Retomando las preguntas de investigación y el análisis desarrollado, identificamos que los procesos y las dinámicas en la OEA y en el Mercosur en torno a la construcción de consensos políticos sobre DSR aportan a la gobernanza a partir de los siguientes hallazgos. En primer lugar, porque muestran que los DSR no son un asunto exclusivo de los Estados nacionales y que, como los derechos humanos, las dimensiones que interpelan esta agenda son globales y debemos situarlas histórica y políticamente. La cuestión social en torno a la construcción de consensos regionales sobre DSR evidencia que estos son temas centrales para el propósito de la igualdad de género y la vida digna, con un recorrido de disputa a nivel global desde hace décadas, bajo el ámbito de Naciones Unidas. Ese recorrido permitió construir una agenda de negociación de los DSR enmarcada, según el contexto y los actores presentes, de distintas maneras. A veces desde el ámbito de la salud, a veces desde los derechos de las mujeres y personas LGBTI, a veces desde el desarrollo social. De cualquier forma, remite a una cuestión que es política e internacional, como personal y colectiva. Ya que la disputa de fondo se da entre quienes buscan conservar un orden establecido, desfavorable para la mayoría de la población y, quienes apuntan a desestructurar el andamiaje discriminatorio y excluyente para el acceso a derechos en general, y de DSR en particular, que es constitutivo del sistema de opresión interseccional. Estas dinámicas de negociación nos hicieron pensar que las relaciones de poder que sustentan la dicotomía simbólica de lo público y lo privado al interior de los Estados se traslada de algún modo entre lo regional o internacional y lo nacional. Dicho de otro modo, aunque algunas posturas parecieran dicotómicas, en los hechos se presentan con matices, como observamos en las dinámicas que, dependiendo el contexto y la configuración de actores en cada instancia, será más o menos ambiguo el posicionamiento. Si la gobernanza como marco analítico para observar procesos complejos de construcción de consensos, dentro del sistema internacional contemporáneo, considera la multiplicidad de actores, la corriente de pensamiento -y práctica política- de las Relaciones Internacionales, que es estatocéntrica y racionalista, vemos que entra en tensión. Es decir, los marcos institucionales de los Estados pueden tensionar o favorecerse con los que se construyen a nivel multilateral. Por ejemplo, cuando ciertos Estados de peso en la gobernanza, con gestiones de gobiernos que desestiman los procesos y acuerdos multilaterales, se evidencia una actitud ligada a la matriz ontológica del realismo. Dicha actitud, guarda estrecha relación con el modelo político, social y económico neoliberal que concibe el papel del Estado como un agente desvinculado de garantizar condiciones para el bienestar individual. En los procesos y dinámicas que observamos de construcción de consensos, tales actitudes y concepciones lejos de reconocer e intentar revertir y cuestionar las condiciones de desigualdad, se profundizan.
En sintonía, estas dinámicas en torno a la construcción de consensos sobre DSR, se evidencian en el veto a la autonomía corporal, decisional y reproductiva de las mujeres y cabe agregar de otras personas por fuera de la cisheteronormatividad. Es decir, cuando responden a los roles de género funcionales a la estructura de privilegios para un grupo reducido de personas, la capacidad de gestar sigue estando ligada a estereotipos sexistas que suponen un estigma cuando no se desea hacerlo. Cuando nos referimos a la disputa por la autonomía reproductiva, teniendo en cuenta los elementos que conforman la capacidad y el alcance para ejercerla, vemos que los derechos reproductivos para ser reconocidos, garantizados y protegidos requieren de múltiples decisiones políticas. Las cuales involucran distintos niveles de gobierno, integralidad y transversalidad para ser implementadas que, de hacerlo, ponen en tensión el sistema político internacional. La lógica en las dinámicas estudiadas puede responder a un fortalecimiento de la discriminación y vulneración o pueden ampliar los marcos regulatorios para el desarrollo de vida de la mayoría de las personas. Es decir, son decisiones que impactan en la vida cotidiana de las personas, como la libertad y la justicia con efectos sobre las generaciones futuras. En este aspecto, consideramos que se presenta como una fórmula colonial de poder geopolítico, cuyas dinámicas impregnan en el diseño de la política exterior de los Estados y en la búsqueda de alianzas. Como consecuencia, los canales de participación para actores de la sociedad civil también sufrirán restricciones, allí donde se busque impedir una construcción de consensos sobre DSR.
