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1 Políticas públicas y políticas sociales

El objetivo central de este capítulo es caracterizar las políticas públicas en general y las políticas sociales universales en particular, para luego abocarse a presentar formas de control que se crean pertinentes para evaluar políticas sociales en la forma de programas de transferencia condicionada (PTC) en Latinoamérica, entendiendo a estos programas como formalizadores del espíritu que lleva adelante la lógica de formulación de políticas universales. En este trabajo se relacionan los programas de transferencia condicionada con la lógica de concepción de políticas universales. Desde esta perspectiva, se pretende comprender la lógica de formulación de políticas públicas, y más precisamente las políticas sociales. Así, se transita por un camino de construcción de políticas sociales a partir de una interrelación de enfoques adoptados que consideran al desarrollo humano en su completitud. Lo anterior continúa con formulaciones contemporáneas de políticas sociales que tienden a la equidad y cohesión social.

Políticas públicas y planificación

Como primera aproximación al tema se cree necesario mencionar las características fundamentales de las políticas públicas y el papel que estas juegan, no solo en la construcción del andamiaje que sostiene el rumbo de una nación, sino del rumbo que los hacedores de políticas imprimen en la vida política, económica y social de un país.

Es de resaltar que, si bien este trabajo se basa en una corriente de pensamiento antagónica a la imperante principalmente en la década del 90,[1] se encontrarán a lo largo de este capítulo referencias a documentos que impulsan y defienden esta ideología contrapuesta a la que se desarrollará aquí. El motivo de tales referencias radica en que estas apuntan a ideas de políticas públicas que representan puntos de contacto con la corriente en la cual se asienta esta investigación. De este modo, puede entenderse que la construcción de la “cosa pública” requiere de un sistema herramental que contiene la formulación de políticas públicas en el marco de una planificación nacional.

Luego, las políticas públicas pueden entenderse como acciones de gobierno materializadas en instrumentos de gestión puestos en acción. Es decir, pautas generales de decisión y acción encaminadas a responder problemas actuales o potenciales de la agenda social política (Krieger, 2005). Para llevar adelante estas pautas con éxito, “[…] es necesario que los sistemas de formulación de política cuenten con capacidades de prever, identificar y definir problemas y para establecer consensos que permitan gestar e implementar políticas […]” (Poet, 2006: 8) que cumplan con los objetivos planteados.

En este camino por describir a la cosa pública, debe señalarse que el sistema herramental de formulación de políticas públicas se replica, con matices y diferencias, una y otra vez para conformar un conjunto de políticas que llevan adelante gestiones de gobierno. Estas no deberían presentarse como una acumulación inconexa de rumbos de acción, sino que debieran estar ordenadas, sistematizadas e interconectadas a la luz de planificaciones estratégicas a largo plazo.[2] Lo antedicho se podría expresar en términos de “integralidad”, es decir, la acción de gobierno en el diseño de políticas públicas debe ser coordinada entre los diferentes actores, teniendo objetivos comunes. Así, “[…] todo lo anterior debe estar avalado y contenido por un modelo de Planificación Central o Planificación Estratégica Nacional […]” (Poet, 2006: 8). El modelo de políticas públicas que se sigue aquí valora un conjunto de elementos particulares; estos son: la coordinación de todos los actores sociales en el establecimiento de los objetivos o rumbo político, económico y social; la coordinación entre actores para la formulación de políticas públicas que contengan la integralidad de la problemática; una implementación de acciones coordinadas y complementarias para atender los objetivos de políticas públicas planteados, los cuales son resolver los problemas de la sociedad.

Por supuesto que cuando se habla de que contenga la integralidad, no se refiere a que “cada” política dé respuesta a problemáticas sociales que, por la misma génesis de su concepción, siempre son complejas. Sí se apunta a que los formuladores de políticas abarquen con su mirada la mayor cantidad de variables que afectan tanto directa como indirectamente la situación que debe resolverse a partir de la puesta en marcha de un plan o programa.[3] Aquí se habla de miradas de corto y largo plazo, de impactos directos e indirectos, y de variables endógenas y exógenas. La realidad es sumamente compleja, y la búsqueda utópica de encontrar un solo plan integral o programa que resuelva el conjunto de problemáticas complejas sería como llegar a una resolución igual de compleja y, por lo tanto, imposible de implementar. Como no hay una respuesta, sino múltiples, a las problemáticas de la sociedad, es imperiosa la coordinación de actores y el aporte de estos con sus diferentes miradas para lograr, a través de la coordinación y la integralidad, dar respuesta al conjunto de problemas de la sociedad. Pero esto se presenta como procesos a desarrollarse a través del tiempo. En términos de una partida de ajedrez, no solo se debe pensar en resolver la próxima jugada, ni que las amenazas solo se encuentran en los trebejos del oponente que se sitúan cerca de la pieza que se pretende jugar. Se debe pensar en las veinte jugadas siguientes posibles a partir de cada movimiento, teniendo en cuenta todos los trebejos, sus movimientos y capacidad de acción.

Sin intentar cambiar el foco del análisis, resulta de relevancia exponer la importancia de una planificación en la cual deberán estar insertas, coordinadas e interrelacionadas las políticas públicas en general y las políticas sociales en particular; por tal motivo resulta fundamental entender el protagonismo que se le adjudica aquí a la visión estratégica para formular e interrelacionar políticas que no solo atiendan la circunstancia o coyuntura, sino que se presenten como caminos de acción de largo plazo, estables en el tiempo. “La Planificación Estratégica o Nacional es la base para la formulación de una concepción de política uniforme, interrelacionada y efectiva para el logro y la consecución de los fines propuestos por el decisor de políticas” (Poet, 2006: 15). Esta planificación se presenta como el instrumento de gobierno que utilizan las sociedades para definir su “carta de navegación” o “proyecto nación”. Como se verá más adelante, no solo un país formula este plan de acción a largo plazo, sino que el conjunto de naciones organizadas institucionalmente también presenta un proyecto “estratégico” con el objetivo de brindar una mejor calidad de vida a todos los habitantes de los países que conforman este acuerdo.[4]

Figura 1. Planificación de las políticas públicas

La importancia de la planificación en las políticas públicas es central. Unidad de concepción para la unidad de acción, tener claro un diagnóstico de la situación y saber cuál es el rumbo que se quiere tomar para alcanzar los objetivos propuestos. En términos del sistema de análisis de Methol Ferré:[5] presente – pasado – presente – futuro.

[…] para entender el presente y proyectar hipótesis sobre el futuro, es necesario realizar “un viaje hacia las fuentes de las que surgen los fenómenos que hoy vemos, para volver al presente llevando un mejor bagaje de hipótesis explicativas con las que de nuevo partir para indagar el futuro […]” (Gullo, 2010: 29).

No se puede actuar ni diseñar ninguna política si no se conoce la situación que se quiere abordar. Pero el conocimiento de esta debe estar apoyado en los fundamentos políticos, económicos y sociales de por qué se llega a dicha situación. Hasta aquí, presente – pasado está completo, desde este lugar se pretende proyectarse hacia el futuro a partir de la planificación.

Antecedentes de la política social en Latinoamérica

Para comprender el porqué de las políticas desarrolladas por los gobiernos latinoamericanos en los últimos tiempos, es necesario recorrer el camino de la historia de estos pueblos en los pasados treinta años. Es convicción de este investigador que no se puede lograr una comprensión de los hechos, de cualquier naturaleza, si no se evalúan los antecedentes y condiciones previas a los sucesos objeto de estudio. Se trata de pensar en una historia no estática, sino “viva”, que permite repensar el pasado para construir el futuro. Así, el argumento central de esta sección es exponer los determinantes fundamentales que dieron origen a las diferentes concepciones de política social en Latinoamérica. El ámbito de antecedentes en los que se enmarcan las políticas bajo análisis data de treinta años a esta parte.

Un poco de historia

De este modo, puede identificarse a la historia económica reciente con dos hechos de trascendencia internacional que marcaron un antes y un después en la forma de concebir la política social. El primero fue el proceso que se desarrollara durante las décadas del 80 y 90, cuya gestación tiene sus antecedentes en la década del 70, y que tiene como documento formalizador al llamado Consenso de Washington (Banchio, 2000). El segundo es el representado por la corriente basada en las ideas fuerza de la Declaración de los Derechos Humanos, formalizadas primero en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social en 1995[6] (Ortiz, 2007), que se cimientan luego en la Cumbre del Milenio a partir del documento “Objetivos de Desarrollo del Milenio”.[7]

Para poder interpretar las razones que propiciaron la presentación del Consenso de Washington, debe comprenderse la realidad económica imperante en las décadas del 70 y 80. De esta manera pueden identificarse factores explicativos tanto en el ámbito internacional como en Latinoamérica.

