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3 Análisis del caso argentino bajo la teoría de por qué fracasan los países

En este capítulo se intenta analizar, a partir de la teoría expuesta en Por qué fracasan los países. Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza (Acemoglu & Robinson, 2013), el desarrollo económico de la República Argentina desde el siglo xix hasta la crisis del año 2001, marcando el desarrollo institucional que sobrevino en cada momento en particular.

3.1. Desarrollo económico de Argentina

El desarrollo económico argentino estuvo signado por fuertes vaivenes macroeconómicos y cambios drásticos en el modelo económico y político a lo largo de los periodos analizados. Desde la época de la colonia, los europeos percibieron un potencial en los recursos naturales y humanos con los que contaban. Sin embargo, los costos del transporte eran demasiado elevados, y por ello organizaron las instituciones y las ciudades alrededor de los ríos navegables y la costa del mar. Argentina tenía como característica principal un inmenso territorio con una pequeña población. Tan es así que, según el estudio de Coastworth (1999), fue el asentamiento-colonia con menor densidad de población de América Latina. Mientras que México y Cuba contaban con la mayor densidad poblacional.

Hacia el 1800, la producción desarrollada en lo que sería el actual territorio argentino creció exponencialmente. El producto bruto interno se estima en casi 27 millones de pesos plata (a valores constantes). Teniendo en cuenta la escasa población que vivía en el territorio, se obtiene uno de los PBI per cápita más altos de aquellos tiempos, tal como puede observarse a continuación. El PBI per cápita es tan importante que supera al PBI per cápita de los Estados Unidos, país que ya comenzaba a mostrar indicadores de bienestar económico y progreso.

Tabla 2: densidad de población, PBI y PB 1800

Área
(1000 Km2)

Población
(miles)

Densidad
(pob/1000 Km2)

Total de PBI
(miles)

PBI per cápita

ARGENTINA

2.77732911826.97882

BRASIL

8.4573.25038494.25029

CHILE

75753570719.79537

CUBA

1152722.36524.48090

MÉXICO

1.9676.0003.050240.34040

PERÚ

1.2801.3001.0162.90033

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Coatsworth (1999).

Coatsworth (1999) indica que, paradójicamente, las dos economías más productivas en América Latina al comienzo del siglo xix eran Cuba y Argentina, y también las más costosas en mano de obra. Especialmente en Buenos Aires, se pagaban realmente salarios altos. Sin embargo, la ganancia estaba asegurada por la productividad de la tierra y la excelente salida al mar que poseía. La actividad que más se desarrolló en estas tierras en la época colonial fue la exportación, y esa es la explicación del producto per cápita tan alto. La productividad fue mayor en las actividades exportadoras que en cualquier otro sector de la economía colonial, por ello se debe diferenciar la agricultura de exportación, la agricultura de uso doméstico y la industria. Los productos exportados fueron cueros vacunos y carne salada.

Tabla 3: comparativa de las exportaciones en las colonias de 1800. En valores corrientes

Colonia

Total de exportaciones

Exportaciones per cápita

Exportaciones como % PBI

PBI per cápita

CUBA

5.000.00018,3520,490

ARGENTINA

3.300.00010,0312,282

MÉXICO

12.640.8002,115,240

BRASIL

15.526.7504,7816,429

CHILE

874.0721,634,437

PERÚ

2.998.0002,317,033

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Coatsworth (1999).

En cuanto a los ingresos fiscales de lo que se consideraría hoy Argentina, puede observarse a continuación una relación inversa a lo que se sucede en la actualidad. Siendo Argentina una de las economías más productivas, soportó cargas fiscales relativamente livianas. Inclusive fue la economía menos gravada de las colonias en proporción a su PBI.

Tabla 4: ingresos fiscales per cápita como porcentaje del PBI en 1800

PBI
per cápita

Ingresos
fiscales

Ingresos
per cápita

Ingresos
% PBI

CUBA

901.5005,516,1

ARGENTINA

821.1213,404,2

MÉXICO

4031.6185,2713,2

BRASIL

294.2001,684,9

CHILE

372.0033,7410,1

PERÚ

332.4551,895,7

BOLIVIA

[33]2.6442,93[8,9]

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Coatsworth (1999).

La obtención de la independencia trajo problemas económicos para la nueva nación, ya que se redujeron considerablemente los ingresos. Los pleitos entre Buenos Aires y las demás provincias duraron varias décadas e incluían no solo planteos constitucionales, sino también sobre tarifas que debían cubrir los altos costos gubernamentales. Sin embargo, el crecimiento económico ayudó a que este proceso llegara a su fin gracias a los incrementos de las exportaciones y de la recaudación. Cortés Conde (1998) indica que el valor de las exportaciones subió de 1,5 millones de pesos plata a un promedio de casi 5 millones. En 1825, las exportaciones de cuero constituyeron el 9,3 % del total, y el sebo, el 32 %.

El análisis de Coatsworth (1999) también advierte que la concentración de la tierra que caracterizó a las últimas décadas antes del modelo agroexportador no generó un impacto fuerte en la distribución del ingreso, ya que se percibió que la tierra era relativamente barata en relación con la escasa oferta de mano de obra. Recién con la llegada de los ferrocarriles, los inmigrantes y la expansión del crecimiento económico desde La Pampa a finales del siglo xix, la propiedad de la tierra proporcionó las bases para un orden social más desigual.

El desarrollo económico de Argentina durante la etapa del modelo agroexportador estuvo estrechamente asociado a los flujos de capital del exterior y a la expansión del comercio ultramarino, en particular con Gran Bretaña. Esta asociación se articuló a través de diferentes vías: por un lado, por la necesidad de colocar la producción primaria en los mercados internacionales, y, por otro, por los requerimientos de volúmenes crecientes de importaciones, tanto de bienes de capital como de consumo, en el marco de una economía en expansión. A la vez, se requería de un flujo creciente de inversiones, tanto directas como financieras, orientadas al desarrollo de la infraestructura para la exportación (sistema ferroviario y puertos), de los servicios públicos y de una incipiente producción industrial (Arceo, Fernández, & González, 2019).

A continuación, se puede observar la evolución de los indicadores de crecimiento. Se debe considerar que, en el mismo periodo que el producto interno crecía de manera exponencial, el aumento de la población también lo hacía, y por ello el PBI per cápita no creció tanto. Sin embargo, se detecta una mejora del salario real promedio desde 1918 que comienza a decaer a causa del fin del modelo agroexportador y de la crisis internacional.

Figura 4: evolución del PBI, PBI per cápita y el salario real promedio en Argentina. Periodo 1870-1930

Fuente: Arceo, Fernández y González (2019).

Para 1910, en el centenario del primer gobierno patrio, Argentina era uno de los principales países del mundo. García Hamilton (2007) reseña que el PBI del país equivalía a 50 % del PBI de todos los países hispanoamericanos, ocupando el décimo lugar entre las economías del mundo, y su comercio representaba 7 % del total internacional. Las zonas cultivadas con trigo, que en 1872 cubrían 72.000 hectáreas, llegaron a 6.918.000 hectáreas en 1912. Las exportaciones de cereales, que en 1885 habían totalizado 389.000 toneladas, alcanzaron 5.294.000 en 1914.