En este sentido y, en segundo lugar, observamos que es fundamental el papel que cumplen los actores de la sociedad civil, articulados transnacionalmente, para promover temas sensibles y problemáticos para el orden establecido, como son el amplio conjunto de DSR. Estos actores, a partir de diversas estrategias de presión, inciden y logran que los temas se introduzcan y avancen en las discusiones. A partir del diálogo y de la formación de alianzas estratégicas, estos actores pueden incidir, en algunas circunstancias, cuando hay Estados que abren el juego a nivel nacional y regional para que participen en las instancias de construcción. Sin Estados que habiliten dichas instancias y muestren interés por abordar estos asuntos, la construcción se vuelve casi nula en los mecanismos. Cuando las dinámicas permiten plantear la discusión, se construyen consensos, pese al antagonismo que -a priori- ocasionan ciertos temas, como es la cuestión en torno al aborto. Esta cuestión ha sido la de mayor complejidad para acercar posiciones, la cual nos permitió observar las dinámicas que se producen al interior de cada instancia y a qué intereses responden los actores que promueven dar la discusión y aquellos que prefieren abstenerse o bloquearla. Mientras que los primeros utilizan recursos de incidencia con una actitud constructiva para acercar posiciones, basándose en datos e información empírica y propuestas para abordar la cuestión problemática, los segundos proponen dinámicas elusivas o refuerzan posiciones que imposibilitan una actitud constructiva con sesgos poco democráticos al momento de negociar marcos de confluencia.
Por ejemplo, encontramos que las organizaciones de la sociedad civil en sus múltiples configuraciones y repertorios de acción colectiva transnacional, promotoras de los derechos sexuales y reproductivos, cuando participan de las discusiones, ejercen poder de influencia que incide favorablemente en los procesos de construcción. Su participación puede ser directa o indirecta y a veces pueden estar coordinadas y otras veces no. Es directa cuando forman parte de las reuniones, plantean temas y aportan información valiosa que construye argumentos para alcanzar consensos. Ejemplos de esta participación fueron los casos de las y los representantes de la Campaña por una Convención Interamericana de DSR, el CLADEM, Amnistía Internacional, por nombrar algunas de las organizaciones que estuvieron presentes en las instancias de construcción tanto de la OEA como del Mercosur.
De forma indirecta, lo hacen a través del diálogo previo con una delegación gubernamental o bien, generando acciones de impacto y sensibilización que logren instalar ciertos temas en la agenda pública y mediática de uno o varios Estados. Estas pueden ser, por ejemplo, las movilizaciones sociales de Argentina durante el primer semestre de 2018, bajo la gestión de Macri, que buscaban incidir sobre el debate legislativo de la ley de interrupción voluntaria del embarazo. Esas movilizaciones nacionales multitudinarias y en diversos ámbitos, causaron una sensibilización que impactó más allá de las fronteras estatales, llegando a interpelar a las instituciones regionales, como vimos con la declaración del Mercosur de ese año. Otros ejemplos fueron las acciones colectivas transnacionales de las redes de incidencia articuladas con las comunidades epistémicas y las ONG, tal como sucedió en 2013 en la OEA durante el proceso para lograr la Convención contra toda forma de discriminación. Y en el Mercosur, con las reuniones ampliadas de las diferentes autoridades para el desarrollo social realizada en Venezuela, que incluyó el tratamiento y la firma de las Directrices de la política de igualdad de género de algunos Estados parte y asociados, no todos. La oposición a esta reunión ampliada estaba liderada por Paraguay que no aprobaba la Presidencia Pro Témpore de Venezuela, junto con Perú, Chile, Surinam y la República Cooperativa de Guyana. Mientras que la alianza entre las delegaciones de Argentina, Brasil, Uruguay, Venezuela, Bolivia, Colombia y Ecuador mostraban una línea aperturista con un lenguaje progresista para la construcción de consensos sobre DSR. En sintonía, el apoyo de las agencias de cooperación internacional para promover la elaboración de materiales, la organización de eventos y reuniones específicas, también favorece la construcción de consensos valiosos, tanto por los recursos materiales como por su legitimación en la gobernanza global.
En cambio, los actores que se oponen utilizan estrategias para impedir o eludir la discusión. Esto lo vimos en mayor medida en el análisis de la OEA, pero distinguimos dinámicas similares en los últimos años del período en el Mercosur. Las estrategias de las delegaciones gubernamentales que se oponen, por ejemplo, cuando habilitan y privilegian la presencia de actores de la sociedad civil que utilizan recursos de hostigamiento para persuadir, como vimos, cuando se han repartido muñecos de fetos o mediante amenazas de escarnio público al interior del país a la persona delegada de una misión. Cuando la discusión alcanza cierto lenguaje progresista, el recurso más común por parte de las delegaciones que se oponen es el pie de página. Sin embargo, también señalamos la estrategia de presentar proyectos de resolución sobre otros temas como ocurrió con la libertad religiosa que pusimos de ejemplo a partir de la información obtenida de las entrevistas. Si bien es ajeno a nuestro análisis esa agenda de negociación, la señalamos como una estrategia para eludir y enmarcar su posición contraria a los DSR bajo una nueva normativa de consenso regional.
