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2 ¿Qué contemplan los planes de educación y los de igualdad de género?

Este capítulo analiza en qué medida los planes de igualdad de género (PIG) desarrollados en la región contemplan la educación secundaria y en qué medida el enfoque de igualdad de género está incorporado en los planes nacionales de educación (PNE) del nivel medio en América Latina y el Caribe. Es decir, qué aspectos vinculados con ello están presentes en sus objetivos, cuáles son las principales líneas de acción que proponen al respecto, cuáles las modalidades de integración de ese enfoque y cuáles se consideran los condicionantes principales.

Para ello, se realizó una revisión documental. Se construyó un corpus con los PIG (actuales o últimos vigentes) que tenían un apartado específico sobre líneas de acción en el campo de la educación en general y, en particular, en la escuela secundaria. Con estas características se seleccionaron 18 PIG, pertenecientes a 17 países de la región (Colombia tiene dos planes). A partir de esa selección, se relevaron 16 PNE de los países que eran parte del mapeo (no se encontró ninguno para Venezuela).

A continuación, se puntualizan algunos aspectos de cada tipo de plan, para luego revisar en forma conjunta coincidencias y divergencias respecto de los condicionantes prioritarios, las líneas de acción y la modalidad de integración del enfoque de género que prevalece (gradiente de género). Se espera que la caracterización de estos planes y su posterior análisis comparativo contribuya a una mayor articulación entre estos instrumentos de política.

El lugar de la educación media en los planes de igualdad de género (PIG)

Creados en América Latina durante la década de 1990, los planes de igualdad de género (PIG) son instrumentos de política y planificación que elaboran los mecanismos para el adelanto de las mujeres en América Latina y el Caribe (Cepal, 2017). Están orientados a dar cuenta de los obstáculos vigentes en cada país para el logro de la igualdad de género en distintos aspectos de la vida social, política, económica y cultural, y proponen estrategias para revertirlos mediante acciones que involucran a los Estados. Los PIG constituyen “mapas de ruta de los Estados hacia la igualdad de género y la garantía de los derechos de las mujeres en la región, además de ser una muestra de la voluntad política para avanzar en esta materia” (Cepal, 2017: 7).

Denominados como política, agenda o estrategia, los temas, enfoques, estrategias y metas de los PIG están condicionados por el contexto en que se elaboran, el rango institucional del organismo que los impulsa y las prioridades establecidas por cada gobierno. A pesar de esa diversidad, en la mayor parte de los planes los contenidos se organizan en los siguientes apartados.

  • Presentación o introducción. En esta sección se hace referencia a las conferencias y convenciones internacionales relacionadas con el reconocimiento y el ejercicio de los derechos de las mujeres (Beijing, Cedaw, etcétera) con un objetivo doble: resaltar que el país adhiere o suscribe a esos tratados y legitimar las propuestas del plan. Con frecuencia, también se mencionan antecedentes de políticas nacionales, propósitos alcanzados y desafíos pendientes. En muchos casos los avances que se destacan corresponden al plano normativo (promulgación de leyes); en otros, como el de Bolivia, al marco institucional en el que se inscribe el plan. Una referencia recurrente es la elaboración participativa del PIG, que incluye tanto el movimiento y las organizaciones de mujeres/feministas como otras dependencias gubernamentales.
  • Información de contexto y diagnóstico. Este apartado describe la situación de mujeres y varones en áreas claves como salud, educación, pobreza y participación política, entre otras. La mayoría de los PIG ofrece información estadística, destaca problemas particulares que persisten en el país y, en algunos casos, señala cómo las desigualdades se manifiestan también entre las mujeres que, por ejemplo, habitan áreas urbanas o rurales, o que pertenecen a una determinada etnia. En muchos casos, también ofrece definiciones conceptuales de nociones clave, como: equidad de género, igualdad de género o igualdad entre géneros, empoderamiento, etcétera (por ejemplo, el PIG de Ecuador incluye un glosario).
  • Ejes o líneas de acción y dimensiones. Esta sección expone los problemas o las metas que el PIG prioriza. En cada eje o línea de acción se incluyen objetivos generales y específicos y, a veces, también acciones o políticas, en el sentido amplio de estos términos.

A través de los contenidos contemplados en un PIG es posible detectar el enfoque o el marco conceptual desde el que busca superar las desigualdades de género. En este sentido, predomina una “convivencia” (en términos de Virginia Guzmán, 2018) entre el enfoque de igualdad de oportunidades y el de derechos. En algunos casos se hacen referencias explícitas a la necesidad de avanzar de la igualdad formal a la sustantiva y de implementar medidas de acción positiva como paso inicial para superar desigualdades de género en ámbitos como el político. Algunos de estos planes, asimismo, recuperan la propuesta de la Cepal (2017) y, al menos en el plano enunciativo, ponen en valor la formulación de políticas que contribuyan a la autonomía física, económica y de toma de decisiones de las mujeres.

La transversalización del enfoque de género se enuncia en casi todos los documentos (la única excepción es Chile), aunque el modo en que se define y se integra en el plan difiere sustancialmente entre los países. En algunos, como México, se ubica como la estrategia central para el diseño y la implementación del conjunto de las acciones propuestas, y se hace referencia a la articulación entre las dependencias gubernamentales que se encargarán de ejecutarlas. Por su parte, el caso de República Dominicana es excepcional en la medida en que propone explícitamente el “enfoque dual”, es decir, transversalización + focalización.

Algunos planes incluyen a organizaciones de la sociedad civil tanto en la planificación como en la implementación y el seguimiento. El 60% de los planes analizados pone de relieve la disposición a desarrollar un trabajo intersectorial que, en casos como los de Belice, El Salvador y Honduras, se presenta bajo denominaciones como “coordinación de acciones”, “multisectorialidad” o “articulación de sectores”, entre otras. Aunque se trata de un grupo minoritario, cabe señalar que en otros planes la transversalización está incluida entre los objetivos generales o constituye una línea de acción específica. Y en algunos solo es mencionada en el marco conceptual que sustenta la formulación del plan.

La igualdad de género como condición para el desarrollo sostenible de los países y los señalamientos referidos a las mujeres en tanto actores clave de este proceso es otro posicionamiento que atraviesa a la mayoría de los planes. Esta consideración alcanza su máxima expresión en países como Bolivia, Ecuador, México, El Salvador y Colombia, en los cuales el PIG está inscripto en el Plan Nacional de Desarrollo, de allí que su duración está sujeta a este último.

En línea con la diversidad cultural y étnica que caracteriza a la región, los planes de 14 países[1] incluyen acciones desde un enfoque intercultural que pone en valor las creencias, necesidades y demandas de determinados colectivos de mujeres y que apunta de manera específica a revertir las desigualdades que enfrentan. Esta disposición se detecta, por ejemplo, cuando se alude a los sujetos destinatarios de las acciones (poblaciones indígenas, afrodescendientes y rurales, entre otras). En Brasil y Ecuador se agrega, además, la necesidad de considerar la diversidad étnica, cultural y sexual, y de hacer foco en superar la discriminación y las desigualdades que afectan a la comunidad LGTBI (lesbianas, gays, trans, bisexuales e intersexuales).

La mayoría de los planes, en el apartado de contextualización, aborda la educación como un derecho y una vía posible para superar la pobreza, alcanzar la autonomía económica y acceder a empleos que permitan condiciones de vida digna. A partir de esta argumentación, se mencionan los logros alcanzados y los desafíos pendientes en cuanto al acceso y la permanencia de varones y mujeres en la educación básica obligatoria (primaria y secundaria). Muchos de los PIG también conciben la educación como un ámbito favorable para llevar a cabo acciones que contribuyan a la superación de desigualdades socioeconómicas y culturales que afectan históricamente a las mujeres (violencia basada en patrones de género, embarazos tempranos no planificados, asignación de tareas de cuidado, entre las más nombradas).

