Las instituciones existentes en un país son instrumentos endógenos, ya que están determinados en la misma sociedad con base en sus decisiones colectivas; y, aunque no todos coinciden en sus decisiones, en ellos perviven los conflictos de intereses, por lo cual es imprescindible la respuesta del poder político. El grupo que detenta el mayor poder político impondrá, de este modo, el conjunto de instituciones dependiendo del contexto.

Es necesario llegar a un acuerdo acerca de la relación entre instituciones y desarrollo económico, en cuanto a las funciones que deben cumplir para promoverlo. Puede hacerse la pregunta acerca de si hay ciertas formas institucionales que contribuyen en mayor medida a que las funciones que deben llevarse a cabo en los marcos constitucionales se realicen de la mejor manera posible. El autor Ha-Joon Chang (2006) señala que estas funciones tienen que ver con la coordinación y administración de los marcos institucionales, el aprendizaje y la innovación en la sociedad donde tienen lugar y la distribución de los ingresos en esa sociedad, pero además reconoce otras funciones, como el estímulo de la inversión o el desarrollo de las capacidades humanas de las que habla Amartya Sen^[1].

Como ejemplos de funciones de las instituciones políticas, se encargan de la resolución de los conflictos, propenden a la cohesión social, la consolidación de una identidad nacional, etc., pero, sin lugar a dudas, hay muchas instituciones que cumplen ese mismo cometido. No necesariamente debemos hablar de una institución en particular para el logro de un objetivo determinado, y una misma función podría llevarse a cabo por diferentes instituciones en sociedades distintas (Chang, 2006).

La estructura de una institución es compleja, formulada desde los elementos no formales y formales, los símbolos y las interrelaciones sociales y materiales cuyas interacciones recursivas les dan características únicas que permiten articular el comportamiento social y las acciones colectivas.

Las instituciones son la clave para entender la interrelación entre política y economía y las consecuencias de esas relaciones para el desarrollo económico o el estancamiento. Las instituciones determinan el desempeño de las economías, lo cual sucede a través de la creación de limitaciones informales y de la aplicación de normas formales que permiten resolver problemas específicos relacionados a cambios en el comportamiento social, y los valores tradicionales de trabajo, honestidad e integridad reducen los costos de transacción en esa sociedad, circunstancias que favorecen el intercambio complejo y productivo.

Puede suceder que los rendimientos personales y sociales en relación con los factores del crecimiento no estén alineados ni corrijan las fallas del mercado, o que se verifique una distribución de los ingresos acumulados de manera inapropiada para fortalecer el crecimiento y el bienestar. La búsqueda de ese crecimiento y bienestar sostenibles estará acompañada por instituciones que alienten el desarrollo de las habilidades, la configuración de las capacidades, la acumulación de capital y el desarrollo tecnológico para comprender las dinámicas políticas y económicas del contexto.

Esas instituciones políticas y económicas pueden ser inclusivas, con los atributos para promover el crecimiento y el bienestar, o ser extractivas, para obstruir esta búsqueda. Tomando estos conceptos, y siguiendo a los autores Acemoglu y Robinson, se concluye que son instituciones inclusivas las que permiten el desarrollo de habilidades y capacidades para la productividad y el fomento de las inversiones en los factores productivos, comprendiendo las dinámicas económicas, políticas, sociales y tecnológicas de su tiempo, mientras que las instituciones extractivas buscan solo la provisión de los recursos sin importar el futuro.

En la Argentina, a partir de los marcos institucionales propuestos para el análisis en los distintos periodos tomados en el recorrido, se observaron ciertas características de naturaleza extractiva, que se detallan a continuación.

4.1. Contexto del siglo XIX

Previamente al modelo agroexportador, las instituciones políticas habían bloqueado el acceso igualitario a la tierra de los inmigrantes. El sistema político no era inclusivo, no había pluralismo ni distribución del poder en amplios segmentos de la sociedad. Aunque debe mencionarse la existencia de una institución inclusiva importante: la Constitución de 1853, que sentó las bases del derecho de propiedad en Argentina.

