En este capítulo identificamos y describimos las instancias dentro de cada unidad de análisis donde se discutieron y negociaron temas de la agenda de DSR, caracterizando el circuito general en cada caso y qué vínculos hay entre ellas. Dentro de la estructura institucional de la OEA encontramos la Asamblea General, la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM) y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Estas dos Comisiones son autónomas y tienen la labor de apoyar a la OEA y a los Estados miembros en la promoción de los Derechos Humanos y la igualdad de género. Ambas Comisiones presentan el desarrollo de su labor en cada Asamblea General compuesta por las delegaciones de cada Estado parte, quienes emiten voto para definir las resoluciones, declaraciones y compromisos en adelante.

En el caso del MERCOSUR está la Comisión Intergubernamental de Salud Sexual y Reproductiva (CISSR), la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de Derechos Humanos (RAADH) y la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer (RMAAM). La primera depende de la Reunión de Ministros de Salud y define planes de trabajo. En ocasiones las reuniones articulan para determinados asuntos, por ejemplo, la incorporación del enfoque de género sin embargo el diálogo entre reuniones, comisiones y grupos de trabajo varía según la Presidencia Pro Témpore (PPT) y las propuestas de trabajo.

Como dijimos en el capítulo anterior, el orden de exposición de la información en cada capítulo responde a un criterio cronológico separado de acuerdo a cada organización, donde primero se describe a la OEA y seguidamente al MERCOSUR.

Organización de Estados Americanos (OEA)

De acuerdo con el primer artículo de la Carta de la OEA (1951/1993)^[1], la organización se funda “con el fin de lograr un orden de paz y justicia, fomentar su solidaridad y defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia”. Sus antecedentes se remontan a las Conferencias Internacionales Americanas de finales del siglo XIX y la Unión Panamericana de principios del siglo XX, cuyo propósito era construir un sistema de normas e instituciones comunes para los Estados. Esta organización interamericana tiene algunas particularidades en relación a su conformación, sus comisiones técnicas, como veremos, los alcances y Estados miembros. Entre dichas particularidades cabe resaltar, en primera instancia, la configuración que asume como un espacio multilateral interestatal de los Estados de América a partir de sus antecedentes como estrategia de cooperación política continental. De acuerdo a Van der Vleuten (2015) sus dinámicas de construcción de normas apuntan a la promoción de los derechos humanos en términos de derechos individuales, democracia y buena gobernanza^[2]. Es decir, bajo una perspectiva del “deber ser” de las organizaciones intergubernamentales para velar por el buen gobierno y la paz en y entre los Estados parte, aspectos estrechamente vinculados al clima de época en torno a los años noventa que se expuso en el capítulo 1, sobre el proceso de consolidación institucional de la arena internacional.

La autora también resalta que, en materia de protección o redistribución social, lo hace a través del establecimiento de las normas que, por su estructura intergubernamental, la toma de decisiones es de los Estados y, por consiguiente, no se interfiere en su soberanía. Cuenta con mecanismos de monitoreo y canales de demandas y participación para la sociedad civil de carácter formal y en calidad de expertos en determinadas áreas. Especialmente lo que respecta a los derechos de las mujeres, en la década de los noventa la organización adoptó instrumentos para garantizar la igualdad de derechos en todas las áreas, tanto políticas, sociales y económicas. Esto supuso una institucionalización de la importancia no sólo de la agenda de derechos humanos de las mujeres, sino una formalización de la participación de la sociedad civil, en particular de las articulaciones feministas que aportaron considerablemente a la construcción de tales instrumentos, como fue la sanción de la Convención Belém do Pará (1994), la creación de una relatoría especial sobre los Derechos Humanos de las Mujeres y la implementación del Mecanismo de Seguimiento de la Convención Belém do Pará (MESECVI).

Por medio de los representantes y/o mandatarios estatales de las Américas, se busca abordar temas regionales con el objetivo de llegar a acuerdos comunes, acercar posiciones y construir consensos bajo los principios de solidaridad y justicia social internacional.

Los Estados miembros, inspirados en los principios de solidaridad y cooperación interamericanas, se comprometen a aunar esfuerzos para lograr que impere la justicia social internacional en sus relaciones y para que sus pueblos alcancen un desarrollo integral, condiciones indispensables para la paz y la seguridad. El desarrollo integral abarca los campos económico, social, educacional, cultural, científico y tecnológico, en los cuales deben obtenerse las metas que cada país defina para lograrlo. (Carta de la OEA, 1948, Cap. VII, Art. 30)

Entre sus propósitos más destacados se encuentra “el fomento de la cooperación entre los Estados y el avance en una agenda regional común en materia de gobernabilidad democrática, derechos humanos, seguridad multidimensional y desarrollo sostenible.” (OEA Sitio Oficial, 2023, s/p). Sus líneas de acción se agrupan en cuatro pilares, correspondientes al diálogo político, la cooperación, los mecanismos de seguimiento y el patrimonio jurídico.

Los Estados parte o miembros originales, reunidos en 1948 para la firma de la Carta de la OEA fueron Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba^[3], Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de América, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua,^[4] Panamá, Paraguay, Perú, República Bolivariana de Venezuela, República Dominicana y Uruguay. Posteriormente, ingresaron al bloque Barbados, Trinidad y Tobago, Jamaica a fines de los sesenta, Granada, Surinam, Dominica^[5] y Santa Lucía durante los años setenta, Antigua y Barbuda, San Vicente y las Granadinas, Bahamas,^[6] San Cristóbal y Nieves (Saint Kitts y Nevis) durante la década de los ochenta, Canadá, Belice y Guyana fueron los últimos entre 1990 y 1991 que se adhirieron. Además de los Estados parte, también son consideradas las organizaciones subregionales como miembros aliados, tales como la Asociación de Estados del Caribe (AEC), la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la Comunidad Andina (CAN), la Comunidad del Caribe (CARICOM por sus siglas en inglés), el Grupo de Río, el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO, por sus siglas en inglés), la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), el Parlamento Latinoamericano, el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA).

Tales actores involucrados en el proceso de cooperación interamericano dan cuenta de su complejidad, pues interactúan con diversos y múltiples intereses en simultáneo y a menudo antagónicos, por un lado, así como también del fortalecimiento de una estrategia de unificación hemisférica durante un clima de época bipolar de disputa ideológica sobre modelos de desarrollo contrapuestos. Aspecto que posiciona al país con mayor poder, tanto económico como militar, del bloque en un lugar privilegiado en términos geopolíticos. El proceso en torno a la OEA, además, ha provocado experiencias de integración social y de estándares a partir del sistema interamericano de derechos humanos (SIDH) principalmente con los mecanismos de monitoreo e instrumentos para su cumplimiento (Pautassi, 2016), entre los cuales, el aporte de la sociedad civil resulta elemental. Tengamos en cuenta que la participación de estos actores no gubernamentales de la sociedad civil, siempre estuvo presente en la conformación de la organización, sin embargo, se formalizan e institucionalizan los canales a partir de 1999, con la Resolución AG/RES. 1661 (XXIX-O/99)^[7] cuya letra establece las formas en que la sociedad civil participará de las actividades de la OEA, bajo las directrices a cargo del Consejo Permanente.

A continuación, identificamos y caracterizamos las tres principales instancias de la OEA donde se discuten, negocian, plantean y se elaboran cuestiones en materia de DSR. En primer lugar, la Asamblea General, dentro de la cual mencionamos a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, por ser la instancia previa y posterior entre asamblea y asamblea. En segundo lugar, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que, como parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) su actuación rige conforme lo estipula la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH). En este apartado también caracterizamos a la Relatoría de Derechos Humanos de las Mujeres y a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) dado que son pilares del SIDH. En tercer y último lugar, describimos la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM) y el Mecanismo de Seguimiento de la Convención Belém do Pará (MESECVI).

