es el peso dado a las estructuras sociales, las condiciones históricas y la cultura política del caso de estudio para poder explicar la idoneidad de las instituciones políticas (Nohlen, 1991). Es decir, las instituciones son entendidas como expresiones de experiencias sociales, procesos históricos y tradiciones políticas de cada sociedad (Monsalve, 1998). Por tanto, debido a la complejidad que la interacción de estos factores genera, se concibe una relación entre variables que genera causalidad más en un sentido circular que lineal (Nohlen, 1994); los efectos influyen en las causas.

En lo que respecta a las reformas institucionales o su rediseño, desde dicho enfoque, se considera que estas se generan a partir de las relaciones de poder existentes en el momento de su generación, es decir, siempre son producto de negociaciones, compromisos y decisiones políticas de los actores involucrados en un contexto dado (Nohlen, 1996). Por tanto, detrás de la construcción de las instituciones, y sus transformaciones, hay un contexto que permite comprender su surgimiento y una motivación política de aquellos actores políticos o sociales que las impulsan.

En este sentido, un marco analítico posible para estudiar los procesos de rediseño institucional es el de la teoría de juegos, pues nos permite poner el foco en la racionalidad detrás de los actores políticos que lo promueven o que lo buscan evitar. En el siguiente apartado, se profundiza sobre esta cuestión.

Teoría de juegos

La teoría de juegos es un campo de análisis útil para explicar distintos comportamientos en contextos sociales, incluido el político, puesto que permite generar explicaciones plausibles sobre la conducta de los actores y su proceso de toma de decisiones, como el que se refiere a las reformas al diseño institucional. Su surgimiento se dio durante la primera mitad del siglo XX dentro de la ciencia económica, pero su uso desde entonces se ha expandido a otras disciplinas.

Hay una serie de supuestos asociados a este marco analítico, como la racionalidad, la maximización del interés y la interdependencia de actores (Smith, 2000). La primera se basa en el individualismo metodológico, que considera que la acción racional de los actores se basa en un cálculo en función de las metas que persigue. La segunda, a diferencia de la anterior, es una guía para alcanzar la mejor alternativa entre las posibles. La tercera destaca la relación entre las acciones de los individuos que compiten en el juego y se influyen mutuamente.

Como señala Smith (2000):

… en suma, podemos señalar que la Teoría de los juegos pretende ser una teoría de las tomas de decisiones interdependientes en un contexto en el que los actores actúan de manera racional maximizando sus intereses, y cuya solución final (con su respectiva estructura de pagos y recompensas) no depende de las decisiones que tome unívocamente uno de los jugadores, sino de cómo se articulen éstas con las decisiones que toman los otros jugadores.

Si bien en el marco de la economía estos supuestos pueden medirse de forma clara, si hablamos de un valor económico como unidad de medida de la maximización de la utilidad obtenida con una y otra decisión, la aplicación en la ciencia política en temas como preferencias electorales, negociación, resolución de conflictos, formación de coaliciones o intercambio de favores políticos puede resultar más compleja.

Sobre las preferencias electorales, el enfoque más usual es el del voto estratégico, según el cual se presupone que los electores hacen un razonamiento antes de elegir su voto para considerar la utilidad de este, a partir de las preferencias generales y decidiendo a partir de una lista ordenada de preferencias. En cuanto a la negociación y resolución de conflictos, su mayor uso se ha dado en temas político/militares, por ejemplo, en el contexto del desarme nuclear (Schelling, 1980). Respecto al intercambio de favores, hay tres modelos principales: analizar el proceso de votación como un mercado con precio para votos, como un juego no cooperativo y como un juego cooperativo (Smith, 2000, p. 159). Por último, en las coaliciones entre grupos políticos, existen trabajos como el de Riker (1992), en el cual se utiliza el enfoque de las coaliciones mínimas vencedoras frente a las coaliciones perdedoras y bloqueadoras.

Uno de los principios fundamentales de los modelos de teoría de juegos, como hemos mencionado, es la condición de racionalidad, que presupone que la actuación de los participantes en los distintos escenarios modelados tiene el objetivo de encontrar la satisfacción o utilidad deseada en el mayor grado posible. Esta idea podría plantearse de la siguiente forma:

Dada una situación social en la que existen dos alternativas que implican diferentes resultados, suponiendo que los participantes pueden ordenar estos resultados en una escala subjetiva de preferencias, cada participante escogerá la alternativa que conduzca a su resultado más preferido (Riker, 1992).

Hay distintos tipos de modelos, de acuerdo con los elementos que pueden conformarlos: el número de jugadores, la duración en el tiempo, la información de la que disponen, el tipo de acciones que pueden hacer, las posibles estrategias y los posibles resultados generados.

