2.1. La calidad institucional: antecedentes de América Latina

En un análisis global de cuál es la vinculación entre instituciones y políticas, Galiani (2006) afirma que, en los países considerados desarrollados según la clasificación del Banco Mundial, existe un Estado de bienestar presente de manera muy arraigada en la sociedad sobre el cual recae el núcleo institucional, por lo que las políticas que de allí se apliquen tienden a generar estabilidad. En el caso particular de América Latina, el autor afirma que este concepto de políticas que provengan de un seno institucional arraigado por la creencia de que el bienestar colectivo es superior al personal, pero que sin este no se alcanza el primero, no es moneda corriente. Más aún, destaca que la falta de una visión institucional de fondo y con miras al largo plazo lleva al planteamiento de políticas que resultan cortoplacistas y con buenos resultados que en un contexto favorable pueden ser exitosas de manera coyuntural, pero que, si se vuelven a aplicar bajo otro contexto, no.

Existe una vasta literatura sobre el crecimiento en América Latina. Así, Velazco (2005) destaca la importancia de la estabilidad macroeconómica y la calidad de las instituciones, en lo relacionado a los derechos de propiedad, como prerrequisitos para el crecimiento. Mientras que en De Gregorio y Lee (1999) encuentran que una estrategia de desarrollo “hacia adentro” y factores asociados a la baja calidad institucional y política han sido claves para explicar el bajo crecimiento de Latinoamérica. Esto, a juicio de los autores, cambia una vez que se aplican reformas económicas que permitan remover tales limitantes.

A su vez, Dabús y otros (2012) analizan la evidencia empírica con el objeto de detectar los principales factores explicativos del crecimiento (o del estancamiento) en América Latina para el periodo 1950-2009. De este modo, la región queda compuesta por países relativamente homogéneos. En general, los países latinoamericanos comparten una historia de inestabilidad económica (dada en particular por una historia de alta inflación y volatilidad del producto) y el hecho de constituir un bloque que en sí conforma un mercado relativamente pequeño y, por tanto, dependiente del sector externo para lograr un proceso de crecimiento sostenido.

El trabajo empírico se basa en el modelo neoclásico ampliado, al que se incorporan un componente que captura el efecto del ciclo en el crecimiento y factores institucionales que caracterizan política y económicamente a las economías consideradas, como el tipo de régimen de gobierno o su calidad democrática, la falta de estabilidad de precios (inflación) y del producto (volatilidad cíclica), y su correlato político (inestabilidad institucional). Además, se agregan dos condicionantes externos. El primero mide el grado de avance de la frontera tecnológica internacional considerando que las economías de la región son importadoras de tecnología y prácticas productivas. El segundo representa el grado de inestabilidad institucional de los países vecinos teniendo en cuenta que un hecho violento que altere las instituciones políticas, o intente hacerlo, en un país determinado podría generar desconfianza en los agentes económicos, independientemente de su origen, que afecte adversamente a todos los países de la región (Dabús, González, & Bermúdez, 2012).

La evidencia empírica mostró que, para las economías de mayores ingresos y con productos menos volátiles, la inestabilidad institucional (propia y ajena) resulta relevante, mientras que no lo es en las economías de menores ingresos o productos más volátiles. A su vez, una posible explicación de los efectos de la inestabilidad política en las tasas de crecimiento económico podría radicar en el impacto negativo que tienen los conflictos (propios o ajenos) sobre los incentivos a acumular factores productivos e incorporar mejoras tecnológicas, así como el flujo de capitales hacia el conjunto de países en estudio. Hay que tener en cuenta que muchas inversiones siguen un comportamiento “de manada” y cuentan con información imperfecta; es posible pensar que, cuanto mayor es el riesgo institucional de una región, menores son los incentivos para invertir en un país incluido en ella, y en ese caso, por consiguiente, sus tasas de crecimiento serán menores.

2.2. La importancia histórica de las instituciones en Argentina

Los patrones institucionales de hoy están arraigados en el pasado debido a que, cuando la sociedad se organiza de determinada manera, estos tienden a persistir. La persistencia y las fuerzas que crean también permiten explicar por qué es tan difícil eliminar la desigualdad y convertir los países pobres en prósperos. En general, no existe consenso para poder cambiar las instituciones.