Asamblea General (AG)

Es el órgano supremo de la organización, compuesto por delegaciones representantes de todos los Estados parte cuya participación les otorga voz y voto para la definición de toda resolución, incluyendo actividades, políticas, medidas, mecanismos, entre otros. La dinámica de funcionamiento de la Asamblea General está definida en el capítulo IX de la Carta de la OEA, la cual establece que se celebrará anualmente siguiendo el principio de rotación e itinerancia en los distintos países parte de la organización. El Consejo Permanente^[8], en ocasiones excepcionales, puede llamar a asamblea extraordinaria debiendo contar con la aprobación de dos tercios de los Estados miembros. Del Consejo Permanente dependen cinco Comisiones permanentes que son: la Comisión general, la de Asuntos Jurídicos y Políticos (CAJP que detallamos en el próximo apartado), la de gestión de cumbres y participación de la sociedad civil^[9], la de Seguridad Hemisférica y la de Asuntos Administrativos y Presupuestarios.

Si bien la Asamblea General resuelve a partir del consenso, preferentemente de los Estados o, en última instancia por votación, quien instrumentaliza la resolución es el Consejo Permanente y/o alguna de sus Comisiones en caso de especificarlo. El debate en cada una de las asambleas gira en torno al trabajo anual de todas las Comisiones y órganos del bloque. Asisten las delegaciones de todos los Estados parte y los representantes de mayor jerarquía que son los Embajadores de las Misiones permanentes. En las asambleas son quienes deciden y definen las resoluciones, es decir, quienes en definitiva terminan negociando si un tema se deja en la resolución o seguirá debatiéndose. Tales discusiones tienen como punto de partida los proyectos de resolución que previamente fueron negociando los miembros de las delegaciones en las instancias como las Comisiones Permanentes del Consejo. La Secretaría General y el secretario general es quien oficia y lleva adelante la convocatoria, organización y cuestiones administrativas de las asambleas, tales como el mandato de la asamblea general y a qué órgano le compete dar seguimiento de lo que allí se defina. También es quien gestiona la corrección de errores en caso de encontrarse posterior a la obtención de la resolución, así como durante la realización de las asambleas registra y recupera consensos ya establecidos para garantizar la progresividad de las discusiones.

En cada Asamblea General la sociedad civil puede participar en calidad de oyente, puede generar recomendaciones e incluso obtener el status consultivo para eventuales circunstancias cuando así se requiera. El mismo año que se decretó la participación de la sociedad civil en las asambleas, en 1999, se estipularon directrices sobre cómo pueden hacerlo, bajo la resolución del Consejo Permanente número 759, (1217/99)^[10]. Esta institucionalidad para la participación de la sociedad civil, fue muy bien aprovechada por aquellas organizaciones que buscaban promover el cumplimiento de compromisos globales de la agenda social y profundizar una calidad representativa de los pueblos de las Américas. Especialmente para las mujeres, se valoró desde el año 2012, la importancia de su participación en los procesos, como se establece en la Carta Social donde

la participación política de las mujeres, su completa autonomía e independencia, la valorización de su papel en la sociedad y en la economía y una educación que promueva la igualdad de género son condiciones indispensables para el desarrollo y la democracia en todos los países (Carta Social de las Américas, 2012, p.2)

Esa misma carta también declara que “los pueblos de las Américas aspiran

legítimamente a la justicia social y sus gobiernos tienen la responsabilidad de promoverla” así como también que “el desarrollo con equidad fortalece y consolida la democracia, en tanto son interdependientes y se refuerzan mutuamente.” (2012, art.1).

La participación de las organizaciones de la sociedad civil sufrió un cambio en 2015 cuya dinámica comenzó a realizarse a través de la conformación de coaliciones de organizaciones. De acuerdo con las entrevistas ASC.14-OEA y ASC.17-OEA esta medida fue tomada para contener la creciente tensión que comenzó a haber en las asambleas con la participación en masa de los grupos opositores a los derechos de las personas LGBTI y al aborto seguro, en la asamblea de La Antigua, Guatemala en 2013. Asamblea icónica por dos motivos destacables. Por una parte, porque en ese año se aprobaron dos Convenciones fundamentales, una contra toda forma de discriminación e intolerancia y otra contra el racismo, la discriminación racial y formas conexas de intolerancia^[11]. Por otra parte, porque fue la asamblea que marcó el ingreso masivo de organizaciones de carácter conservador, puesto que llegaron a dicha asamblea con el objetivo de frenar la firma de las Convenciones, bajo discursos de odio, más precisamente en contra de las personas del colectivo LGBTI (Moragas, 2020).

Desde la conformación de las coaliciones como formato para la participación, las organizaciones de la sociedad civil se agrupan según temáticas específicas a trabajar en las recomendaciones, llamadas a partir de ahora documentos de resolución ómnibus para hacerles llegar al secretario general y ponerlos en discusión durante la negociación en la asamblea. La Secretaría General es la oficina dentro del organismo con mayor jerarquía y la figura del secretario general, por consiguiente, es de mayor peso. La elección de tal representante del organismo se hace por medio de candidaturas que cada Estado miembro puede proponer y votar. Se designa secretaria o secretario a aquella candidata o candidato que haya obtenido al menos dieciocho votos y tiene como función primaria la responsabilidad de que el organismo funcione adecuadamente, así como también mantener las relaciones pacíficas y amistosas para solucionar cualquier situación controversial que surgiera. Cabe señalar que, desde 1948 hasta la actualidad en 2024, siempre han sido varones los que ocuparon este cargo.

Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos

El rol de esta Comisión es fundamental en los procesos de negociación que se producen en el bloque. Pues es la encargada de estudiar los temas que el Consejo Permanente le indica, por un lado y por otro, porque es la Comisión que recibe todos los informes que elevan los distintos órganos principales del sistema interamericano de derechos humanos. Con estos insumos, negocian y definen un plan de trabajo anual para desarrollar con vistas de examinar y ajustar con aquella que la asamblea general siguiente resuelva. Sus funciones y responsabilidades están establecidas en el Reglamento del Consejo Permanente, artículo 18 a los que se refiere, asimismo el artículo 91 inciso “f” de la Carta de la OEA. Y quienes integran dicha Comisión son delegados y delegadas representantes de cada Estado parte. Las y los presidentas, presidentes y vicepresidentes de cada una de las comisiones se designan por votación separada y secreta salvo que se decida por medio de aclamación o por mayoría absoluta de los miembros de la comisión.

Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)

La Comisión Interamericana (CIDH), creada en 1959, es un órgano autónomo y uno de los principales de la organización, cuyo mandato surge de la Carta de la OEA y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Está integrada por siete miembros independientes donde su desempeño es a título personal nombrados a partir de propuestas nacionales y elegidos mediante concurso definido por voto de los Estados. Las y los integrantes de esta comisión se denominan comisionadas y comisionados. Su labor se funda bajo tres pilares principales, el sistema de petición individual, tras casos de violaciones de derechos que han agotado las instancias nacionales de apelación a la justicia; el monitoreo de la situación de los derechos humanos en los Estados Miembros y la atención a líneas temáticas prioritarias. Entre las principales funciones de este órgano se encuentra promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y lo hace a través del sistema de petición individual, el monitoreo de la situación de los derechos humanos en los Estados miembros, generalmente acudiendo a las llamadas visitas in loco como forma de observar la situación de los derechos humanos y elaborar informes especiales al respecto y por último, vinculado a eso mediante la atención a líneas temáticas prioritarias que a menudo están representadas en relatorías temáticas especializadas. Para el período bajo estudio principalmente se atiende, como se desarrolla más adelante, la relatoría sobre los derechos humanos de las mujeres.

Para el primer caso, la CIDH se ocupa de llevar adelante audiencias generales con el fin de centralizar la información que recibe sobre la situación de los derechos humanos respecto a determinadas temáticas, ya sea en algún país en particular o a nivel regional como se hace con los informes hemisféricos, así también para emitir recomendaciones frente a una situación o asunto específico. Si bien la comisión no proporciona actas ni transcripciones de las audiencias, elabora informes especiales y anuales para dar cuenta del trabajo llevado a cabo durante el período, o bien, bajo una temática, asunto o amenaza de derechos en particular.

