Aquí describimos de qué manera los actores inciden en las discusiones y negociaciones para construir consensos sobre DSR. En primer lugar, diferenciamos los cuerpos diplomáticos y los cuerpos técnicos de las delegaciones gubernamentales. Destacamos que, en ambos casos, la persona delegada, sea técnica o diplomática, cumple un papel clave, dado que las instrucciones políticas pueden lograr mayores resultados con habilidades para conformar alianzas, acercar posiciones y construir consensos. En sintonía, el papel del Estado que desee ocupar en tales discusiones, hace notar la diferencia cuando su interés es asumir un liderazgo, sea a favor o en contra. Al respecto, el posicionamiento de países económicamente más poderosos como Estados Unidos y Brasil pueden inclinar la negociación hacia un lado u otro. Otras dinámicas destacadas se relacionan con la presencia de redes transnacionales de incidencia. Las organizaciones no gubernamentales de la sociedad civil fueron una herramienta clave para incidir para que una negociación vaya para un lado o para el otro. Las estrategias más frecuentes de quienes promueven la agenda de DSR es mediante la búsqueda de consensos a través de un lenguaje sutil y diplomático pero que permita acercar posiciones sin descartar ninguna de ellas. Los recursos complementarios para esta estrategia son los pies de página o la salvedad que se expresa conforme a la normativa interna de cada país, la cual permite avanzar y evitar regresiones.

OEA

Como vimos, en el ámbito interamericano, la visibilización y el planteo para discutir por una normativa de reconocimiento de DSR fue impulsada por organizaciones de la sociedad civil mediante diferentes propuestas, en particular la articulación de la Campaña por una Convención de Derechos Sexuales y Reproductivos. De acuerdo a las entrevistas, se puede deducir que la iniciativa de la campaña tuvo dificultades para avanzar por la asociación directa que tenían los DSR con el aborto que ocasionaba un amplio rechazo para los sectores opositores. Sumado a que tampoco, de parte de los países con líneas progresistas, quisieron promover y liderar la discusión en las instancias de propuesta de proyectos en la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, de acuerdo con las entrevistas correspondientes a los actores gubernamentales (AG) 1, 3 y 4 y, a los representantes de la sociedad civil (ASC) 14 y 17. El proyecto de Convención elaborado por las organizaciones que hacían parte de la iniciativa tenía un punto sobre autonomía reproductiva que precisaba el derecho a la elección libre, incluida la elección de no procrear^[1] además de los asuntos relativos a la diversidad de familias. Ambos puntos son controversiales, especialmente para el importante grupo de países con una línea política más conservadora, como aquellos que conforman el Caribe inglés y Centroamérica. De acuerdo con la entrevista ASC.17, quien fue una de las personas impulsoras de la Campaña por una Convención interamericana de derechos sexuales y reproductivos, durante los primeros años que se llevó adelante el trabajo de presentarles a las delegaciones oficiales los borradores elaborados como proyectos de convención, había un contexto particular especialmente con la alineación en Sudamérica que logró incidir y posicionarse respecto al sistema interamericano, sobre todo con una postura distante de las políticas norteamericanas del entonces presidente George W. Bush. Esta actitud sudamericana se manifestaba, por un lado, dado el contexto en el marco de la articulación bajo la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) con una impronta competitiva que buscaba ganar autonomía regional en áreas de defensa, seguridad, salud y desarrollo social, con una clara distancia respecto a la política propuesta por Estados Unidos a partir del rechazo al Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA)^[2].

En este contexto, de acuerdo a una de las entrevistas, quien había mostrado cierto interés de liderar la discusión de la Convención Interamericana de DSR fue la delegación de Venezuela, sin embargo, fue una alternativa que tampoco prosperó dado que no contaba con completo apoyo al interior del país, así como tampoco para sumar socios que apoyen dicha propuesta. Es decir, la estrategia de la Campaña por parte de las organizaciones de la sociedad civil no contó con apoyos gubernamentales para plantear la discusión en las negociaciones, es decir

La Campaña tuvo el objetivo de realizar borradores de convención y había un contexto particular de una Sudamérica alineada en gran parte de los países de los cuales avasallaron al sistema interamericano en contra de la derecha norteamericana (2006-2007-2008) y en este sentido quien se acerca a la Campaña es Venezuela. (la coalición LGBTI tenía su líder ya consolidado que era Brasil de Lula). También quisimos acercarnos como Campaña a Argentina, pero en ese momento con Cristina estaba cerradísimo el tema de discusión del aborto y tampoco había forma en Uruguay, Brasil ya estaba comprometido en otra pelea. Entonces el que quería ejercer el liderazgo y le pareció interesante el tema fue Venezuela. Esto generó distintas controversias dentro de la propia Campaña (…) [y] nos dimos cuenta que era la intención del embajador venezolano en tener un rol protagónico, pero dentro de la estructura del sistema venezolano no prosperó. Eso fue lo más cerca que llegó la Campaña de proponer temas dentro del sistema (año 2009 a donde más llegamos desde la Campaña). Después hubo otros intentos, sin embargo, el principal freno era el aborto dentro del punto de autonomía reproductiva (Entrevista ASC. 17).

Por otra parte, si bien el contexto sudamericano apenas pasados los primeros años del nuevo milenio, permitió tener una impronta activa en el sistema de la OEA de muchos países para presentar y llevar adelante propuestas en materia de derechos humanos y habilitar la participación de la sociedad civil en tales instancias, la contraparte fue una cada vez más amplia participación de los sectores que se veían amenazados por tales avances. Ejemplos de iniciativas de este tipo son el caso de Brasil con los proyectos de resolución sobre “Derechos Humanos, Orientación Sexual, e Identidad y Expresión de Género” presentado por primera vez por la delegación representante de aquel país en 2008. La presentación de este proyecto se reiteró en 2009, en 2010 con el copatrocinio de la delegación de Bolivia, en 2011 sumó el copatrocinio de las delegaciones de Estados Unidos, Argentina, El Salvador y Costa Rica y en 2013 también se sumaron las delegaciones de Uruguay y Colombia al resto de los apoyos. Estas alianzas permiten ver la capacidad de liderazgo de Brasil demostrando ser una estrategia eficiente cuando la delegación de un país asume la iniciativa de llevar adelante la negociación de determinados temas. Otro ejemplo, es el liderazgo de la delegación de Argentina desde 2011 con el proyecto de resolución sobre “Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores” en donde se logra realizar la presentación de la mano de las delegaciones de Costa Rica y El Salvador junto al copatrocinio de las delegaciones de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela^[3]. El efecto de estas iniciativas, sobre todo de la primera, que buscaba reconocer y garantizar derechos de las personas LGBTI fue despertar cierta reacción por parte de los sectores conservadores del statu quo con una postura opuesta al reconocimiento de la diversidad sexual y de géneros, así como también a los derechos sexuales y reproductivos. Se hace evidente dicha reacción en la asamblea general de 2013 en Guatemala, como mencionamos previamente, a partir de dicha asamblea el lobby conservador cobra protagonismo además de limitar la participación de la sociedad civil (Moragas, 2020).

De acuerdo con la entrevista ASC.14, los países anfitriones cuentan con el recurso logístico que les permite gestionar las invitaciones, así como la posibilidad de realizar acciones estratégicas para promover una participación plural como restringida. Ejemplos de estas acciones pueden ser modificar el lugar del evento a pocos días de realizarse, no avisar dónde van a transcurrir ciertas actividades o privilegiar la participación de unos actores por sobre otros. Los actores opositores a las negociaciones sobre estos temas, por su parte, quisieron imitar la estrategia de la campaña por una convención de DSR, pero en sentido contrario a estos derechos, siguiendo a Moragas (2020), que denomina a estos grupos como anti-género y analiza su participación en la OEA

empezaron a llegar masivamente (…) en Antigua, Guatemala, en el 2013, con el objetivo de frenar la adopción de la Convención Interamericana contra toda forma de Discriminación e Intolerancia y la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia. Para ello fue importante la Alianza de Organizaciones Guatemaltecas como Sí Vida y Asociación La Familia Importa. (p. 12)

Los otros países considerados aliados en estos temas como Argentina y Uruguay tampoco mostraban interés, en ambos casos las gestiones de gobierno de aquel entonces tenían blindadas las puertas de la discusión sobre el aborto. Y Brasil, como otro actor de peso, ya estaba comprometido con el liderazgo de la agenda LGBT. Según los actores de la sociedad civil de la Campaña por una Convención, esos primeros años entre los 2000 a 2009, fueron los más activos y de mayores avances en las discusiones y alianzas respecto al proyecto de Convención que se buscaba llevar a las negociaciones. Todos los intentos posteriores fueron todavía más obstaculizados y principalmente por la cuestión de la autonomía reproductiva. “Ningún país quería liderar por el tema del aborto. Era el obstáculo permanente que teníamos” (Entrevista ASC.17). Este obstáculo, también es resaltado por la entrevista AG.3 quien afirma que los temas “tienen que ser impulsados por un país o grupo de países” condicionados por ciertos intereses, sobre todo de lobby. Las organizaciones de la sociedad civil cumplen un papel “clave para el avance, incidencia y presión interna a favor de los DSR y en contra también” (Entrevista AG.3).