Con el fin de determinar cuál es la relación entre las instituciones y la performance, Katz y Rozenwurcel (2014) afirman que son las instituciones políticas de una sociedad el factor que determina el tipo de sus instituciones económicas y, en consecuencia, el carácter de su desempeño económico de largo plazo. En términos concretos, si existen en la realidad de un país buenas instituciones políticas, los ciudadanos gozan de amplias oportunidades e incentivos para su progreso material (instituciones inclusivas), mientras que, si las instituciones políticas son diseñadas para el beneficio de una élite dominante (instituciones extractivas), se observa la clave de la declinación y el fracaso económicos.

En función de un análisis pormenorizado de las características de cada tipo de instituciones y en función de la historia económica argentina, se plantea una línea de investigación que busca explicar cómo, a lo largo de los años, existieron instituciones políticas y económicas extractivas e inclusivas que condujeron al desarrollo económico actual de Argentina.

Se debe considerar que el desarrollo argentino durante la mayor parte del siglo xx ha sido insatisfactorio en lo económico, al juzgar por las expectativas que existían en torno a su dotación de factores, y también en la evolución de la calidad de vida de la sociedad. London et al. (s.f.) afirma que los aspectos político-institucionales del país han contribuido a su mal desempeño. Los incentivos para realizar tanto política pública como inversiones de largo plazo, es decir, contribuciones al desarrollo, han sido afectados por las características institucionales del país.

En Argentina, los actores políticos no son capaces de realizar acuerdos intertemporales eficientes de largo plazo, ya estos tienden a tener altas tasas de descuento por el diseño institucional de su entorno, que los lleva a tomar decisiones cortoplacistas, actitud que, en parte, es efecto del arrastre de los años de inestabilidad política.

Katz y Rozenwurcel (2014), en su estudio donde analizan cuáles fueron los patrones históricos de crecimiento de Argentina desde la mirada de Acemoglu y Robinson, observan que coexiste un conjunto heterogéneo de instituciones, algunas de naturaleza más extractiva, otras de características más inclusivas, en un equilibrio fluctuante.

2.2.1. Las instituciones bajo estudio

Este trabajo está orientado a determinar si en Argentina las instituciones políticas y económicas existentes entre 1880 y 2001 fueron de carácter inclusivo o extractivo y cómo impactaron en el desarrollo económico del país, como también consolidar las apreciaciones alrededor de las instituciones extractivas e inclusivas, sosteniendo que las sociedades prósperas y activas son las que sostienen instituciones que protegen la propiedad privada, las que tienen un sistema jurídico imparcial, las que proveen servicios públicos que proporcionan igualdad de condiciones a los individuos y las que posibilitan la entrada de nuevas empresas en los mercados. Es decir, se caracterizan con los rasgos de la inclusividad.

Hay quienes creen que existen formas particulares de instituciones que todos los países deben adoptar para sostener el desarrollo económico en un mundo cada vez más globalizado: instituciones como una democracia política; un sistema judicial independiente; una burocracia profesional; un sector público mínimo; un mercado de valores desarrollado con reglas que faciliten las adquisiciones y fusiones; un régimen de regulación financiera que incentive la prudencia y la estabilidad a través de un banco central independiente; un sistema de gobernanza corporativa orientado a los accionistas; e instituciones del mercado laboral que garanticen la flexibilidad (Chang, 2006, p. 3). Estos argumentos no hacen más que negar la diversidad institucional, cuestión que le daría robustez al sistema institucional alcanzado por la diversidad de formas para lograr las mismas funciones para el incentivo del desarrollo económico.

Los ciclos del devenir político y económico de una sociedad tienen como elementos destacados los derechos de propiedad, la seguridad jurídica, una democracia representativa; si estos elementos institucionales se caracterizan por rasgos de inclusión, encuentran una población que se ve motivada a la innovación, a pensar en el mediano y largo plazo. Estos elementos son indispensables para el sostenimiento del crecimiento y la prosperidad. Es el poder lo que mueve a unas instituciones u otras a continuar con un sentido de inclusión o extracción. Las instituciones económicas son planificadas y aplicadas por instituciones políticas instrumentalizándolas para el desarrollo de su ideología.

Para la consolidación de estas instituciones hacia el largo plazo, es necesario que las instituciones políticas sean también inclusivas, siendo que los factores que deben combinarse para la generación de esas instituciones alineadas con la prosperidad y el bienestar son los derechos de propiedad, el progreso en infraestructuras para el sostenimiento de la productividad, la consolidación del acceso a la financiación y los instrumentos de intercambio, y la garantía de la seguridad jurídica de las acciones de los ciudadanos. En línea con estos conceptos, las instituciones argentinas, para el análisis en este trabajo, se definieron a partir de la importancia que tienen como tales para el desarrollo del país, por sus características propias. Ellas son las siguientes:

• Derecho de propiedad privada.
• Independencia del Banco Central de la República Argentina (y la antecesora Caja de Conversión).
• División de poderes.