De los temas que ha trabajado, se elaboraron informes temáticos sobre el estado de situación de derechos específicos como los de las mujeres, las personas migrantes, indígenas, personas con discapacidad mental, libertad de expresión, derechos de las niñeces y adolescencias, violencia policial, crimen organizado, entre otros. El objetivo además de dar cuenta de la situación de tales derechos en uno o varios países, es recomendar de qué manera se puede prevenir mayores vulneraciones y/o violaciones. Regularmente se advierte sobre determinadas temáticas ante hechos alarmantes, cuando una de las relatorías especiales lo solicita o bien, cuando organizaciones de la sociedad civil llaman la atención. De esta manera, la Comisión en un mismo año elabora informes específicos, generales y por países.

La Comisión desde 1965 fue autorizada para recibir y procesar denuncias o peticiones sobre casos individuales de violación de derechos humanos aun cuando el Estado denunciado no forme parte de la Convención. Por último, la Comisión también cuenta con el apoyo de las Relatorías especializadas en asuntos específicos, como los derechos de las mujeres que veremos a continuación. Este sistema de apoyo a partir de las relatorías fue creado en 1990 con el objetivo de asistir y atender a los grupos poblacionales más expuestos a la vulneración de derechos, ya sea por una situación estructural como las discriminaciones históricas de las personas racializadas, las infancias o las mujeres o bien, porque se trata de alguna situación de emergencia coyuntural, un desastre natural o atentados a la seguridad de un Estados, por ejemplo. Cada año, se recopila el trabajo conjunto de las relatorías, las actividades y el trabajo que se llevó adelante para redactar los informes anuales, cuyo contenido cuenta con un capítulo específico sobre “desarrollo de los derechos humanos en la región” donde se evalúa el estado de situación general^[12]. Desde el año 2002 estos informes hacen alguna referencia a los derechos sexuales, derechos reproductivos, salud sexual y reproductiva, en 2010 y 2011 publican informes temáticos sobre servicios de salud y acceso a la información en materia reproductiva. Más adelante profundizamos sobre estos documentos, especialmente cuando se explicitan y caracterizan situaciones en torno al aborto, sobre todo desde 2014.

Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH)

Es el mecanismo regional dedicado a la promoción y protección de los derechos humanos en América. Sus cimientos se hallan en la adopción por parte de los Estados americanos de una serie de instrumentos en pos de reconocer y para definir estos derechos, junto a las obligaciones y deberes para velar por ellos. Formalmente creado luego de la celebración, en 1969, de la Conferencia Especializada en Derechos Humanos en San José de Costa Rica que tuvo como resultado la Convención Americana de Derechos Humanos, también conocida como el Pacto de San José. Entró en vigor casi diez años después, en 1978 luego de lograr las ratificaciones correspondientes. El objetivo primordial de esta norma es la protección y promoción de los derechos humanos de todas las personas del continente. Para lograr tal objetivo se asignaron dos órganos competentes, cuyo trabajo es conocer las violaciones a los derechos humanos que incurrieron los Estados parte, celebrar audiencias públicas y, llegado el caso, emitir las sanciones correspondientes. Estos órganos instrumentales son la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que ya existía, como vimos, desde 1959 bajo el mandato de la Declaración Interamericana de Derechos Humanos (1948) y, la creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).

La Convención es la herramienta normativa que define los derechos humanos, esos que, los Estados a la fecha, Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua^[13], Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam y Uruguay son los veintitrés países que ratifican o adhieren^[14] a la norma. En cambio, Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Canadá, Guyana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía y San Vicente y las Granadinas no han siquiera firmado la Convención. Por su parte Trinidad y Tobago había adherido también, pero en 1998 denunció a la Convención notificando el retiro de su ratificación al igual que Venezuela^[15] que en 2013 formalizó la denuncia a la Convención. Y, por último, Estados Unidos que sólo firmó la Convención, pero sin ratificar, es decir que autentifica la norma y el procedimiento, pero no da consentimiento ni compromiso de obligarse a cumplirlo.

Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres

El abordaje de los derechos humanos de las mujeres, como vimos en el Capítulo 1, tiene sus orígenes en las conferencias panamericanas sobre la mujer y la creación de la CIM a principios del Siglo XX previo a la estructura del sistema interamericano. Sin embargo, la Comisión crea una Relatoría especializada recién en 1994, el mismo año en que se aprobó la Convención Belém do Pará para prevenir, sancionar y erradicar las violencias contra las mujeres. A partir de su constitución, la Relatoría está a cargo de analizar las normativas y la implementación en la práctica de los Estados miembros que inciden en los derechos de las mujeres. Es la que trabaja el abordaje sobre la problemática de la discriminación contra las mujeres en el ejercicio de todos sus derechos fundamentales para una vida libre de violencias. Para eso, en muchos casos elaboran cuestionarios para recabar información acerca de determinadas temáticas y así elevar los informes correspondientes. Éstos son incluidos en los informes anuales de la CIDH o, en caso de ser una temática que forma parte de algún compendio de la Comisión también se incorpora como capítulo. Es decir, informa a la Comisión sobre asuntos específicos concernientes a los derechos de las mujeres, así como también sobre la situación de esos derechos en un país en particular.

Esta instancia está a cargo de una Comisionada o Comisionado electa por la CIDH. Una de sus tareas más importantes es el apoyo a la Comisión en la investigación sobre los temas que afectan el pleno ejercicio de derechos para las mujeres del continente, de tal modo también elabora los informes correspondientes para dar cuenta de los avances y desafíos que se van alcanzando y buscando superar. Y es también la que está presente en el circuito del sistema cuando se le pide asesoramiento en trámites de resoluciones, ya sean medidas cautelares o denuncias individuales para lograr que las jurisprudencias se construyan con perspectiva de género. El trabajo de esta relatoría, en teoría, se retroalimenta con la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM), ya que abordan y asesoran sobre los mismos temas. A diferencia de la relatoría, la CIM, como señalamos en el próximo apartado, impulsa temas y cuenta con una mayor vinculación con la sociedad civil.

La Corte Interamericana Derechos Humanos (Corte IDH)

La Corte IDH es el tribunal regional de protección de los derechos humanos. Es una institución judicial autónoma cuyo objetivo es interpretar y hacer velar la Convención Americana. La Corte ejerce tres funciones siendo una de ellas la función contenciosa, dentro de la que se encuentra la resolución de casos contenciosos y el mecanismo de supervisión de sentencias. La función consultiva y, por último, la función de dictar medidas provisionales^[16].

La función contenciosa de la Corte fue aceptada por veinte Estados: Argentina,

Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam y Uruguay.

La Corte se encuentra en San José de Costa Rica y la conforman siete jueces y juezas, elegidos a partir de las propuestas que hacen los Estados de candidatos a conformar sus bancas. Este proceso de selección lo solicita el secretario general de la organización, cada país puede presentar hasta tres candidatos que pueden ser de cualquier nacionalidad parte del bloque. La elección de sus integrantes se hace a título personal, mediante votación secreta y por mayoría absoluta de votos, mecanismo realizado durante la última asamblea general, antes del plazo de expiración de los mandatos salientes. Sus funciones responden al reglamento del órgano que entró en vigencia en 2009, previamente su función estaba regida bajo el Estatuto de 1979 que gobierna la Corte. Éste define las atribuciones de la Comisión en el proceso de litigio ante la Corte, mientras que, el actual reglamento de la Corte fue producto de una consulta multiactoral de personas interesadas y partícipes del sistema de protección interamericano.

El circuito ante una solicitud y petición de la Comisión, se eleva a la Corte para su tratamiento y resolución que puede variar según el procedimiento que se lleve adelante, entre soluciones amistosas, medidas cautelares y/o sanciones reparatorias para las víctimas. Si bien, la ratificación a la Convención la realizaron veintitrés países, además se debe reconocer y ratificar la competencia contenciosa de la Corte. Pues, dicha competencia es la que determina las responsabilidades internacionales por la violación de alguno de los derechos consagrados en la Convención o en otros tratados de derechos humanos aplicables al Sistema Interamericano. En este caso, de los veintitrés países que mencionamos arriba que sí ratifican la Convención, salvo los tres países del Caribe inglés, Dominica, Granada y Jamaica no reconocen la competencia de la Corte.