En materia económica, las aduanas internas se mantuvieron e incidieron, junto con los costos de transporte y las distancias, en el bajo crecimiento de la economía. Las provincias le reclamaban federalismo a Buenos Aires por el control exclusivo de la aduana del único puerto de ultramar del país, conflictos que comenzaron a moderarse luego de Caseros en 1852.

Recién en 1862 se hizo efectivo el traspaso de la aduana de Buenos Aires a la nación, momento en que las provincias renunciaron a las aduanas internas, ya que la Constitución les dio a las provincias el producto de los impuestos directos. A partir de 1880, la mayor riqueza y mejoras en la tecnología que redujeron el costo de transporte. En 1869 se sancionó el Código Civil, que estuvo en vigencia desde 1871 y que reguló, entre otras cuestiones, la propiedad conforme al paradigma moderno.

En este primer periodo, la actividad bancaria y financiera era muy débil y requería de un desarrollo institucional profundo. Como en cada una de las instituciones que se analizan, la Constitución Nacional de 1853 generó el puntapié inicial para el desarrollo. Sin embargo, fueron necesarios muchos años más para lograr una entidad monetaria con características de banco central; se gestó entonces la Caja de Compensaciones como una institución económica que tuvo características inclusivas, aunque débiles todavía.

La Constitución Nacional que establecía en su artículo 1.° que la nación argentina adoptaba para su gobierno la forma representativa republicana federal, comenzando un periodo de organización nacional, y donde se fijaron ciertas libertades que no podían ser avasalladas, era una Constitución que empezaba a crear las bases institucionales de políticas formales que servirían de plataforma para moldear el periodo de crecimiento económico más largo que ha tenido la Argentina, y uno de los más altos del mundo, pero la inestabilidad siguió imperando hasta 1880, momento en que se inició la etapa del modelo agroexportador.

Todo este periodo se caracterizó por el quiebre de las relaciones con España, la consolidación de los derechos de propiedad, una inexistente actividad bancaria y la continuidad de los aspectos jurídicos heredados del sistema de la colonia.

4.2. Modelo agroexportador (1880-1930)

No se puede hablar de la propiedad privada en Argentina sin tener en cuenta el peso que esta institución tuvo en su configuración como nación. Así como la fuerza fue el recurso para desposeer de la tierra a sus originales poseedores, la propiedad privada fue el mecanismo jurídico para traspasarla a la naciente burguesía. Al disminuir la inestabilidad económico-política y consolidarse la trama institucional y legal que mejoró significativamente el nivel de protección de los derechos de propiedad, además de por la alta rentabilidad obtenida en el agro, podemos explicar la especialización en la actividad primaria agropecuaria; estos elementos hacen considerar el derecho de propiedad como una institución que se proyectaba como inclusiva.

En cuanto a las instituciones al cuidado de la moneda, la mayoría de las funciones y los instrumentos propios de una autoridad monetaria se encontraban bastante dispersos a través de diferentes instituciones y prácticas privadas. Esto era insuficiente para enfrentar los problemas monetarios y financieros que adoptaban formas cada vez más complejas, por lo cual el periodo se caracterizó por una elevada inestabilidad institucional de los organismos monetarios del país, pero, al mismo tiempo, se crearon instituciones que tendrían una línea institucional económica inclusiva, como el Banco de la Nación.

Para consolidar la división de poderes y seguir adelante con el modelo planteado y con las alternativas para formular una burocracia estatal, era necesario un sistema judicial estable y organizado, lejos del poder de los terratenientes. Esa construcción de un nuevo paradigma judicial se estableció en este periodo con las características de una institución inclusiva.

En definitiva, el modelo agroexportador (1880-1930) se consolidó a partir de la gran estancia y del Estado como una máquina institucional poderosa, con un fuerte crecimiento extractivo.

