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1 La cuestión social de la infancia: continuidades y rupturas

Un modelo es un “[…] sistema de relaciones entre propiedades seleccionadas, abstractas o simplificadas, construidas conscientemente con fines de descripción, de explicación y previsión […]” (Simmel 2008:83 en Arias, 2012:17). En este capítulo se hará referencia a dos modelos sobre la conceptualización de la niñez en clave de intervención en el período de estudio que abarca la tesis y que se construyeron considerando la influencia del contexto nacional e internacional, el rol del Estado y el de las organizaciones del tercer sector.

Se toma la idea de modelo ya que, a nuestro entender supera la noción de paradigma a la cual siempre se hace referencia cuando se habla de intervención con la niñez y la adolescencia. En materia de infancia, se distinguen dos fundamentos jurídicos que han sido llamados Paradigma de la Situación Irregular y Paradigma de la Protección Integral. Aquí, pretendemos exponer la postura epistemológica en la que nos posicionamos para desalentar el uso del término paradigma y, en su lugar, utilizar el de modelos, pues creemos que las palabras que elegimos tienen connotaciones específicas que marcan nuestra visión del campo de estudio al que cada investigador está abocado.

El término paradigma trae consigo la noción kuhniana de que bajo la doctrina de la situación irregular, aparecieron problemas no posibles de ser solucionados dentro de ese marco lo cual generó una crisis y una revolución que llevó a un salto de concepción, permitiendo así el surgimiento de un nuevo paradigma que nace con la Convención de los Derechos del Niño de Naciones Unidas.

La noción de paradigma ligada a lo jurídico deja de lado el vínculo asistencial/interventivo con el niño, niña o adolescente construido en base a decisiones económicas, políticas, culturales y sociales en un contexto determinado el cual puede ser cambiante. Este vínculo se construye y es construido por formas sociales institucionales que tienen grados de permanencia en tiempo y que operan como condicionantes de un conjunto de relaciones. Para analizar estas formas sociales es que recurrimos a la construcción de modelos.

La elección de la idea de modelo nos permite aproximarnos al estudio de las formas institucionales que configuran a la intervención con la niñez como problema social. No se intenta encontrar generalizaciones en la intervención con la niñez sino identificar el conjunto de relaciones que permitan explicarla e interpretarla.

1. El Modelo Interventivo de la Niñez Invisibilizada. El traspaso de objeto intervenido a sujeto de tutela (1870-1919)

A este modelo lo hemos considerado llamar Modelo Interventivo de la Niñez Invisibilizada y la elección del nombre responde en mostrar en donde estaba puesto el eje de intervención con la niñez y su vinculación con el sostenimiento de un proceso socioeconómico político y cultural que transversalizó ese período.

Si bien ya había un reconocimiento de la cuestión social, la preocupación principal estaba en controlar los problemas de salubridad y demandas que surgían ante los cambios económicos y políticos, los cuales podían afectar a la sociedad. El encierro comienza a constituirse y luego afianzarse como práctica interventiva pero no tiene relevancia el conocer quién es ese niño, su familia y el contexto en el cual nace y se desarrolla. Invisibilizar a la niñez implicaba invisibilizar la responsabilidad del Estado y anular su historicidad.

Sobre todo, en las primeras décadas que abarca este modelo, la identidad de este y su familia y el escenario de incertidumbre que los atravesaba quedaban relegados ante la necesidad de encausar un control social. Esta situación se profundiza en el período ya de constitución del Estado Argentino. Se observa que el niño tenía un papel relevante y si bien era invisibilizado dentro de la masa migratoria migrante, posteriormente surge la necesidad de individualizarlo como grupo a intervenir ya que tenía un fin social, económico, político y cultural.

Este proceso se dio porque se encuadró en un proyecto civilizatorio moderno producto del ingreso de la corriente iluminista y utilitarista, que impregnan nuestro territorio.No solo se extrapolaron estas ideasque subyugaban a las elites que se formaban en Europa, los migrantes también trajeron sus costumbres y su identidad que se reflejaban en su vida cotidiana y aparece en los poderes económicos y políticos de época que irrumpían en una decisión de afianzar una nueva argentinidad. Cómo dice Grassi, esos otros que llegaron a estas tierras

[…] se convirtieron en hombres libres, ya no dependían de nadie, solo de su posibilidad de vender su fuerza de trabajo […] y trajo aparejado también una serie de problemas sociales como ser migración masiva, crecimiento en las ciudades, hacinamiento, falta de servicios y vagabundeo entre otros problemas (Grassi;1989:34).

El aumento de niños en espacios públicos generó temores al interior de un discurso que depositaba en la niñez el porvenir de la patria. A fin de poder ordenar esta incipiente nación, se sanciona en el año 1853 la primera Constitución que significó el primer atisbo de ordenamiento legal y a partir de 1862 comenzó un lento proceso de construcción del Estado Nacional por medio de la expropiación de poder a las provincias (Romero, 2004). La delimitación del territorio, la conformación de instituciones y la sanción de leyes exigió el establecimiento de los derechos y obligaciones de las autoridades gobernantes sobre la población. La infancia fue, ante los ojos de las elites gobernantes, el grupo etario de mayor trascendencia. Se hacía necesario visualizar a la niñez ya que no se podía pensar en la consolidación de un proyecto civilizatorio nacional y moderno sin pensar en las niñas y los niños, quienes serían los ciudadanos y trabajadores del mañana. Los niños y adolescentes eran, de este modo, partícipes necesarios de la continuidad del modelo al que se aspiraba. Ante esto toma relevancia Bernardino Rivadavia, perteneciente al poder público, quien consideraba que “[…] la utilidad se relaciona fuertemente con una sociedad que no se propone dejar de lado sus desigualdades, sino, simplemente, asignar papeles a aquellos que no pertenecen a la elite, que se considera a sí misma todo el país” (Carballeda, 2004: 115).