2.2.1.1. Los derechos de propiedad privada

El derecho de propiedad privada es, sin duda alguna, uno de los pilares fundamentales sobre los que se sostienen las sociedades prósperas y activas. La Argentina fue pensada desde su nacimiento con un régimen jurídico en el que estaba fuertemente protegido el derecho individual a la propiedad. Este estaba contemplado en el Estatuto provisional de 1815 en sus artículos 1.° y 2.°, como el derecho de gozar de sus bienes, rentas y productos, donde el Estado le garantiza a cada uno que este no se violará sin que primero se verifiquen aquellas condiciones que estén señaladas por la ley para hacerlo (Estatuto Provisional de 1815, 1815), en el Reglamento provisional de 1817 en sus artículos 1.° y 2.° (Reglamento Provisorio para la Dirección y Administración del Estado de 1817, 1817), y en la Constitución de 1819 en su artículo 109.°, que dice que “los miembros del Estado deben ser protegidos de los derechos de su vida, reputación, libertad, seguridad y propiedad. Nadie puede ser privado de alguno de ellos sino conforme a las leyes” (Constitución de las Provincias Unidas en Sud América, 1819). También en la Constitución de 1826, en su artículo 159.º: “Todos los habitantes del Estado deben ser protegidos en el goce de su vida, reputación, libertad, seguridad y propiedad. Nadie puede ser privado de ellos sino conforme a las leyes” (Constitución de 1826, 1826). Es siguiendo esta línea de protección que en la Constitución Nacional de 1853/60 consagra el derecho de propiedad como un derecho “casi absoluto” que surge claramente del juego de los artículos 14 y 17. El fundamento que inspiró a nuestros constituyentes deviene del constitucionalismo liberal clásico que reconoce la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789, y que enuncia en su artículo 2.º como derechos naturales e imprescriptibles del hombre la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión, y la inviolabilidad de la propiedad en su artículo 17.°: por ser la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exija de modo evidente, y con la condición de que haya una justa y previa indemnización (Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, 1789).

Esta concepción de “inviolabilidad” de la propiedad está plasmada en el artículo 17.° de la Constitución Nacional, y tiene como contracara el término “confiscatoriedad”, prohibida por la misma norma constitucional, de manera que, de la simple lectura de la norma, surge claramente que todo acto o toda ley de los que resulte una violación al derecho de propiedad importan una confiscación. En este contexto la Constitución expresamente rechaza determinados tipos confiscatorios, tales como los servicios personales, las confiscaciones dispuestas por sentencia penal y las requisiciones hechas por fuerzas armadas o ejércitos en campaña, modalidad frecuente en los tiempos en que esta fue sancionada (Constitución de la Confederación Argentina, 1853).

Solo se admiten tres excepciones al principio de inviolabilidad. La primera es la que encabeza el artículo 17.º, estableciendo que “la propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley” (Constitución de la Confederación Argentina, 1853), y se refiere a la transmisión judicial de la propiedad. La propiedad en este caso puede perderse por una sentencia judicial. Esta protección ampara contra cualquier violación de la propiedad privada proveniente tanto del Estado como de particulares.

La segunda de las limitaciones, proveniente del derecho francés, es la institución de la expropiación, contemplada en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en el artículo 17.º. La Constitución de la Nación Argentina de 1853 toma textuales los extremos allí plasmados para que la expropiación revista carácter constitucional por una ley previa que declare la necesidad de utilidad pública del bien, a cambio de una indemnización justa.

La tercera es la que se refiere al poder de imposición del Estado, facultad derivada del poder soberano de este para la contribución a su sostenimiento en la facultad de imponer tributos. En tal sentido, el artículo 4.º de la Constitución Nacional expresa “las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General”. En consonancia con ello, el artículo 17.º establece: “…Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4…” (Constitución de la Confederación Argentina, 1853).