4.3. Industrialización por sustitución de importaciones (1930-1945)

A partir de la crisis de 1930, y de modo definitivo después de la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos fueron modificando el acuerdo constitucional o pacto fiscal que se había realizado. Apelaron a mecanismos extratributarios, medidas mercantilistas e inflación sin consulta ni consenso. Los objetivos de crecimiento que se plantearon no llegaron a concretarse, e inclusive se agravó la situación económica general. En este periodo, el derecho de propiedad se observó con características de institucionalidad extractiva.

En este periodo se creó el Banco Central como entidad mixta, fruto del aporte de capital en partes iguales del Estado y los bancos del país; puede observarse en ese comienzo una debilidad institucional en la figura del Banco Central, direccionado por la política de turno, reflejando una institución con características extractivas.

En cuanto a la división de poderes, esta etapa estuvo caracterizada por la fuerte volatilidad institucional. En 1930 se produjo un golpe de Estado, y así se inició un periodo de inestabilidad que se extendió por varias décadas marcado, entre otras cosas, por una influencia continua de las fuerzas armadas en la vida política y económica del país. La Corte Suprema de aquella época emitió una acordada en la que declaraba que no iba a intervenir en relación con el golpe de Estado encabezado por Uriburu, con lo que lo legitimaba. La independencia de los poderes del Estado no se logró reforzar ni mantener en este periodo, y, tal como en otras instituciones políticas analizadas del periodo ISI, se observó un cambio de inclusiva a extractiva.

Con las instancias del modelo agroexportador en Argentina, se detectó un periodo de crecimiento extractivo, crecimiento que se observó especialmente en la élite rica y poderosa que creció apoyada por estos recursos agropecuarios. Sin embargo, las instituciones económicas y políticas viraron de extractivas a inclusivas a partir de la revolución de 1890, pero la historia argentina tuvo un nuevo panorama desde 1930, ante la crisis económica mundial y el primer golpe militar.

Hacia el periodo de la industrialización por sustitución de importaciones (1930-1945), en un contexto internacional que fue desde la Gran Depresión de los años 30 hasta la Segunda Guerra Mundial, la economía argentina cambió su orientación con fuertes críticas al modelo agroexportador. Fue un periodo en que unieron sus fuerzas los movimientos revolucionarios, las exportaciones argentinas entraron en un periodo de estancamientos, y se dieron las fases de expansión industrial incipiente para la sustitución de las importaciones, que, al restringir la actividad agropecuaria, tropezó con un cuello de botella en la balanza de pagos (la restricción externa), lo que resultó en un periodo crecientemente extractivo.

4.4. Peronismo: gobierno y proscripción (1945-1976)

En lo que respecta al derecho de propiedad, en el periodo de las primeras presidencias de Perón, se fijó una función social en este derecho, que abrió las puertas a un periodo de expropiaciones y aumento del poder estatal. Este intervencionismo totalitario derivó en una institución extractiva con ampliación de derechos para los sectores más populares. Cuando se produjo el golpe de Estado que derrocó a Perón, ciertos derechos otorgados se limitaron, ya que se anuló la reforma constitucional del 49. La crisis económica y social llevó a los sucesivos gobiernos a tomar medidas que atentaron también contra los derechos de propiedad.

Otras modificaciones hechas respondían a la relación del Banco Central con el Tesoro Nacional, ampliándose la facultad de dar adelantos de los recursos. La situación económica se vio condicionada por los planes de estabilización financiera en detrimento del crecimiento económico y por procesos de stop and go.

Luego, en 1970, se puso en funcionamiento la segunda moneda en circulación, el peso ley 18.188, iniciando un proceso de sucesivos cambios de signo monetario motivados por la inflación. Con el regreso del tercer gobierno peronista, se volvió a implementar el sistema aplicado desde 1946 que consistía en la nacionalización de los depósitos. Se introdujeron cambios en la Carta Orgánica del BCRA, que sufría su cuarta modificación desde su creación, que regiría hasta 1992. Puede afirmarse entonces que el periodo descripto representa un fuerte intervencionismo estatal también en el sistema financiero, donde las reglas de juego cambiaron en reiteradas oportunidades, por lo cual se percibe una institución con características extractivas.