Tal como se expresó, el aumento de la actividad agrícola del país requirió mayor mano de obra, además de necesitar la ocupación de las tierras para evitar posibles usurpaciones de los enemigos. Es por ello por lo que se decidió el programa que fomentó la migración. Los cambios demográficos logrados fueron importantes. Arceo, Fernández y González (2019) comparan la distancia entre la tasa de crecimiento poblacional de Argentina con la de otros destinos de migrantes transoceánicos de este periodo, como Estados Unidos, Australia y Canadá. Así, mientras que en 1870 las poblaciones de Argentina y de Australia eran prácticamente iguales (alrededor de 1,8 millones de habitantes), en 1930 Argentina contaba con 12 millones de habitantes y Australia no superaba los 5,4 millones.

La comparación con Estados Unidos muestra mayores diferencias de escala; ya en 1870 ese país contaba con una población de 40 millones de personas y en 1930 ascendía a 123 millones. Más allá de tener una población significativamente más reducida, Argentina se expandió en términos relativos bastante más rápido. Mientras que en 1870 la población argentina representaba el 4,5 % de la estadunidense, dicha proporción se había elevado hasta casi 10 % en 1930.

En esta época, no solo se le reconoció a Argentina la formación de un carácter cosmopolita, sino también de preocupación por reducir las tasas de analfabetismo. Política muy diferente a la adoptada en la época colonial, y que genera un indiscutible indicador de desarrollo.

Figura 5: tasa anual acumulativa de crecimiento poblacional. 1870-1930. En porcentajes

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Arceo, Fernández y González (2019).

En este periodo Argentina experimentó el mayor crecimiento de población, explicado en gran parte por la inmigración. Los avances en materia educativa, en infraestructuras de transporte y de comunicaciones, y una pujante urbanización fueron los rasgos característicos de la modernización que se destacaron en esta época. La tabla 4 resume algunos de estos indicadores, donde se observa el descenso del porcentaje de analfabetismo general, que cayó a la mitad en 45 años, y muestra además, en cuanto a infraestructura, la construcción de la red ferroviaria, que en pocos años comunicó zonas antes aisladas respecto del mercado nacional y del puerto, y se multiplicó prácticamente por 60. Lo mismo sucedió con las comunicaciones, ya que el flujo postal y la telegrafía aumentaron exponencialmente de la mano del ferrocarril y del crecimiento del comercio; también se destacó el desarrollo de las ciudades, dado que la proporción de población urbana creció de forma acentuada. En términos absolutos, la población urbana se multiplicó por ocho, mientras que la población total se incrementó cuatro veces (Sánchez, 2016).

Tabla 5: indicadores de modernización en Argentina. Periodo 1869-1914

Tabla  Descripción generada automáticamente

Fuente: elaboración propia a partir del cuadro 2 “Algunos indicadores de modernización. Porcentaje de Analfabetos y Red Ferroviaria: INDEC 2003” de Sánchez (2016).

El crecimiento demográfico a partir de este proceso cambió para siempre, la cultura argentina se transformó a causa del crisol de razas que se entrecruzaron en este periodo. A lo largo de la historia argentina, las mayores tasas de crecimiento de la población se lograron dentro del modelo agroexportador.

Tabla 6: tasas anuales de crecimiento poblacional en Argentina entre el siglo xvi y 2001

AÑO

Longitud del periodo en años

Población estimada en miles

Tasas medias anuales (a) por mil

1550

340,0

1650

100,0298,0-0,2

1778

128,0420,92,7

1800

22,0551,512,4

1809

9,0609,211,1

1825

16,0766,414,5

1839

14,0926,313,6

1857

18,01299,619,0

1869

12,01897,032,0

1895

25,74123,830,7

1914

19,18162,036,4

1947

33,015.893,820,4

1960

13,420.616,019,6

1970

10,023.962,315,2

1980

10,028.093,516,0

1991

10,632.973,815,3

2001

10,537.486,912,3

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Flores Cruz (s.f.).

Las mejoras percibidas en el modelo agroexportador sobre la calidad de vida de la población pueden ejemplificarse con la reducción de la tasa bruta de mortalidad y el aumento de la esperanza de vida al nacer en comparación con el periodo anterior. La esperanza de vida al nacer en 1883 se calculaba en 33 años, aumentó a 40 años en 1905 y a 48,5 años en 1914. A la entrada al modelo de ISI, la esperanza de vida se posicionaba en los 61 años.

Figura 6: tasa bruta de natalidad, tasa bruta de mortalidad. Argentina 1870-2005

Fuente: elaboración propia a partir de los gráficos de Flores Cruz (s.f.).

El modelo de industrialización por sustitución de importaciones forzada por el conflicto bélico y la crisis financiera de 1930 provocó ciertos cambios estructurales de relevancia. Guido (2011) explica que se triplicó la cantidad de obreros industriales entre 1914 y 1945 y que el 60 % de las empresas industriales y el 70 % de sus trabajadores se concentraron geográficamente en la capital del país y sus alrededores. El resto se concentró básicamente en las ciudades de Córdoba y Rosario. Además, el flujo migratorio reflejaba el cambio en la economía; ya entre 1935 y 1945, más de un millón de personas emigraron desde las provincias del Interior hacia la Ciudad de Buenos Aires y sus alrededores.

Claramente, en ese periodo, Argentina perdió para siempre la oportunidad de consolidarse como una potencia económica, capaz de producir y desarrollarse con bases sólidas de modo tal que sus habitantes mantuvieran estándares de vida elevados. En el siguiente gráfico, puede verse cómo cayó la posición argentina en el ranking de los países con mayor PBI per cápita a partir de 1940.

Figura 7: posicionamiento de Argentina en el ranking de los países con mayor PBI per cápita. Periodo 1900-2006

Fuente: elaboración propia a partir de los gráficos y datos de Guido (2011).

Las limitaciones para importar trajeron aparejados problemas para crecer internamente, ya que se necesitaban muchos elementos que el país no producía, además de generar un distanciamiento en el vínculo con el resto de los países del mundo. Los exportadores de productos agropecuarios debieron soportar más carga impositiva a través de las retenciones y contar con regulaciones de las oficinas de controles. Al ver cómo se producían transferencias de los excedentes desde los productores agrícolas hacia los sectores industriales y los consumidores urbanos, la producción agrícola de exportación se contrajo entre 1944 y 1955, lo que redujo a los niveles más bajos el índice de apertura económica en los últimos 100 años. El índice de apertura económica se puede obtener calculando el peso de las importaciones y exportaciones como porcentaje del PBI.

Figura 8: índice de apertura económica. Importaciones más exportaciones como porcentaje del PBI. Periodo 1900-2004

Fuente: elaboración propia a partir de los gráficos de Cortés Conde (2005, p. 337).

Guido (2011) destaca que el modelo peronista siguió también el modelo ISI, pero le dio una nueva característica a través de propuestas populistas y pretendió consolidar el welfare state argentino. Este esquema de redistribución de ingresos y patrimonios para mejorar la situación de la clase trabajadora estuvo instrumentado a través de la generalización del régimen previsional estatal, nuevas leyes laborales, el gasto público en salud, educación y vivienda, el incremento del empleo público, controles de precios, etc.