Casi todos los documentos analizados dedican a la educación un apartado que incluye objetivos y líneas de acción orientadas a resolver desigualdades de género dentro del propio ámbito educativo.[2] Solo en el caso chileno se presentan datos respecto de los logros en el sector educativo sin especificar líneas de intervención (no obstante, sí se mencionan en el sector salud, estrategias educativas para el acompañamiento del embarazo y/o la maternidad de las jóvenes/adolescentes).

Objetivos a alcanzar en la educación media priorizados por los PIG

En la mayoría de los planes predominan objetivos a mediano y largo plazo, en general, alineados con las agendas internacionales (ODM, ODS, Educación para todos, entre otras) y con las propuestas formuladas en conferencias mundiales y regionales dedicadas a los derechos y la igualdad de oportunidades de las mujeres (Plan de acción de Beijing y sus posteriores evaluaciones, Conferencias Regionales sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, Estrategia de Montevideo, entre otras).

Además de promover la inclusión educativa de mujeres y varones, los objetivos destacan la importancia de optimizar cualitativamente sus experiencias escolares y promover el aprovechamiento de las oportunidades que brinda la educación para superar desigualdades de género dentro y fuera de las aulas. Entre ellos, se pueden señalar los siguientes.

  • Universalizar la educación obligatoria (primaria y secundaria).
  • Ampliar el acceso y la permanencia de adolescentes y jóvenes mujeres y varones (en edad teórica) en todos los niveles educativos.
  • Garantizar educación de calidad para todos y todas.
  • Difundir una concepción intercultural que promueva el reconocimiento y el ejercicio de los derechos.
  • Eliminar los sesgos y estereotipos de género y la discriminación hacia las mujeres.
  • Implementar y fortalecer la educación sexual.
  • Educar para la prevención y la superación de la violencia de género.
  • Fomentar la participación de las mujeres en carreras tradicionalmente masculinas y en disciplinas clave para el desarrollo (por ejemplo, ciencia y tecnología, técnicas).

Junto a estos objetivos que podrían considerarse clásicos en el campo de las políticas de igualdad de género, no se incluyen otras problemáticas que emergieron con fuerza en los últimos años, por ejemplo, las relativas al acceso y los usos estratégicos de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Esta temática podría ser abordada desde un objetivo específico orientado, por ejemplo, a la superación de los estereotipos y sesgos de género en el acercamiento y usos de las TIC, no solo para ampliar las opciones profesionales de las mujeres, sino principalmente para favorecer que las y los jóvenes se apropien estratégicamente de estas tecnologías para mejorar su calidad de vida, contar con mayores espacios para su participación ciudadana, incrementar cuantitativa y cualitativamente sus posibilidades de empleabilidad y desplegar una mirada crítica hacia los entornos tecnoculturales.

En otro orden, los planes ofrecen escasas referencias al abordaje educativo de las masculinidades hegemónicas, que imponen a los varones mandatos, estereotipos y roles de género y que, entre otras cosas, limitan sus posibilidades de reconocer y expresar emociones y sentimientos, al tiempo que desalientan su interés por áreas de conocimiento consideradas tradicionalmente femeninas.

Sujetos que construyen los PIG

A partir de la formulación de los objetivos, es posible identificar cuáles serían los/as destinatarios/as directos de las acciones, en otros términos, los sujetos priorizados. Aunque la mayoría de los planes se proponen como instrumentos para el alcance de la igualdad/equidad entre los géneros, sus objetivos se concentran primordialmente en las niñas y adolescentes. A menudo presentan una asociación entre ellas y las cuestiones relacionadas con el cuidado de la salud sexual y reproductiva, y la prevención de las violencias basadas en patrones de género. Y paralelamente, no se explicitan los roles y las responsabilidades que debieran asumir los varones.

Desde otro ángulo, también se prioriza la intersección entre el género y otros condicionantes sociales que redundan en situaciones de mayor vulnerabilidad o desigualdad. Aunque a nivel enunciativo son pocos los planes que destacan la incidencia del nivel socioeconómico, este condicionante aparece implícitamente en todos. Los condicionantes sociales más referidos son el ámbito geográfico de residencia, en particular el rural y, en menor medida, la etnia. Las referencias a las desigualdades que enfrenta el colectivo LGTBI en los ámbitos educativos están presentes en un número reducido de planes, entre ellos, el de Brasil las destaca especialmente. También son escasas las referencias a limitaciones específicas de las personas privadas de libertad.

En las fundamentaciones y las propuestas relacionadas con la educación secundaria, se advierte en los PIG un interés en el acceso y la permanencia (o no deserción) de los y las jóvenes en este nivel, más que en la optimización de sus experiencias educativas (incluso aunque se admita que los tres aspectos están interrelacionados).

El lugar de la igualdad de género en los planes de educación (PNE)

Los PNE son instrumentos de los Estados que dan cuenta del sentido, la dirección, la lógica interna y el horizonte temporal de las políticas educativas a emprender (ANEP, 2011). La expansión de estos planes en América Latina y el Caribe en las últimas décadas se da en el marco del impulso a la universalización del derecho a la educación promovido desde diversos organismos internacionales, principalmente desde la Unesco, que dio lugar a la conformación de una agenda regional.

Educación para Todos (EPT), resultado del Foro Mundial sobre la Educación (Dakar, 2000), el Proyecto Regional de Educación para América Latina (EPT/PRELAC) y Educación para el Desarrollo Sostenible (EDS) son parte de los acuerdos y documentos que influyeron en la creación de los PNE y en sus enfoques y contenidos.[3] Por supuesto, de todos modos cada PNE refleja la impronta del país que lo elabora, sus prioridades, problemáticas y metas. Aun así, la estructura de estos planes es similar en la mayoría de los casos y suele incluir los siguientes apartados.

  • Presentación o introducción. En esta sección se fundamenta la necesidad del plan, se mencionan los marcos normativos y, a veces, los acuerdos internacionales de referencia, y se consignan los principios generales que lo sustentan. La mayoría reconoce la educación como un derecho humano y la considera una vía para alcanzar la igualdad de oportunidades y para que las personas de todos los grupos sociales puedan gozar de una vida libre y autónoma. Muchos la destacan, además, como un bien público y social que puede contribuir al desarrollo a través de la preparación de recursos humanos capacitados para afrontar los desafíos que impone una sociedad en permanente transformación productiva, social, económica y cultural, y hacen referencia explícita al logro de la educación de calidad.

También suelen mencionar aquí de qué modo ha sido construido el PNE.[4] La mayoría de los casos analizados (Brasil, Costa Rica, Colombia,[5] Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay, y Uruguay) son de naturaleza político-social participativa, describen los mecanismos de consulta implementados (asambleas, foros locales y regionales, grupos focales, consultas de opinión a actores específicos, entre otros) y la intervención de múltiples actores (organismos internacionales, expertos/as, organizaciones no gubernamentales, sectores del mercado laboral, sectores político-partidarios, activistas, etcétera).

Respecto del alcance temporal del plan, la media señalada es de diez años, con algunos países en los que no supera los cinco y otros en los que se extiende hasta los quince.

  • Información de contexto o diagnóstico. Este apartado caracteriza la situación que atraviesa el sistema educativo en cada país; suele incluir las preocupaciones o los desafíos que se pretenden superar y brinda datos estadísticos sobre el acceso, la permanencia y la culminación de los distintos ciclos, desagregados por nivel educativo, condición socioeconómica y zona de residencia. Más de la mitad de los planes no incluye datos desagregados por sexo.