Ya en las dos primeras presidencias de Perón, en materia política, se consolidó la organización del aparato político en un proceso de integración y reducción que, con la ampliación de los poderes del Estado, impulsó una estructura estatal fuertemente jerárquica y al mismo tiempo coercitiva, donde todo quedaba circunscripto a la órbita del Ejecutivo, una tarea que concluyó con el dictado de la Reforma Constitucional de 1949, que se incluyó dentro de la corriente jurídica mundial del constitucionalismo social y que, entre sus principales normas, incorporó los derechos de segunda generación laborales y sociales. A su vez, la expansión de los beneficios previsionales a toda la población trabajadora se observó en un proceso gradual a partir de los años de Perón, pero se realizó sin ninguna planificación y dio origen a normativas dispersas e inconexas.

En este periodo se buscó subyugar el Poder Judicial al Ejecutivo y así liberar a Perón de algunos límites políticos. A partir de esa jugada, el gobierno comenzaba a ejercer un poder casi ilimitado, similar al de las dictaduras militares impuestas en décadas anteriores. Dichas características son claros ejemplos de instituciones extractivas.

En el modelo económico de Perón, siguió vigente la idea de la industrialización por sustitución de importaciones. Los primeros años de los 50 hasta los de los inicios de los 70 se consideran la edad de oro de este modelo. No obstante, en el decenio de 1960, la evolución industrial empezó a dar muestras de debilitamiento, cuya manifestación fue la elevada protección que amparó el crecimiento de este sector secundario. Luego se sucedieron de manera recurrente los golpes de Estado en los años posteriores al gobierno de Perón. En 1955 la autoproclamada Revolución Libertadora que lo derrocó se fijó como premisa restaurar la democracia formal que resguardara los principios republicanos y las garantías. Sin embargo, las aflicciones económicas de la población, que había tomado mayor relevancia con el gobierno de Perón, como la presión de los antiperonistas, hicieron tambalear a los gobiernos de facto que pretendían restaurar la democracia.

Luego del tercer gobierno de Perón, el golpe de Estado de 1976 llegó arrasando con la economía y las ideas desarrollistas de la Argentina, y sometió al país a un brusco cambio de rumbo que acercaba la situación nacional a la convergencia de asuntos internos y externos. Dentro de los primeros, el debilitamiento del campo nacional y la inseguridad provocada por el intento de cambiar la realidad social por la vía armada.

Por lo tanto, se puede observar que el periodo entre 1945 y 1976 se caracterizó por una polarización de las ideologías políticas exacerbadas por el auge de Perón y su particular sistema de poder, donde controló todas las instituciones en un comportamiento extractivo, pero con el aval de la población más popular, que observó una sustancial ampliación de sus derechos. Posteriormente, la democracia fue intermitente por los sucesivos golpes de Estado que cambiaban bruscamente el destino del país. Perón fue exiliado, y estaba prohibida cualquier militancia en su nombre. Las instituciones se caracterizaron por tornarse más extractivas aún que con el gobierno de Perón. La situación económica en crisis del país generó medidas que atentaron contra los salarios, los ingresos de la actividad en el mercado local e internacional; es decir que sufrió nuevamente el derecho de propiedad, y se configuró así un periodo crecientemente extractivo.

4.5. Proceso de Reorganización Nacional y dictadura (1976-1983)

En este periodo, la Corte también consagró como principio la indexación monetaria en deudas en dinero, a partir de dos sentencias en casos iniciados por particulares contra el gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Estado nacional. Como se puede observar, el periodo se caracterizó por una institución de derecho de propiedad extractiva.

En 1980, se le quitó aún más independencia el Banco Central, siendo el gran beneficiado el sector financiero especulativo. Posteriormente, todos los esfuerzos del Banco Central estuvieron orientados a contener los problemas generados por las políticas monetarias y fiscales. Evidentemente, este proceso estuvo caracterizado por una institución económica extractiva.