Aquí encontramos, en tercer lugar, que la dinámica gubernamental se muestra contradictoria, dado que una de las posturas que disputan, al momento de hacer las reservas bajo los pies de página respecto a determinados temas, lo hacen apelando a la legislación nacional y la soberanía del Estado como máximo decisor, buscando cierta desvinculación de las resoluciones del ámbito hemisférico, en el caso de la OEA. Esta actitud se encuadra en la práctica política de las corrientes dominantes de las Relaciones Internacionales de tipo racionalista y estatocéntrica como esfera de autoridad única. Sin embargo, resulta contradictoria cuando igualmente apelan a construir un acuerdo regional para enmarcarse. Aunque no es objeto de esta investigación detenernos en el accionar de los poderes religiosos, reflexionamos sobre este punto cuando observamos que es un poder exógeno al Estado nacional que condiciona e incide en la postura de un gobierno para promover tal acuerdo. Dicha contradicción, podemos enmarcarla en una construcción para reproducir la colonialidad subyacente y sostener la articulación entre actores e intereses en un mismo sentido. Hablamos de vinculación religiosa por los siguientes motivos. Uno tiene que ver con la presencia del Vaticano como observador permanente, teniendo en cuenta las actitudes de los gobiernos opositores, que prestan disconformidad y limitan el lenguaje progresista, no sólo con DSR sino también como observamos con el término interseccionalidad. En contraposición, estos sectores utilizan un lenguaje que apela al mantenimiento del orden establecido ligados además a modelos de gobierno con políticas económicas de derecha basados en gestiones conservadoras en términos sociales. Otro motivo lo encontramos al respecto de las alianzas y estrategias de aquellos gobiernos que han sido anfitriones de eventos episcopales como fue el caso de Guatemala, el año anterior a la Asamblea de 2013 en Antigua, que junto a Santa Lucía, Paraguay, Honduras, El Salvador y ciertos países del Caribe inglés, se configuran como las principales delegaciones de Estados opositores a la discusión de los DSR. En el ámbito de la OEA durante los períodos de trabajo entre Asambleas, cuando se logró avanzar con la resolución de los derechos humanos, orientación sexual e identidad de género, recurrieron a los pies de página, apelando a la normativa interna como motivo de desacuerdo, reafirmando su voluntad restrictiva al debate. En cambio, en las reuniones del Mercosur, antes de ser suspendida la membresía de Paraguay, éste ha mostrado una actitud más permeable a la construcción, incluso cuando se hacía la salvedad de acuerdo a la legislación de cada país. De ahí que el proceso de construcción a favor de los DSR permite la creación de consensos valiosos, que amplían marcos de confluencia, a diferencia de cuando la discusión se bloquea debido a posiciones de Estados que se oponen y que, en lugar de construir, buscan imponer una visión limitativa. Esto lo evidenciamos con los testimonios de las entrevistas y la revisión documental, cuando varias delegaciones gubernamentales del Caribe y de Centroamérica manifestaban el desacuerdo, junto con Paraguay después de 2013, en los proyectos de resolución de la OEA. Del mismo modo, con las delegaciones de gobierno de Brasil durante la gestión de Bolsonaro en las reuniones del Mercosur. En lugar de habilitar la discusión, la estrategia fue no convocar a reuniones cuando estaba la presidencia pro témpore a su cargo, o bien no participar de las que convocaba otra delegación a cargo o cuando planteó el desacuerdo con el término género.
Excede a este análisis inferir si hay alguna causalidad entre esos eventos y el actual contexto regional, no obstante, las consecuencias de aquel multitudinario ingreso de sectores opositores a la agenda de DSR, neoconservadores y antiaborto en 2013, pueden verse reflejadas tanto en el proceso político que resultó en el triunfo electoral de Bolsonaro en Brasil, años después. Como seguidamente en los eventos de 2019, en la OEA cuando se propone a una persona para ocupar el cargo ejecutivo de la CIM con una posición abiertamente contraria al derecho de las mujeres, niñas y adolescentes a acceder a las interrupciones del embarazo. Este escenario, se configuró como la antesala de la Declaración del consenso de Ginebra firmado en 2020, auspiciado por una afinidad política de ultraderechistas y conservadores entre varios mandatarios de la región, promotores y divulgadores de las posiciones antiaborto como fueron las administraciones de Estados Unidos con Trump, Colombia con Duque y Brasil con Bolsonaro, aunque también podríamos referirnos a la actualidad de la gestión argentina de gobierno.