Estas ideas guiaron la intervención social y es por ello por lo que esas funciones que antes recayeron en la iglesia católica deberían comenzar a ser desarrolladas por laicos, aunque vinculados con ésta. La filantropía “[…] buscaba evitar los disturbios en la sociedad, corregir los males morales de los pobres […] calmar las conciencias, mantener el orden social y ante todo justificar las desigualdades sociales” (Parra, 2001: 98 y 99).

Entre 1880 y 1890 la política migratoria se profundizó y hubo un aumento significativo de la migración externa. Si se toman los datos arrojados por el primer censo nacional que se realizó en 1869, se observa que en ese año había 1.737.000 habitantes, mientras que en 1893 la población ascendía a 3.954.000. En el período comprendido entre 1861 y 1879, los extranjeros llegaban a 160.000 habitantes; mientras que entre los años 1881 y 1890 la cifra subió a 841.000 (Elías, 2004).

Situaciones como la antes planteada surgían en los discursos de época con una preocupación ya que, si bien los inmigrantes eran vistos como sinónimo de progreso, las ideas anarquistas y comunistas que aparecían en el escenario cotidiano a través del cuestionamientos laborales, salariales, de salud, entre otros. Los protagonistas de estas propuestas no solo eran las personas adultas sino también los niños y adolescentes que participaban en ellas.

Las transformaciones en el mercado de trabajo, vinculadas al capitalismo mercantil y el aumento del comercio con los puertos más importantes del mundo constituyeron un factor de cambio en la sociedad argentina. La ciudad, que comenzaba a transformarse en un aglomerado confuso y heterogéneo comienza a ser vista como problema incipiente y no como sinónimo de progreso

[…] la cuestión obrera – que emerge en los primeros años del siglo XX-; la criminalidad, la prostitución y las enfermedades, empezaban a ser expresión potencial o real de conflicto con las clases dominantes. Pero también un territorio de lucha política donde diferentes espacios de saber pugnaban por apropiarse de los cuerpos de los caídos en las batallas de la desigualdad (Carballeda; 2004: 17).

Las luchas obreras se constituyeron en una advertencia para propiciar acciones a fin de mitigar el conflicto. Los disturbios en las calles se podían constituir en un obstáculo significativo para continuar aplicando el proyecto modernizador por lo que se requirió pensar en ampliar el cuerpo de legislaciones vigentes hasta ese momento y así nace la ley de Residencia [1] como evaluar distintas formas de control social que se traducían en acciones preventivas de intervención en lo social.

Es así como en 1880 se consideraron en el Congreso de la Nación diferentes proyectos para ampliar las facultades del Estado en materia de obligaciones y derechos hacia la niñez. Esto propició debatir con mayor preocupación la modalidad de respuestas que se debían dar desde el Estado y desde las organizaciones filantrópicas porque se consideraba que todos los niños de la nación argentina debían convertirse en alumnos y empezaban a circular discursos en que se señalaba a algunos niños como carentes de las cualidades necesarias para lograrlo (Zapiola, 2006).

Fue por ello que se hizo necesario continuar dando intervención a las instituciones tanto públicas como privadas para controlar las transformaciones sociales y económicas y promover la creación de otras. No solo había cuestionamientos a las condiciones laborales y los bajos salarios. Los migrantes quienes habían perdido en un primer momento sus lazos sociales por venir a un país extraño al suyo, comenzaron a construir otros en este país lo que les permitía unirse, conservar su cultura y organizarse. Los problemas sociales derivados de la saturación de inmigrantes en la zona porteña y el choque de sus expectativas con las pautas de comportamiento esperadas por la elite dirigente local produjeron medidas, tanto represivas contra los extranjeros como de carácter no represivo, ya que la represión no lograba terminar con los conflictos que se venían suscitando.

Los campos de la salud y la educación se fueron fortaleciendo como ámbitos de desarrollo de estrategias de control y disciplinamiento en el marco de una visión más amplia que buscaba dar respuesta a la cuestión social porque,

[…] de esta forma se trataba de neutralizar la lucha de clases a través de una política de armonización de los intereses del trabajo y del capital que permitiese integrar al movimiento obrero, y se impuso la obligatoriedad escolar convertida en uno de los dispositivos fundamentales de integración de las clases trabajadoras. La escuela obligatoria formaba parte, por tanto, de un programa de regeneración y de profilaxis social basado en los postulados del positivismo evolucionista. […] Surgió así, en relación con los niños que se resisten a la escuela disciplinaria, un nuevo campo institucional de intervención y de extracción de saberes destinado a la resocialización de ‘la infancia anormal y delincuente (Varela y Álvarez, 1997: 154).