Una preocupación compartida es garantizar la expansión progresiva de la matrícula hasta alcanzar la igualdad en el acceso a la educación básica, que en algunos países incluye la media baja. Como un medio para alcanzar esta meta, se propone una educación intracultural, intercultural y/o plurilingüe (Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, entre otros). En otros casos (como Belice y Perú), se presentan los resultados a escala local de pruebas internacionales estandarizadas, como fundamento para señalar falencias y orientar avances hacia una educación de calidad con igualdad. Son pocos los países que presentan datos acerca del cuerpo docente y sobre la incorporación pedagógica de las tecnologías de información y comunicación.

  • Objetivos, líneas de acción o dimensiones (según cada caso). Esta sección presenta las problemáticas que se atenderán o las metas a alcanzar; a menudo, define objetivos generales y específicos; y ofrece estrategias de trabajo como programas educativos, medidas y acciones a implementar, o señala ejes de intervención.
  • Mecanismos de monitoreo y evaluación. Aquellos planes que los incluyen recurren a metodologías diversas. Por ejemplo, en el caso uruguayo se destina un capítulo para fundamentar la necesidad de evaluar y sistematizar la información sobre los procesos y los resultados comprendiendo la multidimensionalidad del hecho educativo. En Colombia, se hace referencia a la necesidad de realizar un seguimiento nacional y territorial.[6] De un modo más general, México, Paraguay y Brasil presentan indicadores a alcanzar, otros como el de Honduras dan cuenta, además, de su estrategia de implementación.

En el conjunto de los planes se detectan otras informaciones que no se corresponden con los apartados recién detallados, entre ellas, referencias a “necesidades educativas especiales” (Uruguay, Belice, Bolivia, Colombia) e integración de las TIC en los procesos de enseñanza-aprendizaje. También se puede distinguir entre países que incluyen una estrategia intersectorial para objetivos/acciones específicas y aquellos que destacan la intersectorialidad como un enfoque a incorporar sin realizar precisiones o descripciones muy exhaustivas. Solo en el caso colombiano se remite a diversos objetivos/acciones y se los aborda como un enfoque organizador general.

El lugar de la educación media en los PNE

En todos los planes la educación media ocupa un lugar relevante. En algunos, el interés radica en la relación entre este nivel educativo y la definición de las elecciones profesionales y/o la inserción en el mundo del trabajo. En otros, en cambio, el énfasis está puesto en la universalización de la educación obligatoria que incluye algunos años del ciclo medio. En ambos casos se destaca el papel de la educación media como una vía imprescindible para la formación de la ciudadanía, el desarrollo personal y la formación de recursos humanos competentes para contribuir al crecimiento del país.

En la mayoría se señala la necesidad de universalizar la educación básica incluyendo el primer ciclo de la educación media, algunos también destacan la importancia de ampliar significativamente el acceso de los y las jóvenes a la secundaria alta/superior. Ello se evidencia en los documentos de Honduras, Ecuador, México, República Dominicana, Colombia, entre otros.

Importa destacar que los años de escolaridad obligatoria divergen entre los países. En algunos (Brasil, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Paraguay y Perú) esta condición abarca a la totalidad del nivel secundario, mientras que en otros (Colombia, El Salvador, Guatemala y Panamá) solo atañe a los primeros años (secundaria baja). México, por su parte, indicaba como meta para el año 2018 que la matrícula de la educación media superior fuera equivalente al 80% de la población en edad teórica.

Algunos documentos advierten, además, que el incremento de la matrícula en el ciclo medio es un indicador importante pero no suficiente para evaluar su incidencia en la formación de las nuevas generaciones. En este sentido, plantean un conjunto de problemáticas que necesitan ser abordadas mediante acciones concretas y específicas. Por ejemplo, el plan salvadoreño destaca en relación con el objetivo “12 años de escolaridad universal”, que incluye la educación media: la falta de calidad de los aprendizajes, las altas tasas de deserción, la poca formación en habilidades productivas, el limitado contacto con el mundo empresarial y la escasa oferta de modalidades flexibles de cursado. El de República Dominicana reclama: “Realizar estudios e investigaciones sobre la demanda del mercado laboral y efectuar las adecuaciones curriculares pertinentes para responder a estas necesidades”.

El uso del término género en los PNE

Con distinto nivel de jerarquía, alcance y significado, el término género se menciona en doce de los planes analizados. Las excepciones son Chile, Ecuador, Honduras y República Dominicana. Pero cabe aclarar que, aun cuando dicha expresión no esté presente, se encuentran referencias a esta categoría al destacar diversas situaciones que afectan diferencialmente a los varones y a las niñas adolescentes (violencia, embarazo precoz, tareas de cuidado, trabajo infantil). En otras palabras, pese a no incluir esta noción, sus argumentaciones aluden a la existencia de desigualdades de género y, en cierto modo, a la responsabilidad educativa de contribuir a revertirlas.

En Colombia la noción de género se entrelaza con la revisión de los fines y la calidad de la educación y la mejora del acceso, la permanencia y la calidad del nivel. A su vez, se articula con el reconocimiento de las diversidades (de etnia, opción sexual, discapacidad, edad, credo, etcétera) y con el imperativo de atender especialmente a las poblaciones que lo necesiten. En Guatemala, se circunscribe al mejoramiento de la calidad educativa y se incluye junto con la necesidad de abordar escolarmente el respeto por la “diversidad cultural”. Por su parte, en El Salvador se relaciona con el currículum de la formación docente y, particularmente, con el abordaje de la temática de la violencia de género. En el caso peruano, el enfoque de género está incluido en la caracterización de buenas prácticas para incentivar a los/as docentes de modo individual y colectivo. En Uruguay este enfoque es un componente del encuadre teórico y conceptual del plan.

México y Bolivia constituyen casos particulares dado que el enfoque de igualdad de género se plantea en el más alto nivel de la política educativa. En el caso de México, como una estrategia transversal (según la propia denominación: Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres) de la que se derivan numerosas líneas de acción que hacen referencia, por ejemplo, a establecer códigos de conducta para eliminar la violencia entre varones, mujeres, niños/as y adolescentes en las escuelas; detectar y sancionar el maltrato docente; desarrollar campañas y acciones para difundir entre las familias las consecuencias del maltrato y la violencia familiar, y promover el conocimiento y el manejo de las TIC por parte de las jóvenes y las docentes. En el caso de Bolivia, se presenta como un principio articulador de los ejes estratégicos de la política sectorial, junto con la intraculturalidad, interculturalidad y plurilingüismo, la justicia social y la erradicación de la pobreza, la equidad de género y generacional, y el equilibrio y la armonía con la naturaleza. Ello explica que a lo largo de ambos planes se hagan múltiples menciones a este enfoque y se lo integre en las acciones transformadoras del sistema educativo y, en particular, de la educación media.

En otro orden, en los PNE no aparecen mencionadas las conferencias mundiales y regionales centradas en los derechos y la igualdad de oportunidades de las mujeres (Plan de Acción de Beijing y sus posteriores evaluaciones, las Conferencias Regionales sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, Estrategia de Montevideo, entre otras). Esto resulta llamativo porque se trata de referencias fundamentales en cuanto a políticas de igualdad de género y en cuanto a esta temática en la región.

Objetivos a alcanzar en la educación media y sujetos priorizados por los PNE

En varios de los planes, los objetivos se desprenden de la situación educativa que perfilan los diagnósticos nacionales y se sustentan, además, en las propuestas de las agendas internacionales, principalmente ODM, ODS y EPT. Los objetivos que se presentan a continuación van desde el más mencionado en los planes hasta los que tienen más o menos relevancia, según los países.