En cuanto al contexto internacional, en la década del 70 se vivió una abundancia de capitales gracias a la acumulación de excedentes por parte de los países productores de petróleo; estos fueron direccionados a la banca financiera occidental, principalmente EE. UU. Los flujos excedentes se enviaron hacia los países en desarrollo aprovechando condiciones contractuales beneficiosas. Llegada la década del 80, sus rasgos típicos fueron el cambio de política monetaria de Estados Unidos (la FED adoptó en 1979 una dura política antiinflacionista, suba de la tasa de interés, lo que implicó la apreciación del dólar), la recesión mundial, el deterioro de los términos de intercambio[8] para América Latina y el Caribe, y la transformación de los países en vías de desarrollo en exportadores netos de capitales hacia los países industrializados (Massad, 1985).

La abundancia de capitales en manos de la banca internacional, capacidad prestable excedente, y la mayor demanda de financiamiento externo en los países en desarrollo provocó un rápido crecimiento del endeudamiento de estos últimos.

La situación en la década del 80 cambia sustancialmente al entrar este proceso en crisis. El cambio de década y de política fiscal estadounidense (promotor de la fluidez del mercado de capitales) generó situaciones fiscales comprometidas en los países en vías de desarrollo. Así, la relación entre la deuda externa y los fundamentos de la economía (producción, acumulación de capital, gasto público, salarios, etc.) condicionaron el rumbo y las decisiones de política económica de cada país. Desde ese momento se desarrollaron varias experiencias de crisis de deuda e interrupciones de pagos de los países latinoamericanos (Dornbusch y Fisher, 1985).

La situación expuesta precedentemente motiva a algunos intelectuales a pensar en políticas de ajuste para solucionar los desequilibrios de los países de América Latina. Tal es el caso de John Willamson,[9] que elabora un documento formalizado en diez reformas de política económica, las cuales contaban con un masivo apoyo en Washington (Casilda, 2005).

Entre las reformas propuestas se encuentra una que es central a los fines de este trabajo, la referente a cambios en las prioridades del gasto público. La idea era reducir el gasto público, dentro de la concepción ortodoxa del modelo de estabilización económica, y desviar el gasto improductivo de los subsidios hacia áreas como la sanidad, la educación o las infraestructuras, para poder combatir más eficazmente la pobreza en beneficio de los menos favorecidos (Casilda, 2005).

Lo antedicho hizo mella en la formulación de políticas sociales en América Latina, las cuales mostraron sus efectos en la disminución de los recursos destinados a lo social (Cohen y Franco, 1988).

Las restricciones impuestas por el Consenso de Washington y el Fondo Monetario Internacional (FMI) impulsaron a las economías latinoamericanas a iniciar procesos de contracción del gasto público y, consecuentemente, a presentar políticas sociales focalizadas. De esta manera, la política social fue asistencialista, es decir, centrada en la asistencia social, completamente insuficiente para lograr un desarrollo económico y social. Claro está que, como se verá más adelante, en ese momento no se pensaba en el bienestar de la sociedad, sino en el crecimiento económico, con la convicción de que ello brindaría por efecto derrame, mejores condiciones de vida para el conjunto de la población.[10]

Siguiendo a Andrenacci y Repetto (2006b), las reformas políticas bajo el imperio del Consenso de Washington destacaron tres elementos de dicha reforma:

[…] la desestatización, la descentralización y la focalización. La desestatización implicó la transferencia parcial o total de responsabilidades del Estado a actores privados (empresas y organizaciones no gubernamentales y comunitarias); la descentralización produjo una reorganización de los servicios públicos y sociales que favorece el crecimiento de la responsabilidad relativa de los Estados subnacionales; y la focalización, por último, implicó un cambio de objetivo de la política social, del ciudadano como receptor por derecho, al grupo o zona de riesgo como receptor estratégico (Andrenacci y Repetto, 2006a: 83).

Estos tres elementos dinámicos produjeron, según estos autores, consecuencias importantes en términos de ciudadanía, a saber: abrieron una etapa de (re)mercantilización, es decir, una “(re)asimilación de la lógica de la integración social a la lógica del mercado” (Andrenacci y Repetto, 2006a: 97). El inconveniente que aquí se plantea es que el mercado profundiza las diferencias y concentra la distribución del ingreso en lugar de tender a la distribución equitativa. “En este contexto, […] la remercantilización opera como un transformador de la desigualdad de oportunidades económicas en desigualdad de acceso a servicios sociales” (Andrenacci y Repetto, 2006a: 98).

Por esas décadas se le otorgó una importancia marginal al desarrollo de las políticas sociales, privilegiando el crecimiento de las principales variables de la economía, el mejoramiento de las condiciones de vida de los pueblos. “Este enfoque ‘residual’ y asistencialista, que ha prevalecido durante más de dos décadas, ha terminado acrecentando las tensiones sociales y el malestar político en un gran número de países” (Ortiz, 2007: 7).

Los programas de ajuste estructural lanzados tras la crisis de la deuda de 1982 redujeron drásticamente los gastos sociales, hasta el punto que UNICEF hizo un llamamiento al “ajuste con una cara humana”. Tras haber sido reducidas a la más mínima expresión, las políticas sociales se volvieron a reconsiderar a finales de los años noventa, con una renovada atención a las estrategias de reducción de pobreza. Incluso entonces, las políticas sociales fueron tratadas como algo marginal […] (Ortiz, 2007: 7).

En 1998, Joseph Stiglitz escribe un documento titulado “Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el consenso post Washington”. En él comienza a descubrir que los postulados del Consenso de Washington no habían causado los efectos esperados, las consideraciones sobre el milagro del Este asiático constituyeron un cambio brusco de dirección en las discusiones sobre desarrollo. La economía, sin un sistema financiero sólido, y con mercados imperfectos, no podría ser capaz de la creación de riqueza.

Y si la inversión pública en capital humano y transferencia de tecnología es insuficiente, el mercado por sí solo no llenará la brecha. Un principio que emerge de estas ideas es que, sea de donde fuere, el nuevo consenso no puede ya basarse en Washington. Si las políticas han de ser sostenibles, los países en desarrollo tienen que reivindicar su propiedad sobre las mismas (Stiglitz, 2001: 22).

Este escrito renueva la discusión que se desarrolló promediando el siglo XX, sobre crecimiento o desarrollo, o como expusieron Braun y Llach (2010), los determinantes profundos del crecimiento económico, diferenciando los factores de crecimiento del largo plazo (los que otorgan sustentabilidad), de los shocks de oferta o demanda del corto plazo (Sachs y Larraín, 1994). En el libro de Braun, se expone como uno de los determinantes del crecimiento económico a la pobreza de los países, así como al “umbral”[11] de donde parten las economías, es decir, el nivel de producto inicial. Todas estas consideraciones se enmarcan en una corriente que viene tomando fuerza en los últimos años, la cual critica el Producto Bruto per cápita (PBI per cápita)[12] como medida del crecimiento. La crítica más importante se refiere a que este indicador no muestra las condiciones de vida de la población, es decir, no muestra la distribución del ingreso. Para ello, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ha llevado a cabo un método de medición de las condiciones de vida.[13] Así comienza la gestación de la segunda etapa, que tiene una clara reivindicación de lo social por sobre lo económico.

En 1995 se desarrolla en Copenhague la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social.[14] Allí los gobiernos alcanzaron un nuevo consenso sobre la necesidad de asignar a las personas el papel central dentro del desarrollo, con los objetivos de erradicar la pobreza, lograr el pleno empleo y fomentar la integración social.

Bajo este enfoque, el Estado toma un papel central en la posibilidad de determinar cursos de acción para el logro de los objetivos planteados. En este sentido, Naciones Unidas comienza a desarrollar líneas de trabajo con la convicción de que políticas sociales bien diseñadas e implementadas pueden promover el empleo y el desarrollo, erradicar la marginación; constituyendo estas, una parte central de las Estrategias Nacionales para el Desarrollo, se logra, así, crecimiento económico y equidad social.

Cinco años después estos países se reunieron en Ginebra para celebrar el 8 de septiembre del año 2000 la Cumbre del Milenio, en donde 189 países evaluaron lo que se había conseguido y acordaron la adopción de nuevas iniciativas. De esta manera, aprobaron lo que se conoce como la “Declaración del Milenio”, por medio de la cual se comprometieron a implementar acciones para alcanzar una serie de objetivos de desarrollo para el año 2015. Conjuntamente, estos criterios fueron ratificados en la Cumbre Mundial de 2005.