La labor de la CIDH como de la Corte cumple un papel fundamental para avanzar en el reconocimiento de derechos humanos de las mujeres dado que, aunque sus resoluciones ante violaciones de derechos humanos significan que el daño sucedió, resolver la responsabilidad internacional de un Estado ante el hecho, permite evitar que esos daños se repitan en un futuro a la vez que aporta nuevos elementos que precisan el alcance y fortalecen los estándares internacionales en la materia. “Además de brindar a las personas mayor seguridad jurídica y confianza en los instrumentos de tutela y protección de sus derechos humanos” (IIDH, 2008, p. 56)

Comisión Interamericana de Mujeres (CIM)

Es el órgano especializado en asesorar y dar seguimiento a la condición social de la mujer y temas de género. Y es uno de los foros intergubernamentales más añejos del sistema^[17]. Entre las Conferencias Internacionales de la Mujer del sistema de Naciones Unidas, especialmente de 1985 y 1995, la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM) se configuró como el principal espacio de discusión y promoción de lo que es hoy la Convención Belém do Pará (1994) para prevenir, sancionar y erradicar las violencias contra las mujeres. Esta normativa, considerada hito a nivel global, la cual establece que la violencia contra la mujer es una violación a los derechos humanos, se constituye como una herramienta para identificar y eliminar la violencia contra la integridad física, sexual y psicológica, tanto en el ámbito público como en el privado, de todas las mujeres. Generó una estructura propia de monitoreo llamado Mecanismo de Seguimiento, la Secretaría Técnica y el Comité de Expertas (MESECVI), como veremos detenidamente en el apartado a continuación.

La CIM antecede a la OEA, pues su conformación data en 1928, en el marco de la VI Conferencia Internacional Americana, en la Ciudad de La Habana. Es el primer organismo intergubernamental, permanente y especializado, creado para promover los derechos humanos de las mujeres y asegurar su reconocimiento. Su función primordial es de apoyo para los Estados parte con el fin de proteger y promover los derechos de las mujeres en todo el hemisferio. El artículo segundo del Estatuto, enumera las once funciones y objetivos que tiene la Comisión los cuales se específica mantener informada a la Asamblea General de la organización el estado situación de estos derechos en el continente, instar a los gobiernos al cumplimiento de las disposiciones de las Conferencias especializadas regionales e internacionales con el fin de avanzar en la equidad entre varones y mujeres, identificar dónde se requiere una mayor participación integral de las mujeres, formular estrategias para transformar los papeles de tendencia sexista en todas las esferas de la vida pública y privada que generan discriminaciones para las mujeres y vician las relaciones entre varones y mujeres. Así como también proponer soluciones para que los Estados adopten medidas que promuevan los derechos de las mujeres, así como el acceso igualitario a los puestos de liderazgo (Estatuto CIM, 1998).

El órgano máximo de autoridad de la CIM es la Asamblea de delegadas, que son designadas por los Estados miembros. Son treinta y cuatro delegadas, una por cada Estado parte, que se reúnen cada tres años para evaluar los planes de trabajo de cada período. Su trabajo se concentra principalmente en elaborar planes y programas de trabajo que son presentados para su aprobación ante el Comité Directivo de la Comisión en consulta con los Estados. El Comité se conforma de nueve miembros que se reúnen dos veces al año. Las delegadas son representantes de sus países ante el Comité y como enlace con las distintas autoridades de su gobierno y con las otras organizaciones vinculadas a los asuntos que trabaja la Comisión. Son las delegadas las responsables de velar por el cumplimiento de los instrumentos jurídicos que rigen a la Comisión y las decisiones de sus asambleas de la CIM^[18].

Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará (MESECVI) y el Comité de Expertas (CEVI)

Creado en 2002 y aprobado por la OEA en 2004, se conforma el Mecanismo a partir de la propuesta de constitución de un instrumento de monitoreo y fiscalización para que los Estados rindan cuenta de la implementación de la Convención. Su función se lleva a cabo por medio del Comité de Expertas, como órgano técnico que tiene la responsabilidad de analizar y evaluar el proceso de implementación de la Convención en los Estados miembros. El Mecanismo tiene una metodología diseñada en Rondas de Evaluación Multilateral (REM), que incluye dos etapas, una de evaluación y otra de seguimiento. A partir de la tercera ronda de evaluación multilateral entre 2016 y 2017^[19], el Comité de Expertas elaboró y aprobó un conjunto de indicadores para ser completados por los Estados a través de la presentación de informes nacionales. Frente a las respuestas de los Estados, el Comité evalúa y emite recomendaciones para fortalecer la implementación de la Convención. La evaluación de los informes nacionales presentados, a su vez, se consolidan en el Informe Hemisférico que comunica el estado de situación de cumplimiento de la Convención a nivel regional. En la fase de seguimiento de la Convención, el Comité de Expertas realiza el mismo circuito, pero con una serie de indicadores sobre el seguimiento de aquellas recomendaciones elaboradas a partir de la fase previa. Aquí, los Estados Parte deben informar sobre el cumplimiento de dichas recomendaciones, de las cuales surgirán los informes, nacionales y hemisféricos respectivamente^[20].

Por otro lado, están los informes sombra que presentan las organizaciones de la sociedad civil que participan del directorio registrado en el MESECVI^[21]. Estos informes se elaboran a partir del mismo cuestionario que fue circulado para los Estados Miembros, con el propósito de complementar o contrastar la información otorgada por el Estado informante para que la evalúe el Comité de Expertas. Las organizaciones de la sociedad civil que han elevado informes sombra refieren sólo a diecisiete de los treinta y dos países signatarios de la Convención y, casi en su totalidad corresponden a los países que ratifican la competencia contenciosa de la Corte^[22]. Es decir, reafirman la competencia de la Corte para determinar si un Estado ha incurrido en responsabilidad internacional por violación de alguno o varios derechos. La estructura tripartita formada por el Comité de Expertas, los Estados parte de la Convención y la sociedad civil, pretende dar exhaustividad al seguimiento, convirtiendo al mecanismo en una herramienta ejemplar, dada su efectividad para llevar adelante la implementación de la norma.

El Comité de Expertas es un órgano técnico que, como su nombre lo indica, lo conforman expertas independientes designadas por sus países que ejercen funciones a título personal. Son responsables de analizar y evaluar el proceso de implementación de la Convención Belém do Pará, por medio de la elaborar y circular el cuestionario sobre la implementación de la Convención; evaluar las respuestas de los Estados Parte y formular recomendaciones para fortalecer la implementación. Son quienes evalúan los informes nacionales presentados por los Estados parte, como también el Informe Hemisférico consolidado a partir de la identificación y circulación de los indicadores que permiten dar seguimiento de las recomendaciones realizadas. El trabajo se organiza en subgrupos y si bien todas tienen acceso a las respuestas de los cuestionarios y de los comentarios presentados por los Estados Parte, ninguna experta participa en la elaboración del informe de su país de

origen^[23].

Actualmente, son 34 organizaciones que forman parte de la red de Organizaciones de la Sociedad Civil del MESECVI^[24]. Al año siguiente de la creación del mecanismo, en 2005 se llevó adelante la reunión que definió el reglamento y el cronograma de actividades para remitir el primer cuestionario a los Estados Parte sobre la implementación de la Convención. Tales relevamientos serían realizados a partir de las llamadas rondas de evaluación multilateral para luego elevar el Informe anual hemisférico conjunto^[25].

Las rondas de evaluación multilateral hasta la fecha fueron tres. La primera durante el período 2006 a 2010, la segunda de 2011 a 2014 y la última del año 2015 al año 2020. De la primera ronda, no participaron las Bahamas, Granada, San Cristóbal y Nieves y tampoco San Vicente y las Granadinas. En la segunda ronda de seguimiento, no participaron Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Dominica, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas. La tercera ronda, en cambio, participaron del proceso de evaluación todos menos Belice, Dominica, Guyana y Haití y, en el proceso de seguimiento tampoco lo hicieron Antigua y Barbuda, las Bahamas, Granada, Jamaica, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tobago y Venezuela^[26].