La corriente filántropo-higienista ligada a las ciencias médicas irrumpe en las formas de intervención de las instituciones que ya existían y comienzan a surgir otras también abocadas a la niñez y adolescencia que interpelaban a las ya existentes. Como afirma Castel “[…] la obsesión de preservar la paz social a cualquier precio hizo al liberalismo compatible con las diferentes variantes de filantropía social […] (1997: 243). Se trataba de trasmitir que no alcanzaba sólo con ayudar mediante limosna o encierro sino que era necesario educar y establecer medidas ligadas a la salubridad pública para que no se vieran comprometidos los intereses de la Nación. Entre autores significativos de la corriente antes mencionada se encontraban Carlos Bunge, José María Ramos Mejía y Emilio Coni, quienes fueron los artífices del nacimiento del PADELAI, para intervenir con la niñez y algunos de ellos, como Ramos Mejía y Bunge, provenían de familias que tenían un interés marcado en la continuidad del modelo económico y social (Losada, 2009).

La sanción de la ley de Educación en el año 1884 fue importante porque se constituyó en un canal vehicularizador de los valores modernos. El artículo 1º de la ley 1420 reconocía que la escuela primaria tiene como único objetivo favorecer y dirigir simultáneamente el desarrollo moral, intelectual y físico de todo niño de 6 a 14 años y el art. 2 hacía referencia a la educación obligatoria, gratuita y formal y dada de acuerdo con los preceptos de la higiene (ley 1420/1884). Sarmiento en un discurso que dio en el año 1868 ya mencionaba la necesidad de educar al pueblo:

El poder y la fuerza de una nación dependen de la capacidad industrial, moral e intelectual de los individuos que la componen y la educación pública no debe tener otro fin que el aumentar esas fuerzas de producción, de acción, de dirección, aumentando cada vez más el número de individuos que la posean (Sarmiento citado por Carballeda, 2004: 182).

Las discusiones sobre la niñez partían de la idea de que los niños de la nación Argentina debían ser alumnos y algunos no podían ser considerados como tales. Ser alumno en la época estudiada implicaba poseer un conjunto de cualidades y los que quedaban fuera del sistema de educación formal eran considerados como carentes de éstas (Zapiola, 2006). Es así como comienzan a instalarse discusiones en torno a ese sector de la niñez, reconociéndose también que algunos podían llegar a no convertirse en alumnos por responsabilidad de sus padres y/o tutores y la respuesta debía ser el espacio asilar para subsanar la falta de responsabilidad de los adultos. Esta situación de encierro ya estaba legitimada pero no legalizada y se venía desarrollando desde la época virreinal pero no se veían reflejados cambios sustanciales. Sobre quién debía ser el responsable de intervenir sobre la cuestión social, el ministro de Hacienda del Presidente Roque Sáenz Peña decía:

Si la beneficencia reposa sobre el Estado por medio del impuesto, lo que viene a apagar es esa fuente inagotable de recursos que se llama caridad. Efectivamente sofoca las iniciativas privadas, suprime esos movimientos espontáneos que nacen del corazón de todos los hombres y en todas las esferas sociales ante la desgracia […]. Se arrebata así a todos y especialmente a los hombres pudientes, el mérito de una generosidad que, recordando la expresión de un economista, Warner, “es un medio de legitimar la fortuna y el medio de conciliar a los ricos y los pobres […] (Alayón, 1980: 38 y 39).

Si bien Aversa explica que la política social que los hombres de la época pensaban para encarar la problemática de la infancia se veía obstaculizada por una concepción mínima de Estado (Aversa; 2006), se considera que esto fue subsanado estableciendo categorías para ejercer el control.

Las personas adultas comenzaron a ser así clasificadas. No es casual que el 12 de octubre de 1902 se dictara una ordenanza municipal donde se definían quiénes eran pobres. Así fue como se los clasificaba como pobres de solemnidad, aquellos enfermos que carecían de todo recurso y pobres quienes enfermos y aptos para el trabajo poseían algún recurso propio o recibían auxilio de su familia y por ende no debían ser incluidos en algún tipo de ayuda (Tenti, 1989). Esta categorización legal contribuía a poner cierto orden y control para orientar la intervención incluso de las instituciones privadas y religiosas. De acuerdo a las categorías creada, se los ubicaba y se los clasificaba. No importaba quien era sino donde debía estar. Ese lugar podía ser la escuela, las organizaciones filantrópicas, religiosas o con alguna familia.

Parra también explica que ya en el año 1872 se había determinado que para poder recibir atención médica en los hospitales se debía demostrar que se era pobre de solemnidad mediante presentación de certificado. Esta categorización respondía a que se hacía una distinción entre el falso pobre (aquel que se aprovechaba de su situación de pobreza y quería vivir a costa de ella) y del pobre bueno, que era equiparable al pobre vergonzante o al pobre de solemnidad, es decir, el legítimo cliente de la asistencia, aquel que no podía trabajar por su edad o por su enfermedad (Parra, 2001).

Moreno dice que ya desde fines del siglo XVIII no se podía ocultar el abandono de niños en la vía pública por lo que nace en el año 1779 la Casa de Niños Expósitos. Hasta su surgimiento hubo una ausencia total del Estado español quien dejó en manos de algunas cofradías religiosas la atención de los pobres. Esta institución fue la única de su género que funcionó en esta ciudad y se dedicó a recoger niños abandonados. Intervenir con la niñez pobre permitía no solo reconocer la bastardía e ilegitimad sino intentar controlar el lugar de su muerte. Esta después es absorbida por la Sociedad de Beneficencia, primera institución creada por el estado para dar respuesta a la niñez.