En la misma línea, de acuerdo con otras de las entrevistas, si bien países como la Argentina que se ubicaba entre las delegaciones de avanzada, por su legislación interna y las políticas públicas, generalmente formaba alianzas con otros países de avanzada en pos de “procurar que las posiciones nacionales y los avances en materia legislativa se puedan ver reflejados también en la OEA” (Entrevista AG.1). Dicha tarea supone esfuerzos coordinados. Como vimos, hay determinados temas que no logran siquiera debatirse por parte de delegaciones que por su legislación interna o bien por el perfil de los gobiernos, rechazan cualquier propuesta considerada de tipo avanzada. Frente a eso, delegaciones como Argentina, Estados Unidos, Canadá, Costa Rica, México y acompañados por Uruguay, inclusive por Bolivia y Colombia – desde el último cambio de gestión, articularon para impulsar los temas más complejos en materia de derechos de las mujeres y para evitar, sobre todo que se genere una falsa percepción de dos grupos cuando todos los Estados deben apoyar los derechos humanos. Es decir,

actuamos conjuntamente, procuramos alinear posiciones, va a haber diferencias de posiciones dentro de estos países, por ejemplo, tal vez los países centroamericanos tienen algunas limitaciones sobre qué pueden apoyar, como niñas o mujeres en toda su diversidad, pero en general tratamos de actuar conjuntamente para no generar pulsiones, sino para generar mayor capacidad de atracción. Y esto te lo digo porque ha sido muy difícil en las negociaciones estos temas, en el 2020 o 2021, la AG quienes llevaron el tema de interseccionalidad fue una cuestión transversal que afectó a otras resoluciones y secciones. (…) Finalmente fue resuelto en bloque con una posición intermedia, tratando de definir qué era la interseccionalidad. Estas mismas cuestiones, el año pasado [2022] fueron las que llevaron que la resolución de promoción y proyección de DDHH casi no fuera aprobada. Se decidió que volviera al Consejo Permanente, después finalmente se aprobó, pero fue muy desgastante. Con grupos y con sectores que acusaban a diferentes delegaciones de tener una postura pro abortista. Hubo una campaña muy fuerte en contra de la interseccionalidad y mujeres en toda su diversidad como también el término de salud sexual y reproductiva en contra de hablar de cuestiones de los derechos de personas LGBTI. (Entrevista AG.1-OEA-Argentina)

En este sentido, las dinámicas de construcción de consensos para el reconocimiento de DSR buscaron de diversos modos generar alianzas para acercar posiciones, entendiendo la diversidad de legislaciones y posiciones de los gobiernos de cada delegación.

En cambio, cuando los temas se rechazan, las discusiones no se habilitan o, por el contrario, se buscan posiciones que desconocen el avance legislativo y de enfoque de las delegaciones consideradas progresistas. Por ejemplo, a diferencia de las estrategias que se desarrollaron con la Campaña por una Convención, los grupos opositores en contra del avance de la agenda de DSR y las discusiones en torno al aborto seguro y bajo circunstancias específicas, comenzaron a tener una participación y convocatoria cada vez más fuerte a partir de las discusiones sobre los derechos humanos, orientación sexual, expresión e identidad de género que lejos de habilitar la diversidad de posturas, restringían las diferencias impidiendo que las discusiones avancen. Como vimos, la agenda LGBTI se logró consolidar bajo las negociaciones que permitieron la firma de la Convención contra toda forma de discriminación e intolerancia, adoptaba en Antigua Guatemala durante dicha asamblea. Por esta razón y según los testimonios de representantes de la sociedad civil partícipes de tal evento, a partir de ahí, el sistema interamericano “eclosiona en 2013 en la asamblea de Guatemala” (Entrevistas ASC.14 y ASC.17). Las organizaciones anti aborto, que se distinguían por tener muñecos con forma de fetos y cartelería relacionada al tema, además de querer imitar la estrategia de la campaña por una convención de DSR en contra de la diversidad familiar, el aborto y la libertad sexual; también buscaban frenar las negociaciones ya avanzadas tanto de la Convención contra toda discriminación e intolerancia mencionada arriba y la Convención contra el racismo, la discriminación racial y formas conexas de intolerancia^[4]. De acuerdo con la entrevista AG.2 las organizaciones de la sociedad civil conservadores no logran afectar e influir en la forma de negociar cuando la política exterior del gobierno es progresista pero cuando no lo es la hostilidad puede representar un límite y una influencia en la forma y los temas de negociación. La persona entrevistada afirmó que “se acercan organizaciones a decir que son pro familias y pues, no bonito, un poco atacando (…) tienen un abordaje hostil, se acercan y te preguntan si tienes familia” (AG.2). Estos acercamientos a las personas que integran una delegación gubernamental de un país con un posicionamiento ambiguo, pueden representar una influencia directa y condicionante de una negociación sobre todo si “se acercan con amenazas de “voy a decir lo que estás haciendo, voy a decírselo a todo el país” (AG.2) que ponen en riesgo el trabajo y la vida privada. Asimismo, las dinámicas además de depender qué tan bueno o no sea tu delegado en relación a la personalidad para hacerle frente a situaciones complejas, también tiene que ver con la estrategia que plantea según las instrucciones que tengas, las alianzas con las organizaciones de la sociedad civil, también pueden colaborar ya sea a favor o en contra de estos debates. No se trata de convencer sino de tener una estrategia pues “podés tener una instrucción muy buena pero no tener estrategia más que todo. Porque convencer tampoco es realista, todos tenemos instrucciones” (Entrevista AG.4-CIM-Perú). La capacidad de formar alianzas es una estrategia que los sectores opositores saben utilizar muy bien, además de los recursos controversiales y poco éticos, como señalamos.

De acuerdo con la caracterización que hacen Morán Faúndes y Peñas Defago (2020), tenía que ver con una estrategia planificada que se venía articulando con sectores religiosos, tanto de la iglesia católica como de las iglesias evangélicas. Aunque no lograron penetrar las discusiones ya avanzadas y los temas instalados a favor de la no discriminación racial, por orientación, expresión o identidad de género, la asamblea de La Antigua, Guatemala de 2013 les permitió fortalecerse en contra del aborto, pues, a diferencia de la Campaña por una Convención de DSR estos grupos contaban con una alianza de países para incidir y liderar en las negociaciones, que incluía la oposición de las convenciones contra la discriminación. De acuerdo con el análisis de Moragas (2020) el objetivo estaba puesto en “obstaculizar acuerdos referentes a la resolución sobre Derechos Humanos, Orientación Sexual, Identidad y Expresión de Género, propuesta, sistemáticamente, por Brasil y otros países como Argentina y Uruguay, desde 2008” (p.13) logrando finalmente la adopción de una resolución con reservas al pie de página de once delegaciones correspondientes a San Vicente, Paraguay, Belice, Jamaica, Honduras, Santa Lucía, Panamá, Guatemala, Surinam, Trinidad y Tobago y Guyana.

Además de los países de Centroamérica y el Caribe inglés, la propia delegación de Guatemala como Estado anfitrión manifiesta su postura en relación a este tema, mediante el recurso del pie de página, en el acta de la asamblea donde se resuelve que, para una mejor implementación de la Convención de Belém do Pará, el Secretario General otorgue prioridad para la asignación de recursos para que la CIM pueda optimizar su función como Secretaría Técnica del MESECVI y como tal, cumplir con el rol de ser un referente global sobre la erradicación de la violencia contra la mujeres. En este punto, la delegación anfitriona adhiere un pie de página afirmando “El Estado de Guatemala declara que, de conformidad con su legislación nacional, reconoce el derecho a la vida desde el momento de la concepción.”^[5].