2.2.1.2. Banco Central de la República Argentina (y la antecesora Caja de Conversión)

La Caja de Conversión fue una institución financiera de la República Argentina creada en 1890, mediante la ley 2.241. Predecesora del Banco Central de la República Argentina, su función principal era organizar las emisiones nacionales y atender a la circulación y amortización gradual de la moneda de curso legal, con independencia del gobierno nacional. Se creaba un fondo con las reservas de la ley de bancos garantidos y los créditos contra estos. En ese mismo periodo, se instauró mediante la ley 2.841 el Banco de la Nación Argentina. Existía entonces de forma rudimentaria un sistema de control de la emisión monetaria (la Caja de Conversión) y un sistema bancario de reservas (Banco Nación).

En 1895 la Caja de Conversión emitió los primeros billetes peso moneda nacional a nombre de “la Nación Argentina”, prohibiendo las emisiones particulares o provinciales. Después de varios intentos de proyectos nunca realizados, en 1935 esta entidad fue reemplazada por el Banco Central de la República Argentina.

La función primaria de la institución es preservar el valor de la moneda. Además, deberá desarrollar una política monetaria y financiera dirigida a salvaguardar las funciones del dinero como reserva de valor, unidad de cuenta e instrumento de pago para cancelar obligaciones monetarias.

El banco es agente financiero del Estado nacional, depositario y agente del país ante las instituciones monetarias, bancarias y financieras internacionales a las cuales la nación haya adherido.

Las funciones genéricas de los bancos centrales, más allá de las diferentes políticas económicas, son las siguientes: ser emisores y reguladores de la moneda y los medios de pago; ser un órgano normativo y de contralor de las entidades financieras; ser agentes financieros del gobierno nacional y operadores financieros de segundo grado y prestamistas de última instancia (Rodríguez Rossi, 2009, p. 33). Tienen la misión fundamental de preservar el valor y la estabilidad de la moneda, por lo cual son los custodios y los administradores de las reservas (oro, divisas), agentes financieros del Estado que emiten la moneda, retiran y canjean los billetes, reciben depósitos del gobierno nacional y colocan los empréstitos públicos. Son el banco de los bancos, custodian sus reservas líquidas y efectúan el redescuento, realizan operaciones de mercado abierto que permiten controlar los tipos de interés, gestionar la situación de liquidez del mercado y orientar la política monetaria, compran y venden divisas con fines regulatorios en el mercado cambiario, y administran las reservas internacionales y la posición en las diferentes divisas por medio de arbitraje y operaciones de pase swaps^[1], como también otorgan, retiran y suspenden las autorizaciones para la operatoria de las entidades financieras y controlan el funcionamiento del sistema financiero.

Podríamos caracterizar dos estilos de realizar esta misión, pero desde luego que hay infinitas posiciones intermedias para llevarlo adelante, a partir de los distintos gobiernos de turno y sus políticas económicas, sus ideologías o los contextos internacionales.

2.2.1.3. División de poderes

La regla de separación de poderes fue instituida como una garantía de los derechos de la comunidad, donde la interpretación de tal división es dinámica: la interpretación del reparto de competencias que establece la Constitución debe involucrar en función de la dinámica de los tiempos históricos que demandan soluciones en cada contexto. Se puede decir, además, que la causa y finalidad de la división de los poderes es la especialización en sus funciones, y que, sobre todo en las sociedades actuales, encuentra su causa y finalidad en la especialización que pide el cumplido ejercicio de las diversas funciones que deben satisfacer los Estados.

Los poderes son limitados, y encontramos dos concepciones acerca de esto: que los poderes tienen limitadas sus atribuciones, pero deben cooperar entre sí, y ningún poder puede estar sometido al otro, por lo cual son inadmisibles las delegaciones no previstas constitucionalmente; y que, como los poderes son limitados, es atribución de la Corte Suprema juzgar la existencia y las limitaciones de las facultades privativas de los otros poderes y los excesos en las atribuciones en los que estos puedan incurrir.

El sistema constitucional de los tres poderes no está fundado en la posibilidad de que cada uno de ellos actúe destruyendo la función de los otros, sino en que construyan en armonía las prerrogativas que exige el cumplimiento de los fines del Estado, respetando las normas constitucionales y haciéndolas cumplir a partir del atributo del poder encargado para dictar la ley.

2.3. Caracterización de los periodos relevantes

A los efectos de lograr un análisis metódico de la evolución de las instituciones seleccionadas en el apartado anterior, se definieron seis periodos de la historia argentina marcados por características disímiles tanto en el aspecto económico como político.

El primer periodo, en el siglo xix, previo a 1880, se caracterizó por el quiebre de las relaciones con España, la consolidación de los derechos de propiedad, una inexistente actividad bancaria y la continuidad de los aspectos jurídicos heredados del sistema de la colonia.