La labor del Comité dentro del Mecanismo resulta fundamental en términos del instrumento que representa para implementar la Convención al igual que las elaboraciones que han producido en materia de DSR de las mujeres y niñas, a través de la sistematización de datos y las implicaciones que subyacen cuando estos derechos no se reconocen y/o vulneran.

Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

Por medio de la firma del Tratado de Asunción, en el año 1991, se crea el proyecto de un mercado común entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En 1994 se firma el Protocolo de Ouro Preto que complementa el tratado fundacional de Asunción, cuya letra establece la base institucional del bloque. Su estructura se conforma en orden jerárquico, en primer lugar, por el Consejo de Mercado Común (CMC), integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de los países miembros que toman las decisiones. Del Consejo depende el órgano de representación parlamentaria, a saber, el Parlamento del Mercosur (PARLASUR) y el Tribunal Permanente de Revisión (TPR) junto a su Secretaría (ST). En segundo lugar, el Grupo de Mercado Común (GMC), integrado por miembros titulares y miembros alternos por país designados por los respectivos gobiernos, entre los cuales debe haber representantes de los Ministerios de Economía, de Relaciones Exteriores y de los Bancos Centrales. Este grupo es coordinado, según manda el protocolo de Ouro Preto, por los Ministerios de Relaciones Exteriores y es el órgano ejecutivo del bloque, cuyas resoluciones son obligatorias. Es el que aprueba el presupuesto y elige al secretario que preside la Secretaría Administrativa del bloque (SAM), que a su vez asiste a aquellas reuniones de ministros como la de Desarrollo y la de Derechos Humanos que tienen institutos de apoyo como son el Instituto Social del Mercosur (ISM) y el de Políticas Públicas de Derechos Humanos (IPPDH). El trabajo del GMC se organiza a partir de los subgrupos de trabajo (SGT) y las reuniones especializadas, que se crean cuando el tema merece una estructura mayor debido a la envergadura del asunto y la participación que requiere su abordaje. También dependen del GMC las reuniones de ministros y altas autoridades, foros, comités y comisiones de trabajo y grupos ad hoc, como el Foro Consultivo Económico y Social (FCES) y el Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP). Éste último, a su vez, tiene a cargo algunas de las reuniones de altas autoridades como veremos más adelante, la Comisión de Representantes permanentes del Mercosur (CRPM) y el Tribunal Administrativo Laboral del bloque (TAL).^[27]

En tercer lugar, está la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM) que es el órgano de apoyo del GMC, pues el que se encarga de velar por las implementaciones de las decisiones y resoluciones de política comercial, principalmente para que funcione la unión aduanera, así como los acuerdos intrabloque o con socios externos. Está integrada, al igual que el Grupo, por cuatro miembros titulares y cuatro alternos mediante decisión de cada uno de los gobiernos respectivamente y también es coordinada por los Ministerios de Relaciones Exteriores. De la CCM dependen las comisiones de trabajo específicas relativas a normas para el intercambio comercial.

El Mercosur si bien se originó con un claro y exclusivo interés comercial, como parte de la segunda oleada de regionalismos en los términos de Hurrell (1995), lo cierto es que tiene una singularidad a diferencia de otras experiencias de este mismo período que tiene que ver con la apertura para agendas sociales que se reforzaron con el giro ideológico de los gobiernos, durante la primera década de este siglo. Fueron los años del llamado relanzamiento, donde los nuevos presidencialismos en la región contaban con una afinidad política clara para posicionarse conjuntamente como un bloque con una perspectiva más crítica respecto a las alianzas tradicionales de los años anteriores (García, 2008). Entre sus virtudes, además de la apertura asociativa del bloque a los Estados como Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam, también cuenta con la capacidad de incorporar más Estados parte del mercado común, como lo hizo la República Bolivariana de Venezuela en 2007 y el Estado Plurinacional de Bolivia en 2012. Además de otro tipo de adhesiones particulares en determinadas políticas, como la de educación superior^[28] en la cual también forman parte los Estados del Ecuador y Colombia con derechos y obligaciones específicas.

La participación del Estado de Venezuela, aunque en la actualidad se encuentra suspendida desde 2017 al invocar la Cláusula Democrática, la misma que suspendió en 2012 a Paraguay, significó durante los diez años que estuvo la participación de Venezuela vigente, una línea política de peso, tanto por su aporte económico para la institucionalidad del Mercosur como de la Unasur, así como el aporte a la identidad regional de estos bloques, con un marcado discurso antiimperialista. Asimismo, se avanzó con la firma del Protocolo de Asunción sobre Compromiso con la Promoción y Protección de los Derechos Humanos del MERCOSUR, también conocido como la “Cláusula de Derechos Humanos”, el cual establece que los Estados Parte^[29] se comprometen a “cooperar mutuamente por la promoción y protección efectiva de los derechos humanos y libertades fundamentales a través de los mecanismos institucionales establecidos en el MERCOSUR” (2005, art. 2). Y, por otra parte, decidieron ampliar los canales institucionalizados de participación social, primero con la creación del órgano de representación parlamentaria con elección directa (PARLASUR) en 2006^[30]. Y segundo, con la creación del Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos con el objetivo de contribuir como instancia técnica, de investigación y capacitación para la coordinación de políticas públicas en la materia. Ambas iniciativas fueron la antesala de la constitución en 2010 de la Unidad de apoyo a la Participación Social (UPS)^[31].

Como vemos, el bloque Mercosur cuenta con una institucionalidad también compleja, de la cual nos enfocaremos también en tres instancias principales donde se discuten, plantean y construyen cuestiones sobre DSR. El desarrollo de cada una de estas instancias se ordena en primer lugar por la Comisión Intergubernamental de Salud Sexual y Reproductiva (CISSR), como parte de la Reunión de Ministros de Salud (RMS) que articula con el Subgrupo de Trabajo 11 (SGT11). En segundo lugar, la Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos (RAADH) y la Comisión Permanente de Género y Derechos Humanos de las Mujeres. Y en tercer y último lugar, la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer (RMAAM). Si bien fue la última reunión de altas autoridades creada en el bloque (2011), tomaremos en cuenta las discusiones que hubo en la Reunión Especializada de la Mujer (REM) antes de ser jerarquizada.

Comisión Intergubernamental de Salud Sexual y Reproductiva (CISSR)

Creada en la XV Reunión de ministros de Salud del Mercosur, Bolivia y Chile, en Punta del Este, Uruguay en el año 2003 (Acta N.º 2/03) a través del acuerdo número 14 titulado “Acuerdo sobre la creación de la comisión intergubernamental para promover una política integrada de salud sexual y reproductiva en la región del Mercosur y Chile”^[32], considerando que

La situación epidemiológica en los países del Mercosur y Chile en relación a la salud sexual y reproductiva y su impacto social, económico y político con repercusiones directas sobre las poblaciones, hace necesario optimizar esfuerzos para el desarrollo de acciones articuladas entre instancias gubernamentales nacionales, organizaciones no gubernamentales y organismos internacionales. (MERCOSUR/XV-RMSMBCH/ACUERDO N°14/03, p. 84).

El acuerdo invoca dos convenciones internacionales para fundamentar la decisión. Por un lado, a la Convención sobre el Derecho del Niño, resaltando la importancia de la familia como grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimiento y bienestar de todos sus miembros tal como dicta el Preámbulo de la norma. Afirma que las responsabilidades deben ser asumidas contando con la información, el asesoramiento y la protección para el desarrollo pleno en una comunidad y, en segundo término, a la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres. Resaltando que los Estados parte deben asegurar, en igualdad de condiciones a mujeres y hombres, los derechos de decidir libre y responsablemente el número de hijos y el intervalo entre sus nacimientos y “a tener acceso a la información, la educación y los medios que le permitan ejercer estos derechos” (p. 84). Seguidamente, también se recupera el Programa de Acción de la Conferencia de El Cairo para destacar que el siguiente año de la firma del acuerdo, se cumplían diez años de aquel compromiso en donde se planteaba adoptar “políticas públicas basadas en derechos, en el ámbito de la salud sexual y reproductiva y en los debates sobre población y desarrollo” (p. 84).