Esto cobra sentido cuando observamos que

En junio del 2013, la Conferencia Episcopal de Guatemala emitió un comunicado en el que expuso su preocupación “acerca de los esfuerzos para promover la legalización y el acceso al aborto” (Conferencia Episcopal de Guatemala, 2013) e instó al gobierno guatemalteco a abstenerse de seguir las recomendaciones del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención de Belém do Pará (MESECVI), y rechazar la resolución de Derechos humanos, orientación sexual e identidad y expresión de género y la del Proyecto de Convención Interamericana contra todas las formas de discriminación e intolerancia por “promover la homosexualidad”. (p.12)

Los pies de páginas son un recurso habitual en las negociaciones multilaterales para respaldarse bajo la legislación nacional, o dejar asentado un posicionamiento respecto a un tema, sin embargo, Guatemala contaba además con el recurso que otorga ser país anfitrión, como vimos. Esta suerte de ventaja que se obtiene por estar a cargo de la organización del evento para llevar a cabo la Asamblea General es considerado, en ocasiones, un recurso de negociación, aunque, de acuerdo a las entrevistas de representantes de la sociedad civil que estuvieron presentes en varias asambleas, incluyendo la de Antigua, Guatemala considerada bisagra (Morán Faúndes y Peñas Defago, 2020 y Moragas, 2020), las negociaciones generalmente se producen en espacios informales y llegan a la asamblea general “casi cerradas” (Entrevistas ASC.14 y ASC.17). No obstante, las decisiones de quiénes participan por fuera de las delegaciones oficiales o bien, dónde transcurre el evento e incluso para habilitar que accedan, o no, otros actores de la sociedad civil es posible considerarlo un recurso.

Por otra parte, las dinámicas de negociación para la agenda de DSR tampoco lograron avanzar en al menos un lenguaje moderado o cercano al respecto, como por ejemplo bajo la salud sexual y la salud reproductiva. El lenguaje progresista, es decir un lenguaje con enfoque de género y derechos, que logre acercar posiciones y permita generar alianzas para dar las discusiones intergubernamentales se hizo cada vez más difícil con la presencia de los sectores contrarios y opositores a estas discusiones. De acuerdo con uno de los testimonios de las entrevistas, asegura que después de la pandemia quien parecía asumir un papel semejante fue

Canadá, pero excede el período bajo estudio. No obstante, lo cierto es que no se logró que un país o, idealmente, un grupo de países quieran presentar el proyecto que proponía la Campaña por una Convención o al menos un proyecto de resolución que tenga un lenguaje a favor de la agenda de DSR como sí ocurrió con la agenda LGBTI que incluso en 2016 logró conformar un Core Group LGBTI^[6] o un grupo núcleo multisectorial para proteger y promover esta agenda de derechos. La conformación de este grupo fue clave pues se conformó como un mecanismo para generar alianzas, impulsar e instalar temas. Conformado por los Estados de Argentina, Brasil, Canadá, Colombia, Estados Unidos, Chile, México y Uruguay, más tarde se incorporaron otros Estados como Costa Rica, Ecuador, Panamá y Perú. A su vez, el grupo se conforma en alianza con organizaciones de la sociedad civil, especialmente Synergia-Iniciativa de Derechos Humanos, Akahatá, Aireana, Mysu entre otras, muchas de las cuales también impulsan la agenda de DSR.

En este sentido, las dinámicas que representan los obstáculos para discutir temas de la agenda de DSR, pueden distinguirse por un lado las alianzas de un grupo de países con un posicionamiento conservador, en donde los pronunciamientos que se manifiestan enérgicamente e impulsan ese posicionamiento en el organismo suelen ser Santa Lucía, Guatemala y Paraguay que, junto a los que intervienen menos, pero igual acuden a los pies de página, conforman una amplia mayoría. Estos son, además de los ya mencionados, Trinidad y Tobago, Jamaica y El Salvador.

El Caribe en general actúa en bloque, pero hubo un momento en la historia, empezó alrededor del año 2008, que fue la primera vez que se aprobó la primera resolución LGBTI que se rompió ese bloque, no es automático siempre. Es cierto que el Caribe cierra filas por varias cosas como la CIDH caribe vota a sus candidatos y candidatas no importa quiénes sean, siempre que sean del Caribe, normalmente. (Entrevista ASC.14).

No obstante, durante la época más fuerte de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América – Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP)^[7], las dinámicas de asociación estratégica entre Venezuela, Bolivia, Nicaragua y el grupo de países caribeños conocidos como los “petro caribes” actuaban en bloque y, en muy escasas ocasiones no se apoyaban mutuamente. Por el contrario, la forma de “no apoyar” simplemente era mantenerse en silencio, “nunca se oponían” (Entrevista AG.4). Y en ese momento también se encontraban alineados Argentina, Uruguay, Brasil con gobiernos más inclinados hacia este grupo de países, sobre todo marcando cierto distanciamiento con Estados Unidos, como mencionamos al comienzo durante el auge de la UNASUR. A menudo era una estrategia de parte de Argentina proponer que surjan posturas conjuntas mediante las reuniones del Mercosur, como lo hizo Brasil cuando buscaba apoyos para la agenda LGBTI. Sin embargo, pese a la actitud de Argentina como líder en salud sexual y reproductiva junto con Uruguay, la búsqueda de generar estándares desde el Mercosur para presentarse a ciertas discusiones como bloque en la OEA dependían, de acuerdo con las entrevistas de, por un lado la negociación sobre la cuestión de Malvinas, lo que significaba un tema geopolítico de peso y sumamente delicado para Argentina ya que podría correr el riesgo de perder el apoyo hemisférico sobre este tema y; por otro lado, de cómo se encontraba Brasil. Pues, así como fue un líder para la agenda LGBTI, apenas comenzó la inestabilidad política en torno al proceso de destitución de Dilma Rousseff de la presidencia, se evidenció una importante reducción de la participación en las distintas reuniones, como profundizaremos en el apartado del Mercosur y un cambio en la posición de la delegación de aquel país sobre estos asuntos.

Como decíamos, el proceso sudamericano durante la primera década del siglo, logró generar alianzas con una línea política cercana entre los socios sureños y más alejada de la política estadounidense, afinidad que se mostró sobre todo en agendas de derechos humanos y políticas de reparación y memoria en relación a los terrorismos de Estado de los años setenta. Pese a esa cercanía y alianzas sudamericanas, las negociaciones en la OEA sobre DSR no lograron el interés y la impronta para disputar ni la agenda ni un lenguaje favorable a los DSR en las instancias de discusión intergubernamental. En la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos (CAJP), donde se plantean los temas y pueden producirse las discusiones para acercar posiciones, las veces que se han llevado estos temas para su tratamiento no prosperan, quedando desdibujado el asunto por ser una minoría casi absoluta las delegaciones que cuenta con una línea al respecto en la política exterior. Es decir, al ser delegaciones dependientes de las carteras de relaciones exteriores de los países y responder a instrucciones bajo este marco, la agenda de DSR no lograba por un parte, ser prioritaria entre todos los temas de política exterior y por otro, porque de todos los países muy pocos, como podría ser Argentina, Uruguay o México lo plantean en la Comisión para desarrollar la discusión y posible tratamiento. Esto se vincula con lo dicho párrafos atrás sobre la falta de liderazgo de un país y un grupo de países para instalar esta agenda como parte de las negociaciones.

En otro orden, podemos señalar como dinámicas y recursos de negociación los posicionamientos o líneas de abordaje y concepción con relación a la función del Estado como garante de derechos y mismo, sobre la conceptualización de lo que es un derecho y de qué manera se asegura su ejercicio pleno. Es decir, el vínculo que hay entre la concepción del Estado y su papel como garante o no del ejercicio de los derechos. En este sentido, por ejemplo, algunos Estados pueden argumentar que los DSR no están establecidos como tales en ningún tratado de derechos humanos, por consiguiente, no hay marco de reconocimiento ni obligación para su abordaje. Sin embargo, esa argumentación carece de validez al observar que en el ámbito de la OEA surge en reiteradas ocasiones con marcados avances en las discusiones como vimos en el capítulo anterior.