La convicción de tomar al hombre como eje central del desarrollo basamenta una tendencia que impulsa a brindar condiciones para el desarrollo de oportunidades para todos los individuos.

Nace un nuevo rumbo: “Declaración del Milenio”

La “Declaración del Milenio” representa una alianza entre países desarrollados y en desarrollo para colocar la equidad en el centro de la atención mundial. Representa un compromiso ético-político[15] entre las naciones de todo el mundo.

La agenda multilateral retoma una visión integral del desarrollo, partiendo de la premisa de universalizar no solo los derechos civiles y políticos sino también los derechos económicos, sociales y culturales, sobre la base del concepto de que los seres humanos tienen, como tales, los mismos derechos, con independencia de su sexo, el color de su piel, su lengua, la cultura a la que pertenecen y su poder económico y social (Annan, 2005: 2).

La Declaración del Milenio se ha transformado en la “carta de navegación” de las Naciones Unidas, la construcción de una planificación a largo plazo que integra a todos los países miembros se sustenta en la revitalización del Estado como actor principal en la economía, la participación de las empresas privadas desde una perspectiva más social y el fortalecimiento de la sociedad civil a partir de la reconfiguración y revitalización de los derechos ciudadanos.[16]

Este es el sustento de la formulación de políticas universales cuyas bases se encuentran en la construcción de una nueva ciudadanía, el estímulo al desarrollo de las capacidades[17] y la revitalización de derechos universales.

La primera meta planteada por los “Objetivos del Milenio” se relaciona con la disminución a la mitad, entre 1990 y 2015, del hambre y la pobreza extrema. Es en este objetivo donde se plasma con mayor intensidad la relación de causalidad de los “Objetivos del Milenio” y el desarrollo de políticas universales, principalmente aquellas formalizadas en programas de transferencia con condicionalidad blanda.[18]

Debe considerarse además que, aun cuando el examen de la pobreza y el progreso hacia su erradicación se basan en la cuantificación de los recursos monetarios de los hogares, el abordar y trabajar sobre este tema supone un entramado complejo que integra todos los objetivos. Este tratamiento requiere de una visión integral de las carencias humanas y la búsqueda de soluciones integrales insertas en esta “carta de navegación” de las Naciones Unidas, que no es más que la formulación de un plan estratégico destinado a resolver los principales problemas que afectan a las comunidades de los países firmantes. Así, en el camino a transitar para corregir las vulnerabilidades y disparidades regionales, se necesitarán programas que tomen en cuenta la nutrición materno-infantil, la salud y la educación. En este sentido, se identifican los programas de transferencias condicionadas (PTC) como la materialización del espíritu central de Naciones Unidas mediante las políticas universales. Cierto es que, si se toma el concepto coloquial de la palabra “universal”, ninguno de los PTC son universales. Sin embargo, la finalidad de estos programas concuerda con la idea central de las políticas universales. Es decir, si bien existe un propósito claro, directo y a corto plazo (transferencias monetarias, por ejemplo), también existe una finalidad, esto es, la contribución a un objetivo superior. Dependiendo del nivel de desarrollo de una sociedad, este objetivo superior se puede formalizar en la disminución de la pobreza y desigualdad o el desarrollo humano.

Cabe recordar que, a la hora de medir la pobreza, se lo hace a través de una línea de pobreza absoluta. Esto significa la traducción de ciertos requerimientos nutricionales y no nutricionales (vivienda, transporte, esparcimiento, vestido, etc.) en unidades monetarias (INDEC). De este modo, programas cuyas transferencias no son monetarias sino alimenticias subestimarían la medición, por lo menos en el corto plazo. No obstante, en el largo plazo, una vez que los beneficios no monetarios se traducen en una mayor capacidad de los hogares para autosustentarse, sus efectos pueden ser captados y evidenciados por los indicadores de pobreza que utilizan para su medición unidades monetarias.

Políticas sociales

Hasta aquí se han desarrollado las ideas generales de la planificación nacional, sumado a ello se presentaron los antecedentes históricos que propiciaron las concepciones teóricas sobre las cuales se sustentan las políticas sociales desarrolladas en los últimos tiempos y que son foco de análisis de este libro. Recuérdese que la postura de este trabajo es la de relacionar los programas de transferencia condicionada con las políticas universales, por entender que la lógica de formulación de los primeros acuerda con las políticas universales.

La importancia del tratamiento de la planificación radica en que este planteo es fundamental para comprender cuál es la base de sustento de las políticas públicas. Es a partir de esta contención que se formulan las políticas sociales y, en especial, las que son objeto de estudio de este libro: las políticas sociales universales en la forma de programas de transferencia condicionada. Siguiendo la obra de Marshall:

El término política social no es una expresión técnica con significado exacto […], se utiliza para hacer referencia a la política de los gobiernos respecto a aquellas actuaciones que tienen impacto directo en el bienestar de los ciudadanos a través de proporcionarles servicios o ingresos (Repetto, 2010: 54).

En este libro no solo se desea conocer lo impactos directos, sino lo indirectos hacia la sociedad, planteando un conjunto de lineamientos para fiscalizar la gestión de los programas sociales.

Así, puede entenderse a las políticas sociales como el instrumento de gobierno que se utiliza para ubicar en el centro de la escena al hombre, no como individuo aislado, sino dentro de una comunidad (Filgueira, Molina, Papadópulos y Tobar, 2006).

Uno de los objetivos centrales de dichas políticas debe ser generar cohesión social como camino para generar desarrollo económico, mejoramiento del capital humano y desarrollo productivo.

Puede definirse a la política social como un instrumento de desmercantilización estructurado en torno a principios de necesidad, solidaridad y ciudadanía, puesto en ejecución a través del esfuerzo social organizado con el Estado como actor privilegiado para responder a las necesidades sociales de la población (Andrenacci y Repetto, 2006b). “La política social es, en definitiva, un conjunto de intervenciones de la sociedad sobre sí misma […]” (Andrenacci y Repetto, 2006a: 87). El Estado, bajo esta concepción, funciona de articulador que propende a establecer condiciones básicas en la población. Cuando se habla de dichas condiciones, se comprende en un sentido amplio, el Estado es capaz de, y debe, marcar estatus, que en palabras de Repetto son un “conjunto de condiciones mínimas básicas [que] se llamará ‘umbral de ciudadanía’” (Andrenacci y Repetto, 2006a). Este umbral representa un punto de inflexión en las condiciones de equidad social y, por tanto, cohesión social. Debe aquí enfatizarse que la definición de política social utilizada en este trabajo toma parte de las dimensiones que presenta Repetto (2010: 54-55), el cual incorpora como política social a la seguridad social. Teniendo en cuenta esto, este autor clasifica a las políticas sociales como “universales”, a las de seguridad social y las destinadas a enfrentar a la pobreza. En este trabajo, se entiende la política social como intervenciones directas en donde tales intervenciones no son contributivas, por tanto debe aclararse que se excluye de todo análisis a la política de seguridad social, ya que se considera en un plano diferente al que se está tratando.

Adicionalmente, Cohen y Franco (1988: 23) también presentan una clasificación de política social, cuando en su debate sobre la equidad versus la eficiencia, presentan tres tipos de política social: las acciones de tipo asistencial o paliativo, las inversiones en recursos humanos, y las actividades promocionales; estas últimas tienen efectos más indirectos ya que los impactos sociales se acompañan con otros de distinta naturaleza (por ejemplo, promoción a pymes).

El Ministerio de Desarrollo Social de Argentina presenta en su documento “Políticas sociales del bicentenario: un modelo nacional y popular” (2010: 34), una clasificación de políticas sociales. En este sentido, se identifican las políticas mitigadoras como aquellas que son compensatorias. Su objetivo es disminuir los riesgos de una persona o grupo familiar. A estas, este trabajo las relaciona con las políticas focalizadas (aplicadas principalmente en la década del 90).

Por otro lado, el mismo documento presenta las políticas reparadoras, son aquellas que se identifican con la reparación o reconstitución de derechos. Por último, se enuncian y explican las políticas constructoras, las cuales constituyen, según expresa el documento de ese ministerio, inclusión social. “Fundamentalmente se ejecuta a través del trabajo y la educación. Es preventiva, promotora y de construcción de ciudadanía” (Ministerio de Desarrollo Social, 2010: 34). A estas dos últimas categorías puede asimilárselas a las políticas universales, según entiende este trabajo.