En cuanto al número de jugadores, los distintos tipos de juegos que pueden estudiarse son:

• Los de dos personas, por un lado, y los de tres o más, por el otro. En los primeros, se busca asegurar un resultado al menos tan bueno como el contrario; en los segundos, el factor coaliciones cobra relevancia para buscar la maximización de las ganancias.
• De una sola jugada o secuenciales. En los primeros, cada jugador cuenta con un solo movimiento, mientras que en los segundos hay múltiples movimientos a lo largo del tiempo.
• De información completa, cuando todas las reglas del juego son conocidas por parte de todos los jugadores; de información incompleta, cuando no se conocen todas las reglas del juego por parte de los jugadores; de información perfecta, cuando un jugador conoce todas las opciones y posibles reacciones de los jugadores; o bien de información imperfecta, cuando no se conocen las posibilidades y reacciones de los otros jugadores.
• Cooperativos, cuando el juego se realiza a partir de la coordinación entre jugadores; o no cooperativos, cuando la ganancia de un jugador depende de la pérdida del otro, siendo de suma cero.
• Con estrategia dominante, cuando un jugador tiene una estrategia que le permite obtener ganancias sin importar la jugada del otro; o sin estrategia dominante, cuando se contraponen las estrategias de ambos y se depende de la reacción del oponente.

Pensando en la relación que este marco analítico guarda con el rediseño institucional, se tomará como ejemplo el intento de reforma electoral que se vivió durante el sexenio de Andrés Manuel López Obrador, el cual atravesó por una serie de intentos denominados planes. Para proponer una explicación a la motivación detrás de las decisiones que llevaron a la propuesta de estos planes, en el siguiente apartado se presenta el contexto político electoral a lo largo del periodo, para posteriormente aplicar un modelo de juegos secuenciales sobre dicho proceso.

Contexto político electoral 2018-2024

Es pertinente mencionar el contexto político mexicano durante el periodo en cuestión, a saber, el sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador, para contar con elementos de análisis complementarios para la aplicación de la teoría de juegos en el proceso de reforma política que se ha intentado desde su gobierno.

En primer término, se presentan los resultados electorales para las elecciones federales dentro de este periodo. En la gráfica 1 se muestran los resultados por partidos políticos para la elección presidencial. Es destacable que la votación de Morena no tuvo una variación alta, al igual que la del Partido del Trabajo (PT). Sin embargo, el Partido Verde Ecologista de México (PVEM), nuevo integrante en su coalición, creció seis puntos. Por parte de la coalición opositora, tanto Partido Acción Nacional (PAN) como el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) decrecieron con respecto a 2018. Además del PVEM, el otro partido con mayor crecimiento fue Movimiento Ciudadano (MC), con cerca de nueve puntos, mismo nivel de votación que en 2018 apoyó la candidatura independiente de Jaime Rodríguez Calderón.

Gráfica 1. Resultados de la elección presidencial, votación válida por partido (%)

Fuente: elaboración propia con datos de los cómputos distritales del INE.

Para la elección de senadurías, el comportamiento es similar a la elección presidencial, como se observa en la gráfica 2, con el crecimiento del PVEM y MC como los mayores beneficiados, un crecimiento menor del PT y Morena; mientras que la oposición decreció en todos los integrantes de la coalición de 2024, PAN, PRI y PRD.

Gráfica 2. Resultados de la elección de senadurías, votación válida por partido (%)

Fuente: elaboración propia con datos de los cómputos distritales del INE.

Por otro lado, en la elección de diputaciones, los resultados han sido más heterogéneos, como se observa en la gráfica 3. En lo que respecta a Morena, en 2021 su nivel de votación decreció con respecto a 2018. Sin embargo, para 2024 aumentó hasta alcanzar su mejor resultado durante estos seis años, superando el 42 %, algo similar a lo que ocurrió con el PT, mientras que el PVEM creció con el paso de cada proceso electoral. Aquí, puede jugar un papel importante el llamamiento del presidente López Obrador y sus aliados a apoyar a sus candidaturas al Congreso, como forma de impulsar el denominado Plan C para impulsar sus reformas,^[3] a través de una mayoría calificada producto de las urnas en 2024, algo que consiguió tras la elección federal de fin de su sexenio.

Gráfica 3. Resultados de la elección de diputaciones, votación válida por partido (%)

Fuente: elaboración propia con datos de los cómputos distritales del INE.