A partir de ella y profundizado por la conformación y consolidación del Estado argentino, comienzan a aparecer otros dispositivos de intervenciónde índole privada como la Sociedad San Vicente de Paul en el año 1859 y también los migrantes se reunieron en sus colectividades. Así fueron surgiendo la Sociedad de Socorros Mutuos, la Sociedad Española y La Sociedad Filantrópica de Beneficencia entre otras, pero la creación del Patronato de la Infancia en el año 1892 implicó poner en la arena política otra institución a la par de la Sociedad de Beneficencia, para hacerse cargo de la niñez de la época.

Ese, “otro/niño” aumentaba en cantidad y comenzaba a invisibilizarse en un entramado institucional, el cual disponía de distintas prácticas interventivas. Aunque la intervención comenzaba a ser priorizada a través de la creación de instituciones a fin de perfeccionar las prácticas desarrolladas en el virreinato y en la colonia; la preocupación por él y su grupo familiar no estaba dada en reconocerlo en su singularidad sino como un producto de una masa migrante a la cual había que controlar.

No importa quién es, hay que tomar a ese niño/a abandonado/ huérfano, pobre de ejemplo moral y separarlo hasta que fallezca o educarlo en su tránsito por los distintos dispositivos creados para su intervención. No era significativo quien era, sin embargo, su historicidad comienza a ser de utilidad pensando en el futuro. En palabras de Gózales […] la relación del niño y el futuro puede enlazarse en una importante cantidad de combinaciones que se extienden desde el futuro obrero, hasta el futuro de la raza […] (2000:130).

2. El Modelo de la Niñez Individualizada como Sujeto de Tutela (1919-1944)

El avance de nuevas oleadas migratorias incrementó la pobreza[2]. Había poca absorción del mercado de trabajo y malas condiciones laborales, hacinamiento o falta de inclusión en el sistema educativo, entre otros problemas lo que hizo que los sectores gobernantes pusieran la mirada sobre la niñez desamparada migrante y no migrante y por ende; la necesidad de pensar en un aparato interventivo no solo de control, sino que se constituyera en un instrumento legal de tutelaje. Se hacía necesario un control del espacio social y territorial y una forma de concretarlo era contando con un andamiaje que estableciera legalidad a intervenciones que se venían desarrollando desde la época virreinal y pensar en nuevas prácticas de intervención. Como dice González,

[…] el niño más que un grupo etario particular era visto como un sector que demandaba control y permanecerá en la categoría de niño siempre y cuando se mantenga dentro de determinadas pautas prescriptas; fuera de ello se transformará en menor y de esta manera se integrará a las prácticas legales (González en Moreno, 2003: 137).

Frente a los cambios económicos, fruto de la consolidación del capitalismo, todo individuo, independientemente de su edad y sexo, se constituía en un trabajador potencial y una de las formas de construirlo era mediante la aplicación de mecanismos de socialización. Es así como se intenta afianzar el sistema educativo. Dice Torrado,

[l]as elites ilustradas que condujeron al país durante este período, notoriamente subordinadas a los grandes propietarios terratenientes de la pampa húmeda, se abocaron entonces a resolver cuatro cuestiones prioritarias: a) la organización nacional b) la atracción de capitales externos que posibilitan el desarrollo de formas modernas de producción agropecuaria c) la promoción de la inmigración europea d) la educación formal y obligatoria (2003: 48).

En el reinicio del proceso migratorio interrumpido por el estallido de la Primera Guerra Mundial en Europa, la nueva camada de inmigrantes se volcó a la industria y el comercio y allí prosperaron las demandas hacia el Estado con relación a mejoras salariales. Los que no lograban inserción eran visualizados como población de riesgo y posibles focos de conflictos sociales. Su llegada engrosaba la población de Buenos Aires, la cual había crecido considerablemente. Ya en 1914 la población de Buenos Aires había llegado a más de 2.000.000 de habitantes sobre un total nacional de 7.885.00, siendo el 50% extranjera (Elías, 2004). Este censo nacional también había arrojado como dato que “el 40% de las personas menores de 14 años no asistía al colegio” (PADELAI, 1993: 99). Esto permitía poner en la agenda del Estado la profundización de acciones por parte de las instituciones que trabajaban con esta población no escolarizada.

Roberto Gache y del escritor Eduardo Bullrich presentaron en 1916 a Carlos Saavedra Lamas, Ministro de Justicia, un proyecto de código de menores (Carli, 1998). Las posiciones de Gache y Bullrich como la discusión del proyecto de ley presentado por el Dr. Luis Agote se vieron reflejadas posteriormente en la sanción de la ley 10903 y por ende en la legitimación jurídica del espacio asilar. Sin embargo, fue Hipólito Yrigoyen quien ordena retomar el proyecto de ley de Agote en el mensaje que da al senado el 16 de mayo de 1919 y así se sanciona en septiembre de ese año. El senador Roca decía al presidente de la cámara alta cuando argumentaba la sanción de la ley 10903,

Basta enunciar, señor presidente, la cifra de 15.000 niños, que acusan las estadísticas, abandonados por sus padres y explotados por ellos o víctimas de la lacra de la criminalidad precoz, para darse cuenta de la importancia y urgencia del problema […] (Roca citado por González en Moreno, 2000: 16).