En suma, también estas coincidencias ideológicas durante los últimos años del período, llaman la atención al observar que son las mismas administraciones gubernamentales que acordaron con la desarticulación sudamericana de cooperación, cuando decidieron retirarse de la Unasur en 2019. En este sentido, observamos y planteamos un interrogante que esperamos profundizar en futuras indagaciones acerca de si existe una suerte de incompatibilidad entre la conceptualización de la gobernanza y lo que en los hechos los Estados hacen de ella, dependiendo de los intereses y en términos políticos sobre la construcción de fondo. En otras palabras, si la gobernanza en su acepción hegemónica propicia la construcción de soluciones a problemas comunes, entonces lo que nos muestra el ejemplo puede ser una contradicción con los hechos o un elemento que da cuenta que es lo que los Estados hacen de ella según los intereses y recursos que tengan. Mientras que la herramienta conceptual de la colonialidad de poder nos permite observar la trama de sujeciones ontológicas en los procesos de construcción de conocimiento, ligados al etnocentrismo, aquí nos permite además observar su vínculo con una sujeción política eclesiástica estructural. Ambos elementos complejos de desarticular se perciben en las restrictivas dinámicas por parte de Estados como Paraguay, El Salvador, Santa Lucía, entre otros. Salvo cuando, por ejemplo, el gobierno del Paraguay estuvo alineado a la política sudamericana impulsada en el marco de la Unasur durante la primera década de 2000. Esa impronta de la que el Mercosur se hizo eco generó algunos conflictos de intereses políticos y económicos cristalizados años después con la postura hacia el bloque luego del recambio de varias administraciones.
Por otra parte, en cuarto lugar, evidenciamos que la formulación de la política exterior al ser correlativa, en parte, con la política nacional, se construye teniendo en cuenta las agendas a negociar conforme a un orden de prioridades que considera cada Estado. Esto permite dejar también a disposición de lo que cada gobierno decida en función de sus intereses. Vemos que las implementaciones de los acuerdos, compromisos y normas construidos a nivel regional, cuando se cuenta con mecanismos de monitoreo como el MESECVI, el Estado está obligado a rendir cuentas sobre las políticas e implementaciones. Gracias al trabajo del Comité de Expertas en el mecanismo de seguimiento, específicamente se puede observar el tratamiento que cada Estado ha dado con relación a los DSR. Conforme a los derechos enmarcados en el artículo 4 de la Convención Belém do Pará, entre los cuales, los Estados deben elevar informes relativos a las medidas implementadas respecto al acceso a métodos anticonceptivos de larga duración, así como de emergencia y sobre las medidas relativas a la prevención de las infecciones de transmisión sexual, la violencia sexual y de igual modo sobre la regulación del aborto y las barreras para su acceso de forma segura. La recopilación de estos datos resulta en un panorama regional elaborado a partir del aporte de todos los Estados parte de la Convención, las organizaciones de la sociedad civil y el análisis de las expertas. Dicho análisis es una resonancia de las recomendaciones de las cuales se observan importantes advertencias e indicaciones para la atención de los DSR. Mientras que en estos casos predomina la rendición mediante informes nacionales, en el caso del Mercosur se buscó trabajar en políticas conjuntas promoviendo un abordaje regional especialmente en relación a la salud sexual y reproductiva. En vistas de la aclaración de posición conjunta a propósito del décimo aniversario del plan de acción de El Cairo, como orientador de estas iniciativas regionales, también observamos una voluntad política compartida que permitió confluir en el trabajo. En este sentido encontramos que el proceso de negociación y construcción de consensos está condicionado por cuatro elementos principales. Por las instrucciones de política exterior que se construyen en diálogo y articulación con las carteras ministeriales, que corresponda en cada apartado de la política, en el caso de la OEA y, en particular, desde los respectivos Ministerios para las reuniones específicas como en el caso del Mercosur; que, a su vez, se debe tomar en cuenta las voces de la sociedad civil por medio de los espacios de diálogo con las organizaciones. Por las habilidades diplomáticas tanto de los equipos técnicos como de los equipos políticos y también de las altas autoridades para ser propuesto, impulsado y generar interés que permitan la creación de alianzas estratégicas para que los temas avancen y continúen fortaleciéndose a lo largo de los períodos. Y, en cuarto lugar, el elemento determinante, por el liderazgo asumido por uno o varios Estados.