Estos resultados influyen de forma directa en la composición del Congreso. Con los datos de la conformación inmediatamente tras las elecciones, es decir, la distribución de curules generada por el INE sin reflejar los movimientos para cambiar de una bancada a otra por parte de las y los legisladores, en lo que respecta a la Cámara de Diputados, como se aprecia en la gráfica 4, la elección de 2024 permite, por primera vez, que la coalición morenista cuente con mayoría calificada, como hemos mencionado. La suma de los tres partidos equivale a 72.80 %, siendo necesario el 66 % para poder aprobar reformas constitucionales. En 2021 la suma equivalía a 54.60 %, y en 2018 a 63.80 % (en este caso, contando al Partido Encuentro Social dentro de la coalición y no al PVEM, que se integró a ella en 2021).

Gráfica 4. Porcentaje de diputaciones por partido, votación válida por partido

Fuente: elaboración propia con datos de la Cámara de Diputados.

La oposición, por otro lado, obtuvo sus números más bajos. Si consideramos todos los partidos no aliados a Morena, la suma equivalía en 2018 a 36.20 %, en 2021 a 45.40 % y en 2024 a 27.20 %. Es particularmente llamativo que la segunda bancada más grande para la Legislatura que inicia en 2024 es la del PVEM, que desplaza al PAN.

Gráfica 5. Porcentaje de diputaciones por alianzas

Fuente: elaboración propia con datos de la Cámara de Diputados.

En el Senado el comportamiento fue distinto, como se observa en la gráfica 6. Hubo crecimiento en los grupos parlamentarios de Morena, PVEM, PT, PAN y PRI, mientras que decrecieron PRD y MC, además de la desaparición del grupo del PES y, de manera coyuntural, el elevado porcentaje de senadurías sin grupo en 2018.

Gráfica 6. Porcentaje de senadurías por partido, votación válida por partido

Fuente: elaboración propia con datos de la Cámara de Senadores.

En esta cámara no se conformó la mayoría calificada, ya que Morena y sus aliados requieren 3 senadurías más para alcanzarla. Sin embargo, la proporción de ambos grupos se inclina de forma clara hacia la coalición gobernante, ya que la oposición, entendida como los partidos que no forman parte de dicha coalición, representa poco más de una tercera parte, con 35.16 %, cuando en la composición de 2018 superaba el 47 %.

Gráfica 7. Porcentaje de senadurías por alianzas

Fuente: elaboración propia con datos de la Cámara de Senadores.

Reforma electoral

La creación del Instituto Federal Electoral tras la reforma electoral de 1990, y las posteriores en 1994, 1996, 2007 y 2014, cuando se transformó en el Instituto Nacional Electoral (INE), fue uno de los elementos fundamentales del diseño institucional democrático en México, pues dotó de autonomía al ejercicio de organización electoral en México tras las polémicas elecciones de 1988. Por tanto, analizar el intento más reciente por reformarlo nos permitirá dimensionar la complejidad detrás de los procesos de rediseño institucional en general.

El primer proyecto de reforma electoral de Andrés Manuel López Obrador, denominado Plan A, fue una reforma constitucional cuyos ejes eran: cambio del financiamiento de partidos y acceso a radio y TV; unificación de autoridades electoral-administrativa-jurisdiccionales en el país; conformación del Instituto Nacional Electoral y de Consultas (INEC) y desmantelamiento del INE; voto directo para elegir a consejeros y magistrados; reducción de legisladores en la Cámara de Diputados y de Senadores; voto electrónico; y reducción de integrantes en Congresos locales (Flores, 2022).

Esta reforma fue presentada en noviembre de 2022; el coordinador de Morena en la Cámara de Diputados pidió que se aplazara su discusión hasta el 6 de diciembre, lo que ocurrió. Cuando fue votada, resultó rechazada, ya que el bloque del gobierno necesitaba 58 votos más para lograr aprobarla.

Tras este primer intento, se comenzó a gestar el denominado Plan B, que buscaba cambiar cinco leyes no constitucionales y, por tanto, requería solo de una mayoría simple para su aprobación. Su contenido puede agruparse en tres ejes principales (García, 2023):

• Ejercicio de derechos político-electorales
  • Garantiza el voto de personas en prisión preventiva.
  • Garantiza el voto de personas con discapacidad en estado de postración.
  • Facilita el voto de personas en el extranjero.
  • Regula las cuotas de inclusión.
  • Regula la paridad en gubernaturas.
  • Los legisladores que busquen reelección deberán separarse del cargo.
• Sistema nacional electoral
  • Reduce y rediseña la estructura de autoridades electorales.
  • Desaparece la Sala Regional Especializada.
  • Acota la facultad de interpretación y sanción de autoridades electorales.
  • Desaparece el PREP, los cómputos iniciarán el día de la elección.
  • Modifica el calendario electoral, el proceso federal iniciará en noviembre.
• Justicia electoral
  • Rediseña el sistema de medios de impugnación.
  • Rediseña los procedimientos de queja y sanciones.
  • Juicio en línea.
  • Suplencia de la queja en todos los medios de impugnación.