En cuanto a la división de poderes, hay que decir que, para llevar a cabo las acciones que la dictadura militar pretendía, fue necesario que se generase una estrecha relación entre el gobierno de facto y el nuevo Poder Judicial. Esto fue así porque la dictadura estableció un plan clandestino de represión que tenía que responder a ciertas normas jurídicas que había en el país, para lo cual debía interactuar con el Poder Judicial y buscar cómplices, con una Corte que estaba integrada por cinco jueces que fueron designados por la Junta Militar ocho días después del golpe. Este tribunal legalizó la arquitectura jurídica e institucional de la dictadura e intentó mantener la ficción de que en el país funcionaba un Poder Judicial independiente, mostrando una faz fuertemente extractiva.

Por la reseña realizada, puede observarse que la dictadura militar del periodo 1976-1983 se encargó de transformar todos los pilares que se habían construido en el país, a pesar de los vaivenes en las instituciones económicas y políticas. La ideología aplicada generó una transferencia de recursos desde los sectores productivos hacia los sectores empresarios más acomodados, lo que generaba una enorme brecha en la distribución del ingreso. Las medidas adoptadas ante la crisis económica fueron altamente extractivas y perjudiciales para el rumbo del país.

4.6. Retorno de la democracia (1983-2001)

En el último periodo analizado, del retorno a la democracia en 1983, el Dr. Raúl Alfonsín asumió en un contexto económico y político complejo. La anterior dictadura había dejado una industria nacional en quiebra, una fuerte deuda externa, sumadas al déficit fiscal, la inflación, y un clima de tensión e inestabilidad institucional donde fue la prioridad consolidar el proceso democrático.

En cuanto a la autoridad monetaria, a partir de 1985, se dio lanzamiento al Plan Austral y se cambió el signo monetario. El Banco Central dejó de emitir para financiar al sector público, y se fijó el tipo de cambio. Se incrementaron los controles de capitales.

Sin embargo, el plan de estabilización mostró limitaciones y recrudeció la inflación, para llegar a niveles de hiperinflación en 1989 y 1990. Así, en 1991 se instauró el régimen de convertibilidad, que logró desactivar las expectativas inflacionarias. Nuevamente se modificó la Carta Orgánica del Banco Central, intentando afirmar su autarquía, y resaltando la independencia de este con respecto a otros órganos del Poder Ejecutivo, en la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera.

Además, se le prohibió al banco financiar al Estado nacional, las provincias y los municipios. Su objetivo principal pasó a ser el de preservar el valor de la moneda, quedando los demás objetivos como secundarios y adicionales. La institucionalidad de la autoridad monetaria argentina se tornó más extractiva.

Respecto de la propiedad privada, la reforma de 1994 incorporó los tratados internacionales, entre los que se incluía el Pacto de San José de Costa Rica. Por esta razón, es preciso efectuar una relectura de la norma constitucional del artículo 17 y de todas las de la legislación civil patrimonial a la luz de los principios de estos tratados.

La tecnocratización y la especulación creciente de los últimos años del presidente Menem actuaron coherentemente con el sistema. Se produjo una ampliación en la brecha social que el Estado no atendía, además de adscribir a teorías que sostienen que el bienestar de los sectores básicos de la población está en el efecto derrame del crecimiento económico que proporcione el mercado, por lo cual el periodo mostraba su cara plenamente extractiva.

La ausencia del derecho de propiedad en el periodo se dio cuando el gobierno restringió la disponibilidad de activos con el “corralito” en 2001, y el Congreso, pasando por encima de las instituciones, pesificó los depósitos y generó una masiva transferencia patrimonial. Por lo tanto, el periodo de análisis también se percibe en este caso de carácter extractivo.