En algunos países del Sur, salvo determinadas gestiones de gobierno, se suele tener una perspectiva sobre los derechos humanos fundamentales de acceso a la salud, la educación y otros, que deben ser garantizados por los Estados. Este posicionamiento respecto al papel del Estado parte, sobre todo, de la voluntad política que se tenga al respecto, como por ejemplo al asumir compromisos mediante la ratificación de tratados internacionales. Al respecto, también es posible incluir en este análisis la injerencia del neoliberalismo en la concepción de las funciones y el papel del Estado con relación a las responsabilidades en torno a los derechos humanos. Más allá de estas distinciones, lo que buscamos resaltar aquí tiene que ver con que estas diferentes concepciones, suelen ser un argumento en el marco de las negociaciones para impedir el desarrollo de discusiones sobre algún tema. Y aquí, la forma de conciliar es aquella que permita el consenso, siendo éste el que contemple ambos posicionamientos, es decir, no exprese que es el Estado el responsable de garantizar. De acuerdo con uno de los testimonios de las entrevistas

Por ejemplo, que Argentina tenga salud pública lo posiciona desde otro lugar y eso le permite tener otra perspectiva. Eso no ocurre con los países del norte y no se sabe si es por una cuestión más pragmática o es una excusa porque no tienen una mirada de DDHH, no sé, pero es algo de lo que suelen plantear en las negociaciones y viene de una tradicionalidad, no es algo nuevo digamos. En este sentido, en la letra de los acuerdos, no puede haber términos como “garantizar”, “que el Estado garantice”, en su lugar hay que hablar en términos de “reconocer”, “trabajar profundamente”, o sea, no están en contra del término DSR pero que sea derechos humanos y que lo garantice el Estado ya no. (Entrevista AG.13-RMAAM-Argentina)^[8]

Estas divergencias de miradas respecto a los derechos humanos y el rol del Estado

entre los países del Sur y del Norte global^[9], tienen implicancias en las negociaciones. Puesto que, la concepción de la salud “gratuita y universal” por ejemplo, que suelen tener los países de renta media como Argentina, Brasil, Uruguay o México no es una mirada compartida, lo que se traduce en una forma de llevar adelante las políticas públicas, completamente distinta.

Es posible remarcar también que, amén de la falta de una alianza de países y la simultaneidad en líneas de política exterior que incluyan temas de la agenda de DSR para incorporar en los debates, están los asuntos de geopolítica dura y pura que suelen ceñir esos debates. Como, por ejemplo, la cuestión de Malvinas para Argentina, como vimos, en donde el apoyo de todo el hemisferio es crucial en este asunto, así como sucede de forma semejante con las cuestiones que tienen que ver con el control de armas nucleares o la regulación de las drogas, para países como México, Colombia o Estados Unidos. También la conservación de zonas consideradas patrimonio natural de la humanidad como La Amazonía, cuyo bosque tropical es el más extenso del mundo, involucra a Brasil, Perú, Colombia, Bolivia, Ecuador, Guyana, Venezuela, Surinam y la Guayana Francesa. En estos casos, las comisiones interamericanas, tanto la de mujeres como la de derechos humanos, suelen ser cruciales para posicionarse cuando los Estados no logran hacerlo de forma unificada sobre un tema controversial como puede ser la agenda de DSR en general o algún tema en particular dentro de ella, por ejemplo, la autonomía reproductiva y el aborto. Al igual que, como mencionamos, el papel que juegan los consensos alcanzados y el lenguaje que otorga el marco de las agencias globales en la materia. Decíamos anteriormente que Naciones Unidas resulta un actor clave para incidir en el lenguaje que se disputa en la OEA, tanto por las comisiones del organismo como las elaboraciones bajo las instancias de las agencias especializadas, como ONU Mujeres, la CEPAL, UNFPA, OMS y la OPS. Al posicionarse como referencias de lenguaje, interpretación o estándar, son utilizadas como un recurso para las negociaciones. En sintonía, otra estrategia que suelen implementar las organizaciones de la sociedad civil, es solicitar la participación de personas expertas de la CIDH o la CIM o, a través de alguna delegación aliada, para acercar información fundamentada con el fin de sensibilizar, concientizar y contar con una base mínima para la discusión. La presencia de personas expertas profesionales distinguidas y reconocidas resulta una estrategia valiosa sobre todo para que la discusión cuente con un mínimo de información técnica que permita un diálogo y, en el mejor de los casos, acerque posiciones sin caer en creencias personales. Los pedidos de invitaciones pueden solicitarse para que asista a alguna de las asambleas o a través de la realización de alguna actividad puntual para acercar información sobre un determinado tema. Un ejemplo de esto último pueden ser los talleres y reuniones sobre derechos reproductivos, impulsadas y organizadas por la relatoría especializada de derechos humanos de las mujeres.

En el marco de la CIDH, el proceso alrededor del caso elevado ante la Corte de Artavia Murillo contra el Estado de Costa Rica, representó un recurso que fue muy bien recibido por los grupos defensores de los DSR. Por un lado, la actitud de la CIDH al proponer una experta en el tema para que fuese perita^[10] quien argumentó y fundamentó en la defensa de los derechos de las mujeres, en particular sus derechos sexuales y reproductivos. Y, por otra parte, el fallo de la Corte como resultado, siendo utilizado como un recurso para siguientes diálogos y negociaciones.

En sintonía, los resultados obtenidos en instancias de discusión en el marco de la CIDH y la CIM también se configuran como recursos estratégicos. Si bien depende de la actitud que tenga la presidencia de estas comisiones, si son más aperturistas a llevar adelante ciertos temas o se inclinan exclusivamente a acercar posiciones, de cualquier modo, son recursos muy valiosos. Para graficarlo, por ejemplo, de acuerdo a una de las entrevistas,

La presidencia tiene que saber llevar una negociación y tener esa habilidad de no pararse desde ningún lado sino retomando lo construido hasta aquí y los organismos que acompañan también en ese proceso, por ejemplo, la CIM. Por ejemplo, pedirle a la secretaría que mencione todos los documentos que se han aprobado con la palabra interseccionalidad y ahí se avanza a otra cosa. También puede tener acercamientos informales con las delegaciones para explicar el apoyo, lo que significa, lo que simboliza, por qué es tan importante y así pedir su apoyo de manera informal de las delegaciones. (Entrevista AG.2-CIM-México).

Cuando el papel de las presidencias en las comisiones, en cambio, desconoce o no atiende a los antecedentes, las discusiones pueden retroceder. A menudo sucede esto cuando, en pos de acercar posiciones, en lugar de establecer un punto intermedio entre posturas dicotómicas y hasta antagónicas, lo que se termina resolviendo se traduce en algo insuficiente y una inconformidad para los países con una línea más progresista. Los cuales buscan avanzar en los debates y consensos y no retomar discusiones ya dadas presentes en los documentos de instancias previas. Por parte de los sectores que se oponen a discutir los temas de DSR, bajo la argumentación de que no cuentan con legislaciones nacionales para enmarcar la discusión, estas prácticas resultan una estrategia para impedir la construcción de consensos en la materia. En dichas oportunidades, las alianzas que suelen observarse y destacarse, según las fuentes documentales y las entrevistas, son Argentina, Uruguay, Canadá y México como los más voceros en temas de derechos de las mujeres, perspectiva de género y DSR, cuyas líneas cuentan con Chile, Colombia y Costa Rica que suelen acompañar en el lenguaje más que en la dinámica propiamente dicha de la negociación. Mientras que el grupo de países más conservadores lo que suelen hacer es que “limitan y tratan de eliminar cierto lenguaje y además poner pie de página. Ese es el baile de la negociación que suele haber.” (Entrevista ASC.14).

Por último, a propósito de la nueva metodología implementada a partir de 2017, se produce un formato de participación de las organizaciones de la sociedad civil y otros actores sociales en las Asambleas Generales y las Cumbres, a través de la conformación de Coaliciones autogestionadas. El propósito era orientar el esquema del trabajo mediante coaliciones temáticas de organizaciones y/o actores sociales con posiciones afines, en preparación para el llamado “diálogo”. Es decir, los representantes de la sociedad civil en diálogo con los jefes de las delegaciones, el secretario general y el secretario general Adjunto, así como también trabajadores, representantes del sector privado y otros actores sociales. Dentro de estas Coaliciones permanentes, está la correspondiente a los Derechos Humanos de las Mujeres y la de DSR como las más voceras en el impulso de esta agenda, aunque no las únicas. En el lado opositor, podemos mencionar a la Coalición Vida y Familia y la de Juventud y Libertades que la integran organizaciones con una clara postura antiaborto^[11]. Además de la presencia y participación de estas organizaciones, que como mencionamos en el capítulo anterior resultan clave para el avance en las discusiones, así como en la obturación cuando se trata de organizaciones opositoras, de acuerdo a una entrevista, también su presencia puede ayudar a que se plantee el tema para luego aportar, desde una delegación oficial, “sin necesidad de asumir un liderazgo en la discusión” (AG.4). El caso de la CIM es sumamente relevante, porque a través de su secretaría puede solicitar a la Secretaría General que se trate un tema y lo hace habiendo preguntado a un país que esté interesado en promocionar ese tema, para que lo tome. Pero depende mucho de cada departamento y lo activo que sea el director en cada uno respectivamente. En el caso de la CIM la Secretaría habla directamente con el secretario general para impulsar un tema, aunque sea para un evento formativo, por ejemplo.