La sanción de dicha ley dejó muy en claro quiénes serían alcanzados por ella y cuál la intervención que se daría. Decía su artículo 21 […] se entenderá por abandono material o moral o peligro moral, la incitación de los padres, tutores o guardadores a la ejecución por el menor de actos perjudiciales a su salud física o moral; la mendicidad o vagancia por parte del menor, su frecuencia a sitios inmorales o de juego o con ladrones, o con gente viciosa o de malvivir o que no habiendo cumplido los 18 años de edad, vendan periódicos, publicaciones u objetos de cualquier naturaleza que fueren en las calles o lugares públicos o cuando en estos sitios ejerzan oficios fuera de la vigilancia de sus padres, guardadores o cuando sean ocupados en oficios o empleos perjudiciales a su moral o salud (ley 10903/19).[3]

En esta categorización no solo entraron los niños y niñas abandonados, también los hijos de inmigrantes, los cuales, si quedaban fuera del sistema educativo, trabajaban entregando periódicos en la vía pública o participaban de demandas salariales y sociales. Estos vivían en los conventillos, junto a sus familias, compartiendo espacios comunes con otros habitantes y por lo general presentaban problemas de salubridad. La pobreza era un común denominador por lo que este estilo de vida fue considerado como propicio para la “inmoralidad” y el desacato y conllevó a construir una la legalidad de la internación.[4]

La sanción de la ley 10.903 significó una intervención ilimitada sobre los niños/as y adolescentes a discrecionalidad de un Juez. Es que, en los distintos contextos socioeconómicos y políticos, el Estado fue desplegando acciones de diferentes características en torno a la niñez y una de las herramientas privilegiadas para llevarlas a cabo fue el marco legal como regulador de conductas humanas y constructor de categorías y prácticas.[5]

Esto nos permite ver cómo se inaugura una forma de intervención en la cual los niños, niñas y adolescentes de ciertos sectores sociales son presentados como amenaza y sus problemas considerados como padecimientos individuales. Según Mazola, la legalización de la intervención permitió su tutela institucional sin necesidad de dar explicaciones de ninguna índole (2012).

La ley 10903 no hizo más que reforzar que las migraciones ya no eran vistas como progreso sino como problema.

La cuestión obrera -que emerge en los primeros años del siglo XX-; la criminalidad, la prostitución y las enfermedades, empezaban a ser expresión potencial o real de conflicto con las clases dominante […] Tanto la explicación del problema como la intervención se asentaron en un mismo marco conceptual, el positivismo (Carballeda; 2006:17)

Es en ese marco que se van a delinear las prácticas interventivas porque, como dice el Dr Agote,

La ley 10.903 es de educación y no de castigo, que las autoridades judiciales y policiales deben tender a inspirar confianza y no temor, tanto a los menores como a sus familias, y que los procedimientos de estímulos dentro de una severa disciplina son superiores a los represivos (Agote citado por Chelli; 2010:8)

Se necesitaba que el niño- quien antes era considerado un objeto- siga siendo clasificado pero también individualizado para ver su evolución. El positivismo argentino intenta encontrar al sujeto débil y esa debilidad se relacionará con la raza y con la idea de medio social también semejante al medio interno” (Carballeda; 2006:21). Se necesita un cuerpo sano y si está enfermo, hay que individualizarlo para curarlo.

Si nos remontamos a las presidencias de Hipólito Yrigoyen (1916 – 1922 y 1928 – 1930) [6] y de Marcelo Torcuato de Alvear (1922- 1928), por ejemplo, se observa una mayor la participación del Estado a través de decisiones del poder ejecutivocon relación al aumento de subsidios a distintas instituciones para intervenir con la niñez. Sin embargo, en lo que hace a su control, este no se modifica sustancialmente.

Si bien en la década del ´40 ya había descendido la migración externa, se produce un recrudecimiento del proceso de migración interna desde las provincias hacia la ciudad de Buenos Aires. Esto conllevó a transformar aún más a la ciudad y hay un crecimiento de la preocupación de las clases medias del país y de sectores oligárquicos por el aumento de la población en las calles sin ubicación laboral (Grassi, 1989). A nuestro entender, el sostenimiento de categorización de las personas, permitía continuar con el control de ellas e intervenir en consecuencia. Las necesidades a nivel mundial producto de la segunda guerra mundial comienzan a industrializar el país siempre vinculado al agro y conllevó a generar migración interna, la cual se fue incorporando en forma intensiva a las grandes urbes (Romero, 2004).

La nueva masa de inmigrantes proveniente del interior del país también implicó la necesidad de una continuidad de acciones destinadas a ese nuevo grupo que irrumpe en la ciudad y se suma a los ya seudo controlados.Las leyes ya sancionadas para responder al control de la inmigración externa eran útiles para esta nueva masa migratoria pero,

[…] cuando se ingresó a la década del 40, la Sociedad de Beneficencia ya estaba en la mira y el presidente de facto, general Edelmiro Farrell, había creado una comisión ad hoc para estudiar una transformación que le permitiera al Estado hacerse cargo de modo directo de la mayoría de sus responsabilidades y bienes…el arcaísmo de ese modelo de beneficencia ya no era sostenible […] (Barrancos, 2010: 179-180).

Es por ello que si bien se continúa la tipificación de los niños y niñas en el espacio asilar, también se comienzan a profundizar otras estrategias de intervención, que ya existían y a las cuales se hará referencia en el capítulo 2 y que iban en concordancia con una organización obrera, con más presencia que se estaba sindicalizando y que se constituía en portadora del reclamo de mayores derechos.