En este libro, se utilizará la clasificación de políticas sociales que divide en dos la asistencia del Estado. Luego, se utilizará la denominación de políticas “focalizadas” para definir la atención a una demanda muy puntual de un grupo bien identificado y definido de la población; por otro lado, se definirán como “universales” las políticas que identifican una población objetivo más amplia, y atienden necesidades más generales pero no por eso menos profundas. Las primeras fueron formuladas entre mediados de los 80 y fines de los 90 teniendo en cuenta la circunstancia, es decir, se planificaba a corto plazo para atender la coyuntura. El diagnóstico principal afirmaba que había un déficit de eficiencia en la prestación de asistencia a los sectores sociales más relegados, en condiciones de fuerte restricción presupuestaria. Adicionalmente, los recursos no se asignaban eficientemente, es decir, no estaban siendo dirigidos hacia los “pobres”. La respuesta desde el Estado consistió en diagramar mecanismos competitivos y focalizados apuntados a la población más vulnerable. Este enfoque se enmarcaba en la política de reforma del Estado que consistía en dejar de ser un actor principal en la economía, para dar paso al mercado como organizador de la actividad económica. Así, las políticas de Estado en prestaciones básicas se replegaron, y se dejó al mercado que asigne los recursos.[19] Estas acciones representaron una salida pragmática ante la evidencia de restricciones fiscales y endeudamiento externo de los países latinoamericanos.

La antítesis de las formulaciones precedentes ha sido llamada por la literatura especializada “políticas universales” o “universalismo básico” (Molina, 2006). Bajo esta concepción, se entiende a la política social como un conjunto de prestaciones y riesgos esenciales, que aseguran el amplio acceso a transferencias, servicios y productos, todos ellos de calidad, estructurados sobre una planificación de largo plazo. En palabras de Filgueira:

[…] una cobertura universal de prestaciones y riesgos esenciales, que asegure el acceso a transferencias, servicios y productos que cumplan con estándares de calidad homogéneos otorgados sobre la base de los principios de ciudadanía, es decir, una cobertura que se distancie del principio de selección de beneficiarios de servicios a través de la demostración de recursos y de necesidad que predomina en la región, y que busque que estos sean concebidos como derechos, pero también como generadores de deberes (Filgueira, Molina, Papadópulos y Tobar, 2006: 21).

Bajo esta concepción de política social pueden exponerse tres enfoques.

1. Enfoque de la equidad

Este enfoque impulsa las nuevas concepciones de desarrollo desde una perspectiva de equidad.[20] Desde este enfoque, la equidad representa el sustento esencial del desarrollo con inclusión; se colocan así en primer plano los derechos económicos, sociales y culturales que representan valores de igualdad, solidaridad, no discriminación y universalidad.

Una vez más, en este enfoque se lo coloca al hombre en el centro de las decisiones políticas, no entendido como hombre-individuo, sino como hombre-social.[21] Cuando se definen políticas públicas para este hombre-social, debe construirse un complejo sistema[22] que contemple la multiplicidad de las necesidades de este ser social. Desde este enfoque, no se analiza a la política social como único motor del desarrollo, pero sí como el principal, como parte integrante de un conjunto de políticas de Estado que tienden a impulsar el bienestar de la población. En este sentido la política social adquiere un carácter multifuncional, ya que es la base de construcción de las políticas públicas atendiendo al hombre-social, pero además funciona como orientadora del camino a seguir para lograr el desarrollo equitativo e inclusivo para el conjunto de la ciudadanía. Por su parte, el ejercicio ciudadano es “[…] no solo un derecho en sí mismo, que contribuye como tal al bienestar, sino también el canal más efectivo para garantizar que los objetivos sociales del desarrollo estén adecuadamente representados en las decisiones públicas” (CEPAL, 2000: 16).

La búsqueda de mayor equidad requiere que la sociedad desarrolle sistemas de protección y promoción de las oportunidades y de la calidad de vida en aquellos aspectos que las propias sociedades consideran de valor social, y que permiten que todos los ciudadanos sean partícipes de los beneficios y actores del desarrollo. Para ello, la política social debe orientarse con sentido integrador, mediante instituciones que consideren simultánea y prioritariamente los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia (CEPAL, 2000: 16).

Desde la perspectiva de la formulación de las políticas públicas a partir del abordaje de la equidad, es importante evaluar los efectos en el corto y largo plazo. El desafío es transversalizar la política pública para lograr efectos de equidad. Esto es, generar programas que desde su génesis atiendan a equiparar estatus sociales, culturales y económicos. Es claro que en las sociedades modernas interactúan diferentes grupos sociales con características particulares que definen su identidad. El desafío, para la formulación de políticas públicas, es atender las demandas de dichos grupos, sin atentar contra esta identidad. Desde la concepción de que parte este libro, el camino es ofrecer a la ciudadanía bienes y servicios de calidad para todos, sin cambiar en forma invasiva la configuración social, sino tender a equiparar posibilidades y oportunidades para todos.

Todo lo anterior debe estar presente en la formulación de las políticas basadas en este enfoque, sin embargo, se reconoce la dificultad de ejecutar las políticas, se evidencian sesgos principalmente en el corto plazo. Lo antedicho se debe mayoritariamente a la postura que adopta ese hombre-social, en tanto demanda la reparación de derechos, la prestación de bienes y servicios, pero se dificulta la internalización de la responsabilidad que conlleva asumir derechos, parte fundamental de la construcción de la nueva ciudadanía.

2. Enfoque de derechos

Este enfoque tiene su génesis en la Declaración Universal de los Derechos Humanos,[23] los cuales apuntan a proteger derechos fundamentales especialmente de grupos específicos, tales como niños, adolescentes, personas con discapacidad, mujeres, adultos mayores, etc. Además, está fundado en propiciar la gestación de una transformación en la concepción de políticas públicas desarrollada en este nuevo milenio. Se impulsa una configuración de las relaciones sociales basadas en el reconocimiento del “otro” como par y en el respeto mutuo, de modo de lograr que todos tengan voz y que estas sean escuchadas con la misma fuerza, y así satisfacer las necesidades de todos.

[Este enfoque] reivindica el papel del Estado para garantizar el desarrollo humano y establece la política social como un derecho social,[24] contempla el impulso de políticas institucionales tendientes a que las personas se apropien de sus derechos y participen de manera activa en su desarrollo social y controlen las acciones públicas en esa materia (Solís y Umaña, 2003: 4).

Aquí se hace foco en los derechos económicos, sociales y culturales, los cuales son un tipo especial de derechos, distintos a los civiles y políticos. Los primeros determinan las condiciones de bienestar de la sociedad, en donde el Estado tiene una participación central. La concreción de tales derechos está condicionada por los niveles de riqueza de la sociedad y por la toma de conciencia de esta para exigir el cumplimiento de tales derechos.

El PNUD (2010: 4) define los derechos categorizándolos en civiles, políticos y económico-sociales y culturales:

Hay tres grandes categorías de derechos individuales que le corresponden a toda persona por igual, sin discriminación de ningún tipo y sin que el Estado, grupo o individuo alguno pueda considerarse autorizado para vulnerarlos o suprimirlos:

Derechos civiles: se trata de libertades individuales (de palabra, de expresión, de pensamiento, de asociación, de reunión, etc.) que se afirman frente a cualquier pretensión del Estado u otro ente de infringirlas. Garantizan la autonomía y la inmunidad de las decisiones frente al poder del Estado.

Derechos políticos: son aquellos que aseguran la facultad de participar en el gobierno de la cosa pública para elegir y ser elegido.

Permiten participar en las decisiones públicas.

Derechos económicos, sociales y culturales: los derechos económicos, sociales y culturales incluyen los derechos a trabajar; recibir igual salario por igual trabajo; gozar de protección contra los efectos de la enfermedad, la vejez, la muerte, la incapacidad y el desempleo involuntario; percibir un ingreso que asegure una existencia conforme a la dignidad humana; disfrutar de un nivel de vida adecuado que garantice la salud y el bienestar; disponer de descanso y de tiempo libre […]

Son características del enfoque el reconocer a la ciudadanía como un derecho de todas las personas, independientemente de su sexo, nacionalidad, edad, etnia, condición social; y es deber del Estado proteger y garantizar el cumplimiento de este derecho. La adopción viva de este enfoque, para la formulación de políticas públicas, requiere no solo de un nuevo marco normativo,[25] sino de propiciar la instrucción y educación a la ciudadanía, tanto en los deberes como en los derechos políticos y sociales (Andrenacci y Repetto, 2006b). Adicionalmente, la estructura social se conforma de un complejo de relaciones entre grupos y entre individuos, y en esta interacción se desarrollan relaciones de poder. La toma de conciencia de esta situación posibilitará considerar las diferencias o desigualdades sociales y económicas para buscar equilibrar las fuerzas de poder y tender a la igualdad y al respeto de las diferencias. Es en este caso que la sociedad en su conjunto puede exigir la obligatoriedad y responsabilidad del Estado para hacer cumplir los derechos sociales y asegurar el desarrollo humano. Como así también, la rendición de cuentas y la responsabilidad por el éxito o fracaso de las políticas sociales implementadas para acercar a la sociedad al estado de desarrollo humano.