Consecuentemente, las dinámicas de negociación de la política exterior dependen de los recursos que tengan los actores. La estrategia más frecuente, como señalamos, es la generación de alianzas. Los actores gubernamentales cuentan con cuerpos diplomáticos y técnicos que de acuerdo a su labor pueden lograr consensos más o menos amplios de acuerdo a las alianzas previamente generadas. Los Estados con mayor peso como Brasil y Estados Unidos tienen la capacidad de traccionar a otros Estados e inclinar las negociaciones hacia sus posicionamientos. Los actores sociales a través de las redes transnacionales de defensa son cruciales para aportar con datos y argumentos ya sea proponiendo el tratamiento de determinados temas y/o denunciando violaciones de derechos humanos en un Estado. El análisis nos permitió identificar que la construcción de consensos con un contenido más amplio sobre DSR lo encontramos en el trabajo de monitoreo que realiza el Comité de Expertas del Mecanismo de Seguimiento de la Convención Belém do Pará como instrumento de la CIM para promover los derechos humanos de las mujeres y la igualdad de género. Así como también en la labor de la CIDH que se expresa frente a situaciones puntuales, bajo los estándares de la Convención Americana y las recomendaciones de los organismos especializados de la OEA como la CIM u otros. A menudo se ha nombrado como derecho el acceso a la salud sexual y reproductiva que incluía información de calidad, libre de estereotipos ni condicionamientos para decidir sobre la vida sexual y reproductiva, particularmente de las mujeres. Esta precisión del lenguaje, conforme al marco de promoción de derechos de la Convención Belém do Pará, establece un consenso valioso y destacable.
Por tanto, los hallazgos respectivos al avance en la construcción de consensos políticos a favor de los derechos sexuales, como vimos, se logran cuando un Estado de peso como Brasil asume un liderazgo y construye alianzas. Dicho liderazgo fue asumido gracias a la incidencia por parte de las redes de organizaciones de la sociedad civil que promovieron temas en el ámbito de la OEA. Este es el caso de los derechos sexuales reconocidos en la Convención Interamericana contra toda forma de discriminación que incluye el respeto a la orientación sexual, expresión e identidad de género, en donde el Mercosur funcionó como un espacio para traccionar apoyo a escala hemisférica. No obstante, cuando estos mismos actores de la sociedad civil buscaron ampliar los temas e incluir aspectos de la vida reproductiva de las personas, especialmente de las mujeres o para la diversidad de familias, ningún Estado quiso asumir el liderazgo ni tampoco se logró una construcción de consensos explícitos sobre los derechos reproductivos. Vemos que, en este conjunto de derechos, no se logran condiciones mínimas para acercar posiciones, es decir no se logran encontrar puntos intermedios entre las posiciones antagónicas en los debates. Las propuestas progresistas, con enfoque de género y derechos utilizan un lenguaje enmarcado en discusiones previas que son rechazadas o puestas nuevamente en discusión, lo que representa una estrategia elusiva como mencionamos, aunque se produjo un llamado de atención sobre eso con el memorándum del secretario general en 2018. En tal sentido, fue fundamental el reconocimiento de derechos reproductivos en los documentos logrados que, si bien son orientativos, resultan marcos de referencia indispensables para disputar el progreso de los acuerdos y evitar la regresión. Nos referimos a los informes y las recomendaciones del Comité de Expertas del MESECVI en la CIM o de los informes y las declaraciones de la CIDH; o las directrices para la atención a la salud sexual y reproductiva de la RMS, las directrices para una política de igualdad de género de la RMAAM o el plan estratégico de acción social en el Mercosur.
A partir de la conceptualización de los DSR, como el conjunto de derechos diferenciados, pero relacionados, de la vida de las personas y en particular de las mujeres, nos permitió observar los obstáculos que se presentan al momento de abordar los derechos reproductivos, desde un lenguaje explícito progresista. Es decir, reconociendo y considerando las desigualdades estructurales e interseccionales de un sistema de opresiones múltiples que reproducen relaciones de poder asimétricas y las consecuencias que generan. En particular para la vida de las mujeres, niñas y adolescentes de todas las sociedades, pero especialmente para las poblaciones que menos acceso tienen a recursos y derechos. El lenguaje progresista es aquel que recupera las fundamentaciones, definiciones y parámetros establecidos en los estándares regionales e internacionales de derechos humanos, que indican un correlato de las discusiones. Entre los elementos destacados están los principios de progresividad y no regresividad, también señalados en el memorándum redactado por el secretario general de la OEA, Luis Almagro, a propósito de los intentos para desconocer los consensos alcanzados hasta entonces. Esos principios fueron remarcados en advertencia al recrudecimiento de sectores opositores a los derechos.
En este sentido, cuando las discusiones se plantean y enmarcan bajo un enfoque de género y de derechos, el proceso es valioso en sí mismo, dado que deja asentado un lenguaje fundamental para avanzar en debates que promuevan y aseguren derechos. En cambio, cuando las discusiones se enmarcan en una desestimación de los diálogos y consensos precedentes, el retroceso es notorio. El papel que tuvo Brasil como líder a favor del reconocimiento, cuando encabezó las discusiones en la OEA y opositor de éstos, principalmente evidenciado en su actitud en el Mercosur, son un claro ejemplo de ambas dinámicas.