  • Universalizar la educación básica (muchos países incluyen el primer ciclo de educación media).
  • Mejorar la calidad de la educación.
  • Ampliar el acceso y la permanencia (en edad teórica) en la educación media (principalmente en el ciclo superior/alta).
  • Integrar un enfoque intercultural, que promueva el reconocimiento y el ejercicio de los derechos de los distintos grupos sociales y sus culturas.
  • Fortalecer el vínculo entre educación secundaria y mercado de trabajo.
  • Integrar las tecnologías de información y comunicación en los procesos de enseñanza-aprendizaje.
  • Mejorar la formación inicial y continua del cuerpo docente.

Entre los sujetos que mencionan los PNE, se le dedica mayor atención al conjunto de adolescentes en edad teórica de asistir a la educación secundaria. A esta población se destinan las acciones a favor de la ampliación del acceso y la permanencia. En muchos PNE aparece, además, una preocupación particular por las “poblaciones vulnerables” en relación con la escolarización en el nivel medio. Es decir, por los y las adolescentes que se encuentran en situación de pobreza, que residen en áreas rurales, que pertenecen a comunidades indígenas o afrodescendientes y, también, las adolescentes o jóvenes expuestas a situaciones de violencia o de discriminación. Estos determinantes sociales se describen como los mayores obstáculos a superar en pos de extender la cobertura y la calidad de la educación media.

La educación intercultural, como respuesta a los limitantes de las y los adolescentes que forman parte de comunidades indígenas o afrodescendientes, ocupa un lugar relevante en muchos de los planes analizados. Algunos también incorporan las necesidades educativas especiales como una cuestión relevante.

Las adolescentes, como grupo, tienen una visibilidad especial al ser relacionadas con el embarazo precoz y sus consecuencias vitales y educativas (Bolivia, El Salvador, México, Panamá y Perú). En mucho menor medida se las menciona como un colectivo en desventaja por motivos de género en otras dimensiones (oportunidades económicas, de participación en el ámbito público y, por tales razones, afectadas en el acceso y la permanencia en el sistema educativo [México y Bolivia]).

Prácticamente no se hace referencia a la masculinidad hegemónica como determinante de las trayectorias escolares de los varones. Aunque, según las estadísticas de los últimos años, son los varones quienes están en situación de desventaja en las matrículas, especialmente de la educación media y superior, este tema no está plasmado en los planes.

Igualdad de género, ¿paridad entre mujeres y varones?

En la mayoría de los PNE quedan en evidencia una serie de cuestiones, como el hecho de que prevalezca la asociación de la igualdad de género con la necesidad de dar respuestas a un grupo definido como desfavorecido o vulnerable: las mujeres. Algunos documentos, de hecho, detallan acciones dirigidas, en particular, a mujeres pobres, pertenecientes a comunidades indígenas/afrodescendientes, residentes de zonas rurales y/o discapacitadas.

De allí la posibilidad de afirmar que el enfoque que subyace en la mayoría de estos planes es el de derechos e igualdad de oportunidades. Es decir, la preocupación está puesta en que varones y mujeres tengan las mismas posibilidades de acceder, permanecer y concluir la escuela secundaria, pero son escasas las menciones a las relaciones desiguales entre ambos géneros y al amplio conjunto de factores que pueden limitar el desarrollo satisfactorio de sus trayectorias educativas. Por ejemplo, la persistencia de estereotipos y sesgos de género en las culturas y prácticas institucionales, en la conformación de los planteles docentes y directivos, en la reproducción de conocimientos basados en paradigmas androcéntricos y sexistas, en la homogeneización de las capacidades y experiencias de los sujetos y en el disvalor de intereses, habilidades y vivencias que no se ajustan a la norma escolar.

No obstante, algunos planes hacen referencias que se podrían considerar novedosas en relación con el enfoque de género. Por ejemplo, aunque las menciones sean escasas y poco desarrolladas, la consideración de las nuevas masculinidades está presente en algunos documentos. Algunas propuestas van más allá de la integración de las TIC en los procesos de enseñanza-aprendizaje, y dejan en claro la necesidad de emprender acciones específicas para que mujeres y varones tengan las mismas posibilidades de acceder y utilizar estos dispositivos. Por último, algunos planes incluyen entre sus principios rectores señalamientos a favor del respeto a las distintas opciones sexuales o a la diversidad sexual, aunque ello no suele traducirse ni impulsar acciones concretas dirigidas a la comunidad LGTBI.

Coincidencias y divergencias entre los PIG y los PNE

Condicionantes de género prioritarios

Tanto en los PNE como en los PIG, la preocupación por el acceso, la permanencia y la culminación de la escuela secundaria ocupa un lugar importante. La mayoría alude a la necesidad de avanzar hacia la universalización de la educación secundaria como condición para la formación de las personas en competencias acordes para asegurar el desarrollo de los países. Algunos documentos mencionan explícitamente los condicionantes que inciden en estos aspectos, en otros es posible inferirlos mediante el análisis de sus contenidos. De este modo, ha sido posible identificar los condicionantes que prevalecen en ambos conjuntos y analizarlos en relación con las desigualdades de género.

  • Pobreza o nivel socioeconómico bajo. Este es, sin duda, el determinante más destacado en los planes cuando se refieren a aquellos/as adolescentes y jóvenes que no acceden o no terminan la escuela secundaria. Los datos estadísticos legitiman esta preocupación. Las estrategias que prevalecen para favorecer el acceso y la permanencia, sobre todo en los PIG, son el otorgamiento de becas, la creación o inclusión de los y las jóvenes en programas sociales, y la ampliación de la oferta educativa. No obstante, queda abierto un interrogante acerca de los y las jóvenes que están fuera del sistema educativo formal y cuyas familias forman parte de los primeros quintiles de ingreso. ¿Por qué algunos/as abandonan? ¿Cómo son sus experiencias educativas y cómo las evalúan? ¿Qué proponen o qué esperan de la educación secundaria? En otro orden, a menudo se asocia este condicionante con otros determinantes sociales, económicos y culturales.
  • Residencia en áreas rurales, pertenencia a un grupo étnico o a una comunidad afrodescendiente. A pesar de que se trata de condicionantes con características particulares, con frecuencia se los aborda de manera conjunta. Los PIG se focalizan en las limitaciones que afectan, en particular, a las mujeres que pertenecen a estos grupos. Aluden principalmente a la dedicación a tareas no remuneradas y de cuidado, y al embarazo y maternidad adolescente o precoz. Las propuestas incluyen la creación de escuelas en áreas rurales y la modificación de los planes curriculares con la introducción de contenidos en contexto y lenguas indígenas, entre otras. En cambio, entre los PNE son pocos los que interrelacionan este condicionante con las desigualdades de género, aunque, cuando lo hacen, suelen destacar las limitaciones que sufren las mujeres de estos grupos y no los varones. La educación cultural y bilingüe aparece como la principal propuesta superadora.
  • Embarazo y maternidad adolescente. Tanto los PIG como los PNE consideran que este condicionante es central cuando se truncan las trayectorias educativas de las adolescentes, es decir, se trata de situaciones vitales que colocan a las jóvenes en situación de desventaja. Los planes no incluyen a los varones como partícipes. Ello plantea la necesidad de indagar si la paternidad adolescente incide en las opciones educativas de los varones, por ejemplo, abandonar la escuela para la búsqueda de un trabajo o acceder a modalidades alternativas de formación.
  • Violencias. Los PIG se concentran en distinto tipo de violencias basadas en patrones de género e incluyen en este fenómeno el abuso y el acoso sexual. En la mayoría de los planes, más que un condicionante, se lo considera un problema que la educación puede contribuir a resolver. Se suele hacer referencia a las situaciones de acoso y abuso a las que las jóvenes están expuestas en el trayecto hacia la escuela. No obstante, las propuestas apuntan principalmente a la creación de normativas o protocolos para evitar estas situaciones dentro del ámbito educativo y la realización de campañas de sensibilización. Los PNE, en cambio, focalizan su atención en la necesidad de que los entornos educativos sean “ambientes libres de violencia” y, en menor medida, aparecen menciones sobre la violencia de género como un factor que tiene una alta potencialidad de alejar a las niñas y adolescentes de la escuela. Entre las estrategias propuestas, se destaca la construcción de protocolos de intervención y la generación de espacios de reflexión.