Este acuerdo fundacional de la Comisión, se logró a partir del proyecto que propuso la delegación argentina en la reunión de los coordinadores nacionales, preparatoria de la XV RMS, (Acta N.º 02/03), aprobada por los Estados miembros y asociados. Al constituirse se definieron cinco artículos dentro de los cuales se estableció promover una política integrada de salud sexual y reproductiva del Mercosur y Chile, optimizar esfuerzos para acciones articuladas entre instancias intergubernamentales nacionales, organizaciones no gubernamentales, organismos internacionales, además de estimular la participación de la sociedad civil. También se planteó la necesidad de promover la cooperación técnica, acciones articuladas de educación y programas de información para la población en general, el desarrollo de instrumentos comunes de gestión al mismo tiempo que promover el fortalecimiento de los programas nacionales. Asimismo, estableció que la comisión debía mantener las articulaciones necesarias con la comisión de prestación de servicios de salud del SGT 11, para la ejecución técnica de lo propuesto en la Comisión.

El funcionamiento de esta Comisión comienza con la elaboración de un plan de trabajo para el período de dos años. La formulación de cada plan bianual, se establece con fechas predeterminadas de acuerdo a lo que dura el ciclo de las cuatro presidencias pro témpore (PPT). Cada plan elaborado está sujeto a la evaluación que se realice en cada reunión por semestre, que es lo que dura cada PPT y en donde se realiza un relevamiento del estado del plan de trabajo, que implica evaluar avances y desafíos respecto a la formulación del plan. En cada una de esas reuniones de revisión y evaluación, se habilita la posibilidad de incorporar enmiendas, en caso de que se haya producido algún cambio de políticas en materia de salud sexual y reproductiva. Con cada presidencia pro témpore de Argentina se hace un nuevo plan de trabajo.

Además de los planes de trabajo, las comisiones también elaboran recomendaciones, acuerdos y propuestas de declaraciones para ser aprobados por la Reunión de ministros. En caso de aprobar alguna resolución que suponga una normativa para incorporarse al ordenamiento interno de cada Estado, se involucra a alguna comisión del SGT como la que atañe a servicios o productos, caso contrario, “no tienen una vinculación pues cada espacio es independiente uno del otro, aunque ambos dependen de la RMS” (Entrevista AG.8-RMS-Argentina).

En ocasiones, se observó en actas que la Comisión propuso trabajo conjunto con la

Reunión Especializada de Mujeres y la Comisión permanente de la Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos dedicada al abordaje de la perspectiva de género y los derechos humanos de las mujeres. Esto se debe a que son áreas que suelen trabajar áreas semejantes por lo que se sugiere el trabajo conjunto o articulado para no duplicar esfuerzos, sino que signifique hacer sinergia.

Reunión de Ministros de Salud (RMS)

Esta reunión de ministros se crea en el año 1995 bajo la decisión número 3 del Consejo de Mercado Común aprobada el cinco de agosto de ese año, con el objetivo de coordinar y armonizar las políticas de salud para el bloque. Para llevar adelante todo el trabajo técnico que requieren las políticas sanitarias y la coordinación entre los Estados parte, se creó en 1996 el Subgrupo de trabajo 11 (SGT 11) encargado de trabajar las propuestas que surjan de las subcomisiones para elevar a la reunión, así como la ejecución de las resoluciones. Su trabajo técnico está distribuido en tres Comisiones, la que atañe a los productos para la salud (COPROSAL) cuya estructura interna está compuesta por seis subcomisiones^[33] y un grupo de trabajo de investigación clínica sobre el tema. En segundo lugar, la Comisión de vigilancia en salud (COVIGSAL) que tiene a su cargo la subcomisión de control sanitario de puertos, aeropuertos, terminales y puntos de fronteras. Por último, la Comisión de servicios de atención de salud (COSERATS) que tiene a su cargo a la subcomisión de desarrollo y ejercicio profesional.

En 2007 se decide modificar la estructura interna de las reuniones de ministros, en particular reorganizando los grupos y subgrupos de trabajo que funcionan en cada una de las reuniones respectivamente, a partir de la creación de subcomisiones y subáreas de trabajo específico. De esta reunión dependen diez Comisiones Intergubernamentales para trabajar asuntos específicos como son: VIH/SIDA (CIVIH), Salud Sexual y Reproductiva (CISSR), Reglamento Sanitario Internacional (CIRSI), Salud Ambiental y del Trabajador (CISAT), Control del Tabaco (CICT), Salud Alimentaria y Nutricional (CISAN), Enfermedades No Transmisibles (CIENT), Política de Medicamentos (CIPM), Donación y Trasplante (CIDT), Sangre y Hemoderivados (CISH) y dos Comité Ad Hoc sobre negociación de precios de los medicamentos de alto costo (CAHNEG) y el Comité de promoción de la capacidad productiva regional de medicamento, inmunizantes y tecnologías de salud (CAHECPR). Esta estructura está a cargo de los Coordinadores Nacionales para garantizar un trabajo articulado entre todas las comisiones.

Cabe destacar que esta reunión entre ministros de salud habilita y promueve la participación en calidad de oyentes a los Estados asociados principalmente Bolivia y Chile, pero también con frecuencia a Perú y Colombia y, en menor medida, a Surinam y Ecuador de acuerdo a las actas de las reuniones. De tales fuentes también se observa que, a menudo, el funcionamiento de la reunión, además de recoger el trabajo de las comisiones debajo de su coordinación y las medidas elevadas del SGT, busca emprender medidas preventivas con cuestiones de emergencia sanitaria que o bien surgen por propuesta de alguna de las delegaciones o bien pueden ser advertidos por otro foro multilateral de salud como la OPS o la OMS.

Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos (RAADH)

La RAADH^[34] se crea mediante la Decisión N.º 40 del año 2004 en la Reunión XXVII del CMC, en Belo Horizonte, Brasil. Su fundamentación planteó que los DDHH resultan imprescindibles “para la construcción de sociedades libres y para la búsqueda del desarrollo económico y social”. Y que “la protección y promoción de los derechos de los ciudadanos de los Estados parte del MERCOSUR y de los Estados Asociados son objetivos esenciales del proceso de integración”, reforzando la importancia del proceso en toda América del Sur^[35] y no sólo en el bloque subregional. La decisión del Consejo estableció en sus artículos, la conformación de la Reunión de Altas Autoridades en el área de Derechos Humanos, cuyas sesiones deberán contar con la participación de los órganos competentes de cada Estado parte y de los Estados asociados incluyendo las respectivas Cancillerías. Esta definición se basó en la decisión número 18 del Consejo, con fecha del mismo año, la cual especifica el régimen de participación de los Estados asociados del bloque, principalmente los socios de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y asignó al FCCP las funciones para el desarrollo de las actividades de la Reunión.

Está integrada por los representantes gubernamentales titulares de los Ministerios, Secretarías, Direcciones o áreas de mayor jerarquía en materia de derechos humanos y por los titulares de las direcciones de derechos humanos o equivalentes de las Cancillerías de los Estados parte y asociados. Sus sesiones son semestrales al igual que las demás instancias, de acuerdo a cada PPT, en donde todos los representantes aportan al intercambio, pero sólo los delegados de los Estados parte son los que toman las decisiones. Del mismo modo que en todo el bloque, las decisiones se adoptan por consenso y, además, esta reunión cuenta con el apoyo del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH). Este Instituto, con sede en Buenos Aires, es la instancia técnica de investigación y asesoramiento en el campo de las políticas públicas sobre derechos humanos. En tal sentido, también apoya los trabajos de las comisiones o reuniones que traten o deban abordar cuestiones concernientes con los derechos humanos. El desarrollo del IPPDH se plasma en informes anuales, por lo general, además de publicaciones de investigaciones específicas, entre las cuales se encuentran materiales sobre la violencia de género y los derechos de las personas LGBTI donde se mencionan, en menor medida, algunas cuestiones relativas a los DSR.