En este periodo se crearon y estatizaron las empresas de servicios públicos, y además se implementó una política de ingresos a favor de un constante aumento salarial mediante el congelamiento de las tarifas. Para financiar esta estrategia, se echó mano durante casi cinco décadas a todas las fuentes posibles, como la emisión monetaria, el endeudamiento público, la venta de activos y la presión tributaria. Por lo tanto, una cierta parte de la sociedad notó mejoras sustanciales en su calidad de vida. Pero el costo de dicho mecanismo terminó resultando demasiado caro.

La evolución de los salarios reales mostró una evolución al alza persistente hasta 1958, cuando una gran devaluación implicó la abrupta reducción del salario real y una fuerte redistribución de los ingresos (Amico, 2015). Desde allí se observan mejoras sustanciales con disminuciones transitorias en 1968 y 1972, hasta llegar a un máximo en la última presidencia de Perón en 1973. Desde ese año, los periodos se caracterizaron por una fuerte volatilidad de los salarios reales en consonancia de la declinación de toda la economía hasta el 2002.

Figura 9: evolución del salario real promedio. Argentina. Periodo 1950-2005

Fuente: Amico (2015).

La volatilidad económica a partir de la sucesión de golpes de Estado fue una constante en todos los gobiernos argentinos, tanto los de facto como los constitucionales. La desconfianza causada por las políticas de turno generaron en la población argentina expectativas cortoplacistas. Se llevaron a cabo frecuentes devaluaciones de la moneda local, ejecutadas como política económica de emergencia, que, sumadas a las crecientes emisiones monetarias para cubrir los déficits fiscales, provocaron procesos inflacionarios muy peligrosos.

La inflación alta y prolongada en el tiempo causa graves problemas en la economía de un país. Los contratos celebrados en moneda nacional producen pérdidas y ganancias para los acreedores y deudores, los ahorristas deben buscar alternativas de inversión para mantener el valor de su patrimonio; pero lo más grave es que el impuesto inflacionario que se genera es regresivo, ya que afecta más a las clases sociales bajas. El cambio del signo monetario de peso moneda nacional a peso ley 18.188 en 1970, a peso argentino en 1983, a austral en 1985 y a peso en 1991, como la eliminación de 13 ceros en total, reflejan gráficamente la angustiante situación que tuvieron que vivir los argentinos en esos años.

Figura 10: inflación anual en Argentina. Periodo 1976-2004

Fuente: Cortés Conde (2005, p. 333).

A continuación, puede apreciarse la evolución de la tenencia de depósitos en los bancos. La abrupta caída que se percibió entre 1945 y 1952 respondió a las medidas económicas tomadas por Perón sobre la nacionalización de los depósitos. Reactivar la actividad bancaria fue muy difícil y no sucedió hasta 1976, momento en que la dictadura militar posibilitó y facilitó la actividad especulativa financiera. La crisis económica que se desató una vez instaurada la democracia, acompañada con la inflación galopante, generó nuevamente caídas abruptas de los niveles de bancarización, índice obtenido por la ratio de depósitos sobre circulante.

Figura 11: bancarización en Argentina. Periodo 1900-1988

Fuente: elaboración propia a partir de gráficos de Cortés Conde (s.f.).

Para concluir con este repaso y análisis histórico del desarrollo del país, se expone la siguiente figura que muestra de manera completa la variación en las tasas de crecimiento del país reflejados por el PBI per cápita, desde 1880 hasta el 2001. Habiendo pasado por todos los modelos económicos implementados, los cambios institucionales y culturales mencionados, y las crisis recurrentes.

Figura 12: variación del PBI per cápita. Periodo 1875-2003 (números índice: 1900=100, en logaritmo natural

Fuente: elaboración propia a partir de gráficos de Cortés Conde (2005, p. 10) y Cortés Conde (s.f.).

Y en esta otra figura, se muestra de manera completa la variación en las tasas de crecimiento del país reflejados por el PBI per cápita, desde 1820 hasta el 2001, como también los procesos políticos contemporáneos a cada uno de los modelos económicos implementados, los cambios institucionales y culturales mencionados, y las crisis recurrentes. Se pueden apreciar las diferencias del PBI per cápita respecto de los países desarrollados y emergentes en cada uno de dichos periodos.

Figura 13: PBI per cápita (dólares Geary-Khamis 1990) escala en logaritmo natural

Fuente: elaboración propia a partir de gráficos de Orlando Ferreres (2011) con base en Angus Maddison (1997) y actualizaciones.

3.2. Posibles causas del fracaso de Argentina

Los autores plantean que las instituciones heterogéneas desarrolladas en América siguieron caminos diferentes. Al analizar los casos de Canadá o Estados Unidos, vemos instituciones desarrolladas e inclusivas, en contraste con los países latinoamericanos, en los que prevalecieron las instituciones extractivas, que aparecen como una continuidad de las instituciones de las colonias españolas y con características que permiten observar una continuidad de sus rasgos extractivos, consolidando las desigualdades y condenando a América Latina a la pobreza. En este sentido, es posible rescatar de los autores el siguiente hecho:

No es ninguna casualidad que la parte más pobre de Argentina sea el noroeste, la única zona del país que estuvo integrada en la economía colonial española. Su pobreza persistente, como legado de las instituciones extractivas, es similar a la que creó la mita de Potosí en Bolivia y Perú (Acemoglu & Robinson, 2013, p. 142).

Una de las primeras hipótesis que enuncian Acemoglu y Robinson (2013), como errónea, para establecer un parámetro histórico que pueda usarse como variable para medir el desarrollo de un país es la hipótesis geográfica. La desigualdad a nivel global no puede explicarse desde la climatología, incluso no puede pensarse como monocausal, ya que no permite explicar las diferencias de desarrollo entre los Estados Unidos y la Argentina a partir de ninguna conexión simple; de la misma manera, tampoco permite explicar las diferencias entre Estados Unidos y Europa, ya que en los trópicos se establecieron las colonias administradas por potencias europeas durante el imperialismo; o como los imperios americanos como el inca o azteca, centralizados políticamente en zonas de tropicales a templadas, que tuvieron un desarrollo complejo.

En ese sentido, es posible pensar la Argentina como región asociada a los regionalismos y los nacionalismos que se definen a partir de los argumentos geográficos y que perfilan una determinada identidad, otorgando sentimientos de pertenencia a partir de relaciones de producción que ejercen los grupos que se regionalizan (Escobar, Palacios, & Reboratti, 1994), como ocurrió con la ruralización del poder en el siglo xix. Aunque, a pesar de la aparente homogeneidad regional, suele haber fragmentaciones y diferencias que se basan en los intereses de los grupos intrarregionales (Pelicano & De la Cuétara, 2006).

En este marco de análisis, Acemoglu y Robinson (2013) distinguen la importancia de no perder de vista la evolución de las instituciones a lo largo de la historia de un país, para poder explicar el carácter de su desempeño económico. Repasando lo desarrollado en el capítulo 1 del presente trabajo, los autores sostienen que la naturaleza de las instituciones políticas de una sociedad es el factor que determina, en última instancia, el tipo de sus instituciones económicas y, en consecuencia, el desarrollo económico de largo plazo. Las instituciones políticas y económicas inclusivas que están presentes en las sociedades abiertas y donde los ciudadanos gozan de amplias oportunidades e incentivos adecuados para su progreso material serían la base de las economías prósperas; las instituciones políticas extractivas, presentes en las sociedades cerradas y diseñadas principalmente para el beneficio de una élite dominante serían, en cambio, la clave de la declinación y el fracaso económicos.

