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Introducción[1]

La historia reciente en las naciones latinoamericanas pone de relieve un cambio de paradigma en cuanto al tratamiento de algunos flagelos de la humanidad, tales como el hambre, la desnutrición, la pobreza extrema y las enfermedades crónicas. Dicho tratamiento se enfoca hacia la revalorización del hombre como ser humano, resaltando sus potencialidades e impulsando el desarrollo de sus capacidades. En ese marco es donde se atiende a los derechos humanos como piedra basal de un paradigma que lleva a todos los países del mundo, en general, y a América Latina, en particular, a conducir políticas de amplio alcance, con el objetivo central de desarrollar capacidades en los individuos que les permitan progresar y obtener mejores condiciones en su bienestar, tanto personal como familiar y social.

Luego de experimentar algunas décadas con una lógica de hacer más eficiente el funcionamiento del Estado, y el otorgamiento de un carácter marginal a las políticas sociales, se evidencia un cambio de ideas en las naciones del mundo. Se dejan de lado los planteos economicistas, el cuidado por asignaciones presupuestarias eficientes, y se pretende enfocar las líneas de acción hacia el llamado “capital humano”, es decir, los atributos y capacidades personales de los individuos y, por otro lado, la contención de sus grupos de referencia.

El cambio de paradigma se comenzó a vislumbrar en el ámbito de las reuniones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), cuando en 1995 se desarrolla en Copenhague la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, y allí los gobiernos alcanzaron un nuevo consenso sobre la necesidad de asignar a las personas el papel central dentro del desarrollo. Se expuso la voluntad de considerar la erradicación de la pobreza, el objetivo del pleno empleo y el fomento de la integración social. Bajo este enfoque, el Estado toma un papel central en la posibilidad de determinar cursos de acción para el logro de los objetivos planteados. En este sentido, Naciones Unidas comienza a desarrollar líneas de trabajo con la convicción de que políticas sociales bien diseñadas e implementadas pueden promover el empleo y el desarrollo, erradicar la marginación; constituyendo estas, una parte central de las Estrategias Nacionales para el Desarrollo, se logra, de esta manera, crecimiento económico con equidad social.

Cinco años después estos países se reunieron en Ginebra para celebrar la Cumbre del Milenio. Así, en este marco, se aprobó lo que se conoce como la “Declaración del Milenio”, por medio de la cual se comprometieron a implementar acciones para alcanzar una serie de objetivos de desarrollo para el año 2015. Reducir la pobreza, atender las enfermedades endémicas y proteger al niño y la mujer son algunos ejemplos. Conjuntamente, estos criterios fueron ratificados en la Cumbre Mundial de 2005.

La principal herramienta que se ha implementado, en relación con lo comentado, es la formulación de políticas públicas que tengan un fuerte arraigo en la lógica y el espíritu de aquellas reuniones cumbre. Es así como se formulan políticas de amplio alcance cuyo sustento central está basado en la equidad, los derechos humanos y el propiciar las capacidades de los individuos para que mejoren su bienestar. Dichas políticas se formalizan en las llamadas “políticas universales”, y más específicamente, programas de transferencias condicionadas (PTC). Estas experiencias nacen en estas latitudes a mediados de la década de 1990, en México y luego se expanden a Brasil y Argentina, entre otros países.

Es en esta manera de concebir la formulación de políticas sociales, en donde el Estado juega un papel fundamental. El conjunto de actores que lo integran deben comprender e internalizar este nuevo desafío. En especial, los organismos de control deben encontrar un conjunto de herramientas que lo lleven a comprender la integralidad de la problemática. Son dichos organismos los responsables de la selección, planificación y ejecución de los sistemas y metodologías que le son propios y que, en definitiva, deben otorgar herramientas para mejorar la capacidad estatal, entendida como una aptitud del Estado para lograr el máximo nivel posible de valor social sujeto a diversas situaciones contextuales.

El propósito de este libro es presentar un conjunto de lineamientos para la auditoría social aplicada a programas sociales de carácter universal, entendiendo aquí que la efectivización de estas políticas se encuentra en los programas de transferencias condicionadas (PTC), ya que se basan, al entender del autor, en el enfoque tripartito de equidad, derechos y capacidades.

Adicionalmente a esto, la finalidad será contribuir al bagaje instrumental de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) en la acción de control externo, en el marco de auditorías de gestión. Es decir, se entiende que la auditoría social está contenida en la lógica de trabajo de una auditoría de gestión, realizada por un cuerpo de profesionales que trabaja en forma independiente y concluyendo en términos de las dimensiones del desempeño.

El camino de construcción de conocimiento que lleva al propósito y finalidad expuestos precedentemente transita por una puesta en situación, una caracterización de las políticas universales. El conocimiento sobre el tipo de política que se audita es central para definir acciones posteriores, es por ello que se postula explicar más que describir. El conocimiento que el equipo de auditoría tenga sobre la lógica de formulación de estas políticas permitirá enriquecer el criterio, opinión, parecer, apreciación y valoración del auditor, tan relevantes para este tipo de auditorías (por las incumbencias sociales que tiene).

Así, en el primer capítulo se presentará una caracterización de las políticas universales, su importancia y su ciclo. En el segundo capítulo se expondrán y comentarán las distintas definiciones de “auditoría de gestión”, como así también, las definiciones de las dimensiones del desempeño expuestas en diferentes manuales de auditoría. Todas estas representan una piedra basal en el camino propuesto, entendiendo a la auditoría social de programas sociales universales en el marco de una auditoría de gestión. Adicionalmente, en este capítulo se desarrollarán las características más salientes de una auditoría de gestión como marco instrumental de la auditoría social. En el tercer capítulo, se expondrán, desarrollarán, comentarán y ejemplificarán lineamientos para la auditoría social aplicada a programas sociales universales.


  1. Este libro es una versión revisada de la tesis maestral titulada: “Lineamientos para la elaboración de una auditoría social de programas sociales universales”, correspondiente a la Maestría en Auditoría Gubernamental de la Universidad de San Martín. Defendida por el autor en octubre de 2013.


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