En sintonía con esto, en quinto lugar, encontramos que los temas que logran un amplio consenso tienen que ver con el acceso a la información, a servicios de planificación familiar y estrategias de prevención sobre todo de infecciones de transmisión sexual, de la violencia sexual, de los embarazos forzados en niñas y adolescentes incluyendo, por lo general, medidas para reducir la mortalidad materna. Aunque las principales causas de la mortalidad materna son planteadas y siempre se nombra el aborto inseguro como una de ellas, en menor proporción se discuten estrategias para prevenir esas muertes evitables ocasionadas por prácticas de abortos en condiciones peligrosas. Como resultado de legislaciones restrictivas, tanto por la falta de servicios seguros y oportunos, los embarazos forzados de niñas y adolescentes que son obligadas a gestar, parir y sostener una maternidad impuesta son consecuencia de una falta grave de acceso a la información y ausencia de políticas de prevención de abusos. Por ejemplo, como lo es la herramienta de la educación sexual integral para implementar dispositivos en entornos educativos que detecten tempranamente los abusos, adviertan y promuevan la erradicación de tales patrones y conductas socioculturales entendidos como una de las fuentes de desigualdades y violencias que sustenta el sistema sexista.
En este sentido, concluimos que la construcción de consenso en torno a la salud sexual y reproductiva desde una perspectiva de prevención de infecciones, discriminación y violencia de género, por lo general cuenta con un amplio acuerdo, en ambas organizaciones. No obstante, eso sucede cuando entre los temas no se incluya en los servicios de salud sexual y reproductiva explícita o implícitamente el acceso a abortos seguros dado que este es el tema que provoca rápidamente importantes disensos, dificultando el acercamiento de posiciones. Lo llamativo de esta cuestión radica en las formas y los lugares en que son planteados disensos. En sintonía con las estrategias señaladas renglones arriba, durante la Asamblea de OEA en 2013 en Antigua, Guatemala, por ejemplo, los grupos anti derechos desplegaron estrategias que lejos de abrir el debate para encontrar puntos de consenso, buscaron bloquear las discusiones con propuestas absolutamente contrarias a las disposiciones que hasta entonces se habían construido bajo estándares ampliamente reconocidos, desde la Convención Belém do Pará hasta los programas de acción de El Cairo y Beijing. Eso porque, meses después durante ese mismo año, en el Mercosur se realizaba la reunión ampliada de todas las reuniones de ministros y altas autoridades de asuntos sociales, carteras que incluían dentro de los lineamientos de los planes de trabajo y declaraciones de principios a los DSR. Como vimos en el capítulo 5 esta reunión ampliada contó con todos los Estados parte, a excepción de Paraguay que, si bien ya había reingresado al bloque, no estaba de acuerdo con la Presidencia Pro Témpore asumida por parte de Venezuela en dicha oportunidad. En este aspecto, observamos que los factores subyacentes provienen de las posiciones de los Estados con relación a estos temas y a la presión de los actores sociales que promueven o impiden el avance de la agenda. Aquí surge el principal nudo crítico de tensiones y desacuerdos entre los actores que imposibilita una construcción de consenso más amplia. Y tiene que ver, desde el punto de vista crítico de las teorías feministas de las Relaciones Internacionales desde la referencia decolonial, con observar que la discusión se bloquea cuando el foco está puesto en desarticular apenas ciertos mecanismos del orden establecido social, político, económico y cultural de prácticas sexistas y colonialistas que provienen de construcciones de sentido y líneas de pensamiento retroalimentadas y reforzadas históricamente. Son evidentes los intereses en pugna, dado que los actores privilegiados se muestran poco dispuestos a cuestionar -y mucho menos renunciar- a tales beneficios. Las disputas, en este sentido, representan una amenaza que produce reacciones restrictivas y regresivas en las discusiones.
Por esta razón señalamos que las discusiones sobre los derechos sexuales logran construir ciertos consensos que los derechos reproductivos no. Especialmente cuando se tratan de derechos que apelan al ejercicio de la autonomía como contracara de la sujeción sexual. La ausencia de referencias explícitas sobre estos derechos conlleva una falta de atención para un aspecto de la vida que involucra la sexualidad, la salud, la integridad física y el desarrollo de planes personalísimos, establecidos en las convenciones interamericanas e internacionales de protección y promoción de derechos humanos.