El propio 7 de diciembre se somete a votación y aprobación, presentado en dos dictámenes. Uno de los elementos de mayor conflicto para la discusión fue incluido en el dictamen 1, que incorporaba la cláusula de traspaso de votos para los partidos políticos coaligados en elecciones, denominada como cláusula de la vida eterna, que facilitaba a los partidos minoritarios mantener el registro. El día 12 de diciembre, el Senado analizó la reforma en comisiones separadas, ya que no se alcanzó el quorum para hacerlo en comisiones de unidad de gobernación y estudios legislativos. Tras su análisis, se subió al pleno para su discusión. Ese mismo día, Monreal presentó un bloque de inconstitucionalidad al respecto, y anunció que votaría en contra.

Tras algunas discusiones y cambios, el 14 de diciembre el Senado aprobó los dos dictámenes y los enviaron a la Cámara de Diputados para su discusión. El PVEM modificó el dictamen 1 sobre el traspaso de votos entre partidos para eliminarlo del proyecto dada la negativa del presidente de que se aprobara en esos términos. Mientras tanto, el 15 de diciembre se aprobó el dictamen 2 y fue enviado para su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Por otro lado, el dictamen 1, tras el cambio propuesto por el PVEM, volvió al Senado; sin embargo, al concluir el periodo de sesiones, se pospuso su discusión hasta febrero de 2023. El 27 de diciembre se publica en el DOF el decreto producto del dictamen 2, donde se modificó la Ley General de Comunicación Social y la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

En paralelo a todo este proceso, y durante los meses entre sesiones y aprobación de dictámenes, comenzaron a presentarse recursos contra su aplicación. El PAN, el 23 de enero, presentó una acción de inconstitucionalidad contra el dictamen 2 aprobado y publicado en diciembre de 2022. Tres días después, todo el bloque opositor electoral, denominado Va por México, presentó una nueva acción de inconstitucionalidad. El INE se sumó a estas acciones, presentando el 1 de febrero una nueva acción de inconstitucionalidad

Como se había contemplado, el 14 de febrero las comisiones unidas de gobernación y estudios legislativos llamaron a sesionar para discutir la modificación enviada por los diputados sobre el dictamen 1, en especial en lo referente a la cláusula de vida eterna. El 20 de febrero, las comisiones aprobaron todos los artículos con 20 votos a favor y 10 en contra, lo que posibilitó que el proyecto fuera leído en pleno al día siguiente. El 22 de febrero, el pleno del Senado aprobó con 72 votos a favor y 50 en contra el dictamen, dejando fuera la cláusula de la vida eterna. Se envió al Ejecutivo para su publicación en el DOF, lo que ocurrió el 2 de marzo, se modificó la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Ley General de Partidos Políticos, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y se expidió la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral. Al día siguiente, Movimiento Ciudadano presentó una nueva acción de inconstitucionalidad ante este nuevo bloque de reformas, lo mismo que el INE el 9 de marzo.

Estos recursos llevaron a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), el 24 de marzo, particularmente ante la cercanía de los procesos electorales locales, a dar admisión al recurso presentado por el INE, lo que implicó la suspensión de la aplicación de estas reformas hasta que los ministros resolvieran si eran constitucionales o no. El 8 de mayo, la SCJN invalidó la primera parte del Plan B, aprobada en diciembre de 2023 con mayoría de 9 votos, al considerar que se incurrió en violaciones graves al proceso legislativo. Aunque hubo recursos contra esta decisión, el 10 de junio se confirmó la decisión de la Corte.

El 20 de junio, la SCJN publicó en sus redes oficiales un comunicado donde señalaba que el proyecto en el que se analizaba la parte restante del Plan B proponía que se declarase su invalidez, nuevamente señalando violaciones al procedimiento legislativo, adicionales a las que se encontraron en la parte ya invalidada. El 22 de junio se declaró la invalidez con mayoría de 9 votos.

Al respecto, fue planteada una serie de recursos contra dicho proyecto: acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amicus curiae,^[4] principalmente por los partidos PAN, PRI, PRD y MC, así como por 90 municipios de distintos estados del país, el INE y organismos electorales locales, además de organismos de la sociedad civil.