El trabajo de investigación que realiza el Instituto también propone guías de implementación, recomendaciones para el abordaje de determinadas agendas de derechos humanos o difusión de modelos efectivos de políticas públicas. El órgano directivo es el Consejo de Representantes Gubernamentales (CRG) integrado por un representante titular y uno alterno de cada Estado parte, designados por las Coordinaciones de la RAADH y el FCCP. Las decisiones del Consejo se implementan a través de la Dirección Ejecutiva y los departamentos de su dependencia.

La primera sesión de la RAADH fue durante el primer semestre del año 2005 a cargo de la PPT de Paraguay, en la ciudad capital de Asunción. Allí se aprobó el Protocolo sobre Compromiso con la Promoción y Protección de los Derechos Humanos del MERCOSUR, conocido también como la “cláusula de derechos humanos” aprobado por el CMC mediante la decisión N.º 17 de ese año. En su artículo 2, el protocolo expresa el compromiso que asumen los Estado parte y asociados en “cooperar mutuamente por la promoción y protección efectiva de los derechos humanos y libertades fundamentales a través de los mecanismos institucionales establecidos en el MERCOSUR”. De acuerdo a las reuniones que constan en actas, hasta el segundo semestre del año 2023 se mantuvieron cuarenta y nueve reuniones ordinarias y siete extraordinarias, sin contar las preparatorias. Entre sus líneas de trabajo más destacadas se observa un énfasis en la primacía de los tratados de derechos humanos por sobre los de libre comercio y bilaterales, además de la coordinación de acciones en los órganos multilaterales de derechos humanos en el sistema de Naciones Unidas e Interamericano.

Comisión Permanente de Género y Derechos Humanos de las mujeres (CPGDHM)

En la XX RAADH realizada en el segundo semestre del año 2011, en Montevideo,

Uruguay durante su PPT, se decidió crear el Grupo de Trabajo de Género y Derechos Humanos de las Mujeres para precisar los esfuerzos en la materia. Sin embargo, los antecedentes de esta temática puntual en las discusiones sobre derechos humanos al interior del bloque datan de 2007. Pues fue en la VII RAADH y Cancillerías del Mercosur y Estados Asociados, que se presentó el tema de promoción y protección de DDHH de las mujeres (Acta N.º 01/07) lo que dio lugar a la propuesta de creación de un grupo técnico sobre los DDHH de las mujeres con el objetivo fundamental de incorporar la perspectiva de género al interior de las instituciones referentes, por un lado, y que se encargue de poner en agenda diversos temas que afectan el desarrollo de este sector de la población. Recordemos que el bloque del Mercosur resolvió en el año 2000 la incorporación de la perspectiva en toda la institucionalidad del organismo.

La propuesta de trabajo incluía un plan para la realización de talleres de género al interior de las instituciones involucradas “en esta importante instancia de los países del Mercosur” (Anexo IV, 2007, s/p). La atención sobre este tema, se debió a la activa participación de la Reunión Especializada de la Mujer que estaba encargada de articular y asesorar en la materia a las instancias donde se discutían estas agendas. Sin embargo, en 2007 el trabajo entre las reuniones REM y RAADH fue a pedido de la PPT del Paraguay para trabajar en conjunto en un grupo de trabajo para la promoción y protección de los derechos humanos de las mujeres dentro de la reunión de altas autoridades, resolviendo formalmente que la REM participe por medio de la presidencia pro tempore en ejercicio. De esta fecha al año 2011 se consolida el grupo. Y se fundamenta su creación considerando “la especial vulneración de los derechos de las mujeres y atendiendo la necesidad de articulación”, resolviendo finalmente

1. Establecer un Grupo de Trabajo de la RAADDHH sobre género y derechos humanos de las mujeres, que se reunirá a partir de la próxima RAADDHH. 2. El Grupo de Trabajo “Género y derechos humanos de las mujeres” tendrá como cometidos la integración de la temática de género como una cuestión transversal en el trabajo de todas las instancias de la RAADDHH, debiendo desarrollar una metodología a tal fin que permita atender la perspectiva de género en todas las resoluciones adoptadas por la RAADDHH. 3. Asimismo, el Grupo de Trabajo deberá hacer seguimiento de los instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos de las mujeres, adecuación y actualización normativa, e implementación de políticas públicas con perspectiva de género. 4. Este Grupo de Trabajo priorizará, entre otros, los siguientes temas: a) la autonomía económica; b) la autonomía física, con especial énfasis en la salud sexual y reproductiva y prevención como sanción y erradicación de todas las formas de violencia contra las mujeres (particularmente femicidio/feminicidio); c) las políticas de cuidados y corresponsabilidad, d) la paridad de género en todos los ámbitos y espacios de decisión. (MERCOSUR/RAADDHH/ACTA N.º 02/11).

En 2013 se realizó una reunión conjunta entre todas las de altas autoridades relacionadas con el desarrollo social, cuyo documento de acuerdo final, incluía varios puntos entre los cuales la salud, como derecho fundamental y en donde los Estados debían abordar los determinantes sociales para el pleno acceso a la salud, con el fin de promover hábitos saludables de vida, en materia de salud sexual y reproductiva en articulación con las reuniones de altas autoridades de la mujer y de educación, para fortalecer el trabajo intersectorial que implicaba el acuerdo.

Como veremos a continuación, también se menciona la adopción de las Directrices para profundizar los esfuerzos en materia de igualdad de género, propuesta por la RMAAM con el compromiso y apoyo de las demás reuniones de ministros y altas autoridades que hacen al objetivo de desarrollo social.

Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer (RMAAM)

Esta reunión de alta jerarquía tiene sus orígenes en la Reunión Especializada de Mujeres (REM). Pues la incorporación de un espacio que trabaje sobre la inclusión de la perspectiva de género en el bloque data del año 1998. Como resultado de las discusiones impulsadas a propósito de los compromisos asumidos en el plan de acción firmado en la Conferencia Internacional de la Mujer en Beijing en 1995 y aprobado por los Estados miembros del Mercosur. A tal fin, la resolución del GMC número 20/98 crea la Reunión Especializada de la Mujer (REM), integrada por representantes gubernamentales en estas áreas. La agenda de la REM estaba destinada a discutir y proponer medidas que atendieran la igualdad de oportunidades principalmente en el ámbito laboral y, en donde participaron organismos gubernamentales para las mujeres, activistas de organizaciones no gubernamentales y de instituciones académicas (Valdés, 2003). Como desarrollamos en un trabajo anterior (Ferretto, 2021), este proceso de institucionalización de la agenda específica para incorporar la perspectiva de género en el bloque, fue promovida por un grupo de mujeres ligadas a poderes dominantes de la política, principalmente del gobierno de Argentina y, cuya agenda no estaba muy articulada o en sinergia con la que demandaban desde el movimiento feminista. Se trata la ONG llamada “Foro de Mujeres del Mercosur” la cual obtuvo una suerte de privilegio en relación a otras organizaciones en la REM, no sólo por su calidad de organismo asesor, a través del Acta de Buenos Aires en 1995, sino porque impuso la condición para participar en la reunión, que las organizaciones regionales debían tener filiales en los cuatro Estados miembro y esa condición sólo la cumplía el Foro (Jelin, 2003). Esta condición restringió una participación diversa de actores en la REM, ya que era el Foro quien convocaba a las reuniones de discusión exclusivamente a mujeres empresarias, del mundo político, funcionarias y algunas sindicalistas alineadas a su agenda. Sin perjuicio de ello, la REM tuvo un papel clave en la institucionalización de la política de género en el bloque, cuyo empeño logró varios cometidos que merecen reconocimiento como, por un lado, la institucionalización del tema de la no discriminación de las mujeres y las políticas que fomenten la igualdad de condiciones, fue adquiriendo mayor atención al interior del bloque. El mismo año de creación de la REM se incluyó en la Declaración Sociolaboral que todos los trabajadores tienen garantizada (…) la igualdad de derechos, trato y oportunidades en el empleo y la educación, sin distinción ni exclusión por motivos de (…) sexo (CMC, Acta 2/98, p, 3). La relevancia de esta normativa regional impulsó y habilitó a nivel nacional distintas iniciativas como en Argentina la Comisión Tripartita para la Igualdad de Oportunidades (CTIO-Género), y en Brasil, una Comisión similar de Igualdad de oportunidades de género, etnia o discapacidad y de lucha contra la discriminación (Base de datos SISUR). El propósito principal de esta normativa era de incorporar y velar la importancia del acceso de las mujeres a los derechos tanto económicos como sociales, en la agenda pública y política, a fin de lograr una efectiva igualdad de oportunidades respecto a los varones, principalmente, en relación al mercado de trabajo. Como dijimos anteriormente, en el año 2000 se explicitan resoluciones para la transversalización de género en el bloque, en sintonía con los compromisos asumidos en Beijing, como dijimos, y rumbo a las metas del nuevo milenio que más adelante se actualizarán en los objetivos de desarrollo sostenible y la agenda 2030. Pese a las profundas crisis en todos los ámbitos de la sociedad durante esos años, el GMC dicta un conjunto de resoluciones obligatorias, especialmente aquella que establece el deber de adoptar la perspectiva de género en los diferentes programas, actividades e implementación de políticas, así como la instrucción en todos los órganos y foros de la estructura institucional del Mercosur (GMC, Res. N.º 84/00).