En sexto lugar, identificamos que el abanico de consensos valiosos señalados, establece una especie de fuerte conceptual que impide la desestimación absoluta. Eso, a su vez, tiene que ver con sostener un marco mínimo de acuerdo, sin perjuicio de lo que se traduzca en la práctica. Cuando la distancia entre el lenguaje y la práctica se profundiza, lo que se refleja habla más de un estancamiento que de una regresión a foja cero, dado que las discusiones quedan bloqueadas, pero con un marco de consenso mínimo, que, aunque busquen desestimar, resulta difícil de desarticular. Los documentos de consenso se traducen en un recurso de contención o escudo para mitigar retrocesos irreparables. En este sentido, consideramos que son valiosos, pero también carecen de dispositivos que impidan una desestimación o reinterpretación bajo un lenguaje deteriorado. Al respecto vimos en el capítulo 7 que el acceso a la salud sexual y reproductiva como ejercicio de los DSR se planteó en todos los ámbitos estudiados de la OEA y el Mercosur, pero sólo se lograron consensos en relación a los temas mencionados en los planes de trabajo de la CISSR y en los grupos de trabajo de la RAADH en el caso del Mercosur. En la OEA, en cambio, los consensos construidos en la Asamblea General fueron relativos a promover la salud sexual y reproductiva, focalizado en determinadas poblaciones como personas con discapacidad o personas mayores, por ejemplo. Suelen liderar los temas en las organizaciones regionales los Estados con canales de participación y antecedentes de diálogo multisectorial sobre esta agenda, especialmente si cuentan con políticas públicas nacionales sobre salud sexual y reproductiva como Argentina y Uruguay en ambas organizaciones, salvo cuando hubo gobiernos con posiciones más conservadoras sobre estos temas. Destacamos el papel que han jugado las delegaciones de Argentina y Uruguay en materia de salud sexual y reproductiva con enfoques de género y derechos y Brasil con el liderazgo para llevar adelante la protección y promoción de los derechos sexuales a escala hemisférica, apoyándose en el ámbito de construcción subregional. Esta tríada de países ha impulsado un trabajo variado en las distintas reuniones dentro del Mercosur, sobre todo durante los años que han tenido una importante y activa cercanía política donde podemos también considerar el papel de Venezuela en esta caracterización. En la OEA estas delegaciones también han tenido un papel destacado, sumando a México y Costa Rica además de Chile y Colombia que suelen acompañar a sus vecinos sudamericanos cuando confluyen políticamente.
La presión que ejercen las organizaciones de la sociedad civil que promueven esta agenda, influye sobre los Estados con gobiernos con una línea política progresista y en organismos, ya sean en aquellos con mecanismos de participación institucionalizados, como en la OEA. O en aquellos más flexibles, como en el Mercosur. La iniciativa social de la Campaña para una Convención de DSR es un ejemplo de esto último. Aunque la iniciativa no prosperó, la articulación transnacional logró introducir en las discusiones argumentos y datos que fueron tomados en cuenta en las instancias tanto del Mercosur como de la OEA.
Si bien el conjunto de DSR estrechamente vinculado, puede lograr cierto acuerdo por parte de todos los actores, la diferencia radica cuando se propone desagregar los temas, distinguir los nudos críticos y remarcar las medidas necesarias para un tratamiento cabal. Dadas las condiciones de cada Estado, las prioridades para atender a una problemática común pueden ser distintas. Este fue el caso que pusimos de ejemplo en el capítulo 5 de la delegación de Paraguay en el plan de trabajo de la CISSR, donde las causas de mortalidad materna en gran medida se debían por abortos inseguros, producido en malas condiciones y de forma clandestina. Estas cuestiones tienen que ver con la salud integral y con la prevención de enfermedades, de muertes evitables y de violencias contra las mujeres, principalmente. En la misma línea, las medidas para prevenir los embarazos no intencionales y precoces, en niñas y adolescentes que, con frecuencia, son producto de violencia sexual y ausencia de educación integral en sexualidad. Ya sea para prevenir abusos, así como también para erradicar los estereotipos de género en las prácticas sociales y culturales, las cuales requieren a su vez, medidas políticas y económicas que se traduzcan en prácticas sociales de toda la población. La prevención de los embarazos no deseados implica asegurar el derecho a la información oportuna, accesible y de calidad, además del acceso a métodos anticonceptivos de emergencia y de larga duración. Estas son decisiones políticas que también requieren un abordaje que promueva el agravio de las actitudes abusivas sistemáticas de esas prácticas y conductas arraigadas en las historias y culturas de las sociedades.