Una vez planteada la síntesis del intento de reforma electoral con los denominados Plan A y Plan B, podemos analizarla desde la teoría de juegos. De acuerdo con los elementos que se mencionaron previamente, para el caso en cuestión, estamos hablando de dos jugadores, en cuanto el bloque de apoyo al gobierno (P1, participante uno) compuesto por Morena, Partido Verde Ecologista de México y Partido del Trabajo constituyen uno, mientras que los opositores (P2, participante dos), Partido Revolucionario Institucional, Partido Acción Nacional, Partido de la Revolución Democrática y Movimiento Ciudadano, el otro. En cuanto a la información, hablamos de asimetría, en tanto el jugador P1 conoce la estrategia total y utilidad final que espera conseguir con los distintos planes de la reforma electoral y la del otro jugador, que consiste en mantener el orden jurídico electoral vigente, en tanto que el jugador P2 reacciona ante las propuestas que son presentadas sin conocer la utilidad final esperada del otro jugador y solo conoce la propia. Sin embargo, ambos conocen información elemental que compone las reglas del juego, como el número de votos necesarios para aprobar una reforma constitucional y una no constitucional, el número de legisladores que componen cada bloque, entre otras. El tipo de acciones, en términos generales, puede reducirse a dos: aprobar o rechazar los proyectos presentados por el P1. Si bien dentro del proceso legislativo hay distintas acciones que pueden plantearse, como rechazar artículos concretos, tratar de convencer a los otros con sus posicionamientos, buscar apoyo en la sociedad civil para fortalecer su postura, todo ello debe materializarse en un voto aprobatorio o de rechazo.

1. En cuanto al tipo de juego, existen dos posibilidades: los simultáneos y los secuenciales. En cuanto a los primeros, ambos jugadores toman sus decisiones al mismo tiempo, sin conocer a priori lo que hará el otro, y suele representarse en una matriz donde se contemplan los escenarios posibles. Por otro lado, los secuenciales realizan una serie de decisiones que afectan a las posibilidades siguientes, y suelen representarse con árboles de decisión.
2. El proceso legislativo, que es la vía por la que buscaron aprobarse los primeros planes del gobierno, podría considerarse un juego simultáneo, en tanto los legisladores como individuos, las bancadas como grupos y las coaliciones como bloques a favor y en contra del gobierno en turno deben decidir el sentido de su voto al mismo tiempo sin, a priori, tener certeza del voto de los demás, si bien se llega al momento de votación tras discusiones y reuniones donde se planea el comportamiento y puede intuirse el de los otros. Pero en este caso, como se verá más adelante, estamos ante un proceso que puede considerarse secuencial, en tanto que hay una serie de planes propuestos por el gobierno que van presentándose uno tras otro y que, para iniciarse, requieren la derrota del anterior.

De forma esquemática, los distintos momentos en los que se ha jugado son representados en el diagrama 1. En el primer escenario, se presenta el Plan A, que constituye una reforma constitucional, la cual requiere para su aprobación de 66.6 % de los votos. El bloque del gobierno en la Cámara de Diputados en ese momento contaba con Morena: 40.2 %, PVEM: 8.2 % y PT: 6.6 %, lo que suma 55%, por lo que, desde un inicio, saben que no pueden aprobar por sí mismos su proyecto. El bloque opositor contaba con 22.8 %, PRI: 13.8 %, MC: 5.4 % y PRD: 3 %, lo que representa el 45 % restante. En el Senado, el bloque del gobierno estaba compuesto por Morena: 46.9 %, PT y PVEM: 4.7 % cada uno y PES: 3.1 %, lo cual suma 59.4 %; mientras que los opositores tenían con PAN: 15.6 %, PRI: 10.2 %, MC: 9.34 % y PRD: 2.3 %, lo cual representa 37.5 %, existiendo además un 3.1 % de senadores sin partido.

Por tanto, Morena, para lograr aprobar su proyecto, requería forzosamente del apoyo del PAN o del PRI. Con esos datos, es improbable pensar que el bloque del gobierno esperara que se aprobara su proyecto, y contaba con que se rechazaría y podría pasar al Plan B: una serie de reformas a leyes no constitucionales, cuya aprobación podía darse con los votos de su bloque. Sin embargo, cabe preguntarse cuál era la utilidad que buscaba con la presentación del Plan A. Una de las posibles respuestas es que buscaba que esta fuera rechazada para avivar el conflicto con el bloque opositor y, de cara a sus electores, lograr reafirmar su discurso confrontativo y motivar su movilización a las urnas hacia 2024, algo que veremos más adelante en uno de los denominados Plan C. Mientras, el bloque opositor, obstaculizando estas reformas, conseguían lo mismo ante sus electores.