3.3. La explicación institucional

A partir de la exposición histórica de Argentina realizada en el capítulo 2, donde se puso el foco de atención en las instituciones, se presenta en este apartado un seguimiento de la evolución del desarrollo y las instituciones en los diferentes periodos. Como punto de partida, puede afirmarse que las instituciones políticas y económicas en Argentina presentan ciertos matices que las vuelven más extractivas o más inclusivas en su conjunto. Esto es así porque en cada época convivían instituciones muy heterogéneas cuya actividad influía en las demás, generando un equilibrio fluctuante, tal como lo advierten Katz y Rozenwurcel (2014).

Para analizar la conformación institucional de Argentina, es necesario primero entender cómo se establecían en la época colonial; ya que, aunque el cambio que trajo consigo la independencia fue brusco, no pudo borrar la esencia que ya había calado en los habitantes de esta tierra. Se pudo observar que, en el periodo de la colonia, se desarrollaron instituciones formales e informales muy fuertes, que sentaron las bases de las posteriores instituciones de la nueva nación. La colonización en sí misma impartió un sistema de adoctrinamiento de los indígenas y de apoderamiento de sus tierras y riquezas. Quienes se resistieron a este proceso fueron masacrados.

Una vez conquistada la región, los colonos desplegaron una réplica de las instituciones que regían en España en aquella época. Dentro de las instituciones formales, se encontraban las leyes que dictaba la Corona española y que impartía el ordenamiento político y económico del virreinato. Así, todas las cuestiones quedaban bajo la órbita de la monarquía autoritaria; sin embargo, los funcionarios locales violaban las leyes recurrentemente, ejerciendo actos discrecionales en beneficio propio.

El derecho de propiedad como institución se vio avasallado toda vez que los españoles tomaron las tierras como propias, arrebatándoselas a los indígenas. Posteriormente, se las repartieron mediante decretos legales a los colonizadores. Las riquezas extraídas del virreinato eran enviadas en su mayoría a España, y las decisiones económicas eran centralizadas en la Corona y ejecutadas por los virreyes. La institución económica más fuerte de la época fue extractiva. También se impusieron aduanas internas para generar ingresos por el mercantilismo.

Las instituciones informales surgieron a partir del choque cultural y étnico de la Conquista. La Iglesia fue muy influyente en la fijación de cuestiones morales, y se reprimió cualquier acto que estuviera fuera de su aprobación. Se concluye entonces que las instituciones creadas y formadas en el periodo de la colonia virreinal fueron altamente extractivas, tanto las formales como las informales.

Con la Revolución de Mayo y las guerras de la Independencia, cambió el eje económico con respecto al metal potosino, que dejó de fluir hacia el puerto de Buenos Aires. Este momento creó un punto de inflexión, tal como se observa en el siguiente gráfico. Fue un quiebre que privó a la élite colonial de Buenos Aires de su principal fuente de ingresos, fracturó la relación comercial con el mercantilismo europeo y abrió la puerta a los mercados ingleses. El puerto fue explotado monopólicamente por Buenos Aires, y las otras provincias empobrecieron y debieron recurrir a imponer más aduanas internas.

Figura 14: ingresos de la Caja Real de Buenos Aires. Periodo 1791-1815

Fuente: elaboración propia con los datos de Halperín Donghi, citado por Cortés Conde (2012).

Al respecto, Acemoglu y Robinson exponen un concepto concreto que permite encuadrar esta etapa de la historia argentina:

La historia sobre el desarrollo de las instituciones políticas argentinas es una historia sobre cómo las provincias interiores, como La Rioja, lograron acuerdos con Buenos Aires. Estos acuerdos eran una tregua: los señores de la guerra de La Rioja aceptaron dejar Buenos Aires para que se pudiera ganar dinero. A cambio, las élites de Buenos Aires abandonaron la reforma de las instituciones “del interior”. Por eso, a primera vista, Argentina parece un mundo aparte comparado con Perú o Bolivia, pero, en realidad, no es tan distinto una vez que se sale de los elegantes bulevares de Buenos Aires. El hecho de que las preferencias y las políticas del interior se integraran en las instituciones argentinas es la razón de que el país haya experimentado un camino institucional muy similar al de otros países latinoamericanos extractivos (Acemoglu & Robinson, 2013, pp. 451- 452).

En este punto, como aseguran Acemoglu y Robinson (2013), quienes controlan el poder establecen las instituciones que les permite generar una base sólida para sus riquezas y así aumentar su poder. Los propietarios rurales aprovecharon las oportunidades y comenzaron a confiar en embarcarse en una empresa comercial de producción expansiva, por supuesto acompañada por un ofertante como Inglaterra. Las instituciones acompañaron este golpe de timón y la expansión de tierras consolidó un nuevo poder, la ruralización del poder (Halperín Donghi, 1963), de la mano de la ley de enfiteusis, por la cual los enfiteutas pagarían un pequeño canon al Estado por la explotación de las tierras por el periodo de 20 años, y el precio de estas era establecido por un jurado conformado por los mismos enfiteutas (Ravignani, 1939).

La construcción de fortunas por parte de estos nuevos empresarios, vinculados al poder, manteniendo sus focos de producción en el campo y comandando los hilos de la política desde la ciudad, evitó la conformación de instituciones económicas inclusivas, como las que plantean Acemoglu y Robinson (2013) que otorgan libertad a las personas y reglas de juego parejas para alcanzar fines que promuevan el bienestar de la sociedad a partir de un mercado inclusivo. Estos grupos rápidamente entrarían en pugna con la antigua élite colonial, que no tuvo otra opción que sumarse a partir de negocios diversificados (Ferrer, 2010).

Se pudo observar que las instituciones extractivas establecidas en la colonia fueron heredadas y mantenidas en el inconsciente colectivo de muchos. Las instituciones inclusivas que se intentaron establecer en el siglo xix se caracterizaron por su fragilidad ante los conflictos internos.

Así, se tuvo, antes de mediados del siglo xix, un sistema que procedió a transformar los patrones de inversión con nuevos emprendimientos sobre la base de una élite heterogénea, aunque altamente terrateniente, donde el sistema bancario era insuficiente e incipiente y la moneda local, depreciada constantemente. Una de las claves, para Acemoglu y Robinson (2013), que entienden a las instituciones políticas como reguladoras de las reglas de juego, para la conformación de una arena económica clara que incentivase la inversión.

Así, se produjo un momento de institucionalidad extractiva en que se concentró el poder en manos de unos pocos que controlaban la extracción de recursos para una minoría que se enriquecía y consolidaba sus posiciones en el gobierno (Acemoglu & Robinson, 2013).

En este sentido, la elaboración de los autores coincide con lo planteado por Gerchunoff y Llach (2018) que esboza la naturaleza extensiva de la cría de ganado y luego la producción de cuero y lanar para exportación. Determinados por razones técnicas y patrones productivos dentro de un contexto de distribución de la tierra extremadamente inequitativo. Asimismo, con la intensificación del uso del ferrocarril, a fines del siglo xix gran parte de la llanura pampeana ya se encontraba con una élite preexistente que controlaba el poder económico y político y había bloqueado el acceso igualitario a la tierra y a las oportunidades, como sí se dio en los Estados Unidos con el caso de los farmers[1].