A partir de esta resolución, dos años después, la REM traspasa su dependencia al Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP), lo que significa que el tema se transfiere a áreas relacionadas a la cooperación política y no queda exclusivamente al ámbito de la integración económica como estaba previamente. La REM, de acuerdo a Celiberti (2011) tiene tres etapas de trabajo de acuerdo a los temas que prioriza, atiende y trata. El período de 1998 a 2005 los temas se abocaron a atender la integración y el género desde la educación, la participación política y las medidas para erradicar la violencia contra las mujeres; luego durante los años que van de 2005 hasta 2007, la REM se ocupó de ampliar la participación a otros actores de la sociedad civil con el propósito político de diseñar mecanismos para incorporar la dimensión de género en el Mercosur; finalmente desde allí hasta el 2011 la reunión destinó sus esfuerzos en dos proyectos centrales, por un lado la propuesta de consolidar registros unificados sobre violencia de género y, por otro lado diseñar medidas que contribuyan a la participación política de las mujeres y la lucha contra la violencia, con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID).

Durante el transcurso del año 2011 se da un despliegue institucional para la igualdad de género y la situación de las mujeres en el bloque. La REM pasó a reconfigurar su estatus, como consecuencia del trabajo desempeñado y la mayor importancia que fueron tomando los temas de género en la región, pasando a ser la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer del Mercosur (RMAAM, CMC 24/11) que es hasta la actualidad, la instancia de diálogo entre las máximas autoridades de género dentro de la estructura institucional del Mercosur. La RMAAM es quien asesora y propone al Consejo medidas pertinentes y políticas para promover la igualdad de género. La RMAAM está integrada por representantes gubernamentales de género designadas por los Estados parte y asociados El traspaso dejó el resultado de un Diagnóstico regional en indicadores de violencia doméstica basada en género en el Mercosur, del entonces proyecto de la REM y la AECID para el “Fortalecimiento de la institucionalidad y perspectiva de género en el Mercosur” en cuya letra refieren, aunque de forma escueta, “la protección de los derechos sexuales y reproductivos” (2011, p.11).

Por otra parte, en la vigésima segunda Reunión de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos del Mercosur (RAADDHH, CMC 40/04), se estableció el Grupo de Trabajo de Género y Derechos Humanos de las Mujeres, que actualmente funciona como Comisión Permanente. La Reunión y el Grupo, cuentan con la asesoría técnica y de cooperación del IPPDH. Ambos órganos tienen como propósito, incorporar la transversalidad de género en el trabajo de todas las instancias que formulen políticas públicas, priorizando temas como la autonomía económica y física, haciendo hincapié en la salud sexual y reproductiva; la prevención, sanción y erradicación de todas las formas de violencia contra las mujeres, especialmente los femicidios; las políticas de cuidado y corresponsabilidad en las tareas domésticas, de crianza y uso del tiempo y; la paridad de género en todos los ámbitos de toma de decisiones. Este espacio en conjunto con el IPPDH se encarga de monitorear la adecuación normativa a los instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos de las mujeres, así como la implementación de políticas públicas con perspectiva de género. A su vez, la participación de actores no gubernamentales dentro de este grupo de trabajo se estipula en cada ocasión donde generalmente se presentan representantes de la sociedad civil y organismos internacionales.

A medida que avanzaban en sus agendas de trabajo la RMAAM y el grupo de género se enfrentaron a un solapamiento y superposición, teniendo que establecer una articulación y coordinación mutua. La sinergia proporcionó la posibilidad de una incidencia más fuerte dentro del bloque, al incluir en todas las decisiones la perspectiva. En este marco, también se aprobó el primer Plan Estratégico de Acción Social (PEAS) que incluyó dentro de sus diez ejes uno sobre la garantía de los derechos humanos y la igualdad étnica, racial y de género. Al año siguiente, con el fin de concientizar sobre el tema, la RMAAM acordó armar un Manual del lenguaje inclusivo y no sexista^[36]. con la participación de lingüistas feministas, para erradicar la invisibilización escrita y oral de las mujeres en los discursos y documentos oficiales. Durante el 2012 también el CMC recomendó a los Estados parte la incorporación en sus territorios de la Guía Mercosur de atención a mujeres en situación de trata con fines de explotación sexual, confeccionada por la RMAAM junto a la Mesa técnica contra la violencia.

El desarrollo de la RMAAM, habilitó la aprobación por parte del CMC mediante la decisión número 13 en el año 2014 de las Directrices de la Política de Igualdad de Género del Mercosur, considerada como el instrumento marco que guía a las instancias del Mercosur en la incorporación de la dimensión de género en su gestión (…), introduciendo la transversalidad de género en (…) dos dimensiones diferenciadas: la dimensión institucional y la dimensión de las políticas regionales (ibid., 2014, p. 21). Esta política de igualdad de género en el bloque se fundamenta con siete principios rectores, que se presentan como guía de todos los procesos de elaboración, diseño, implementación, monitoreo y evaluación de programas, proyectos, acciones y políticas regionales, a saber, igualdad y equidad; no discriminación; diversidad; laicidad del Estado; justicia social; vida libre de violencias; y participación social. Las Directrices propiamente dichas, se plantean en el punto 6 y precisan seguidamente en trece puntos entre los cuales, el número 6.3, plantea el derecho a la salud integral, planteando la necesidad de asegurar el acceso universal a los servicios de salud integrales, gratuitos, de calidad, solidarios y humanizados, garantizando igualdad de oportunidades a varones y mujeres para el disfrute de una vida saludable teniendo en cuenta necesidades específicas. El siguiente punto, el 6.4 establece los derechos sexuales y reproductivos, con el fin de desarrollar políticas que aseguren su pleno ejercicio a varones y mujeres, garantizando la toma de decisiones libres, informadas, voluntarias y responsables sobre la sexualidad y la reproducción, sin coerción, violencia, ni discriminación por orientación sexual o identidad de género, pertenencia étnico-racial, creencias religiosas, discapacidad o lugar de residencia. El punto 6.5 y 6.6 referidos al derecho a la educación con perspectiva de derechos y no discriminación, son puntos que también señalan la importancia de combatir las concepciones sexistas, racistas, discriminatorias y los estereotipos de género en tales ámbitos formativos. El punto 6.7 refiere a lineamientos necesarios para enfrentar todas las formas de violencia basada en género, lo que incluye por consiguiente lo planteado en el punto 6.8 sobre interseccionalidad, discriminaciones múltiples y agravadas pues las vulneraciones son multicausales por tanto es preciso un abordaje integral. El último punto de la política plantea la implementación, monitoreo y seguimiento, donde se señala la importancia del trabajo conjunto de todas las áreas del bloque, la sinergia entre política local y regional y la responsabilidad de la RMAAM en dicha ejecución y seguimiento.