En una última instancia, señalar una estrategia que remarcaron algunas entrevistas sobre el tema de la libertad religiosa, que se volvió un asunto que, si bien excede al análisis propuesto en esta tesis, se debe remarcar como un recurso de los sectores conservadores para limitar las discusiones en torno a las agendas de cambio social, como la de DSR. Pues, el tema lo presentaban con una narrativa como si fuera discriminatorio no discutir ni regular la libertad de credo. Lo que finalmente se evidenció fue que la narrativa lo que buscaba era “reemplazar los espacios de debate que antes tenían agendas de cambio social y lo enmarcaron igual en un lenguaje de derechos según su posicionamiento como el derecho a la libertad religiosa” (Entrevista AG.3). Colombia y Brasil desde el gobierno de Bolsonaro fueron los aliados voceros en estos temas junto con los países de Centroamérica y el Caribe inglés que venían de una tradición en sintonía. Los gobiernos de turno de estos países, a fines de 2019, junto con Estados Unidos bajo la administración de Trump iniciaron los preparativos del llamado Consenso de Ginebra^[12], una declaración firmada por distintos países con gobiernos conservadores^[13] en octubre de 2020 titulada “el fomento de la salud de las mujeres y el fortalecimiento de la familia” cuya letra expresa, entre otras cuestiones, que los firmantes se comprometen a “reafirmar que no existe un derecho internacional al aborto, ni recae sobre los Estados una obligación internacional de financiar o facilitar los abortos” fundamentado bajo el “ consenso internacional de larga data de que cada nación tiene el derecho soberano de implementar programas y actividades coherentes con sus leyes y políticas” (2020, s/p).

Si bien excede al período delimitado para este estudio, resulta importante mencionarlo pues previamente a la declaración de la pandemia se observan maniobras estratégicas por parte de los sectores contrarios al aborto para marcar un posicionamiento y una línea político-ideológica sobre el tema. Bajo dicho posicionamiento, además se buscaba reforzar la protección de la soberanía nacional por sobre los acuerdos de los organismos multilaterales, consagrando la declaración como herramienta para ponerle un límite a las negociaciones en dichos espacios intergubernamentales^[14]. En este sentido, el liderazgo de Estados Unidos jugó una función específica, además de haber sido el país anfitrión para la firma del documento, es también el que convoca en cada aniversario a reafirmar el compromiso^[15]. Así como también, para los preparativos de dicho acuerdo, que originalmente estaba pensado para firmarse en la Asamblea mundial de la salud que fue cancelada debido a la crisis por la pandemia. En tales circunstancias, las declaraciones de los representantes por Estados Unidos como el Secretario de Estado Mike Pompeo, quien afirmó que es un compromiso con “la defensa sin precedentes de los no nacidos en el extranjero” ya que “Estados Unidos ha defendido la dignidad de la vida humana en todas partes y siempre”^[16], dan cuenta de una línea ideológica-política claramente direccionada a una articulación global contraria no sólo respecto al tema del aborto en particular, sino sobre la legitimidad y jerarquía de las agencias multilaterales con referencia a la soberanía nacional.^[17]

MERCOSUR

Como sabemos, en el Mercosur las decisiones se toman por consenso, lo que supone que sólo mediante el acuerdo de los Estados parte, se puede avanzar. Aunque, como vimos en el capítulo anterior, aunque no haya un acuerdo si la reunión sucede y se plantean temas a seguir abordando en futuras instancias, se deja constancia de las voluntades políticas y estrategias de bloqueo cuando no se participa. De acuerdo con una de las entrevistas en toda negociación hay socios “naturales”, es decir los países que forman parte de los aliados principales porque comparten intereses. Después pueden ir surgiendo otras alianzas durante el propio proceso de negociación como parte de las estrategias para adquirir apoyo. Por ejemplo, “Nosotros [Argentina] en los noventa éramos aliados de los países árabes, pero hoy tenemos otras alianzas y logramos otro posicionamiento internacional sobre estos temas, lo que también nos ubica como un socio estratégico [con otros Estados]” (Entrevista AG.7). En este sentido, una de las dinámicas y recursos para inclinar la negociación tiene que ver con las alianzas previas y los temas o la forma en que son planteados los temas para lograr acuerdo sobre el interés que se tenga en las reuniones.

En el ámbito de la salud, principalmente en el marco de la Comisión Intergubernamental de Salud Sexual y Reproductiva, observamos que las estrategias de los países con una sintonía normativa sobre estos temas como Argentina y Uruguay, tenía que ver con lograr consenso a partir de propuestas que permitan acercar posiciones. Por ejemplo, de acuerdo con el testimonio de una entrevista “muerte materna es un tema establecido y acordado como un asunto a atender, pero las políticas para atender las causas, como por ejemplo aquellas muertes asociadas a abortos inseguros no se hablan” (Entrevista AG.8). En este sentido la alianza entre Argentina y Uruguay era clara para la propuesta de planes de trabajo y el fortalecimiento de las políticas públicas mediante el intercambio de experiencias, como una estrategia y la utilización del lenguaje explícito para cada punto del plan de trabajo, por ejemplo, cuando vimos la expresión de observar las causas asociadas a la morbimortalidad de mujeres “en situación de embarazo, parto, puerperio o aborto”, para pensar estrategias que reduzcan estas causas. Puede interpretarse que esta forma de explicitar y nombrar el aborto es un recurso que permite, al menos, dar cuenta de su existencia y generar datos al respecto que posibilite consecuentemente su abordaje. En esta alianza de Argentina y Uruguay, que contaban con un desarrollo importante en políticas de salud sexual y reproductiva, también se encontraba Venezuela, durante los años de vigencia de su membresía. Aunque, la agenda más trabajada en coordinación también con los países asociados fue desde desarrollo social, que incluía un plan de trabajo integral en derechos humanos, salud, educación, democracia, como señalamos en el capítulo precedente.

Por otro parte, del lado más conservador en términos de lenguaje, se ubica Paraguay en primera instancia y Brasil más marcadamente desde el proceso de crisis política que concluyó con la destitución de Dilma Rousseff en 2016. El papel de la delegación de Brasil en las distintas reuniones muestra su capacidad de hacer alianzas cuando un tema lidera como fue con los derechos y la agenda LGBTI, donde el Mercosur resultó un espacio clave para traccionar aliados a la negociación en OEA que contó, como vimos, con el apoyo de los Estados parte del bloque Mercosur y varios de los Estados asociados. El papel de Brasil no es menor, dado su lugar relevante como socio estratégico para todos los países, el más grande y con mayor cantidad de diversos recursos de la región del sur, representa un valor en sí mismo. Si bien no resulta ser una delegación que haya impedido el avance de los planes de trabajo, en el caso de la CISSR, dado que todos los asuntos relativos a la prevención fueron y son temas de consenso, la estrategia para avanzar por esa línea era incluyendo la salvedad “de acuerdo a la legislación interna de cada país”. Es decir, que cada Estado decida según su normativa cómo y hasta dónde aplicar el plan de trabajo. No obstante, dicha estrategia también resultó valiosa ya que varios de los planes de trabajo y actas mencionan el abordaje del acceso a la interrupción del embarazo, especialmente durante el proceso uruguayo de ampliación legislativa al respecto. Periodo que coincidió con el proceso de suspensión del Mercosur de Paraguay en 2012 hasta 2013.