En ambos tipos de planes, se posiciona a las mujeres como víctimas de estas situaciones y no se brindan explicaciones sobre las causas y las consecuencias de la violencia en los varones. Por ejemplo, en la mayoría de los PIG no aparecen menciones a hechos violentos hacia los varones y, sobre todo, entre los varones en los ambientes educativos, fenómenos que responden a patrones de masculinidad hegemónicos y que pueden incidir en la conducta, la asistencia, el rendimiento, la permanencia en la escuela. Tampoco se mencionan acciones violentas entre pares, hacia docentes, contra el edificio escolar y su equipamiento, etcétera. En la misma línea, salvo excepciones, no se encuentran referencias a desarrollos teóricos y de investigación sobre las nuevas masculinidades.

  • Inserción en el mundo del trabajo y tareas de cuidado. En los PIG son pocas las referencias y las líneas de acción vinculadas a este tema en cuanto condicionante de las trayectorias educativas. Cuando se hace alusión a ellas, el foco está puesto en las tareas de cuidado y no remuneradas que recaen en las jóvenes adolescentes y en la necesidad de generar cambios culturales que impacten en la organización familiar. Algunos planes se ocupan de los varones y su inserción temprana en el mundo del trabajo, pero no se explayan sobre este fenómeno y sus consecuencias en las trayectorias educativas. Los PNE relacionan las tareas de cuidado con factores económicos, pero también con la persistencia de roles y mandatos de género que, sobre todo en determinados grupos sociales, les adjudican a las jóvenes la responsabilidad de estas labores.

Respecto del abandono escolar por inserción en el mundo del trabajo, la preocupación se centra fundamentalmente en los varones como los principales sujetos afectados. Se trata de enfoques “tradicionales” que se sustentan en estereotipos, sesgos y roles de género que asocian la vida y el desarrollo de las mujeres con la maternidad y la salud sexual y reproductiva, y a los varones con el ámbito público y con la figura del hombre-proveedor.

Como se puede apreciar, los planes educativos y los de igualdad de género se concentran en el acceso y la permanencia (o no deserción) de la educación secundaria, más que en mejorar las experiencias educativas de los y las estudiantes. En ese sentido, pocas veces se pone el acento en factores endógenos de las instituciones y las culturas escolares que podrían condicionar en alguna medida las trayectorias educativas de mujeres y varones.

Líneas de acción: aspectos recurrentes

Los planes dedican extensos apartados a detallar líneas de acción, mediante las cuales se busca superar los condicionantes detallados en el punto anterior y, en particular, los relacionados más directamente con “cuestiones de género”. Importa aclarar que adoptamos este último término para referirnos a un conjunto muy heterogéneo de nociones incluidas en los documentos que aluden, muchas veces de modo impreciso, a la situación social, cultural y económica de las mujeres en el plano de los derechos, oportunidades, participación y autonomía y/o a las relaciones jerárquicas entre varones y mujeres, derivadas de factores culturales, políticos y económicos. Como venimos diciendo, muy pocos documentos ofrecen información sobre el marco conceptual en el cual se apoyan para interpretar y proponer transformaciones del orden de género en sus sociedades y en especial en el ámbito de la educación.

Como es previsible, todos los PIG incluyen algunas intervenciones que buscan alcanzar este propósito, mientras que entre los PNE las referencias explícitas a las desigualdades de género, como condicionantes de la trayectoria educativa, aparecen en la mayoría, pero con distinto nivel de profundidad y solo en dos casos (México y Bolivia) ocupan un papel preponderante.

Entre ambos tipos de planes se destacan seis líneas de acción que, con mayor o menor recurrencia, se dirigen a revertir cuestiones de género en la educación media (asociadas en general con la situación de las jóvenes). A continuación se sintetizan las líneas prioritarias compartidas por ambos tipos de planes.

1. Revisión y actualización del currículum. Si bien todos los planes incluyen referencias a la incorporación curricular de aspectos vinculados con el género, la mayoría solo los menciona sin más especificaciones. La excepción son los PIG de República Dominicana, Bolivia, México, Paraguay y Venezuela, entre otros, que definen ampliamente el alcance de la transformación curricular desde el enfoque de género.

Algunos PIG (Colombia, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay y Bolivia) proponen que la educación sexual forme parte del currículum formal, mientras que en otros casos, y en especial en ciertos PNE (Panamá y Perú, entre otros), se recomienda la creación de programas o actividades específicas que podrían complementar los contenidos curriculares. El ejemplo paradigmático son los talleres de educación sexual que se basan en enfoques divergentes. Algunos planes los justifican para prevenir el embarazo en las jóvenes y adoptan un modelo biomédico; otros proponen una educación sexual de carácter integral que combine dimensiones biológicas, psíquicas, éticas, sociales e históricas, elimine estereotipos de género, y promueva la igualdad/equidad. Salvo excepciones, en los planes no se reconoce la singularidad y la diversidad de necesidades, experiencias y demandas de la comunidad LGTBI.

Tanto los PNE como los PIG, y particularmente estos últimos, para prevenir y accionar frente a la violencia de género, recomiendan: incluir esta problemática en el currículum explícito o en las interacciones y prácticas escolares; revisar la legislación específica en el ámbito de la escuela; elaborar protocolos para prevención y sanción. En muchos PNE esta temática está subsumida o supuesta en recomendaciones de corte general, como la creación de ambientes o entornos no violentos.

2. Prevención de la deserción escolar por embarazo y/o maternidad. Entre las líneas de acción que impulsan tanto los PIG como los PNE, la educación sexual se reitera como la estrategia más indicada para la prevención de embarazos tempranos. Los PIG, además, incluyen propuestas para evitar la deserción de las jóvenes embarazadas, como el otorgamiento de becas para concluir la secundaria, la inclusión en programas sociales y la elaboración de normativas para evitar la exclusión escolar, entre otras. En casos excepcionales se hace referencia a la importancia de poner en práctica iniciativas cuya meta principal sea la conciliación de las tareas maternales con las que demanda el ámbito escolar.

No se encuentran referencias a los varones que, de modo ocasional o como pareja, participan de la situación de embarazo. En otras palabras, el embarazo es visto como una cuestión de las jóvenes, que perjudica sus trayectorias educativas y que, por ello, demanda acciones compensatorias.

3. Superación de desigualdades relacionadas con condicionantes económicos, culturales, étnicos y ámbito geográfico de residencia. Entre las intervenciones que los PIG y los PNE recomiendan para superar desigualdades derivadas de la pobreza, la pertenencia a un grupo étnico o la residencia en un área rural, se encuentran la implementación de educación bilingüe y de acciones de discriminación positiva (como el otorgamiento de becas y subsidios, entre otros), la modificación del formato escolar (por ejemplo, mediante educación a distancia, clases en horarios alternativos, etcétera) y la promoción de un ambiente escolar receptivo y libre de discriminación.