Ante estos hechos descriptos en forma sintetizada, continúa en la década del 40 la necesidad de prolongar el otorgamiento de subsidios; pero comienza a surgir la preocupación por el manejo de fondos y la efectividad de su uso. La SB como organización estatal, ya mencionaba en sus memorias y balances que los recursos económicos no alcanzaban y que el Estado debía otorgarle más partidas presupuestarias a ellas cuyas intervenciones las consideraba mayores a las que hacía el PADELAI.

2.1.Un intento por controlar a las instituciones que se abocan a la infancia (1930-1944)

En la década del 30 se comienza a observar un crecimiento del aparato burocrático estatal para controlar todo lo referente a intervención social en general y hacia la niñez en particular. Sin embargo,si bien esta década marcó el inicio de cambios tendientes a centralizar en el Estado la gestión social, el niño continúa constituyéndose, en este modelo, en sujeto a moldear y son las instituciones públicas y/o privadas las que establecen ese tutelaje traducido en intervenciones legalizadas ( Llovet :2012). Es que si bien la ley 10.903 de 1919 significó un progreso en cuanto a legislar específicamente en materia de niñez, había que crear instituciones que controlaran el cumplimiento de lo que la ley disponía, fue recién en la década del 30 que surge un organismo específico de control de las instituciones que intervenían con niños, niñas y adolescentes.

Pasaron más de 10 años para que se constituyera el Patronato de Menores que nació en el año 1931 y fue la primera institución oficial de envergadura nacional que intentó centralizar y controlar las políticas estatales concernientes a la minoridad abandonada y delincuente como así se lo definía en sus funciones. Dice el decreto de creación,

Siendo necesario centralizar en un organismo constituido por personas capacitadas por su especialización la gestión de los asuntos que se relacionen con la protección de los menores abandonados moral y materialmente, así como la dirección y administración de los reformatorios de menores que sostiene la Nación: y atento que el proyecto presentado por el Doctor Jorge E. Coll llena ampliamente el propósito expresado, el presidente del gobierno provisional de la Nación Argentina decreta: (art.1°) Crease el Patronato Nacional de Menores bajo la dirección de una Comisión Honoraria designada por el Ministerio de Justicia e Instrucción Pública (Decreto fundacional citado por Chelli; 2010:9).

Sin embargo el control no existió. En las memorias de la SB no se observa nada referente a esta institución o cambios que ya hubieran establecido a partir de órdenes recibidas por ella. Por el contrario, hay una demanda constante de recursos económicos hacia el Estado y en las memorias del PADELAI tampoco se ha observado nada escrito que hiciera referencia sobre la acción del Patronato de Menores.

El Primer Censo Nacional de Instituciones Oficiales y Privadas Protectoras de la Infancia Abandonada y Delincuente, iniciado en 1933 por el Patronato Nacional de Menores, da cuentaque de un total de 50 establecimientos relevados había 7400 niños de 0 a 22 años internados y de ellos, 3340 niños estaban en instituciones dependientes de la Sociedad de Beneficencia (Elías; 2004). Esta SB tenía bajo su responsabilidad casi el 50% de la población internada.[7] Cabe aclarar que este censo no contabilizaba la población adulta internada y las atenciones médicas que se hacían en los hospitales que estaban bajo su dependencia. Esto explica el por qué costaba tanto establecer un control.[8]

Como se pudo ver, aunque las funciones que debían tener los organismos de control eran ineficientes; continuaban su interpelación hacia las organizaciones benéficas y es así que nace en el año 1932 el Fondo de Asistencia Social reemplazando al Fondo de Subsidios vigente desde 1912.Este dependió de la Inspección General de Subsidios creada en 1911 (Alayón, 1980). Si bien aumenta el aparato burocrático estatal de control, su desorganización y superposición de tareas lo hacía ineficiente (Cheli; 2010).

En el año 1934, el Presidente Justo presentó un proyecto de ley al Congreso de la Nación Argentina, donde solicitaba el tratamiento de una norma para organizar la asistencia social y crear el Registro Social de Asistencia Social.[9] Este proyecto como no fue aprobado, salió por decreto en 1937 y se justificó en la falta de tratamiento del proyecto presentado y en la necesidad de organizar cuestiones concernientes a la asistencia. Se disponía en su artículo 1º que todas las entidades del país debían registrarse y no recibirían subsidio del Estado si así no lo hicieran (decreto 103426/37). También se preveía la creación del fichero central de “Necesitados de Asistencia Social” (art 3 del decreto 103426/37). Continuaba así la creación de organismos de control o transformación de los ya existentes porque, desde los distintos aparatos del Estado se profundizaba la mirada sobre la ineficiencia de acciones en relación al gasto de estos.

En el año 1943, durante el Gobierno del general Ramírez, todo lo relacionado a la beneficencia (hospitales y asilos) pasó a depender del Ministerio del Interior y se creó la Secretaría de Trabajo y Previsión. Desde ese organismo, Juan Domingo Perón surgiría con fuerza en el escenario político, tras ser designado responsable de esa dependencia estatal.

En 1944 se creó la Dirección General de Asistencia Social, dependiente también de la Secretaría de Trabajo y Previsión. Lo relacionado con la sanidad, hospitales e higiene siguió dependiendo de la Dirección Nacional de Salud Pública y Asistencia Social (la cual también había sido traspasada bajo la órbita del Ministerio del Interior). En cambio, lo concerniente a beneficencia, hogares y asistencia social pasó a manos de la recién creada Dirección General. Por esto, la Sociedad de Beneficencia quedó bajo la dependencia de los dos organismos, ya que efectuaba acciones de beneficencia y tenía hospitales bajo su órbita (Alayón, 1980).