Más tarde, la actitud de Brasil fue más evasiva, por ejemplo, presentando excusas para no adherir a las propuestas con un lenguaje más progresistas con temas espinosos como el que se venía trabajando en relación al proceso uruguayo, como decíamos, con la interrupción voluntaria del embarazo. En sintonía observamos el caso de Argentina, bajo el programa de salud sexual y reproductiva y la protocolización de las interrupciones legales del embarazo, a propósito de un fallo^[18] de la Corte Suprema de Justicia nacional, que marcó un precedente fundamental para el reconocimiento y la legalización del aborto^[19]. Aquella sentencia dispuso el alcance del aborto no punible establecido en el Código Penal, específicamente en relación a la interpretación de las causales y la forma de proceder para no vulnerar el ejercicio del derecho sino instrumentalizar la garantía del acceso a esta práctica de acuerdo como lo establecía la norma de fondo.

Si bien, cuando sucedió el proceso legislativo uruguayo, todavía en Argentina se sostenía un blindaje a la discusión sobre estos asuntos en términos legislativos y ejecutivos, a nivel judicial el fallo representó un importante avance además de una valiosa herramienta y a nivel social, coincidía con la conformación de “Socorristas en Red-Feministas que abortamos” dentro de la Campaña Nacional por el Derecho al Aborto Legal, Seguro y Gratuito.^[20] Estas articulaciones desde la sociedad civil impulsoras de la legalización y despenalización del aborto permitieron ir sumando cada vez más apoyo, por medio de distintas estrategias de sensibilización, entre las cuales se pueden señalar la redacción de un proyecto de ley, la difusión de información, la incidencia parlamentaria, la construcción y divulgación de argumentos, así como las intervenciones callejeras de impacto, ampliación y multiplicación de redes de activistas.

Paralelamente, durante los primeros años de conformación de la CISSR, hubo dinámicas relevantes por parte de representantes de la sociedad civil a favor del avance de la agenda de DSR. Una de sus estrategias para alentar que los ministros de Salud apoyen y promuevan conjuntamente políticas de salud sexual y reproductiva fue por medio de la elaboración de un documento llamado “Directrices para la atención a la salud sexual y reproductiva de hombres y mujeres en los países del Mercosur” donde también disponía un alcance para los Estados asociados cuya letra precisa los derechos de las mujeres y varones para acceder a la salud sexual y reproductiva. Esta iniciativa firmada por los cuatro ministros de Salud de los Estados parte en 2004, surgió a propósito de los diez años de El Cairo y contó con el apoyo en la elaboración de investigadores, personal técnico de agencias nacionales e internacionales que pusieron a disposición su expertise para fundamentar y precisar las líneas de acción para llevar adelante. Representa una estrategia y un recurso también para ser utilizado en lo sucesivo, ya que se establece dentro de los puntos relativos a los principales problemas relacionados con la salud sexual y reproductiva de las mujeres, el aborto inseguro reconocido como una de las principales causas de mortalidad materna y asociado mayoritariamente a la ausencia de orientaciones y métodos seguros que eviten el embarazo, frecuentemente asociado a la falta de acceso a servicios de salud. Este posicionamiento denota un compromiso respecto a lo establecido en el plan de acción acordado en El Cairo en 1994 y su revisión a los diez años, de la mano de los objetivos de desarrollo sostenible actualizados en 2016, así como también de la resolución adoptada por la Asamblea Mundial de Salud (WHA, por sus siglas en inglés)^[21]. Cuyos principios instan a los Estados miembros a que tomen a la salud sexual y reproductiva como parte integral de los presupuestos y planificaciones nacionales, de forma urgente. Y a su vez, menciona que, en el marco de movilizar la voluntad política tendiente a resolver los problemas evitables del ámbito de la salud, entre los cuales se menciona a los abortos peligrosos.

En sintonía, en el año 2009 cuando se propuso el plan de trabajo que establecía los objetivos de abordaje de la CISSR, se incluyó a la salud sexual y reproductiva como uno de los ámbitos donde más se expresan las desigualdades de género. Entre las estrategias y actividades, se dispuso la difusión de los DSR en toda la estructura del Mercosur y la capacitación permanente de recursos humanos para la Consejería y consentimiento informado para abordar a mujeres en situación de embarazo, parto, puerperio y aborto. Asimismo, se incluía llevar adelante un intercambio de experiencia con énfasis en cuestiones de orientación sexual e identidad de género para fortalecer los sistemas de atención integral a la población LGBTI y, la propuesta de protocolizar la participación de la sociedad civil, así como sus niveles de decisión en las políticas públicas y en las reuniones. De acuerdo con las listas de participación y con las entrevistas correspondientes a la CISSR, había una articulación entre los agentes de gobierno y la sociedad civil para llevar adelante un trabajo conjunto que permita avanzar en la agenda a nivel regional pero impulsado sobre todo desde Argentina y Uruguay. Esa articulación se identifica como un recurso dado que ayuda a establecer posibilidades para proponer temas, ampliar y profundizar la discusión. Esto mismo se puede trasladar para identificar las estrategias de articulación que hubo alrededor de esos años en relación a la agenda LGBT para impulsar a nivel interamericano. Si bien se puede reconocer la cercanía de temas y confluencia de agendas por parte de las organizaciones de la sociedad civil para avanzar en discusiones de DSR, con la Campaña por una Convención, como de la agenda LGBT, la delegación de Brasil y la construcción de esta agenda recorrió un camino más separado entre esos temas. Es decir, se hablaba de los derechos de las personas LGBT y qué políticas de reconocimiento, respeto, protección y promoción de derechos tenían los países, sin especificar a los de derechos sexuales y reproductivos. Por parte de Argentina también podemos identificar un recurso en torno a esta agenda, dado que en aquel país entre 2010 y 2012 se avanzó en normativas de ampliación de derechos con las sanciones de leyes que reconocen el matrimonio igualitario y la identidad de género^[22]. En este sentido, también entendemos como una ventana de oportunidades cuando se forman alianzas a nivel local y regional para plantear e impulsar agendas. Tanto desde las organizaciones de la sociedad civil que buscan incidir en distintas instancias y a varias escalas, como por parte de la articulación con ámbitos de gobierno. Y aquí señalamos también como parte de las dinámicas de negociación el papel que ocupa el país anfitrión cuando asume la presidencia pro témpore por ejemplo en habilitar la participación de la sociedad civil.

Luego de la primera década del siglo, desde la gestión de gobierno de Dilma Rousseff, principalmente durante el último período, hay un giro en la voluntad política de avanzar con estas agendas mancomunadamente. Una evidencia es la presentación de la propuesta, por la delegación representante de la PPT de Brasil en 2015, de suspender temporalmente las reuniones del grupo de trabajo de género y derechos humanos de las mujeres de la RAADH, con la justificación de racionalizar los recursos humanos y financieros y evitar una duplicación de instancias (Acta N.º 01/15). En la reunión donde la delegación planteó la suspensión temporaria de las reuniones del grupo de trabajo Argentina, Uruguay, Venezuela y Paraguay remarcaron el desacuerdo y la necesidad de que continúen las reuniones, Surinam y Ecuador como Estados asociados por su parte se abstuvieron de manifestar opinión, por lo que Brasil reforzó que sólo se trataba de una propuesta y que entonces no habría suspensión. Y pese a que esta iniciativa no prosperó de inmediato dado el desacuerdo expresado por parte del resto de las delegaciones, el papel de Brasil durante el último período de la gestión de Rousseff, fue en esa línea, directamente no participaba o impedía sostener la periodicidad de las convocatorias a las reuniones, de acuerdo a la entrevista AG.12. De acuerdo con su testimonio, este tipo de accionar era un recurso que se utilizó durante las gestiones de gobierno de Temer (2016-2018) y de Bolsonaro (2018-2022). Bajo esa última gestión de gobierno, lo que sucedió más radicalmente fue confirmar la suspensión de hecho de las reuniones durante las presidencias pro témpore a su cargo, cuya dinámica era no convocar a las reuniones directamente. Al respecto surgen dos supuestos que tienen que ver con las alianzas que cada Estado tiene en términos internacionales y cómo influye, de acuerdo a los intereses.