Por otro lado, este enfoque se basa en ciertos principios, entre estos se encuentran la universalidad y la inalienabilidad; la indivisibilidad; la interdependencia y la interrelación; la no discriminación y la igualdad; la participación y la inclusión; la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas (accountability) y el imperio de la ley.

  • Universalidad e inalienabilidad: los derechos humanos son universales e inalienables. Todo ser humano por el solo hecho de ser tal los posee. Así lo expresa el artículo 1° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.
  • Indivisibilidad: los derechos humanos son indivisibles, ya sea de naturaleza civil, cultural, económica, política o social, son todos ellos inherentes a la dignidad de todo ser humano. Por consiguiente, todos los derechos poseen el mismo rango y condición.
  • Interdependencia e interrelación: la realización de un derecho, en general, depende de la realización de otros. Es así la forma en que un individuo puede realizarse integralmente.
  • Igualdad y no discriminación: todos los individuos son iguales sin distinción de raza, color, sexo, etnia, edad, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, discapacidad, propiedad, nacimiento u otra condición.
  • Participación e inclusión: toda persona y todos los pueblos tienen derecho a una participación activa, libre y significativa en el desarrollo, como así también a contribuir y disfrutar del desarrollo civil, económico, social y político, donde pueden ser realizados los derechos humanos y libertades fundamentales (Naciones Unidas, 2005: 2-3).
  • Responsabilidad e imperio de la ley: los Estados deben asegurar el cumplimiento de los derechos humanos, de no ser así, los titulares de derechos vulnerados están facultados a iniciar acciones legales (Naciones Unidas, 2005).

Debe tenerse en cuenta que en este enfoque, tanto como en el enfoque de equidad, se consideran diferencias en estatus sociales económicos y culturales; por tanto, en algunos casos el Estado debe participar en la construcción de derechos y en otros equiparar derechos obtenidos. Es decir, la conciencia de que se presenta una sociedad diversa posibilita atender derechos de forma equitativa, con el objetivo de largo plazo de lograr la universalidad y el desarrollo de la sociedad.

3. Enfoque de las capacidades

Este enfoque ha sido desarrollado por el premio nobel de economía Amartya Sen (2000). El argumento central de esta posición surge en el contexto del desarrollo humano, y radica en que el desarrollo no termina con el crecimiento del producto. De esta manera, se exploran otras aristas del ser humano, lo cual privilegia el desarrollo integral. Sen expresa que para evaluar el bienestar individual, los recursos disponibles no proporcionan suficiente información, depende de cada individuo y de cómo puede utilizarlos. Es decir, un joven de habilidades medias usará el transporte público de diferente manera que un anciano o un discapacitado.[26] El individuo debe tener la capacidad para poder emplear los recursos que tiene a su disposición. Estos tienen un valor instrumental al ser requisito para tener capacidad. Sin embargo, Sen los tiene en cuenta en forma de habilitaciones. Es decir, una habilitación es la potestad de un individuo de poner a su disposición bienes y servicios. Así, se identifican la habilitación básica o directa y la habilitación de intercambio. La primera surge de un trabajo propio, producción para autoabastecerse; en tanto que la segunda se refiere a hacerse de bienes y servicios que el individuo necesita a través del mercado. Puede entenderse a las habilitaciones como derechos que estructuran las relaciones entre un sujeto y los demás en referencia a ciertos bienes.

Pero la pregunta es para qué un individuo necesita tener bienes y servicios. Una vez que el individuo está habilitado, debe emplear esos bienes y servicios para un uso particular. Lo que se evalúa entonces es la utilización de esos bienes y servicios que llevan al individuo al bienestar. No la utilidad que tiene intrínsecamente ese bien, es decir, sus cualidades, sino la potencialidad que tiene para cada persona.

Toda la exposición de Amartya Sen se basa en la búsqueda de desarrollo y libertad. Es porque considera que el mero crecimiento del producto bruto de una nación no genera la realización de las personas. De este modo, los bienes son mucho más que “útiles”, son un medio de realización. Desde una perspectiva social, las libertades de las personas son el resultado de las capacidades para tener logros o, en palabras de Sen, “funcionamientos”. El “funcionamiento” es, en definitiva, un logro, una realización, un estado alcanzado a partir de los bienes, mientras que la capacidad es la habilidad u oportunidad de llegar a esos logros y realizaciones.

Es decir, los “funcionamientos” o realizaciones están relacionados con las condiciones de vida, mientras que las capacidades están relacionadas con la libertad, así como con las oportunidades reales que tienen las personas para alcanzar los objetivos que consideran valiosos (PNUD, 2010: 5).

Los tres enfoques expuestos anteriormente se relacionan en el sentido de que cada uno de ellos es parte integrante del mismo sistema teórico que fundamenta la formulación de políticas sociales universales. Así, desde la base del enfoque de derechos, y llegando a un estatus de derechos sociales, se tiende a lograr la equidad y la cohesión social para la realización del hombre en sociedad. Esta realización, como se dijo anteriormente, son los funcionamientos del hombre que, basados en las capacidades y habilitaciones, lo impulsan a su desarrollo en libertad.

La política social universal tiene inserta la noción de establecer en la sociedad un “umbral de ciudadanía”, a través de una lógica de intervención del Estado, que sigue la secuencia necesidad – solidaridad – ciudadanía. El Estado asiste a la necesidad de los individuos por un principio de solidaridad, atendiendo al establecimiento de un “umbral de ciudadanía”. Este último incorpora la revalorización de los derechos económicos, sociales y culturales a través de la prestación de transferencias o bienes y servicios de calidad. Lo anterior opera para brindar oportunidades y posibilidades para todos, esto es, equiparar estatus sociales (enfoque de la equidad). Pero además “habilita” a un individuo en su capacidad de obtener “logros” o “funcionamientos”.

Es claro que esta idea de “para todos”, ligada a la definición de “universal”, puede ser cuestionada si se parte de su definición estricta. Es decir, “universal” quiere decir para todos, sin embargo, la universalización de las políticas sociales tiene sus restricciones. Desde el momento en que se establecen condiciones de acceso a la prestación de bienes, servicios o transferencias monetarias, en un sentido estricto, no se cumple con la universalidad. Pero ello debe enmarcarse en la lógica de donde parte el hacedor de la política pública. Con las políticas universales se piensa en las necesidades de los individuos y en su asistencia, por parte del Estado, con un principio de solidaridad y fundado en un enfoque tripartito de equidad, derechos y capacidades. En cambio, una política focalizada se para sobre el presupuesto, es decir, sobre el dinero con que se cuenta, para observar la realidad. Es mercantilizadora de la acción del Estado en las intervenciones que se propician desde él.

La implementación de políticas universales supone atender al desarrollo humano. Pero ¿cómo puede formalizarse esta idea y relacionarse con la de asistencia a las necesidades de los individuos? Toda política nace desde la observancia de una necesidad, está en el objetivo central del Estado satisfacerla. Lo anterior puede efectuarse con una simple respuesta coyuntural o pensar en una construcción de largo plazo. Como ejemplo de la discusión anterior puede pensarse en una necesidad de un grupo social que necesita de asistencia alimentaria. La respuesta rápida y coyuntural (necesaria, por supuesto) es brindar alimentos (bolsones de comida). Ello puede sostenerse en el tiempo, pero no soluciona el problema. Hasta aquí se encuentra presente la necesidad y el principio de solidaridad, pero falta el principio que define la continuidad y el largo plazo. El enfoque tripartito de equidad, derechos y capacidades busca el desarrollo humano como fin último. Este objetivo de largo plazo tiene pasos intermedios, esto es, saciar el hambre, sacar de la pobreza a grupos marginados y otorgar capacidades a la población para que esta pueda desarrollarse por sí misma. En términos coloquiales, primero se debe aprender a caminar para después correr, así mismo, un hombre debe estar bien alimentado para poder pensar, sentir y crear.

Por otro lado, el que una política comience asistiendo a un grupo reducido y luego se vaya ampliando no le quita la denominación de universal por el solo hecho de que sean pocos. Es convicción de quien escribe que el fundamento de la política se encuentra en la lógica con la que se formula dicha política. Si el objetivo final de la política social es la mera coyuntura, se está en presencia de una política focalizada. En cambio, si la política social contempla herramientas para que el individuo pueda desarrollarse en un futuro y, por tanto, pueda prescindir de dicha asistencia, se está en frente de una política con una lógica de formulación universal.