Un poder que se consolidó en la segunda mitad del siglo xix, con el modelo agroexportador y la gran estancia, convirtiendo al Estado en una máquina oligárquica que no terminó de limar las asperezas entre las élites industrial y terrateniente, pero significó la expansión y consolidación de un régimen de los grandes propietarios (Míguez, 2008). Como exponen Acemoglu y Robinson, esto generó, a partir de una economía extractiva, cierto grado de crecimiento económico, pero insostenible en el tiempo, por la lucha del poder político concentrado en Buenos Aires.

La Constitución Nacional de 1853 fue muy importante en el aspecto institucional. Los lineamientos de la CN se basaron desde un primer momento en la división de poderes y la representatividad del pueblo, es decir, instituciones políticas formales inclusivas. Sin embargo, no se logró establecer como una institución fuerte por la discrecionalidad ejercida con las élites agrícolas y el centralismo de los recursos y la decisión de su destino. El federalismo se instaló como ideología política desde el inicio de la nación, pero, sin embargo, generó discusiones y batallas extendidas por casi medio siglo, ya que Buenos Aires especialmente no lo aceptaba movido por los intereses económicos.

El derecho de propiedad se asentó en la Constitución como institución formal inclusiva en su artículo 17 (Constitución de la Confederación Argentina, 1853). Sin embargo, no se logró fijar en el periodo del siglo xix, tiempo en que se llevó a cabo, por ejemplo, la expropiación de las tierras patagónicas a través de la Conquista del Desierto. Como contraejemplo, la Buenos Aires de Rosas había avanzado en varias acciones que perjudicaban a las provincias, como la prohibición de navegar el río Paraná. Entonces, la Constitución de 1853 promulgó expresamente esta y otras libertades.

En el periodo que se desarrolló el modelo agroexportador, las instituciones frágiles del periodo anterior tomaron fuerza. Se ampliaron las instituciones políticas formales y se incentivaron instituciones económicas inclusivas para promover el bienestar general:

  • Incentivar el trabajo a partir del fomento de las migraciones y el capital a partir de la IED[2], en especial ferrocarriles, puentes y puertos.
  • Liberar el comercio interior.
  • Garantizar los derechos de propiedad protegiendo a los rurales que se veían amenazados por aborígenes.
  • Crear distintas leyes para impulsar la educación, para que los migrantes pudieran ser dueños de las tierras donde venían a trabajar.
  • Fundación de entidades económicas de características inclusivas como el Banco Nación, que desarrolló los negocios agropecuarios, y la Caja de Conversiones.

La Caja de Conversiones resultó el eje de la política monetaria de aquella época; monopolizaba la emisión monetaria, luego de haber atravesado periodos de emisión descontrolada por parte de los bancos comerciales.

En cuanto a las instituciones políticas, el periodo comenzó con un régimen de características extractivas que avasallaba los derechos de sufragio e intervención independiente del Congreso. Sin embargo, en 1890, estalló la revolución y apareció en escena el Partido de la Unión Cívica, que cambió el eje de la política y la volvió más inclusiva, fomentando la democracia formal.

El derecho de propiedad se constituyó como institución inclusiva que le permitía al país generar las herramientas para el crecimiento mediante la producción rural. Sin embargo, comenzaron a surgir corrientes socialistas que instaron a limitar la protección.

En los años siguientes, y en consonancia con lo comentado por Acemoglu y Robinson (2013), Argentina sufrió la falta de innovación institucional. La cuestión social aparecía como una preocupación en la Argentina de principios de siglo xx debido al aumento exponencial de la población urbana (Rapoport, 2003). Un fenómeno que trajo consigo un desequilibrio entre oferta y demanda laboral que deterioró el salario real, al aumento de los alquileres y la baja en las condiciones de salubridad, apareciendo los entes de beneficencia en la mayoría de los casos (Golbert & Roca, 2010).

Estos conflictos fueron vistos por la gestión estatal con un tono vacilante: por un lado, se intentó controlar el movimiento social y reprimir manifestaciones; y, por otro lado, se reglamentó la vida de los sindicatos, con respecto a, por ejemplo, sus derechos y obligaciones (Rapoport, 2003). Tales vacilaciones se encontraban enmarcadas en el positivismo que luego hizo comprender al gobierno oligárquico que el conflicto social no se podía reprimir, sino que era necesario implementar reformas para la clase obrera, tanto políticas como educativas, como las presentadas por Joaquín V. González, que comenzaba a cuestionar las prácticas de caridad si se pretendía consolidar un Estado fuerte que garantizase el progreso buscado (Cerdá, 2010).

Al pasar al periodo económico siguiente, donde se aplicó el modelo de industrialización por sustitución de importaciones, la Argentina inició una intervención estatal de la economía, pero sin establecer transformaciones significativas. Todas las reformas fueron en pos de intentar sostener a los productores que se encontraban en una gran crisis producto de la caída estrepitosa de la bolsa en el año 1929. Desde lo institucional, la democracia quedó en segundo plano, con el golpe de Estado de 1930 avalado por la Corte Suprema de Justicia. Fue un periodo signado por el fraude y por los privilegios a las élites. Posteriormente, se generó el sistema de democracia fraudulenta, que permitía la permanencia de los militares en el poder. Aquí, se detecta un cambio de la institución de inclusiva a extractiva.

En economía se inició la intervención del Estado, con políticas de precios (fijación de precios básicos para ciertos productos) y cambiaria (para frenar las importaciones). Declinó el auge del periodo anterior por cuestiones internacionales, sumadas al cambio de gobierno. Se creó la Junta Reguladora de Granos, que cambió las reglas de juego de los productores, que ya no podían vender libremente al mercado internacional, sino que debían hacerlo al Estado, que se encargaría de la exportación.

El control de cambios causó un desdoblamiento del tipo de cambio que afectó también al derecho de propiedad ya que los productores agropecuarios que obtenían divisas en pago de sus exportaciones estaban obligados a venderlos al tipo de cambio oficial, mucho menor al que luego se adquiría. Si bien el gobierno estableció que los fondos obtenidos por el desdoblamiento del tipo de cambio estarían destinados a la inversión en beneficio del productor y a los servicios de la deuda pública, la realidad fue que los aprovechó para otros fines, como hacer frente al déficit de la balanza de pagos y beneficiar a otros sectores. El impacto fue el estancamiento de las exportaciones agropecuarias. Esto complicó la concreción del objetivo de industrialización nacional por la restricción en el ingreso de divisas.

Estos fundamentos, planteados para sostener una política económica que había comenzado a desmoronarse a partir de la crisis del año 1929, pretendían mantener el funcionamiento de la economía como antes. Fueron medidas simples que emergieron para salvar una situación puntual, algo demostrada en el intento del año 1936 de disolver la Junta Reguladora de Granos, una misión imposible ya que la élite económica y política ya no se encontraba unificada como en el momento en que se realizó el golpe a Yrigoyen (De Privitellio, 2001).