Durante la aprobación del Plan B, se presentaron dos dictámenes, como hemos mencionado, que modificaban distintas leyes. Este juego, a diferencia del Plan A, podía preverse como aprobado con facilidad, debido a que el bloque del gobierno contaba con 55 % de los votos disponibles en la Cámara de Diputados y 59.4 % en la de Senadores. Sin embargo, y este sería el motivo por el que la Suprema Corte de Justicia de la Nación suspendería su aplicación, el proceso legislativo de su aprobación fue erróneo, puesto que se saltó algunos pasos necesarios para su adecuada discusión. Podría argüirse que la premura se debía a la proximidad de los procesos electorales locales del Estado de México y Coahuila, aunque el objetivo era el proceso electoral de 2024 y se contaba con tiempo suficiente para su aprobación. Pero el gobierno logró, con esto, mantener viva la idea de la oposición frenando su proyecto de transformación, la confrontación durante los meses de las elecciones locales de 2022 y dar paso a su llamado Plan C.

En la prensa se denominó Plan C a distintos procesos: por un lado, que Morena buscara influir en la conformación del Consejo General del INE, por el otro, a la confrontación con el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y el llamamiento del presidente López Obrador a votar masivamente a su proyecto, como en 2018, evitando cualquier voto a la oposición y tratando de construir un gobierno con mayoría calificada para quien le sucediera.

En cuanto al proceso de selección de los nuevos integrantes del Consejo General del INE, fueron nueve de los veinte perfiles los que se vinculaban a Morena. Sin embargo, tras dos días de negociación en el Congreso, no se logró un acuerdo entre los partidos para determinar quiénes formarían parte de este, lo que llevó a que la selección se diera a través de un sorteo. Esto dio como resultado que dos perfiles no vinculados a Morena fueran designados, y dos sí vinculados, incluida la presidencia, llegaran al Consejo General.

Una vez cerrado el frente dentro del Congreso, la disputa pasó a los tribunales, y la confrontación entre el gobierno y los órganos de justicia se mantuvo durante un tiempo. Por un lado, con el Tribunal Electoral y, por el otro, con la Suprema Corte. Particularmente con esta última, ante la invalidación oficial del Plan B, se mantuvo por un tiempo el conflicto derivado de la reforma, lo que ha llevado a Morena a presentar como una de sus propuestas la designación de miembros de la Corte por voto popular, dentro de una reforma general al Poder Judicial.

En última instancia, este parece ser el objetivo inicial de todos los proyectos de reforma electoral: reavivar el conflicto con el bloque opositor que le llevó a ganar de forma contundente en 2018 y frenó su Plan A, sumar un conflicto con la SCJN que suspendió la aplicación de su Plan B, fomentar su narrativa buscando motivar a sus electores a votar en todas las boletas posibles por su proyecto y configurar un nuevo gobierno unificado con mayoría calificada en el Congreso como parte de su Plan C, al que no se hubiera llegado con la misma fuerza sin pasar por los planes anteriores.

Desde el punto de vista de la oposición, lo que fue visto como victorias fueron, a la larga, derrotas esperadas y quizá hasta buscadas por parte del gobierno de López Obrador. Como se ha sostenido, dichas derrotas reforzaron el discurso del presidente, y el argumento de necesitar en 2024 el apoyo mayoritario para conseguir un peso legislativo tan amplio que le permitiera aprobar sus reformas sin necesidad de negociar con la oposición, que, como con el Plan A, frenan las transformaciones, asimismo, reformar las instituciones del Poder Judicial, que, como con el Plan B, detuvieron también dichas transformaciones.

El escenario más favorable para la oposición, retrospectivamente, era negociar el Plan A para lograr tener influencia en las transformaciones al sistema electoral. Sin embargo, al no contar con la información completa con la que sí contaba el presidente, es decir que se tenía en mente un Plan B y un Plan C, que parece ser el objetivo final desde el inicio, no pudieron mantener su posición para influir en la reforma electoral.

Como un refuerzo a la idea del Plan C, el 5 de febrero de 2024, en el marco del 107 aniversario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el presidente López Obrador presentó un paquete de 20 iniciativas de reforma para modificar diversos artículos de esta. Para el tema en cuestión, es destacable la reforma planteada en materia del Poder Judicial, en la que se establece la idea de la elección por voto popular para el nombramiento de jueces en el ámbito federal y local, una reducción de los salarios de los jueces de la SCJN, así como de los años en los que ostentarán el cargo, que pasan de 15 a 12, al igual que sus integrantes, que se reducen de 11 a 9 ministros, misma que ya fue dictaminada por la comisión de puntos constitucionales.