4. Ampliación de opciones educativas postsecundario para las jóvenes. La necesidad de la inclusión de las mujeres en las áreas técnicas, científicas y tecnológicas en la educación secundaria y superior (que tradicionalmente cuentan con baja presencia femenina) se aborda en ambos tipos de planes.

Entre las propuestas de los PIG se incluyen el fortalecimiento de la continuidad en las trayectorias educativas de las jóvenes, especialmente en educación superior; el cuestionamiento durante la educación secundaria de la segmentación tradicional de género en los estudios superiores; el mayor acercamiento de las jóvenes al uso y apropiación de las TIC y el estímulo del interés por el campo tecnológico en tanto opción profesional; la implementación de servicios de orientación vocacional para promover el interés de las jóvenes por estos ámbitos; y el fomento de la participación de las mujeres en los sistemas nacionales de investigación. Por su parte, los PNE proponen mejoras en la infraestructura tecnológica en el sistema educativo en todos sus niveles, la incorporación de las áreas tecnológicas en los planes de estudio, y en algunos casos se explicita el vínculo positivo entre esta incorporación y la mejora de oportunidades laborales. Solo dos de los PNE analizados hacen una clara y contundente propuesta tendiente a eliminar las brechas de género en el área tecnológica (Costa Rica y México).

5. Sensibilización y capacitación docente. La integración del enfoque de igualdad de género en la formación del profesorado, si bien se ve en esto una vía significativa para revertir sesgos de género, es abordada en menor frecuencia en ambos tipos de planes. Estos coinciden en realizar una formación continua de los equipos docentes para erradicar la violencia basada en patrones de género, incluir la educación integral en sexualidad con enfoque de género y desarrollar programas especiales de sensibilización. En algunos PIG esas propuestas se extienden hacia otros integrantes de la comunidad educativa como funcionarios/as, padres, madres, etcétera. En otros casos, además, se propone integrar este enfoque en la evaluación docente. En el caso del PNE mexicano además se advierte sobre la urgencia de promover criterios de paridad de género para cubrir los cargos directivos.

6. Formación e inserción laboral. Un número significativo de planes hace referencia a la relación entre educación, trabajo de calidad y género; no obstante, sus líneas de acción suelen referirse en general a las cuestiones relativas al trabajo. Por ejemplo, en ambos tipos de planes aparece explicitada la necesidad de “erradicar el trabajo infantil” o de “proteger desde los derechos el trabajo juvenil” y promover su incorporación al sistema educativo. En algunos casos se incorporan, además, recomendaciones a favor de mejorar las oportunidades laborales futuras de las mujeres, mediante el acceso a programas de formación ocupacional no tradicional o el fortalecimiento de competencias empresariales y de empleabilidad, que contemplan las condiciones de género.

En los PNE, además se busca mejorar la inserción laboral futura de los y las estudiantes del nivel medio y erradicar el trabajo infantil/juvenil de quienes están cursando la secundaria. Las propuestas más recurrentes son ampliar, revisar y diversificar la oferta educativa de la educación secundaria, y modificar en general los planes de estudios en vistas de fortalecer las demandas del mercado laboral.

El gradiente de género: modalidades de integración del enfoque de igualdad de género

El análisis de los planes de igualdad de género y de educación deja en evidencia que la integración del enfoque de género en estos instrumentos es un proceso en construcción, complejo y controvertido, especialmente cuando se propone alcanzar la transversalización del enfoque de género. En efecto, en algunos planes se presenta como una meta y, en la mayoría, como una aspiración desiderativa.

En tanto teoría y práctica política, la transversalización no se limita a integrar el enfoque de igualdad de género en políticas existentes, sino que apunta a mejorar la representatividad y la efectividad haciendo visible y transformando los supuestos de género en sus concepciones, procesos y resultados. En este sentido, mejora el modo en que se planifican, implementan y evalúan las políticas públicas.

Si bien la propuesta de transversalización del enfoque de igualdad de género aparece con mayor recurrencia en los PIG, también se incluye excepcionalmente en PNE, como los de México y Bolivia. No obstante, aunque no lo expliciten, muchos PNE proponen acciones específicas para la superación de desigualdades de género que se podrían considerar un punto de partida para una futura estrategia de transversalización.

Se requieren múltiples condiciones para que este escenario deseado sea posible, pero ya es un hecho de por sí auspicioso que la educación en América Latina y el Caribe mire la igualdad de género como un objetivo imprescindible para el cumplimiento de los compromisos de los Estados con sus planes de desarrollo y con las agendas regionales e internacionales. En este sentido, la educación como un derecho humano, la inclusión de todos los sectores sociales y el mejoramiento progresivo de la calidad educativa configuran el marco general en el cual los planes sitúan con mayor o menor especificidad y profundidad la igualdad de género.

Para identificar de qué manera el enfoque de igualdad de género se expresa en ambos tipos de planes, se utilizó la herramienta del gradiente de género, adoptada por Unicef (2018) para el análisis de políticas. En este caso, se aplicó al análisis de planes. Si bien el propósito de los planes es orientar e impulsar la formulación de políticas y, consecuentemente, sus líneas de acción, poseen características distintivas de las políticas propiamente dichas. Por ejemplo, no está dentro de sus responsabilidades la implementación de acciones concretas y menos aún su evaluación. Esta aclaración es fundamental para comprender que los niveles de integración del enfoque de igualdad de género que se presentan pueden no coincidir con las acciones concretas desarrolladas en cada país.

Esta herramienta comprende cinco niveles de integración del enfoque de género. Cada nivel representa una modalidad (intensidad o alcance) en el abordaje de dicho enfoque que abarca desde las políticas (afirmaciones y propuestas en el caso de los planes) que refuerzan la discriminación contra las mujeres o los varones debido a normas y patrones de género que, por acción u omisión, reproducen esta situación; hasta aquellas que se proponen transformar los factores estructurales que determinan la desigualdad entre los géneros. A continuación, se presenta la adaptación de esta herramienta con foco especial en el sector educativo y los criterios para el posterior análisis de los planes.

1. Reproductoras. Políticas que reproducen o refuerzan las relaciones de desigualdad entre varones y mujeres, y la discriminación de ellas sobre la base de patrones y normas de género.

  • Perpetúa las desigualdades de género al reforzar las normas, los roles y las relaciones inequitativas a través de los contenidos, las prácticas pedagógicas y la cultura escolar.
  • Naturalizan la desigualdad social, económica y cultural de las mujeres, que se atribuyen a diferencias biológicas.
  • Aceptan y, eventualmente, promueven, que los varones ejerzan sus derechos, tengan más acceso a oportunidades y desarrollen autonomía física y económica.
  • Asignan más valor a los roles, las capacidades y las habilidades asignadas históricamente al género masculino, e invisibilizan o devalúan las atribuidas a las mujeres.

2. Ciegas. Políticas que perciben diferencias en los roles, los intereses, las habilidades y las motivaciones de varones y mujeres, pero no las conciben como desigualdades que afectan sus condiciones de vida, oportunidades, experiencias educativas y sociales.

  • Se rigen por los principios de inclusión e igualdad (formal) de derechos y oportunidades en la educación, pretendiendo tratar a todos y todas por igual.
  • Refuerzan la noción de que la escuela es neutral y que, por tanto, no discrimina por género (en el trato, en las evaluaciones, en los contenidos y los procesos de enseñanza-aprendizaje, etcétera).
  • Suelen reforzar, de forma involuntaria, la desigualdad y la discriminación por razones de género.