Políticas sociales universales

Las políticas sociales universales han sido llamadas frecuentemente por organismos internacionales como “universalismo básico”. Así, volviendo al esquema analítico de Methol Ferré, se presentan aquí las políticas sociales universales en la perspectiva presente – futuro,[27] o en palabras de Filgueira, el universalismo básico como visión.

El universalismo básico como visión: la región requiere de una nueva política social que, aprendiendo de la experiencia pasada, vuelva a ser conceptualizada mediante un conjunto de parámetros específicos que refuercen la ciudadanía y garanticen derechos fundamentales. El universalismo básico es una propuesta que llena estas características y allí radica su fuerza: permite reconstruir un enfoque de política social que construya sociedad, otorgándole un nuevo estatus y ofreciendo un nuevo imaginario compartido de sociedad. Esa nueva visión de política social busca, además, contribuir a superar el sesgo funcional e instrumental de la política social vigente (Filgueira y otros, 2006: 17).

Con esto se deja de lado la “circunstancia” y la coyuntura, para construir un camino con un horizonte diferente, la política social en la construcción de una nueva ciudadanía.

[…] la ciudadanía implica la pertenencia de un individuo a un Estado-nación. Su posesión implica para un individuo la calidad de sujeto de un conjunto de derechos y deberes (imaginarios y reales) que comparte con todos los otros ciudadanos y que configura un mínimo común (teóricamente universal, pero estratificado en la práctica) de prerrogativas, reglas de convivencia y obligaciones en el marco del Estado-nación [presentándose así un estatus o “umbral de ciudadanía”] (Andrenacci y Repetto, 2006a: 87).

El universalismo tiene el propósito de atender necesidades de la población. Cuando se trata de la prestación de servicios, estos deben ser de calidad. Propone una política a largo plazo que permite estructurar sobre su base, un conjunto de políticas adicionales tendientes al desarrollo con inclusión social. Luego, se denomina “universalismo básico” a la política social orientada por

[…] la cobertura universal de prestaciones y riesgos esenciales, asegurando el acceso a transferencias, servicios y productos que cumplan con estándares de calidad, otorgados sobre la base de los principios de ciudadanía. Es decir, distanciándose del principio de selección de los beneficiarios de los servicios según prueba de recursos y de necesidad que predominan en la región”. En este punto de vista, que propone concebir a los servicios sociales como “derechos que a la vez generan deberes”, una política social de universalismo básico “apunta a promover un conjunto limitado de prestaciones básicas, que incluye entre ellas las prestaciones esenciales de derecho universal, conjunto que variará con las posibilidades y definiciones propias de cada país” (Andrenacci y Repetto, 2006b: 15).

La formulación de políticas universales requiere de un proceso de concientización social que converja hacia la equidad y a la cohesión social. Adicionalmente, la construcción de sociedades equitativas requiere un Estado presente y activo. De esta forma, el accionar de este propiciará intervenciones que logren redistribuir riqueza mediante la provisión de un conjunto de prestaciones esenciales, ya sea bienes, servicios o transferencias monetarias (Grynspan, 2006).

Los principios antes expuestos deben tomarse como principios fundamentales y primarios articulados como base de sustentación para la formulación de la política social.

La cohesión social es un elemento fundamental de una sociedad que decide avanzar hacia un proyecto común y, por lo tanto, le da contenido a la democracia dentro de una adhesión básica de los ciudadanos al Estado y al proyecto de sociedad diseñado por y para todos los ciudadanos (Grynspan, 2006: 79).

Es fundamental, bajo esta afirmación, que la sociedad no solo esté cohesionada, sino que se sienta parte activa de la “carta de navegación”, es decir, de un proyecto de nación, que se sienta contenida en el proyecto nación. Su compromiso dependerá de cuánto se sienta parte. La realización del hombre en el proyecto nación depende de que se sienta un “gigante” partícipe de la acción colectiva y la construcción social.

Los elementos antes presentados son condicionantes de las sociedades actuales, en donde se debe poder elegir, optar y discutir los caminos a seguir, es decir, su “carta de navegación” según sus antecedentes históricos, políticos e institucionales. Es en ese camino en donde se valora el dialogo social como modo constructivista[28] de crear ciudadanía, esto es, propiciar un dialogo amplio, plural y abierto.

Estas formulaciones han tomado gran relevancia en el ámbito de las economías latinoamericanas atento a los antecedentes históricos.[29] Por tal motivo, las políticas universales se insertan en lo que Sposatti ha llamado el “modelo social latinoamericano” (Sposatti, 2006: 65). De esta manera, este autor presenta el papel que debe jugar la política social en el ámbito latinoamericano:

  • Estructuradora de las causalidades sociales, superando un mero carácter instrumental, residual y ad hoc, a través de conquistas tales como la promoción de la protección social no contributiva como derecho social. Es decir, transformar el carácter marginal de la política social en una de amplio alcance (basada en un enfoque tripartito).
  • Consolidadora del orden democrático, esto es, incorporar la diversidad como base de la construcción de una intervención social.
  • Propulsora de la inversión en el desarrollo de capacidades de los individuos, familias, territorios y regiones, de modo que faculte a los ciudadanos para enfrentar y sobrevivir a sus dificultades.
  • Consolidadora social, por su centralidad en la familia como núcleo básico estructurador de la sociedad, de la convivencia, del afecto, de la pertenencia y de la cohesión social.

En este marco, no pueden entenderse las políticas sociales como movimientos espasmódicos, desconectados de la realidad del país. Por tal motivo se pretende la formulación de una estrategia nacional de desarrollo que integre y articule las diferentes políticas sociales, teniendo en cuenta las condiciones desde las cuales se parte. Así, es de vital importancia tener conciencia de la realidad de cada país, es decir, contar con un diagnóstico de las condiciones políticas, sociales y económicas en las que se desarrollarán las políticas que tiendan a la cohesión, equidad e igualdad. Este enfoque, a diferencia del desarrollado en las décadas de los 80 y 90,[30] necesita de un componente fundamental que no se consigue de la noche a la mañana, y es la concientización de parte de los actores sociales de una nueva ciudadanía. Esto no solo representa la incorporación de nuevos derechos como los sociales, sino el asumir deberes dentro de la sociedad que integran. Por tal motivo las formulaciones de estas políticas deben realizarse en el largo plazo, ya que el Estado no solo debe proveer de bienes, servicios y transferencias a la sociedad, sino que conjuntamente con ello, es necesario educar a la sociedad sobre sus deberes. Esta es la única manera de que las propuestas de políticas universales no sean solo formulaciones teóricas prolijas, sino realidades concretas y concretables.

La educación en ciudadanía de la sociedad se presenta como el determinante fundamental para lograr el éxito de estas políticas. El “proyecto” de políticas universales se ve limitado en su potencialidad si no se encuentra un eje de articulación entre Estado, familia y educación.

Un papel prominente del Estado en la producción y distribución de prestaciones básicas además se fundamenta y se refuerza, a la vez, en una cultura ciudadana más igualitaria y democrática, fundada en los valores de la seguridad y solidaridad entre todos (Grynspan, 2006: 81).

La articulación Estado – familia – educación es central para propiciar una nueva cultura ciudadana, esto se logra a través de mecanismos de amplio impacto en la sociedad. Ejemplo de ello puede ser la profundización de esta temática en la enseñanza en la escuela primaria y su presentación en el nivel inicial de educación como forma de educación formal, es decir, incorporarla a la planificación curricular anual. Por otro lado, pueden generarse programas de llegada a la sociedad a través de medios masivos de comunicación, talleres desarrollados en centros comunitarios, centros de atención primaria, organizaciones no gubernamentales, etc.

Estas últimas ideas son parte de las “condicionalidades” que presentan los programas de transferencias condicionadas, a las cuales, desde este trabajo se las relaciona fuertemente con las políticas universales, por lo expuesto en los párrafos precedentes. Es decir, el éxito de una política universal radica en la solidaridad que atiende a las necesidades de la gente, fundada en el enfoque tripartito de equidad, derechos y capacidades, desarrollado todo esto en un camino de construcción que tiene como horizonte el largo plazo. La presencia del largo plazo se debe a la imposibilidad de llevar a la práctica el planteo ideal o normativo de la política universal, si no se incorporan acciones que involucren a la ciudadanía transformando dicha política en real o positiva. Es decir, el “deber ser” se puede transformar en el “ser” con un duro trabajo de inclusión en el compromiso de todos para lograr una sociedad más equitativa, con más derechos, que posibilite mayores logros y el desarrollo humano.