Como decíamos, la participación de la sociedad civil sólo se da en las reuniones que cuentan con comisiones de trabajo o allí donde se las convoca especialmente por parte de la PPT a cargo del país anfitrión. En las reuniones enmarcadas en la comisión de trabajo de género y derechos humanos de las mujeres de la RAADH o en las RMAAM, suelen observarse las articulaciones que se tienen al interior de cada Estado con la sociedad civil, teniendo un efecto en estas reuniones. Este recurso aplica tanto para plantear y ampliar las discusiones con temas o propuestas de abordaje como para no hacerlo. Por ejemplo, cuando mencionamos en el capítulo anterior las últimas reuniones de ministras y Altas Autoridades de la Mujer, hicimos referencia a organizaciones que no habían participado antes y que tenían un vínculo con la agenda antiaborto. En ese año, 2019, se estaba produciendo lo que también mencionamos anteriormente que era las articulaciones entre gobiernos con posicionamientos conservadores para la firma en 2020 del Consenso de Ginebra. Esto cobra relevancia para el análisis de la agenda de DSR dado que los casos de las fundaciones señaladas en el capítulo anterior y los vínculos con los países del bloque son un buen ejemplo de la estrategia de impedimento. En otras palabras, los representantes de estas organizaciones cuentan con un amplio apoyo por parte de personas y grupos que están en espacios de poder y toma de decisiones como en aquel entonces en Brasil y en Argentina con una tendencia radicalmente conservadora. De acuerdo con la entrevista AG.12, entre las propuestas que estas organizaciones hacían en las reuniones, llamaba la atención la que buscaba fomentar la eliminación de la terminología de género además de otras iniciativas alarmantes que llevan a una difusión de discursos de odio y una construcción demonizada de las personas de los movimientos feministas y del colectivo LGBTI (Bracke y Paternotte, 2018; Moragas, 2020). Cabe destacar sobre este punto, lo relativo a la discusión del término género que la delegación de Brasil llevó a las reuniones de la comisión permanente de género y derechos humanos de las mujeres de la RAADH durante 2019 donde informaba que en aquel país se estaba discutiendo el término género y seguidamente lo que significaba, según aseguró la representante como sexo biológico femenino y masculino^[23]. En ambas reuniones, no hubo participación de la sociedad civil y se volvió a plantear la extinción de la comisión como parte de una racionalización de la estructura del Mercosur bajo la propuesta de que fuese absorbida la comisión por la RMAAM. Se identifica como una estrategia y una dinámica de negociación esta propuesta para que la comisión y el trabajo que abordaba ésta pase a la órbita de la RMAAM donde estaban representantes como Damares Alves por parte de Brasil quien se expresaba públicamente su posición contra el aborto, hecho que también se muestra en el apoyo a la firma del Consenso de Ginebra mencionado previamente.

En este sentido, es posible evidenciar una estrategia por parte de los Estados con posiciones más conservadoras, cuando no se convoca a las reuniones en las PPT y se muestra la inactividad en los documentos oficiales en las reuniones relativas a mujeres, salud sexual y reproductiva y derechos humanos que lo demuestran. No obstante, también se puede destacar frente a la radicalización conservadora durante las últimas gestiones de Brasil con Temer y Bolsonaro, una estrategia para balancear dicha actitud por parte de los equipos técnicos de las delegaciones. De acuerdo con una entrevista “los equipos técnicos que permanecen independientemente del cambio de gestión reconocen el trabajo acumulativo de las reuniones priorizando evitar tensiones que impidan continuar trabajando” (AG.8-RMS-Argentina).

También resulta una estrategia para la generación de alianzas y coaliciones, cuando en documentos como los informes hemisféricos, se incluye como compromiso la divulgación en instancias intergubernamentales para su discusión. Este fue el caso en la cuarta conferencia ordinaria de Estados parte de la Convención Belém do Pará, en 2012, donde se menciona a la RMAAM, así como a las agencias especializadas de cada bloque subregional^[24] con el fin de que lleven el material como insumo de trabajo para cada espacio. Esta práctica, también resulta útil para las organizaciones de la sociedad civil que lo toman en cuenta al momento de hacer incidencia.

En este sentido, además de la participación en estas instancias, otras formas de presión que la sociedad civil ha puesto en práctica como estrategia, es la conformación de redes transnacionales de incidencia o advocacy e influencia (Keck y Sikkink, 1999), que vimos de qué actores se componen en los anteriores capítulos. Observamos que en el caso del Mercosur durante la primera década de los 2000 hasta 2015 y 2016 con los cambios en las gestiones de gobierno de Argentina y Brasil, así como la desarticulación de la UNASUR seguido de una reorientación política más cercana a la administración estadounidense bajo el gobierno de Trump, las redes transnacionales de incidencia se manifestaron tanto para impedir y también desacreditar la agenda de DSR como para evitar que eso sucediera.

Como vimos, durante los procesos internos alrededor de las leyes de interrupción voluntaria del embarazo en Uruguay primero y en Argentina después, tienen un efecto en las reuniones del Mercosur, sobre todo aquellas que habilitan la participación de la sociedad civil. En Argentina las redes de activistas dieron lugar a estrategias y articulaciones que traspasaron las fronteras nacionales y fueron reconocidas en distintos espacios intergubernamentales, evidenciando los efectos a finales del año 2017 y particularmente durante el año 2018, dado que, por primera vez, se trataba en la Cámara de Diputados de la Nación el proyecto de ley presentado por la Campaña por el derecho al aborto, mencionada anteriormente. Esa iniciativa si bien no logró prosperar en aquel entonces, marcó un precedente importante^[25] a nivel político para Argentina y la región (Sutton, 2023a; Gago, 2019) y a nivel social identificado con los pañuelos verdes (Felitti y Ramírez Morales, 2020).

En contraposición al avance de estas discusiones en las reuniones del Mercosur alrededor de esos años se puede destacar la participación de la ministra de Desarrollo Social de Argentina Carolina Stanley en la RMAAM del primer semestre de 2019, quien había desaprobado y desestimado el protocolo de acceso a las interrupciones legales del embarazo que había publicado el entonces ministro de salud, Rubinstein. Esta voluntad política muestra una negativa por parte del ejecutivo nacional de aquel entonces dada su posición pública contraria al aborto. La gestión de gobierno argentino de aquel entonces, bajo la presidencia de

Macri, tenía una postura conservadora respecto a estos temas, con una vinculación a la iglesia católica como vimos y a organizaciones de la sociedad civil ligadas al fundamentalismo religioso además de mantener una alianza inclinada por Brasil bajo el gobierno de Bolsonaro en aquel entonces y con la gestión de Trump en Estados Unidos.

¿Cuáles son las dinámicas de construcción sobre DSR y qué factores las condicionan?

Las negociaciones para construir consensos sobre DSR en general y en particular para incorporar y mantener un lenguaje amplio, preciso y claro, a partir de un enfoque de género y de derechos, necesitan -ante todo- instrucciones favorables para esos temas. Es decir, voluntad política y experiencias normativas que permitan acompañar las discusiones en esta línea y una persona con habilidades para representar la postura del gobierno y formar alianzas. Para cada reunión de negociación ya sea de una declaración, un plan de trabajo o alguna actividad, previamente los y las delegadas gubernamentales cuentan con instrucciones o líneas de posición que, justamente, establecen la posición del Estado sobre determinados temas. Estas personas que estarán presentes en las reuniones, que pueden ser asesores políticos o técnicos, deben seguir esas instrucciones de negociación y, con habilidades diplomáticas, plantear los temas de forma que logre interpelar el interés de una delegación ya sea para acompañar la discusión o formar alianzas para futuras discusiones. La voluntad política y la proactividad diplomática para llevar adelante las instrucciones explícitas e implícitas de la política exterior del Estado que representa hacen la diferencia al momento de construir consensos. Estos aspectos de la persona que negocia permiten que además de que la discusión sobre un tema avance y logre acuerdos, puede lograr alianzas estratégicas para futuras negociaciones.

De acuerdo con la entrevista AG.7 las instrucciones de negociación sobre determinados asuntos se elaboran conversando con los organismos nacionales que llevan los temas a discutir ya sea con las carteras sobre mujeres, familia, salud, desarrollo social, derechos humanos, por ejemplo, además de mantener un espacio de diálogo con las organizaciones de la sociedad civil. Ese diálogo con la sociedad civil va a lograr tener mayor incidencia no sólo si la escucha es atenta, por decirlo de algún modo, sino sobre todo si las organizaciones de la sociedad civil tienen diálogo o vinculación directa con las autoridades de mayor jerarquía, llamadas líneas de mando. Esos pasos armarían lo que se denomina documento borrador “cero” porque es con el que se empieza a discutir y en donde se negocia la letra del documento, de acuerdo con el testimonio de una entrevista, se resalta que “en la diplomacia hay un lenguaje acordado, en donde las palabras hacen la diferencia, porque para un país puede significar otra cosa respecto a su interpretación” (Entrevista AG.7). Después, además, van a condicionar otros intereses, por ejemplo, en el caso de la OEA cuando mencionamos el riesgo de Argentina de perder el apoyo hemisférico con la cuestión de Malvinas, denota un interés prioritario para el país, por lo que si se pone en juego al momento de negociar representa un determinante. En el caso del Mercosur, al ser negociaciones de consenso y con planes de trabajo, actividades y propuestas en reuniones específicas y en algunos casos articuladas, se logra el mismo cuando las más altas autoridades correspondientes firman el documento de acuerdo que también puede resultar en una declaración o en una recomendación elevada al CMC que luego también se transforme en una decisión, es decir con un peso más fuerte en términos formales.