En este punto, Acemoglu y Robinson (2013) consideran los patrones de estabilidad como aparentemente eternos, o que al menos no presentan fisuras ante la emergencia de factores externos, aunque estos no son inalterables, como demuestra lo señalado para el caso argentino o cualquier caso histórico que se tome desde el siglo xviii, con el advenimiento de la Revolución Industrial.

Los autores hacen énfasis en que las brechas anteriores a la Revolución Industrial permitían clasificaciones más estables. Algo que en América aparece con notoriedad desde los últimos 150 años, algo muy diferente a la primera época de la conquista hace quinientos años. Muchos países pudieron experimentar un rápido crecimiento, pero esta tendencia de crecimiento velozmente se volvió cuesta abajo, ejemplificado en el caso argentino con la prosperidad presentada por el modelo agroexportador, el manejo de las instituciones por parte de la República oligárquica hasta la década de 1920 en sus finales y la crisis mundial que cambió las condiciones no solo a nivel regional, sino también global.

El primer periodo de sustitución de importaciones en Argentina, que poco había logrado hacer ante la crisis económica mundial al no haber podido aprovechar las ventajas potenciales que se generaron a partir de la creación de instituciones inclusivas y solo produjo reformas para mantener el statu quo de una élite exclusiva, aumentando su poder a expensas de la sociedad, fue interrumpido por el golpe de Estado del general Farrell en el año 1943.

Esta etapa, que va desde el principio de la década del 40 hasta entrados los 70, fue el momento de coronación del modelo. Es posible establecer una división con dos etapas claras: la primera va desde el golpe de Estado del año 1943 hasta la década de los 60, y la segunda, desde el golpe de Estado de Onganía hasta los 70.

A partir del golpe de Estado del general Farrell, comenzaría la inclusión de las masas y llegaría el turno del primer peronismo. La justicia social y el Estado benefactor serían las causas que el movimiento llevaría inscriptas en sus banderas; su correcta aplicación o no es motivo de otro trabajo, pero fueron claros momentos en que se trabajó para empezar a consolidar una industria nacional que enfrentara la demanda del mercado interno, creciente y firme, durante los años en que el mundo se encontraba ante la destrucción que generaba la Segunda Guerra Mundial, una ventaja comparativa que el peronismo no dejó pasar y permitió equilibrar una balanza de pagos que comenzaba a ser preocupante, algo señalado por Rapoport (2003).

La consolidación del aparato político propuesta por el general Perón consistía en la ampliación de la estructura estatal de manera coercitiva, quedando las instituciones circunscriptas a la órbita de poder del Ejecutivo. Entre estas instituciones, es posible destacar la nacionalización del Banco Central y la creación del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) (Sidicaro, 2010). Se observa una reducción de la división de poderes, tanto del Congreso como del Poder Judicial.

Tal sentido se puede ejemplificar con la destitución de cuatro de los cinco miembros del Tribunal Supremo al poco tiempo de la victoria de Perón en su primera elección. Contra los miembros se presentaron varios cargos; uno se basaba en la legitimación por parte de estos de los regímenes militares de 1930 y 1943, algo que no deja de resultar irónico cuando se tiene en cuenta que Perón fue partícipe del segundo proceso. Otro de los argumentos se enfocaba en que el Tribunal había invalidado la elección de Perón como presidente. Nueve meses después la Honorable Cámara de Diputados de la Nación destituyó a tres de los cuatro implicados, y el cuarto dimitió con anterioridad. El Senado rápidamente aprobó la sanción, y Perón nombró a cuatro integrantes nuevos para el Tribunal Supremo. Los efectos buscados en esta medida de carácter político fueron subyugar el Poder Judicial al Ejecutivo y así liberar a Perón de algunos límites políticos. A partir de esa jugada, el gobierno comenzaba a ejercer un poder casi ilimitado, similar al de las dictaduras militares impuestas en décadas anteriores. Un claro ejemplo de lo antedicho es el aval a la condena del dirigente opositor Ricardo Balbín, radical que había faltado el respeto al general Perón (Acemoglu & Robinson, 2013, p. 387).

Como cambios institucionales importantes a partir del gobierno de Perón, se destacan:

  • Reformas de la Constitución Nacional en 1949.
  • Reformas educativas que, entre otros objetivos, enaltecían la figura presidencial.
  • La ampliación de los poderes del Poder Ejecutivo.
  • La creación de derechos jubilatorios, derechos para los trabajadores y las mujeres.
  • La fundación de organismos de control de las actividades económicas.
  • La nacionalización del Banco Central.

La reforma de la Constitución Nacional en 1949 cambió varios aspectos fijados por la de 1853; entre ellos, impuso una restricción en la navegabilidad de los ríos, lo que puede ser analizado como un aumento del control para evitar el contrabando o la posibilidad de aplicar discrecionalmente la ley para favorecer a un determinado grupo de comerciantes. Los derechos de propiedad en su conjunto se vieron disminuidos en la época que duró la vigencia de la reforma de 1949. Ya que, luego del golpe de Estado del gobierno de Perón, quedó derogada.

En el IAPI, es posible reconocer un instrumento importante y certero para la eliminación de la dependencia del comercio exterior y que funcionó correctamente entre los años 1946 y 1948. Los efectos de la intervención del organismo hay que buscarlos en el malestar que generaba en el sector agropecuario por los bajos precios fijados para las compras a los productores, mayormente los terratenientes que vivían de la renta agrupados en la CARBAP, pero hay que entender el comportamiento del Ejecutivo con respecto al IAPI en el marco de la política exterior planteada en un contexto favorable para la exportación. Así, el organismo compaginó medidas tendientes a mejorar los procesos de producción, disminución del canon y congelamiento de los contratos de arriendo para las parcelas productoras; también fueron grandes las líneas de crédito abiertas para pequeños y medianos productores, en un mercado externo que no contribuía al desarrollo regional (Bullor, 2010).

Acemoglu y Robinson (2013) plantean que las instituciones que emergen de la sociedad son las responsables y garantes de un crecimiento y un desarrollo económico sostenido en el tiempo; al no poder perpetuarse en el tiempo, estas se quedan en intenciones, no cumplen una función inclusiva y, en sus raíces, continúan siendo instituciones extractivas.

En resumen, el rol jugado por el IAPI fue transformador e innovador, en algún sentido, dentro de la historia argentina, ya que significó una transferencia de recursos tomados del sector agropecuario al industrial, formando acumulación de capital en la industria (Iñigo Carrera, 1998). Sin embargo, generó una serie de pérdidas económicas en los momentos en que los precios internacionales bajaron, las cuales debieron ser absorbidas por el BCRA, lo cual fue una de las causas de la inflación que se generó luego.

Con respecto a la nacionalización del Banco Central, de acuerdo con Acemoglu y Robinson, cumplir con las exigencias del Ejecutivo, o, en otras palabras, poner bajo la órbita de la gestión del poder de turno a la institución, puede lograr un buen trabajo si la finalidad es reducir la inflación, mantener sus intereses políticos y recompensar a los partidarios en una actitud populista. Estos fallos en el mercado son, para los autores, una punta de iceberg dentro de una sociedad que funciona bajo instituciones extractivas, y lleva a políticas macroeconómicas malas, como puede ser el caso del IAPI, una institución que cumplía un rol extremadamente oportuno para el primer gobierno peronista. Esto puede no deberse solo a la causa de la ignorancia burocrática o funcional, sino al no abordaje de las causas fundamentales de la pobreza por parte de los diseñadores y analistas, entre muchas otras razones.