3. Sensibles. Políticas que reconocen diferencias y desigualdades de género en los ámbitos educativos y expresan la intención de superarlas. Sin embargo, no abordan sus causas estructurales ni definen acciones sistemáticas para lograrlo.

  • Problematizan la existencia de normas, roles y relaciones de género en los ámbitos educativos y sugieren la implementación de algunas intervenciones reparadoras que, en general, resultan ocasionales o son periféricas a las líneas de acción centrales.
  • Expresan formalmente su preocupación por las desigualdades de género dentro de un conjunto de otras desigualdades (etnia, orientación sexual, condición socioeconómica, cultura, capacidades diferentes, entre otras).
  • Comprenden a varones y mujeres cuando se menciona a los sujetos de la educación.

4. Específicas. Políticas que identifican los condicionantes de género (en ocasiones relacionados con otros factores) que inciden en el acceso, la permanencia, el rendimiento y las trayectorias educativas, y proponen acciones específicas para abordarlos.

  • Reconocen y se pronuncian en contra de la vigencia de normas, roles y relaciones de desigualdad entre mujeres y varones en la sociedad y, en particular, en los ámbitos educativos.
  • Ponen en evidencia las consecuencias inequitativas en el acceso y el control de los recursos (materiales y simbólicos), la autonomía y la participación en la sociedad.
  • Advierten la existencia de necesidades específicas de las niñas/mujeres y de los niños/varones y proponen algunas medidas para darles respuesta. 
  • Vinculan discursivamente las desigualdades de género con otros condicionantes (etnia, clase social, capacidades diferentes, prejuicios culturales, etcétera) sin llegar a utilizar un enfoque interseccional.
  • Proponen acciones concretas para satisfacer las necesidades de grupos específicos de las niñas/mujeres y de los niños/varones.
  • Promueven el empoderamiento de los sectores más vulnerables.

5. Transformadoras. Políticas que adoptan un enfoque estructural e interseccional para explicar las manifestaciones de desigualdad de género en los ámbitos educativos y proponen estrategias sistémicas para revertirlas.

  • Promueven cambios estructurales en las políticas educativas que incluyen transformaciones en todos los planos: currículum (formal, oculto y omitido), prácticas pedagógicas, formación y evaluación docente, organización institucional, asignación de recursos humanos y materiales.
  • Motivan una relación productiva entre la educación, la comunidad educativa y otras áreas de políticas públicas a fin de garantizar la coeducación en todos los niveles y modalidades.
  • Impulsan el empoderamiento de los sectores más vulnerables y la cooperación entre todos los actores que participan y aportan a la educación (escuela, familia, comunidad, Estado, organizaciones sociales, instituciones de investigación, empresas, etcétera).
  • Desarrollan intervenciones estratégicas para llevar a cabo cambios progresivos y perdurables que garanticen la igualdad de género en los ámbitos educativos y sociales, así como una estrategia de monitoreo y evaluación.
  • Develan y cuestionan el papel de la educación como dispositivo de reproducción de las relaciones de desigualdad a nivel social, económico y de género; y proponen una transformación sustantiva de su rol para dotarlo de sentido e incidir en el bienestar y crecimiento de las personas y las sociedades.

Para analizar los PIG y los PNE según su adscripción al gradiente de género se tuvieron en cuenta, además, los condicionantes de género en la educación (en particular en el nivel secundario), el uso de información estadística desagregada por sexo, la explicitación de principios u objetivos para el logro de la igualdad entre los géneros, y la propuesta de líneas de acción para superar las desigualdades de género.

Desde la óptica del gradiente de género, una primera constatación es que en cada plan pueden convivir afirmaciones y propuestas acordes a diferentes niveles. Es decir, no todos los planes son puros o se corresponden estrictamente con un nivel. En el caso de los PIG, por ejemplo, nueve se definen por la postulación de acciones específicas y, al mismo tiempo, integran el enfoque de igualdad de género en sus principios y objetivos principales afirmando su carácter transformador. Es decir, se encuentran en una transición del nivel 4 hacia el 5, y está en marcha el proceso de transversalización, al menos en sus premisas generales, aunque aún no ha alcanzado su plena expresión en la formulación de objetivos ni en las líneas de acción sugeridas.

La situación de transición no es inusual ya que la transversalización, entre otros factores, “interpela las estructuras de gestión y de toma de decisiones de las organizaciones y sus metodologías para diseñar e implementar las políticas” (Prigepp-Unicef, 2019). Por ello es esperable que una tarea de tamaña envergadura no solo requiera una muy cuidadosa planificación estratégica —que comprenda la construcción de consensos y alianzas con y dentro del sector en cuestión y otros asociados—, sino también evaluaciones periódicas de carácter participativo. Son procesos que demandan un tiempo prolongado para su concreción y afianzamiento.

Al respecto, en el prólogo de un extenso estudio europeo sobre esta temática, Sylvia Walby (2005) destaca al menos cinco cuestiones imprescindibles para analizar los avatares de la incorporación de la perspectiva de género en las políticas.

  1. La tensión entre las concepciones sobre la formulación, la implementación y la evaluación de políticas que sustentan la perspectiva de igualdad de género, y las agendas y las prioridades dominantes en la “corriente principal”; consecuentemente, los conflictos que emergen de los intentos de conciliar ambos abordajes.
  2. La visión de la igualdad de género invocada para este proceso, por ejemplo, si se basa en una noción de similitud de ambos géneros, o de reconocimiento y valoración de las diferencias, o en una transformación de esta polaridad. También, si se orienta hacia la integración en una política existente o se propone su transformación.
  3. Si la igualdad de género está formulada como una visión, como una estrategia para llegar a esa meta o como ambos factores del proceso.
  4. La incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas en relación con otras desigualdades, especialmente las relacionadas con la etnia y la clase, pero también con la discapacidad, la fe, la sexualidad, la orientación sexual y la edad.
  5. El replanteo del concepto y la práctica de la democracia cuando desde el enfoque de género se la cuestiona por su carácter sexista y se proponen medidas que requieren transformaciones profundas, como las acciones afirmativas.

Ello explica que la transversalización de la igualdad de género tenga que “pelear su camino hacia el pensamiento institucional” compitiendo con principios, metodologías y prácticas tradicionales (Elgström, 2000). Y que, por lo tanto, se la impugne con frecuencia sobre la base de diferentes estrategias, desde acusaciones ideológicas hasta el cuestionamiento de su importancia frente a otras prioridades fijadas para las políticas en cada período y contexto.

Lo dicho demanda continuas negociaciones para lograr la aceptación de numerosos actores y, desde allí, avanzar progresivamente, e incluso en algunos momentos y circunstancias, retroceder, tal como lo demuestran variadas experiencias internacionales y regionales. De allí que para la “calificación” de los planes es fundamental tener en cuenta las circunstancias facilitadoras y los obstáculos que plantean los contextos socioeconómicos, políticos y culturales para llevar a cabo la transversalización de género. Estas observaciones pueden explicar otro dato que surge del análisis comparativo de los planes. Mientras que la mayoría de los PIG se ubican en los niveles específico y transformador, entre los PNE el espectro es más amplio, va desde el nivel 2 hasta el 5, aunque la mayoría se posiciona en el nivel 4.

Figura 27. Cantidad de PIG y PNE, según niveles del gradiente de género
Nivel PIG PNE
1
2 2
3 1 3
4 4 7
4/5 8 2
5 3 2
Total 16 16

Elaboración propia.