Si bien los temas se introducen porque vienen de reuniones anteriores o porque algún representante gubernamental o de organizaciones de la sociedad civil lo plantean, también se observa el recurso que tienen los órganos especializados quienes pueden presentar una propuesta a la Secretaría General como vimos en el caso de la CIM en la OEA. En estos casos para darle continuidad depende, sobre todo, si hay alguna delegación interesada en tomar el tema para promocionarlo. Y al respecto influye la capacidad de ejercer la llamada diplomacia suave, es decir, cuando por ejemplo se investiga sobre un tema que le puede interesar a un país de peso, entonces se convoca a una reunión informal entre delegaciones para presentar el tema, la propuesta y convenir que se sume conjuntamente para promocionarlo.

Sobre la agenda de DSR en general o por separado, puede haber una sinergia en el multilateralismo en términos generales, siempre y cuando el lenguaje abarque el consenso y permita una interpretación más de recomendación que de imposición. Es decir, con relación a la descripción sobre la concepción del Estado como garante de derechos o como responsable de asegurar condiciones que permitan el acceso a derechos, estas formas de concebir el rol del Estado también condicionan la negociación del lenguaje y de la forma en que se busca generar consenso en relación a eso. Es decir, en términos de determinar quién es el actor que debe asegurar el reconocimiento y la garantía en la práctica. Algunas posturas sostienen que es el individuo bajo sus elecciones racionales el principal responsable, conforme a una ideología individualista en el plano social, sustentadora del modelo neoliberal en el plano económico. Con base en el criterio de invariabilidad y constancia de factores relevantes, también conocida como la cláusula de ceteris paribus (Marqués, 2004). En términos sociopolíticos, tal criterio desconoce a las fuerzas sociales, culturales y políticas como variables, sino que las asume como acontecimientos pasivos del desarrollo económico. Otras posturas, con una lectura crítica del modelo neoliberal, por el contrario, van a asegurar que para avanzar en el desarrollo económico y social se debe contar con condiciones previas históricas y culturales para asegurar la satisfacción de necesidades a los individuos y a la población en general (Bruchey, 1992).

En sintonía con la construcción conceptual de gobernanza, que repasamos previamente, guarda una estrecha relación con la forma de concebir el rol del Estado en diálogo con otras esferas de autoridad y el vínculo con la consolidación del neoliberalismo que no sólo remite a un modelo económico sino también político y social. Las experiencias ligadas al auge de la integración sudamericana reflejan, al menos en términos de lenguaje, una voluntad política por parte de los Estados que asumen un papel de garantes de derechos y de condiciones para su ejercicio, cercana a la crítica del individualismo.

Por otra parte, los DSR son impulsados por redes transnacionales de incidencia en los términos que refieren Keck y Sikkink (1999), sin embargo, no sólo hay redes a favor de que avancen los temas de esta agenda, sino también dedicados a obstaculizar las discusiones. Como señalamos, hay importantes articulaciones que despliegan estrategias para obturar el debate, una de ellas, en el caso del Mercosur, es plantear desacuerdos sobre cuestiones ya discutidas y saldadas como fue por ejemplo con la discusión sobre el significado de género cuando Brasil lo planteó en la comisión permanente de derechos humanos de las mujeres y en la RMAAM, con el recurso de no convocar a las reuniones o no participar de ellas, es una forma de eludir la discusión. En el caso de la OEA, encontramos el recurso del pie de página para no prestar conformidad sobre un término o alguna cuestión planteada en la resolución o documento que se quiere dejar asentada la posición del Estado en desacuerdo o aclarando su posición al respecto. También la presencia de actores de la sociedad civil que buscan incidir en contra de la agenda de DSR suelen utilizar muñecos de fetos como forma de hostigamiento además de otras estrategias hostiles de persuasión de acuerdo, como vimos, con la entrevista AG.2.

Otra estrategia que han utilizado para no discutir estos temas, es la propuesta de otros asuntos como el de la libertad religiosa, como un ejemplo de diplomacia suave y en contraposición para dar la discusión sobre DSR. En este sentido, las organizaciones de la sociedad civil resultan una herramienta de incidencia fundamental tanto para que una negociación se incline hacia un lado o hacia otro. En este sentido, la influencia por parte de Estados más poderosos económicamente es también un condicionante, ya que cuentan con capacidades para incidir y su posicionamiento sobre algún tema también puede ejercer más fuerza si buscan inclinar la negociación hacia un lado u otro. Con relación a esto, resulta relevante para los demás países de la región e incluso en el Mercosur las variaciones que se dan en los Estados cuando las gestiones de gobierno tienen una marcado línea más conservadora o más progresista, más inclinadas a los modelos neoliberales cercanos a la política estadounidense o con la impronta de consolidar un distanciamiento conjunto como fue la experiencia de los Estados parte y asociados del Mercosur con la Unasur.

Entre las estrategias y los recursos más utilizados para el avance de la agenda de DSR, vemos que las experiencias nacionales fueron útiles para mostrar datos concretos sobre la aplicación de una política. Del mismo modo, para formar alianzas entre quienes impulsan políticas semejantes y buscan promoverlas en el nivel regional, en conjunto con actores internacionales que pueden ser voces de referencia técnica y política como fueron los organismos del sistema de Naciones Unidas. En términos técnicos, la OPS, UNFPA o el PNUD permiten enmarcar las discusiones con menos posibilidad de desacuerdo y en el caso de las declaraciones o los consensos políticos construidos en conferencias de la CEPAL se traducen en referencias de lenguaje principalmente. Para que dichos recursos puedan ser utilizados de forma estratégica, la voluntad de los gobiernos es fundamental dado que habilita en las instancias regionales la participación de otros actores y actrices aliados para contribuir en la construcción de consensos. Allí donde fue posible la formación de esas alianzas estratégicas para incidir en el proceso de construcción de consensos, deben enfrentar el desafío de renovarse constantemente, es decir, antes, durante y después de cada reunión, asamblea u evento que define temas y planes de trabajo. En este sentido, los recursos y las estrategias de los actores que promueven la agenda de DSR interactúan en los diferentes niveles. En los ejemplos descritos, señalamos que, en algunos casos, las instancias regionales son plataformas estratégicas para las organizaciones de la sociedad civil que buscan incidir en temas cuando en el nivel nacional la posibilidad está restringida. Ya sea porque los gobiernos suelen ser más reacios o no cuentan con canales de participación, el nivel regional colabora en incidir en la postura nacional de algunos gobiernos. La posibilidad de que eso ocurra implica una articulación multinivel y multiactoral entre Estados con gobiernos aliados, los instrumentos de referencia internacional y las redes de la sociedad civil que inciden con diversas estrategias a nivel nacional y regional sobre determinados temas.

En sintonía, los recursos más frecuentes fueron con relación al lenguaje, para promover la agenda de DSR desde un criterio diplomático, basado en estándares ya consensuados, permitió acercar posiciones evitando descartar ninguna de ellas, a pesar de las distancias y antagonismos que pudieran existir. Es decir, que el lenguaje sea estratégico y conciliador sin renunciar a una postura progresista, como sucedió en ocasiones donde los sectores conservadores buscaron imponerse rechazando toda postura divergente. Frente a la actitud constructiva de los sectores progresistas, los gobiernos que se oponen acuden a los recursos del pie de página y la aclaración que es de acuerdo a la normativa interna de cada país. Esta estrategia para avanzar en la construcción de consensos, en lugar de impedirla como cuando se bloquea el diálogo, ha permitido al menos, evitar regresiones. Vinculado a esto, pero en otro orden de análisis, podemos señalar las medidas tendientes a incidir en la introducción y promoción de la política exterior con perspectiva de género, cuyas experiencias podrán ser investigadas en profundidad en futuros trabajos. Sin embargo, vale mencionarlas dado que, en los gobiernos progresistas, de los últimos años del período, han buscado incorporar propuestas al respecto con la impronta de garantizar derechos.