Existe una incapacidad en el sistema político argentino para intentar encarrilar las demandas por justicia social transformándolas en políticas sostenibles en el tiempo, y el peronismo no fue la excepción en el momento de administrar la bonanza proveniente de la abundancia de recursos y el contexto internacional favorable. No exclusivamente es necesaria una coyuntura de integración global financiera favorable, sino que, en este momento de la historia argentina, los recursos provenían de términos de intercambio absolutamente propicios.

Por eso los autores necesariamente plantean los dilemas económicos de la Argentina en clave histórica, que permite analizar las trayectorias económicas en torno a las gestiones políticas de turno y la articulación con instituciones extractivas disfrazadas.

A partir de la reforma constitucional del año 1949, el contexto internacional cambiaría por completo para la Argentina. Esta restaba poder a las instituciones que competían con el Ejecutivo, y la política de industrialización comenzó a depender cada vez más de capitales extranjeros. Como señala González Arévalo (2009), el estímulo a la producción de bienes de consumo fue la prioridad, relegándose la producción de máquinas y equipos nacionales a un objetivo secundario.

En el contexto internacional, el Plan Marshall dominaba la escena político-económica, y la Argentina no fue incluida entre los proveedores de alimentos, lo que llevó al Ejecutivo a flexibilizar aún más su política bajo una coyuntura internacional que comenzaba a reaccionar contra la ortodoxia económica otorgando un nuevo rol al Estado, el de árbitro. Así, varios autores (Sturzenegger, 2007; Gerchunoff & Antúnez, 2002) indican que el año 1949 fue el del comienzo de los problemas para la Argentina, debido a la caída de los términos de intercambio internacional en un marco de inflación continua a causa de los aumentos salariales. La economía argentina dejó de crecer, y el déficit de la balanza de pagos frenó las importaciones de bienes de capital.

En este contexto de democracia emergente en América Latina, en principio diametralmente opuesto a la oligarquía gobernante de fines del siglo xix, al intentar acrecentar derechos e imponer la justicia social como meta para otorgar igualdad de oportunidades, Acemoglu y Robinson (2013) encuentran que las bases de estos gobiernos, que en Argentina se pueden establecer cronológicamente desde el primer gobierno de Yrigoyen hasta el peronismo, siguieron ancladas a los regímenes extractivos como los de fines del siglo xix.

El manejo de Perón despertó la reacción del poder militar, que se organizó en la Revolución Libertadora y que generó una serie de golpes de Estado. La CN del 49 fue derogada y se creó una nueva reforma en 1956 a partir de la CN de 1853. La democracia quedó suspendida en cada uno de los golpes de Estado. Y aunque en el discurso los militares expresaban su deseo de devolver la soberanía al pueblo, evitaban a toda costa la militancia peronista.

En 1956, luego de la reforma constitucional que volvió a generar cambios bruscos en las instituciones creadas, se llamó a elecciones. Frondizi resultó electo, y promovió intensamente el desarrollo de la industrialización. Para ello fomentó la inyección de inversión de capital extranjero, pero sin modificar las instituciones de raíz para lograr un crecimiento inclusivo.

Tal como muestran Acemoglu y Robinson (2013), la potencialidad de las instituciones económicas son factores clave para el crecimiento económico ya que estimulan la innovación tecnológica, otorgando ventajas para la participación en mercados inclusivos.

Por su parte, el periodo siguiente, denominado “Proceso de Reorganización Nacional”, a cargo de la dictadura cívico-militar que gobernó el país entre 1976 y 1983, tuvo como características principales la fractura de las cadenas de valor, la vulnerabilidad externa y la disciplina social.

En este sentido, como señalan Acemoglu y Robinson (2013), las revoluciones en Latinoamérica y las contrarrevoluciones generadas provocaron y llevaron al límite la inestabilidad política que trajeron varios tipos de dictaduras, como la argentina. Los autores indican que habrá que esperar hasta la década de los 90 para encontrar a la mayoría de los países latinoamericanos bajo gobiernos democráticos e incluso con una gobernabilidad republicana, ya que la inestabilidad es difícil de superar.

El contexto internacional para este periodo mostraba la crisis del petróleo con hechos entre 1973 y 1979 que dispararon el precio del crudo y complicaron aún más las relaciones económicas mundiales. Así se desmoronó el Estado de bienestar y se entró en la era del neoliberalismo con la discontinuidad de muchas políticas públicas, lo que, en los países emergentes, tendería a agravar las crisis.

Así, el golpe de Estado que instaló la dictadura en Argentina puso en marcha diversas reestructuraciones tanto económicas como sociales que generaron desequilibrios cuyas repercusiones son visibles aún en el presente. Al igual que Acemoglu y Robinson (2013), otros autores (Basualdo, 2010) sostienen que el gobierno llevado adelante por los militares derivó el tránsito de una sociedad industrial, dejando lugar a la valoración financiera del capital; en otras palabras, desplazó el régimen de sustitución de importaciones por un modelo financiero de ajuste estructural.

El desarrollo de esta nueva modalidad fue posible debido a las relaciones que se establecieron entre las fuerzas de capital y de trabajo. La reestructuración de la situación dejó como consecuencia un cuadro social de profunda desigualdad y sumió en la pobreza a gran parte de la estructura social nacional. Por otra parte, permitió la consolidación de un pequeño número de grupos económicos de conformación societaria a partir del capital local y extranjero, desde donde grandes empresas y acreedores de deuda externa se conjugaron en una concentración económica que subordinó al aparato estatal de tal manera que les permitió influir en el proceso económico, político y social que se estaba llevando adelante (Azpiazu & Kosacoff, 1988). Claramente, el proceso hizo que las instituciones extractivas que se consolidaron en el periodo anterior se hicieran más extractivas.

Como se ha visto, el carácter contradictorio de las transformaciones económicas generó tensiones dentro del seno del gobierno, donde participaban no solo facciones provenientes de la corporación militar, sino también parte de la facción industrialista y nacionalista que vio sus intereses quebrados por la implementación de un modelo discorde, como sostiene Castellani (2006).

Al exponer el punto anterior, es necesario vincularlo con el aporte de Acemoglu y Robinson (2013), ya sea por falta de actividad económica suficiente o porque la clase política se encontraba enfocada en aplastar cualquier actividad económica independiente que amenazase sus intereses o los de las élites asociadas en la extracción. Los autores destacan:

Los países fracasan hoy en día porque sus instituciones económicas extractivas no crean los incentivos necesarios para que la gente ahorre, invierta e innove. Las instituciones políticas extractivas apoyan a estas instituciones económicas para consolidar el poder de quienes se benefician de la extracción. Las instituciones políticas y económicas extractivas, aunque varíen en detalles bajo distintas circunstancias, siempre están en el origen de este fracaso (Acemoglu & Robinson, 2013, p. 436).

En consonancia con el párrafo textual que afirman los autores, los objetivos principales planteados por el plan económico eran sustentados por un férreo brazo político; estos incluían la reducción del déficit público, y para ello se congelaron los sueldos de empleados públicos y se implementaron impuestos para equilibrar la balanza fiscal. La caída del poder adquisitivo del salario real era también parte de la estrategia económica que intentaba frenar la inflación a partir del congelamiento del mercado interno, como señala Schvarzer (1986).