En este sentido comprendemos que el aporte es de consensos valiosos, cuando utilizan un lenguaje progresista y sientan precedentes para impedir regresiones; heterogéneos porque no siempre se utiliza ni se mantiene un lenguaje unificado y porque depende de ciertos aspectos subyacentes, como los intereses en pugna, para que la discusión avance de forma consistente, materializada en hechos o no; y vinculado a esto, resultan limitados por, al menos, dos razones que identificamos. por un lado, porque al avanzar en marcos de interpretación que tensionan con la heteronormatividad como fueron las discusiones de los derechos de las personas LGBTI, la disponibilidad de ampliar consensos se achica, restringiendo la posibilidad de acordar aspectos con relación a los derechos reproductivos. Sobre todo, para construir consensos que eliminen el estigma del aborto voluntario, promuevan la descriminalización y despenalización social y, de hecho, sea desde una perspectiva de salud como para el ejercicio de la autonomía. Por otro lado, porque los Estados pueden desestimar aquellos consensos valiosos y retroceder en discusiones, lenguaje y prácticas, como vimos, aunque no de forma absoluta, pero generan un cimbronazo. Al respecto, esperamos profundizar estos análisis en próximas investigaciones, al igual que analizar en qué medida la crisis sanitaria ocasionada por el virus del Covid-19 trajo aparejado un cuestionamiento a la institucionalidad internacional, o si esta crisis consolidó un cuestionamiento iniciado antes, en donde muchos gobiernos como los de aquellos años en Brasil y en Estados Unidos hicieron uso de la desinformación como estrategia política para invalidar el progreso de la ciencia y la legitimidad de los organismos internacionales. La disputa por soberanía nacional puede también trasladarse a la disputa por la autonomía reproductiva en los términos simbólicos y políticos del cuerpo como territorio. Es decir, quiénes, qué territorios y qué cuerpos, sufren las consecuencias de tales decisiones y disputas.
Con relación a esto, por último, cuando observamos las intenciones de restringir una construcción de consenso multilateral que se oponen al aborto apelando a la legislación nacional o para desconocer la perspectiva de género, no sólo identificamos una indiferencia a los datos, al recorrido de las discusiones y de la dimensión del problema. Sumado a la desestimación de la capacidad de desear de las personas y decidir sobre sus proyectos de vida por fuera de las normas sociales impuestas bajo un orden establecido como universal. Sino que además vemos que hay una negación de la diferencia, propia de la colonialidad del poder. Tanto en el memorándum de la Secretaría General de la OEA en 2018 como cuando la delegación de Brasil en 2019, planteó el cuestionamiento de consensos construidos durante casi veinte años en las reuniones del Mercosur, ambas situaciones de posición ofensiva y regresiva muestran el papel de los Estados con gestiones de gobierno específicas, para presionar una eclosión de los marcos multilaterales o generar aquellos que sólo otorguen una potestad última a la soberanía nacional.
Dichas tensiones sobre todo se generan cuando los Estados considerados potencias hegemónicas de la gobernanza, son los que tienen recursos para imponerse. Sin embargo, las estructuras de las organizaciones regionales, en mayor o menor medida, resultaron un freno a esa pretendida desarticulación, que tuvo sus costos, entre los cuales percibimos un debilitamiento de las instancias de construcción intergubernamental, al menos en comparación entre la primera década y los últimos años del período estudiado.
Finalmente, al asociar estas consideraciones sobre las dinámicas y los procesos, especialmente en los países que forman parte de América Latina y el Caribe, constatamos que la agenda de DSR genera conflictos de interés geopolítico imbricado en disputas estructurales. Salvando las distancias entre el Mercosur y la OEA, en términos de objetivos, actores e instituciones, cabe preguntarse si los impedimentos para avanzar en consensos de derechos reproductivos remiten a desafíos pendientes de los principios democráticos. A partir del análisis desarrollado hasta aquí observamos que, la construcción de consensos políticos sobre DSR en la OEA y el Mercosur, cuando se busca un reconocimiento integral, esa búsqueda implica un avance en sí mismo. Es decir, establece una construcción que aporta a una gobernanza social y de género que promueve la equidad. Por consiguiente, esa búsqueda de consensos pone en tensión, dado que las cuestiona, a las estructuras de opresión que señalamos al comienzo. De ahí que, las dinámicas y los procesos explorados, desde la perspectiva crítica propuesta, aportan al campo de estudios de la gobernanza global al comprender el complejo entramado que la define. Dicho entramado se configura no sólo por los Estados sino por un conjunto de actores y actrices articulados transnacionalmente y de acciones estratégicas en interacción a escala nacional, regional e internacional. Preponderar el papel de los actores que promueven la construcción de consensos sobre DSR nos permitió evidenciar elementos subyacentes que suelen salir a la superficie cuando el avance provoca una reacción de los sectores opositores.
Por tanto, la relevancia de estudiar cómo se producen tales procesos en estos organismos regionales radica en evidenciar esos elementos que enmarcan la cuestión social de fondo de los DSR. El abordaje desde las teorías críticas de las Relaciones Internacionales aplicadas en este estudio contribuye a dar cuenta de cuáles son las posibilidades y las limitaciones para la construcción de consensos a escala regional.