Ambos tipos de planes presentan algunas coincidencias. Por un lado, aún hay PNE ciegos al género, pese al protagonismo que ha ganado la perspectiva de género en las agendas regionales e internacionales, y a la diseminación de estudios e informes que dan prueba de su relevancia en los ámbitos educativos y en el avance hacia una educación de calidad.

Por otro lado, la mayoría de los planes de ambos grupos presentan datos desagregados por sexo, aluden a los sujetos destinatarios y mencionan explícitamente a ambos géneros (niños y niñas, los y las adolescentes). Solo una minoría incluye el enfoque de igualdad de género entre sus principios, pero no en propuestas de acción.

Por último, la mayor parte de los PNE y de los PIG coincide en incluir propuestas de acción o estrategias concretas para la formulación de políticas educativas.

A su vez, estas características indican que el proceso de transformación está en expansión y que avanza a diferente ritmo en los países de América Latina y el Caribe. Por ejemplo, mientras que los PIG y los PNE de México y Bolivia alcanzan el nivel más alto del gradiente de género, los de Chile apenas se ubican en los niveles 3 y 2, respectivamente. Esta diferencia puede obedecer a cuestiones relativas a los contextos políticos e institucionales ya que, en los primeros casos, los documentos se inscriben en el plan nacional de desarrollo, lo cual puede operar como un condicionante facilitador para la integración transversal del enfoque de igualdad de género. En el caso de Chile, los planes analizados son escuetos y presentan propuestas de corte general, es decir, no operan como “hojas de ruta” para la formulación de políticas, ni parecieran ocupar un lugar relevante en el ámbito político-institucional.[7]

Este tipo de divergencias también se detecta al interior de un mismo país. Por ejemplo, en Honduras el PIG alcanza los niveles 4 y 5, mientras que el PNE llega al 2. Esto podría interpretarse como una señal de escaso diálogo y articulación entre los sectores estatales que los impulsan. Una situación similar se registra en República Dominicana.

Figura 28. Gradiente de género según países y planes
País Gradiente de género
PIG PNE
Belice 4 4
Bolivia 5 5
Brasil 4/5 4
Chile 3 2
Colombia 4/5 4/5
Costa Rica 4/5 5
Ecuador 4 3
El Salvador 4/5 4
Guatemala 4/5 4
Honduras 4/5 2
México 5 5
Panamá 4 4
Paraguay 4 3
Perú 4/5 4/5
República Dominicana 4/5 3
Uruguay 5 4

Elaboración propia.

Ahora bien, para comprender con mayor profundidad los resultados del gradiente de género es necesario relacionarlos con los hallazgos que surgen del análisis cualitativo de los planes. Es claro que la mayoría utiliza la categoría de género, pero su significado y, por tanto, sus alcances divergen. En general, se refieren a las mujeres, aluden a los factores sociales, económicos y culturales que las posicionan en una situación de desventaja en la sociedad y sobre todo de vulnerabilidad asociada al embarazo precoz y la violencia.

Como ya señalamos, son pocos los planes que asocian los condicionantes de género con la formación de la masculinidad tradicional o hegemónica y, salvo cuando consideran como problema su ingreso temprano al mercado laboral, no se mencionan otras situaciones o conductas que afecten a los varones en sus experiencias educativas. Entre otros interrogantes, sería pertinente indagar si hay diferencias en la percepción y la valoración de la educación secundaria por parte de cada género y si este factor podría explicar, entre otros, la deserción de los varones, fenómeno que preocupa sobre todo en países como Belice, Bolivia y Guatemala. Otra posible explicación podría ser la vigencia de estereotipos como el de “la alumna aplicada o estudiosa” y “el alumno rebelde”.

El nivel socioeconómico, el lugar de residencia (urbano/rural) y la pertenencia a una comunidad étnica —y, en pocos casos, la religión— son condicionantes infaltables a la hora de proponer acciones para lograr la tan ansiada meta de universalización. Si bien el género es parte de la enumeración, no se encuentran explicaciones que integren o interconecten estos condicionantes y que, por lo tanto, demuestren semejanzas y diferencias claras respecto de la relación que los y las jóvenes establecen con la educación.

Entre el dicho y el hecho

Las características actuales de la escuela secundaria, sus falencias, sus retos y los debates en torno a su presente y su futuro no se mencionan en la mayoría de los planes y cuando esto ocurre, es por medio de propuestas muy generales o abstractas. Esta es una debilidad tanto de los PIG como de los PNE, ya que la transversalización de la igualdad de género no puede ignorar las problemáticas particulares del sector al cual apunta.

La educación media o secundaria presenta problemas que continúan demandando una seria reflexión y propuestas creativas y consensuadas para resolverlos (Tenti, 2003). Por otra parte, su modelo pedagógico y organizativo no consigue responder los desafíos de la democratización de la educación y las dinámicas políticas y económicas contemporáneas (Dussel, 2005). Tampoco consigue hacer lugar a las dinámicas culturales y tecnoculturales que modifican profundamente los modos en que las generaciones jóvenes se informan, relacionan, comunican, crean y realizan producciones culturales.

Estas carencias no se limitan a un país ni a una región, aunque tengan una amplitud y una profundidad distintas (Tenti, 2003). Y resultan particularmente significativas como parte de la brecha entre los principios proclamados y los efectos de las prácticas concretas. Por un lado, los principios hablan de “desarrollo integral de las personas”, “formación del carácter y la ciudadanía”, “preparación para ocupar un lugar en la vida activa”. Por otro, las experiencias escolares de adolescentes y jóvenes a menudo contribuyen más a “diferenciar a los ciudadanos” y “legitimar las diferencias sociales” que a cumplir con aquellos principios (Acevedo, 2000).

Estas cuestiones debieran ser parte de los debates sobre la transversalización del enfoque de igualdad de género en la educación secundaria. En efecto, esta estrategia conceptual y política va más allá de incluir más mujeres, nivelar numéricamente la matrícula o impulsar a las jóvenes a interesarse por campos que les han sido esquivos como la ciencia y la tecnología. Tampoco debiera limitarse a ofrecerles educación sexual solo con vistas a evitar el embarazo.

Los desarrollos de la teoría y la práctica de género portan una visión transformadora de los valores y las políticas que desde la educación debieran sustentar y orientar el desarrollo humano y sostenible de la sociedad. Esas contribuciones requieren ser puestas en valor para generar un diálogo productivo entre las políticas de igualdad de género y las políticas educativas, particularmente en el nivel secundario.


  1. Belice, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
  2. En general, las referencias a la educación de las mujeres adultas se enmarcan en el objetivo de erradicar el analfabetismo.
  3. En los últimos años estos acuerdos a escala internacional fueron retomados por países de la región a través de las reuniones regionales de ministros de Educación de ALC “Transformar la educación: una respuesta conjunta de América Latina y el Caribe para lograr el ODS4-E2030”, celebradas en Buenos Aires (2017) y Bolivia (2018).
  4. Según Betancourt (2010) se distinguen dos modelos: por un lado, aquellos de naturaleza político-social participativa en los que intervinieron diversos actores, por lo general en un tiempo prolongado, por medio de consultas de diferente orden, y, por otro, aquellos de planificación gubernamental con un sesgo tecnocrático, realizados por autoridades y complementados con la participación de expertos/as.
  5. El PNE colombiano, además de los consensos alcanzados, incluye los disensos.
  6. Otros dos países en los que se incluyen apartados en relación con la evaluación y el seguimiento son Belice y Bolivia.
  7. Es probable que Chile cuente con otras vías para la implementación de acciones, ya que tanto el Ministerio de Educación como la Secretaría de Igualdad desarrollan políticas al respecto, según surge de la información disponible en los sitios oficiales de esos organismos.


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