Por lo tanto, lejos de constituirse una política económica coherente y que permitiera la actuación de diversos actores y la aparición de instituciones inclusivas, se tendió a la coronación de una gestión económica liberal que dio lugar a un pacto entre el poder político y el corporativo, algo que también señala Pucciarelli (2004). Una gestión que se preocupó de mantener el extractivismo y elevarlo a las opciones que otorgaba el neoliberalismo como regla de juego.

Bajo instituciones políticas absolutistas, que son calificables como extractivas, los encargados de controlar el poder adaptan estas instituciones para que les permitan enriquecerse política y económicamente a costa de la sociedad. Estas son diseñadas para extraer los ingresos de un sector de la sociedad y trasladarlos a otro que se hace con los beneficios. Por otra parte, el surgimiento de instituciones inclusivas debe estar acompañado por la existencia de Estados poderosos y centralizados, con reglas de juego claras y pertinentes.

En el año 1983, se produjo el retorno a la democracia con el triunfo del Dr. Raúl Alfonsín, de la Unión Cívica Radical, en un contexto económico y social más que complejo. La dictadura había dejado la industria nacional en quiebra, el déficit fiscal incontrolable, al igual que la inflación y los niveles de pobreza e indigencia en niveles pocas veces vistos en el país (Lobato & Suriano, 2000).

En esta coyuntura, las tensiones sociales hacían necesaria la intervención del gobierno con políticas que permitieran continuar en un país estancado económicamente. Las leyes para intentar cambiar las características dejadas por el gobierno militar se hacían cuesta arriba, y se promulgaron algunas, como las de obras sociales, la de la garantía de medicamentos y el programa PAN, que buscaban combatir la desnutrición y asegurar el acceso a la alimentación de los sectores más desprotegidos. Entre aciertos y fracasos, el gobierno de Alfonsín entregó antes el poder a Carlos Saúl Menem, en el año 1989.

Los cambios a nivel económico se volvían urgentes, el escenario de conflicto se agravaba, y el Estado pronto decidió un cambio de rumbo hacia políticas neoliberales y fuerte control monetario. La ley de convertibilidad que transformaba en vínculo indisoluble la relación peso-dólar pretendía convencer al pueblo de que el gobierno intentaba hacerse cargo de los problemas que realmente acechaban a los argentinos; por lo tanto, la clase media y media baja comenzó a abrir cajas de ahorro en dólares en una modalidad política que podía haber ayudado a recomponer la política económica de Argentina, pero su defecto pasaba por el precio de las exportaciones, que se volvían muy caras para los compradores, y las importaciones, baratas, aumentaron de manera estrepitosa, lo que generó un déficit de la balanza de pagos enorme, pagables únicamente con la emisión de bonos y pedido de créditos a organismos internacionales (Acemoglu & Robinson, 2013).

La convertibilidad entre el peso y el dólar marcó la agenda económica, lo cual se sumaba a la privatización de empresas y servicios bajo la observación que establecía el Consenso de Washington, tal como señalan Golbert y Roca (2010). La democracia, o la continuidad de esta, no produjo la inserción de instituciones inclusivas. Nuevamente, las medidas para intentar alejar las crisis no permitieron trabajar en el largo plazo, independientemente de la capacidad o voluntad de los mandatarios. El Banco Central pasó a ser independiente en los 90, una medida que puede considerarse positiva, pero su finalidad se posicionó en bajar la inflación sin realizarse ningún cambio de política. Por lo tanto, las élites políticas y sus socios corporativistas buscaron otros mecanismos para comprar votos y mantener sus intereses. Al no poder utilizar la impresión indiscriminada de dinero, la forma de generarlo cambió de modalidad, se buscó el financiamiento internacional a través de préstamos, conformando una expansión del gasto público descomunal (Acemoglu & Robinson, 2013).

En tal sentido, los autores realizan una comparación de las políticas llevadas adelante por Perón en su primer gobierno y la llegada de Menem. El caso del Tribunal Supremo, constituido en el año 1983, debía tener continuidad debido a que se trataba de una transición democrática. Sin embargo, el presidente Menem, que atentó contra el Tribunal intentando apartar a los jueces, al no lograrlo propuso una ley para ampliar de cinco a nueve los miembros. El Parlamento rápidamente aprobó la ley y pronto Menem se encontró con la posibilidad de gobernar en una dinámica de pendiente resbaladiza. Reformó la Constitución Nacional en el año 1994 para aumentar el número de mandatos y, al ser reelegido, buscar perpetuarse en el poder junto a la élite de turno que lo acompañaba (Acemoglu & Robinson, 2013).

Es posible pensar en cierta coherencia dentro del Estado, que buscaba resultados macroeconómicos más que sociales y concretos en la distribución de la riqueza y en paliar los niveles de desocupación, generando un circuito de bienes por fuera del sistema económico y acrecentando la desindustrialización y la falta de coherencia en el mercado interno, algo que remarca Ferrer (2012). La ampliación de la brecha social y la espera del efecto derrame dejaban a la vista las carencias del Estado y la falta de ideas en la gestión del gobierno de Menem, que privilegiaba la gobernabilidad y la solución parcial de corto plazo en una sociedad que no podía sostener más a la pequeña porción que se estaba enriqueciendo a costa suya.

El presidente Menem fue sucedido por el radical Fernando de la Rúa, quien mantuvo los jueces de la corte, lo cual debe ser considerado un paso positivo y de madurez en la institucionalidad política (Lagos & Llach, 2011).

En materia económica, se continuó con el Plan de Convertibilidad, una economía abierta, un tipo de cambio fijo, la privatización de empresas y la baja regulación de la actividad económica. Con respecto al sector agropecuario, se disolvieron las juntas y se eliminaron las grandes retenciones al agro; en tal sentido, se puede establecer que existió un retroceso de las instituciones económicas extractivas.

En lo social la situación se volvió insostenible. Intentando salvaguardar sus ahorros en dólares, la población comenzó a pensar que, si el gobierno devaluaba el peso, sus dólares estarían seguros, un pensamiento optimista para el ahorrista de un país que supo armar y desarmar sus instituciones en el corto plazo. En diciembre del año 2001, el gobierno congeló los ahorros de todas las cuentas bancarias, y únicamente se podrían retirar pesos en el llamado “corralito”. Hasta que en el mes de enero se concretó la devaluación, que llevó el precio del dólar a casi cuatro pesos por unidad, y los ahorristas no pudieron disponer de sus dólares, de forma que se expropiaba tres cuartas partes de los ahorros de la sociedad. Así, el corralito demostró que, en Argentina, incluso gobiernos democráticos, que deberían garantizar derechos por ser elegidos por el voto popular, son capaces de anular los derechos de los ciudadanos y expropiar con impunidad. Queda claro que no existe mucho control sobre el Poder Ejecutivo en Argentina, ni pluralismo alguno (Acemoglu & Robinson, 2013).


  1. La Farmers’ Alliance (“Alianza de Agricultores”) fue una organización campesina de Estados Unidos de América fundada en Texas en 1877 que enseguida se extendió por otros estados del sur y del medio oeste, especialmente por Kansas y las dos Dakotas.
  2. Inversión extranjera directa.


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