En el mismo sentido, se incluye una reforma en materia electoral que retoma muchos de los planteamientos de los Planes A y B. Los puntos más destacados incluyen:

• Crear el Instituto Nacional de Elecciones y Consultas como autoridad electoral independiente, garantizando los principios rectores de la función electoral.
• Reducir de 40 % a 30 % la participación ciudadana requerida para la consulta popular y la revocación de mandato.
• Establecer que no pueden ser objeto de consulta popular los temas relacionados con el sistema fiscal, incluyendo sus bases, tasas y tarifas; y la organización, funcionamiento y disciplina de la Guardia Nacional.
• Ampliar la difusión de propaganda gubernamental relativa a servicios públicos, eliminando la restricción de información sobre servicios educativos y de salud durante los procesos electoral, de consulta popular y revocación de mandato.
• Homologar la fecha para realizar la consulta popular para que esta se realice el mismo día de las elecciones ordinarias que correspondan.
• Permitir la solicitud de registro de organizaciones ciudadanas como partidos políticos previo al inicio de la jornada electoral que se realice cada tres años.
• Prohibir la intervención de las autoridades electorales en asuntos internos de los partidos políticos, como el nombramiento de dirigentes y candidatas y candidatos.
• Permitir a las candidaturas independientes el financiamiento de campañas electorales proveniente de aportaciones de personas físicas mexicanas.
• Disminuir el financiamiento público para actividades ordinarias de los partidos políticos.
• Permitir el acceso de partidos políticos y candidaturas independientes a radio y televisión mediante los tiempos oficiales del Estado, pautando mensajes con una duración no menor a un minuto.
• Asignar el tiempo en radio y televisión conforme al siguiente criterio:
  • 30 minutos se distribuyen entre los partidos políticos y candidaturas independientes en función de su desempeño en la elección para diputados federales;
  • 9 minutos se distribuyen entre las candidaturas de Consejerías del Instituto Nacional de Elecciones y Consultas (INEC), Magistraturas de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), ministras y ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y Magistraturas del Tribunal de Disciplina Judicial; y
  • 9 minutos se destinan a la difusión de los procesos de revocación de mandato y consulta popular. Cuando no concurran estos últimos procesos de elección y consulta, el tiempo correspondiente se otorgará a los partidos políticos hasta alcanzar 85 % del tiempo disponible.
• Prohibir a cualquier persona, partidos, precandidatos y candidatos adquirir por sí o por terceros tiempos en radio y televisión.
• Definir que la propaganda gubernamental es aquella contratada con recursos públicos por los sujetos obligados.
• Reducir el tiempo de campaña para senadurías y diputaciones federales.
• Mandatar la expedición de la legislación única sobre iniciativa ciudadana y consultas populares, así como una legislación única en materia de partidos políticos, organismos electorales, procesos electorales, medios de impugnación y delitos electorales, conforme a las bases previstas en la Constitución.
• Establecer un esquema nuevo que involucre a los tres Poderes de la Unión en la determinación de las personas titulares de dichos órganos.
• Establecer que por voto popular se decida la integración de la Sala Superior del TEPJF y del Consejo General del INEC a partir de candidaturas presentadas por las Cámaras de Diputados y Senadores, la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la persona titular del Ejecutivo federal.
• Dichos cargos serán ocupados por un periodo improrrogable de seis años. La jornada electiva para definir a las personas titulares de estos órganos se celebraría el primer domingo de junio de las elecciones ordinarias del año que corresponda.
• Reducir el número de integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión mediante la elección de una sola lista por entidad federativa.
• Modificar la integración de la Cámara de Diputados para que se componga de 300 legisladores, y el Senado, de 96 representantes.
• Consignar que la elección de senadores será directa y secreta por la ciudadanía mediante el sistema de mayoría relativa por entidad federativa, correspondiendo dos escaños por cada estado.
• Establecer que los Congresos de las entidades federativas se integren por diputadas y diputados electos de manera directa y secreta conforme al sistema de mayoría relativa.
• Elevar a rango constitucional la garantía del uso de tecnologías de la información y comunicación para la emisión del voto.
• Establecer un criterio poblacional para la definición del número de representantes en cada uno de los Congresos locales, así como de los ayuntamientos y las alcaldías de la Ciudad de México.

La decisión del presidente de presentar el paquete de 20 iniciativas de reforma, entre las que se incluye la electoral, puede tener tras de sí una intencionalidad distinta. Además de marcar la agenda de reformas en el último año de su gobierno, apunta a señalar el camino el siguiente sexenio, o al menos los primeros años de este, y al nuevo Congreso constituido tras las elecciones de 2024.

Tras las últimas elecciones, Morena en conjunto con sus aliados consiguió la mayoría calificada en la Cámara de Diputados, y solo necesitan tres votos adicionales en el Senado para contar con ella. De ser el objetivo inicial de la presentación de la reforma electoral del Plan A, consiguió con el rechazo a este, y al consecutivo Plan B, fortalecer su posición ante el electorado y ganar incluso más representantes legislativos que en 2018.