Lo anterior pretende dar fundamento a las nuevas concepciones teóricas, no solo es la formulación de un nuevo vocabulario, sino además, vivir estas nuevas ideas. No solo vivir un “mientras tanto”, sino vivir un “aún”. La diferencia fundamental de las expresiones precedentes radica en que la primera de ellas (política focalizada) se refiere a una coyuntura y, por tanto, una formulación de política social de corto plazo, absolutamente estéril bajo la concepción de política universal, ya que el máximo potencial de cambio social se da en el largo plazo. Es en esta dimensión temporal en donde se desarrolla el “aún” como tránsito permanente y persistente en un camino de construcción colectiva. Se deja atrás la cultura residualista (Sposatti, 2006), efectos de coyunturas fiscales ajustadas, para dar paso a la concreción de impactos directos e indirectos en la acción.

Políticas sociales universales y planificación

Luego de transitar por el camino de “planificación de políticas públicas”, caracterización de políticas sociales, y el universalismo, se pretende en esta sección final del capítulo exponer la lógica de formulación de políticas sociales universales para comprender las acciones e interacciones que le corresponden al Estado y actores sociales en el devenir de una sociedad más justa, equitativa y cohesionada, y en un camino de formación en sus derechos pero también en sus deberes como actores fundamentales en la construcción colectiva.

Figura 2. Proceso de una política pública

Aquí, la instancia de diagnóstico es central para un posterior desarrollo exitoso de estas políticas. Debe aclararse que las formulaciones de políticas se relacionan con el planteo ideal o normativo, en tanto que en la ejecución, se observa el carácter positivo o real. Es decir, se planifica con el “deber ser”, pero se gestiona y ejecuta desde una realidad compleja. Es por esta razón que es usual observar en la práctica, en el proceso de las políticas públicas, una instancia de planificación, una instancia de programación y una de ejecución. Esta instancia de programación, ayuda a desglosar, en el corto plazo, lo que se pretende en la etapa de ejecución. La programación es parte de la planificación traducida al día a día. Por otra parte, la observancia de desvíos entre lo planificado (y programado) y lo ejecutado verifica esta contrastación de la política ideal (es decir, lo normativo, el “deber ser”) y la contrastación con la realidad (es decir, lo positivo, el “ser”), que brinda continuamente situaciones que pueden modificar los valores planificados en un principio.

Se verá en el capítulo siguiente que el tipo de tratamiento que se les da a las auditorías sociales, esto es, enmarcadas en auditorías de gestión, tiene contenido en su razón de ser, el aporte o la contribución a la mejora de la gestión. Es por ello que es central entender la interacción entre el “deber ser” como política pública ideal, y el “ser” como objeto empírico de estudio. Para que luego el trabajo de auditoría realice sus aportes hacia la gestión.

Para el caso de las políticas sociales universales, debe tomarse en cuenta la fuerza y contundencia de la historia que lleva, particularmente a Latinoamérica, a elegir el camino de la construcción colectiva, integrando a toda la sociedad con el propósito de lograr cohesión social.

El diagnóstico de cuál es el conflicto a resolver se ve apoyado por una concepción de desarrollo económico y social o, en palabras de Braun y Llach (2010), por los determinantes profundos del crecimiento. Se deja de lado la medición del producto per cápita, como medida de la evolución de las economías, y se da paso a la observancia del desarrollo de las capacidades de los pueblos. Se parte de concepciones desmercantilizadas buscando la felicidad de las comunidades. Como se ha mencionado precedentemente, tanto el enfoque de la equidad como el enfoque de las capacidades y el enfoque de los derechos se interrelacionan para que, a partir de una base de derechos sociales, se construya un camino que tienda a la equidad, cohesión social y desarrollo de las capacidades de la gente. Lo importante ya no es cuánto tienen los pueblos, sino cuán capaces son de encontrar la “felicidad” a partir del desarrollo de sus capacidades humanas, en definitiva, el desarrollo humano.

Atento a lo antedicho, si se entiende que el centro de la política pública es el hombre en sociedad, luego, todas las acciones del Estado estarán encaminadas a propiciar el desarrollo humano y la cohesión social. Estos estarán formalizados en planes y programas que se abocarán al logro de este fin superior. Debe puntualizarse aquí que la formulación de políticas sociales se entiende como un proceso de mayor generalidad y trascendencia a los programas y proyectos formulados para atender los objetivos de dichas políticas. Las políticas sociales universales se establecen a largo plazo, porque intentan realizar cambios estructurales en la sociedad. No obstante ello, los decisores de políticas públicas construyen andamiajes que atiendan a la situación problemática de manera integral a partir de programas y proyectos. Estos, en un primer momento pueden ser focalizados en la prestación de bienes, servicios o transferencias monetarias, pero en el mediano y largo plazo deben lograr transformaciones sociales profundas en el conjunto de la sociedad.

Como puede verse en el diagrama, la evaluación y control del conjunto de programas implementados tienen dos instancias de análisis bien definidas. La primera es en el corto plazo, que atiende a la coyuntura, la emergencia. Es decir que atiende las necesidades y vulnerabilidad de grupos definidos.

Para el caso de la segunda, el Estado debe ser el impulsor de la construcción colectiva y la participación de la comunidad, propiciando el establecimiento de una nueva ciudadanía que ponga en valor los derechos sociales culturales y económicos. Así, se pone en marcha la retroalimentación más virtuosa que pueda darse en la acción de un gobierno, la determinación de un camino impulsado por la participación ciudadana. Esta retroalimentación es parte del control que ejerce la sociedad para corregir o ratificar el rumbo de las políticas implementadas; en palabras de O’Donell (2000), la accountability vertical societal juega un rol fundamental en esta construcción.

Hasta el momento, se han presentado ideas que se relacionan con el “deber ser” de las políticas sociales. Puede que al lector le surja la inquietud sobre la posibilidad de efectivizar dichas políticas. Cierto es que realizar un cambio cultural es sumamente complejo y que no puede ser solo acción del Estado llevarlo adelante. La clave se encuentra en poner en movimiento políticas sociales universales que incorporen el compromiso de todos los actores sociales. Es decir, este tipo de políticas deben ser avaladas por todos los sectores sociales. En un principio, una política puede atender a la indigencia; luego, a la pobreza; más tarde, a desarrollar las capacidades de los individuos beneficiarios. En todas estas instancias existirán grupos que no sean alcanzados por estas acciones del Estado; sin embargo, aquí funciona el principio de equidad, en cuanto se trata de disminuir las diferencias de oportunidades y posibilidades. La universalidad opera en ese camino de equilibrar estatus, otorgando derechos (en una instancia muy básica) y fortaleciéndolos en una etapa posterior.

Es a partir de estas consideraciones que se entienden los programas de transferencias condicionadas (PTC) como aquellos en los que se formalizan las ideas precedentes. Es claro que en sentido estricto no son universales, ya que alcanzan solo a una parte de la población. Sin embargo, no solo debe verse la cantidad de beneficiarios, sino los objetivos de corto y largo plazo que se definen en estos programas, esto es, el propósito y la finalidad de estos. Si el objetivo de largo plazo es lograr el desarrollo humano, se está en presencia de una política universal. Debe considerarse que también en este tipo de políticas se atiende a la emergencia, pero con una visión más allá de darle de comer a cierto grupo o vacunar a otros.

Este libro se dedica a analizar las políticas de transferencia que se han desarrollado en América Latina en los últimos veinte años. En este sentido, se toman como objeto de análisis los programas de transferencias condicionadas (PTC), entendiendo que la lógica con la cual se formulan dichas políticas contiene la idea de universalismo.

A modo de síntesis

Hasta aquí se ha presentado la idea de política pública y su formulación. De ello se da fundamento en este libro, es decir, se echa mano a la historia para presentar antecedentes que sirven de base para entender por qué se presentan hoy con tanta fuerza las políticas universales.

Además de ser el efecto de procesos históricos, las formulaciones acerca de políticas sociales universales tienen su base en construcciones intelectuales que tienen como eje el desarrollo del hombre inserto en la sociedad.