En lo que respecta a la división de los poderes y la Corte Suprema, esta expresó en un fallo de 1994 que el principio de división de poderes no podía interpretarse en términos que equivalieran al desmembramiento del Estado o invalidaran el sistema republicano al que servía, por lo cual la hermenéutica constitucional debía ponderar la multiplicidad de funciones y ámbitos en que, en la actualidad, el Estado desarrolla su actividad (Basterra, 2003). Por su parte, el Congreso tampoco logró una independencia y una fuerza necesaria para limitar al Ejecutivo. Y es así como el Ejecutivo no dudó en utilizar Decretos de Necesidad y Urgencia para legislar. Por todo esto, puede referirse a la institución analizada como extractiva en el periodo de retorno de la democracia.

En los años del presidente Alfonsín, en los que desde lo político se priorizó la consolidación de la democracia, en el plano económico se experimentó un fuerte proceso inflacionario, y en los 90, el Dr. Menem abrió las puertas a la incursión neoliberal en Argentina, mostrando lo inviable que resultó la puesta en práctica de dicho modelo, que, siguiendo los lineamientos del Consenso de Washington, finalizó en el año 2001 con una de las peores crisis de la historia, por lo que fue un periodo profundamente extractivo.

A lo largo del presente trabajo, se pudo observar que Argentina quedó presa de un círculo vicioso desde su independencia debido a sus problemas institucionales. La herencia que los colonizadores dejaron de la época virreinal marcó la idiosincrasia y la cultura del país. Si bien es cierto que los patriotas tuvieron la lucidez de establecer instituciones formales inclusivas desde un primer momento, llevó demasiados años superar los problemas civiles surgidos por los intereses económicos y las ansias de poder. En todos los periodos analizados, hubo un grupo social de élite que influyó en la toma de decisiones políticas y económicas para beneficio propio.

Desde su creación el Tribunal de Justicia Supremo nunca pudo afianzarse como una institución independiente del Poder Ejecutivo. En ciertos momentos de la historia, inclusive acompañó los golpes de Estado que violaron la democracia y, por lo tanto, a la Constitución Nacional. Es de destacar que, para que la Corte Suprema funcione de manera correcta dentro de un sistema institucional, debe contar con un apoyo significativo de grandes segmentos de la sociedad que se opongan a viciar la independencia de dicha institución. Sin embargo, en el caso argentino, el Poder Legislativo no se opuso a las infracciones cometidas contra tal institución, debido a que formaban parte de ese entramado de poder que no permitió crecer en instituciones inclusivas.

Los distintos gobiernos, en casi todos los periodos, tendieron a avasallar los derechos de propiedad de los argentinos. En algunos casos se atentó contra la posesión de los territorios, y en otros casos contra el patrimonio, a través de medidas económicas que se tomaron con el pretexto de sostener las recurrentes crisis internas que generaron las mismas políticas tomadas. Se registraron devaluaciones, el desdoblamiento del tipo de cambio, aumentos confiscatorios de los impuestos, expropiaciones de propiedades, la nacionalización de depósitos, la pesificación de las divisas y la creación de organismos de control, solo por citar algunos ejemplos.

El desarrollo económico y la mejor redistribución del ingreso estuvieron presentes en la época en que se percibió una orientación real a las instituciones inclusivas, especialmente sobre el derecho de propiedad. Sin embargo, los sucesivos golpes de Estado y la inestabilidad generada por los modelos económicos implementados no permitieron la subsistencia de este tipo de instituciones.

Llama la atención que, en varios de los golpes de Estado, la sociedad pareció demasiado pacífica, y hasta avalando el estado de falta de democracia. La dicotomía entre las facciones políticas desarrolló una guerra tan encarnizada con sus contrincantes que no permitieron ver la grave realidad que se avecinaba. Aunque también es cierto que, luego de cada crisis económica, hubo pequeños grupos beneficiados a partir de la pérdida de la mayoría.

Tal como se pudo observar a lo largo del trabajo realizado, Argentina fracasó en el objetivo de mantener instituciones inclusivas para lograr el desarrollo sostenido. En el siguiente cuadro, se resumen los hechos y las instituciones más importantes que se detectaron en el análisis precedente.

Tabla 7: instituciones y desarrollo a lo largo de la historia argentina

Fuente: elaboración propia.