“Si bien este Registro de Asistencia Social y Fichero Central intentó un reordenamiento en materia de intervención y control, no fue hasta 1954 que se creó el Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública” (Alayón, 1980: 58). El surgimiento de la problemática social como campo que se vincula con el de la salud pero que presenta aristas diferentes, permitió tener otra lectura de interpretación de los problemas sociales ya que hasta ese momento no existía lo social como campo de intervención. La pobreza era vinculada con la salud y lo moral en relación a la necesidad de contar con fuerza de trabajo. Esta situación, inclusive, como lo afirman Lvovich y Suriano, se mantuvo en la tendencia clásica de la historiografía (Lvovich y Suriano, 2006).

Se coincide aquí con Carli en que “[…] lo que hereda el peronismo […] se llena de enunciados religiosos, moralizadores y autoritarios, despolitizando la cuestión infantil” (Carli, 1998: 154). También con Aversa quien, al analizar la infancia desde las publicaciones oficiales en el período 1946 – 1955, manifiesta que

[…] en la arena simbólica, en la manera de representar los hechos, el peronismo recalcaba un quiebre con las épocas anteriores […] Las formas políticas de intervención del Estado fueron caracterizadas como un corte definitivo con el pasado benefactor” (2008: 3).[10]

Si bien no es parte del análisis de esta tesis, se puede afirmar que los cambios significativos en materia de niñez comenzarán recién a vislumbrarse con la llegada del peronismo.

3.Conclusiones del Capítulo

Como ya se mencionara en el presente capítulo, la integración social hace referencia a un proceso de inscripción de los sujetos en la organización social a través del cual se obtiene no sólo ‘un lugar’ físico y simbólico, sino también el derecho a ser sostenido: a beneficiarse de los sistemas de protección que salvaguardan el acceso y permanencia de los sujetos en ese ‘lugar’. Si hay riesgo de ruptura de la cohesión de una sociedad es lo que comúnmente se conoce como cuestión social.

La etapa fundacional de la historia moderna en lo que hace a la educación argentina y donde se configuró el dispositivo de instrucción pública, reconoce el despliegue de una concepción moderna de infancia. Concepción construida fundamentalmente por Sarmiento y que sobreimprime todos los discursos educativos posteriores, portadora también y más ampliamente, de una política cultural generacional. Sin embargo aquellos niños y niñas que quedaban al margen del discurso sarmientino no debían quedar al margen de la intervención.

La sanción de la ley nacional 10.903 que dio origen legalmente al paradigma de situación irregular y al denominado modelo tutelar desde un punto de vista legal, planteaba la necesidad del control del espacio social y territorial bajo un sistema político restringido y oligárquico. Este control que ya venía dando desde fines del siglo 18 tiene características propias; pasándose desde una invisibilizaciòn del niño como sujeto a un control en forma individualizada del mismo.

Más allá de las conclusiones arribadas en este apartado cabe preguntarse si los dispositivos de intervención existentes hacia la niñez y adolescencia presentaban similitudes en sus prácticas interventivas. Nos surge este interrogante ya que la sanción de la ley implica el establecimiento de un nuevo modelo para categorizar a la niñez que complementaba al dispositivo escolar ideado por Sarmiento; lo que no se opone a que las prácticas interventivas desarrolladas no sean no solo homogéneas en las distintas organizaciones existentes sino también al interior de las mismas.