Para quien escribe, el universalismo básico, es decir, la lógica universal, se cimienta en un esquema conceptual y analítico, dotado de tres dimensiones interrelacionadas (enfoque de derechos, enfoque de equidad y enfoque de capacidades). Esa partición en tres dimensiones se ha realizado a los fines de una clara exposición. Sin embargo, se presenta como una malla de contención integral que sustenta la formulación de políticas sociales universales. El disparador de toda política es la necesidad, que es atendida por el Estado bajo el principio de solidaridad. Todo ello enmarcado en la construcción de una nueva ciudadanía, es decir, derechos pero también deberes. En este sentido, la necesidad es el disparador y la solidaridad es la respuesta del Estado, con la finalidad de crear ciudadanía a través del enfoque tripartito. En este libro se entiende la interrelación de enfoques como fundamento conceptual subyacente al interés de la construcción de una nueva ciudadanía.

Es a partir de ese planteo analítico que se cree que las políticas sociales universales se formalizan en programas de transferencias condicionadas, ya que del análisis de estos programas desarrollados en la región, se desprende la lógica con la que están construidos. Dicha lógica acuerda, a entender de quien escribe, con el enfoque tripartito de derechos, equidad y capacidades.


  1. La reforma del Estado llevada adelante por la mayoría de los países latinoamericanos en la década de los 90, impulsada por las recomendaciones realizadas por el economista John Williamson y formalizadas en el llamado Consenso de Washington, impulsaban un Estado con una gestión eficientista en la prestación de bienes y servicios.
  2. Se verá más adelante que las políticas descriptas y desarrolladas en este trabajo son, desde su génesis conceptual, formulaciones a largo plazo.
  3. Se entienden planes y programas como la formalización práctica de las políticas públicas. Es decir, la bajada a tierra de estas políticas.
  4. Más adelante se presentará en este capítulo como antecedente de la formulación de una política social de carácter universal, el compromiso que asumieran los países integrantes de Naciones Unidas con ocasión de la Cumbre del Milenio, estableciendo el documento denominado “Objetivos de Desarrollo del Milenio”.
  5. Alberto Methol Ferré, intelectual, escritor, periodista, docente de Historia y Filosofía, historiador, filósofo y teólogo uruguayo.
  6. En este encuentro los líderes mundiales debatieron sobre los perjuicios de las políticas sociales focalizadas y el valor de implementar políticas sociales universales para asegurar una “sociedad para todos”.
  7. Las consideraciones sobre este tipo de políticas sociales se expusieron en el documento “Objetivos de Desarrollo del Milenio”, en respuesta a las responsabilidades asumidas en la Cumbre del Milenio el 8 de septiembre del año 2000, en donde 189 países reunidos aprobaron lo que se conoce como la “Declaración del Milenio”, por medio de la cual se comprometieron a implementar acciones para alcanzar una serie de objetivos de desarrollo para el año 2015. Conjuntamente, estos criterios fueron ratificados en la Cumbre Mundial de 2005.
  8. Puede entenderse la relación de términos de intercambio como la relación de precios de exportación e importación.
  9. Economista inglés del Instituto de Economía Internacional y miembro del Banco Mundial cuando redactó las formulaciones del Consenso de Washington.
  10. En la década del noventa se popularizó la Teoría del Derrame, que hacía referencia al concepto vertido por Adam Smith de la “mano invisible”, en donde se proponía la tesis de que el interés individual sería el motor de los “beneficios conjuntos”.
  11. Si bien Braun no utiliza esta expresión sino que se refiere al nivel de producto desde el cual parten las economías, se creyó pertinente utilizar esta palabra por considerarla sumamente gráfica.
  12. El Producto Bruto per cápita es el conjunto de bienes y servicios finales de una economía, producidos hacia el interior de las fronteras de un país, medidos a lo largo de una unidad de tiempo (generalmente un año), en relación con su población. Es decir, el Producto Bruto Interno por habitante.
  13. Desde 1990 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) llevó a cabo y viene midiendo el Índice de Desarrollo Humano (IDH). Se basa en un indicador social estadístico compuesto por tres parámetros: vida larga y saludable, educación y nivel de vida digno. Este se fundamenta en los aportes de Amatya Sen sobre las dimensiones de la pobreza y las capacidades humanas.
  14. “Reconocemos, por consiguiente, que el desarrollo social es un elemento fundamental de las necesidades y aspiraciones de las personas del mundo entero y de las responsabilidades de los gobiernos y de todos los sectores de la sociedad civil. Declaramos que, en términos económicos y sociales, las políticas y las inversiones más productivas son las que facultan a las personas para aprovechar al máximo sus capacidades, sus recursos y sus oportunidades. Reconocemos que no se puede lograr un desarrollo social y económico sostenible sin la plena participación de la mujer y que la igualdad y la equidad entre la mujer y el hombre constituye una prioridad para la comunidad internacional y, como tal, debe ser un elemento fundamental del desarrollo económico y social” (punto 7° de la “Declaración de Copenhague sobre desarrollo social”).
  15. Así, tanto en la Cumbre de Monterrey como de Johannesburgo, se desarrolla el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, lo cual brinda, de esta manera, el fundamento político para que los países industrializados asuman mayores compromisos que los países en desarrollo.
  16. En la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada en Monterrey (marzo de 2002), y en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, septiembre de 2002), se ratificó el compromiso internacional en torno a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Se reconoció la urgencia de revitalizar y fortalecer el rol del Estado para normar la acción de actores privados y sociales e impulsar su capacidad para intervenir y corregir las asimetrías internacionales y nacionales.
  17. Amartya Sen define la calidad de vida de una persona en términos de sus capacidades. Es decir, la habilidad o potencial para hacer o ser algo. A esta habilidad o potencial, la llama “funcionamiento”. Los funcionamientos van desde consideraciones elementales (estar bien nutrido, tener buena salud, etc.) a tan complejas como alcanzar la autodignidad o integrarse socialmente.
  18. En este caso el objetivo principal es asegurar el nivel de consumo básico a las familias vulnerables a través de transferencias monetarias.
  19. El mecanismo que utiliza el mercado para asignar eficientemente los recursos con los cuales cuenta es el sistema de precios, ordenador por naturaleza del sistema de mercado.
  20. CEPAL entiende a la equidad como la reducción de la desigualdad social en sus múltiples manifestaciones.
  21. Se entiende un hombre integrado a la sociedad, que hace valer sus derechos esenciales y respeta los de los demás, es decir, que realiza un ejercicio ciudadano.
  22. A los fines de este trabajo se entiende por “sistema” un conjunto de secuencias causales que relacionan entre sí distintos fenómenos.
  23. La Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) es un documento declarativo adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 10 de diciembre de 1948 en París, que recoge en sus artículos los derechos humanos considerados básicos.
  24. Cuando se mencionan los derechos sociales, se incluyen en esta definición los derechos económicos, sociales y culturales.
  25. En la Argentina, la reforma constitucional de 1994 otorgó jerarquía constitucional a los Tratados de Derechos Humanos. Así se consagró la igualdad material y acciones positivas en los artículos 37 y 75 inciso 23; la protección de la vida desde la concepción (Pacto de San José; Convención sobre los Derechos del Niño y su declaración unilateral interpretativa) y desde el embarazo (artículo 75, inciso 23) y los derechos de los pueblos indígenas argentinos.
  26. Se utiliza un ejemplo con definiciones y características de la Escuela Neoclásica ya que Amartya Sen parte de formulaciones neoclásicas.
  27. Recuérdese que anteriormente se analizaron los antecedentes de las políticas sociales con la lógica de Methol Ferré, presente ‒ pasado.
  28. El constructivismo surge a principios del siglo XX como una alternativa metodológica debido al fracaso de la escuela conductista en lo referente a la desconexión entre los objetivos impartidos por la escuela tradicional y los intereses y motivaciones de los estudiantes. Esta nueva escuela metodológica emerge con el propósito de revalorizar el rol del alumno en el proceso de su propio aprendizaje, el cual había sido desplazado por el conductismo.
  29. Ya se han expuesto los antecedentes históricos que fundamentan las concepciones y desarrollos que propiciaron la formulación de estas políticas.
  30. En las décadas del 80 y 90, el determinante fundamental de la formulación y ejecución de políticas sociales estaba dado por las restricciones presupuestarias. Así, se pensaba a estas políticas como residuales.


5 comentarios

  1. UBALDO SANTIAGO CARRILLO 08/11/2017 2:24 pm

    BUEN EVENTO

  2. UBALDO SANTIAGO CARRILLO 08/11/2017 2:25 pm

    EXCELENTE

  3. Jose Alfredo Flores Mora 01/12/2017 5:01 am

    TRABAJO PARA EXPOSICION EN CLASE DE MAESTRIA EN ADMINISTRACION PUBLICA

  4. cscotta 26/06/2019 2:36 pm

    excelente y didáctico

  5. malicia 07/06/2020 2:20 am

    Me gustó, lo seguiré leyendo. Gracias

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