Con esa serie de proyectos reformados, los electores tienen claridad sobre el programa que el gobierno del mismo partido seguirá para el sexenio 2024-2030 con los temas que dichas iniciativas abordan; asimismo, la próxima cabeza del Ejecutivo federal, Claudia Sheinbaum Pardo, debe tomar la decisión de apoyar o distanciarse de tales iniciativas una vez en el poder. López Obrador logra, de esta forma, reducir la capacidad de su sucesora para plantear los cambios en el diseño institucional del país que podría buscar por su cuenta, y tener que hacer suya la agenda de este, con la clara intencionalidad política de tener influencia en el gobierno que le sucederá. De esta forma, el presidente López Obrador logró reforzar a su partido dentro del sistema de competencia electoral y en los poderes constituidos, a la vez, influir en la agenda de los próximos seis años y fortalecer su posición al interior de su partido.

Comparación entre escenarios

Resulta relevante comparar los resultados obtenidos tras las elecciones de 2024, una vez puesto en marcha el Plan C, con los que se hubieran obtenido de haber fructificado el Plan A, eliminando las diputaciones de Mayoría Relativa, dejando en su lugar un Congreso conformado por Representación Proporcional.

La gráfica 8 muestra el comparativo de la composición del Congreso, en porcentajes en ambos escenarios. De haberse logrado el Plan A, Morena, PT y PVEM hubieran alcanzado el 56.7 % de las diputaciones, frente al 72.8 % que consiguieron con el Plan C. Por lo tanto, estarían a 10 % de alcanzar la mayoría calificada, siendo necesario contar con los votos adicionales de la bancada de otro partido, salvo el PRD, para poder reformar la Constitución, o bien conseguir el apoyo de grupos dentro de cada bancada opositora.

Gráfica 8. Porcentaje de diputaciones por partido, Plan A vs. elección de 2024

Fuente: elaboración propia con datos de la Cámara de Diputados.

La oposición hubiera sido beneficiada de haber fructificado el Plan A. El bloque PAN-PRI-PRD hubiera alcanzado 31.3 %, cerca del 33.4 % requerido para frenar los intentos de reforma constitucional durante la LXVI Legislatura. De contar con los votos de MC, el porcentaje equivale a 43.3 %, suficiente para forzar negociaciones en cualquier intento por cambiar el texto constitucional.

Este panorama refuerza el argumento según el cual el presidente López Obrador buscaba que sus Planes A y B fueran frenados, para fortalecer su postura de cara a conseguir el Plan C; es decir, al frenar el Plan A, mostraba a su electorado que la oposición impedía avanzar su proyecto político; al echar atrás su Plan B, conseguía lo mismo con el Poder Judicial, mismo que busca reformar para que sus puestos más relevantes sean elegidos en las urnas, sabedor del apoyo que tiene dentro de la ciudadanía, y reducir los obstáculos para el resto de reformas que planteó el 5 de febrero de 2024, incluida la electoral.

Comentarios finales

Como mencionamos, el resurgimiento del estudio de las instituciones como eje central para explicar el comportamiento político, económico y social a finales del siglo XX vino de la mano de las transiciones y posteriores procesos de consolidación democrática en distintas regiones del mundo.

El énfasis se puso en la construcción de instituciones que ayudaran al cambio de régimen y garantizaran su estabilidad a lo largo del tiempo. Algunas corrientes dentro de este nuevo institucionalismo proponen considerar las condiciones propias del caso de estudio, las estructuras sociales, los procesos históricos y las relaciones de poder vigentes en el momento de su creación o rediseño. Este último factor implica que existe una intencionalidad política detrás de la postura que los distintos grupos tienen para proponer o entorpecer estos procesos. La teoría de juegos nos permite analizar la racionalidad que los hace tomar una decisión u otra, como pudimos apreciar con el ejemplo de la reforma electoral en México durante el sexenio de Andrés Manuel López Obrador.

Queda de manifiesto que todo proceso de rediseño institucional tiene detrás una intencionalidad política, misma que debe tenerse en cuenta para poder comprenderlo y estudiarlo de forma más profunda. Las negociaciones y acuerdos que llevaron, por ejemplo, a la creación de las instituciones que sentaron las bases de la democratización de México en las últimas décadas del siglo XX obedecieron al contexto en el que ocurrieron, tras las movilizaciones y demandas de liberalización política en el país impulsadas por distintos grupos. En ese sentido, las coaliciones políticas que se han configurado y la polarización que se ha generado en los años más recientes permiten comprender, en cierta medida, la intencionalidad detrás del intento de rediseño en las instituciones electorales tanto para la competencia electoral y el equilibrio del sistema de partidos, como al interior del propio partido gobernante.

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