  1. La ley 4144 de Residencia o ley Cané ya que el proyecto fue presentado por Miguel Cané al Congreso Nacional se sancionó en 1902 y se derogó en 1958. Esta ley permitía expulsar a inmigrantes sin juicio previo. La ley fue utilizada principalmente para expulsar a los trabajadores socialistas y anarquistas.
  2. Durante 1869 había en el país 211.992. Hacia 1895 ya llegaron a vivir en el país 1.044.527 y en el año 1914, 2.357.952 extranjeros ya se encontraban en este territorio.
  3. Claudia Somovilla en su trabajo Distinción entre menores abandonados y menores delincuentes en la ley 10.903 explica la distinción que hace la ley 10903 sobre estas categorías como también que esa ley se constituyó la modificación del Código de Familia en esa época siendo esto relevante para la jurisprudencia de la época. De ella tomamos esa distinción y nos interesa solo hacer hincapié en los menores abandonados material y moralmente que eran con los que trabajaban las instituciones que se analizan en la presente tesis. Él artículo completo se puede encontrar en https://bit.ly/37QmIUz (Fecha de consulta: 21 de julio de 2019).
  4. Torrado en su investigación se refiere a los conventillos como hábitat especialmente elegido por los inmigrantes para ubicarse habitacionalmente. Estos eran construcciones pertenecientes a familias adineradas que habían dejado esas viviendas para ubicarse en zonas más saludables. Las familias que las habitaban eran principalmente inmigrantes y toma para ello datos censales de época en donde se explicitan que entre los años 1880 y 1920 el conventillo como forma de albergar a los sectores populares no cesaba como lugar de vivienda. El 18 % de la población de aquel entonces vivían en ellos y cada familia habitaba en piezas de espacios reducidos donde convivían la mujer, el hombre, sus hijos, animales, el espacio era reducido y además tenían perros y gatos. El espacio común que era el patio alojaba a los niños y niñas para el juego, basura de los desechos de los diferentes convivientes y no eran limpios (Torrado, 1993).
  5. Un hecho significativo para que se retomara el proyecto presentado por el médico Luis Agote lo constituyó la huelga de las escobas. En agosto de 1907, la Municipalidad de Buenos Aires decretó un incremento en los impuestos y los propietarios de los conventillos no dudaron en subir los alquileres. La bronca estalló. Los inquilinos iniciaron una huelga y se organizaron en comités. Pero nadie imaginaba que se produciría un hecho inédito: los protagonistas de la huelga serían las mujeres con sus hijos. Fue entonces que a escobazos sacaban a los abogados, escribanos, jueces, bomberos y policías que pretendían arrancar a las familias de sus casas. La resistencia a los desalojos tuvo diversos métodos. Por ejemplo, cerrando las puertas de calle con cadenas y manteniendo guardias día y noche. Junto a las puertas acumulaban piedras, palos y todo elemento intimidatorio. Algunas crónicas relatan la decisión en algunos conventillos de colocar enormes calderos con agua hirviendo amenazando despellejar a quienes intentaran echarlos. Pero las expulsiones tuvieron un final trágico cuando una comisión judicial y policial fue a ejecutar un desalojo a la calle San Juan 677 de la ciudad de Buenos Aires y la policía se abrió paso con sablazos y disparos. Una bala impactó en la cabeza de Miguel Pepe, de 16 años, que a las horas falleció. Si bien a raíz de esto, algunos propietarios no incrementaron el precio en las habitaciones, esta situación marcó la sanción de la ley de Patronato de Menores.
  6. El 12 de octubre de 1916 llegó a la presidencia Hipólito Yrigoyen por la reforma electoral de 1912 que permite el voto universal (solo hombres) obligatorio y secreto. Esta ley también es conocida como la ley Sáenz Peña, ya que fue durante su gobierno que se sancionó y fue propuesta por éste (Ansaldi, 1994). Inició políticas de reforma social, pero enfrentó las protestas obreras, como la huelga general de enero de 1919 en Buenos Aires (“Semana Trágica”). Los comicios del año 1922 supusieron un nuevo triunfo para la UCR y Marcelo T. de Alvear asumió la presidencia. Durante su gobierno se produjo una grave escisión en el radicalismo. En 1928, Yrigoyen fue reelegido, pero en el marco de la crisis mundial desatada por la caída de la Bolsa de Nueva York, en septiembre de 1930 fue derrocado por un golpe de Estado encabezado por el general José Félix Uriburu (Parra, 2001).
  7. Si bien no se conoce la fecha de finalización del Censo, se podría inferir que no podían derivar más niños allí porque habían utilizado todas las vacantes disponibles en esa época. La capacidad antes mencionada de niños y niñas, sumatoria de datos obtenido del Catálogo de la Sociedad de Beneficencia, da el mismo guarismo que el citado por Elías (Elías, 2004).
  8. Dice Emilio Coni “Acogido con toda afabilidad por el presidente de la República, tuve oportunidad de desarrollar mi proyecto de centralización de los servicios sanitarios del municipio, que a mi ver, darían excelentes resultados en la práctica y traerían grandes economías a la administración pública. El Dr. Pellegrini escuchóme con toda atención, dando pruebas del mayor interés en la conferencia. Terminada ésta, se expresó más o menos en estos términos: Dr. Coni: las ideas expuestas por Vd. están perfectamente fundamentadas y me adhiero a ellas, porque he tenido oportunidad de conocer la Asistencia Pública de París, admirable en su organización, donde precisamente se ha llevado a la práctica lo indicado por Vd., pero deploro que en nuestro país, donde la Sociedad de Beneficencia figura como una entidad poderosísima, no será posible por ahora realizar su desiderátum. Debo añadirle más, no ha nacido aún el hombre público en este país que se atreva a retirarle a dicha asociación la dirección de los nosocomios a su cargo, so pena de levantar ante sí una enorme montaña de resistencias y malas voluntades. La Sociedad de Beneficencia fundada por el gran Rivadavia es, a mi ver, una fortaleza inexpugnable contra la cual tendrán que fracasar todas las tentativas de acción…” Conviene recordar, para comprender tanto la iniciativa de Astigueta comentada en el capítulo anterior como la gestión de Coni ante Pellegrini, que la Sociedad de Beneficencia administraba y dirigía los establecimientos, pero el Gobierno subsidiaba aproximadamente el 90% de sus presupuestos, según consignaban Penna y Madero en 1910 (Veronelli y Correch; 2003:300 y 301).
  9. Este registro funciona en la actualidad dependiente del Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CENOC) el cual tiene bajo su órbita el Registro Nacional Obligatorio de Entidades de la Sociedad Civil. Esta área del CENOC es la que tiene como competencia el Registro Nacional Obligatorio de Organizaciones No Gubernamentales que en el año 1999 sustituyó al Registro Nacional de Entidades de Bien Público. El decreto 1045 del año 2001 vuelve a reinstalar esta función ya que por un lapso de dos años había sido transferida al Ministerio del Interior de la Nación Argentina.
  10. La revista empleada fue la versión digital por lo que la numeración puede no coincidir con la versión impresa, si es que la hay.


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