El segundo periodo, del modelo agroexportador (1880-1930), se caracterizó por la gran estancia y el Estado como una máquina institucional poderosa y por un fuerte crecimiento de la economía.

En el periodo de la industrialización por sustitución de importaciones (1930-1945), se modificó totalmente el contexto internacional y la economía cambió su orientación con fuertes críticas al modelo agroexportador. Fue un periodo en que unieron sus fuerzas los movimientos revolucionarios, las exportaciones argentinas entraron en un periodo de estancamientos, y se dieron las fases de expansión industrial incipiente para la sustitución de las importaciones, que, al restringir la actividad agropecuaria, tropezó con un cuello de botella en la balanza de pagos (la restricción externa).

Luego, está el periodo correspondiente al peronismo en sus dos primeros gobiernos, la proscripción y tercer gobierno (1945-1976). Aquí se encuentran las décadas de oro del crecimiento mundial (1948-1973) (Maddison, 1997, p. 37; Vitelli, 2012, p. 453), pero la economía argentina presentó aspectos contradictorios, con incrementos en los niveles de actividad y en los ingresos de la población, que no fueron suficientes para revertir la declinación que ya se había instalado en ella (Vitelli, 2012, p. 453). Se puede observar que este periodo se caracterizó por una polarización de las ideologías políticas exacerbadas por el auge de Perón y su particular sistema de poder, con el cual controló todas las instituciones con el aval de la población más popular, que observó una sustancial ampliación de sus derechos. Posteriormente, la democracia fue intermitente por los sucesivos golpes de Estado que cambiaban bruscamente el destino del país. Perón fue exiliado, y se prohibió cualquier militancia en su nombre. La situación económica en crisis del país generó medidas que atentaron contra los salarios y los ingresos de la actividad en el mercado local e internacional; es decir que sufrió nuevamente el derecho de propiedad.

El periodo siguiente fue el Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983), plenamente transcurrido por la última dictadura militar en Argentina, que truncó la posibilidad de un desarrollo a largo plazo a partir del desmantelamiento de la industria y los crecientes endeudamientos. Esta dictadura se encargó de transformar todos los pilares que débilmente se habían construido en el país. La ideología aplicada generó una transferencia de recursos desde los sectores productivos hasta los sectores empresarios más acomodados, lo que causó una enorme brecha en la distribución del ingreso.

Luego, en el periodo del retorno a la democracia, 1983 en adelante, el Dr. Raúl Alfonsín asumió en un contexto económico y político complejo. La dictadura había dejado una industria nacional en quiebra y una fuerte deuda externa, sumadas al déficit fiscal, la inflación, y un clima de tensión e inestabilidad institucional. Posteriormente, lo sucedió el Dr. Carlos Menem, que abrió las puertas a la incursión neoliberal. La puesta en práctica en Argentina de este modelo neoliberal, que se instituyó a lo largo de la década del 90 siguiendo los lineamientos del Consenso de Washington, resultó definitivamente inviable, y finalizó en el año 2001 con una de las peores crisis de la historia argentina.

Figura 3. PBI per cápita de Argentina entre 1810 y 2005. Log. Precio de Mercado, USD de 2015/hab.

Fuente: elaboración propia a partir de los gráficos de Orlando J. Ferreres (2020) con base en Angus Maddison (1997).

En cada uno de los periodos, se puede esbozar una caracterización de las instituciones, que posteriormente será ampliada con el análisis específico de las instituciones seleccionadas.

• Contexto del siglo xix.
• Modelo agroexportador (1880-1930).
• Industrialización por sustitución de importaciones (1930-1945).
• Peronismo: dos primeros gobiernos, proscripción y tercer gobierno (1945-1976).
• Proceso de Reorganización Nacional y dictadura (1976-1983).
• Retorno de la democracia (1983-2001).

2.3.1. El contexto del siglo xix

Resulta importante para la presente investigación determinar los parámetros que se fueron gestando para el establecimiento de la Argentina posteriores al quiebre de la relación con el Imperio español, momentos que marcaron las pautas para la emergencia de las instituciones políticas republicanas y democráticas que se asentarían a finales del siglo xix.

Romero (1975) señala que la etapa colonial marcó un proceso de profunda formación de la nacionalidad argentina y de la sensibilidad política. El de la colonia es considerado el pasado más remoto aceptado por el ser argentino, quien no se identifica tanto con los indígenas que ya habitaban el territorio antes de la Conquista como con los posteriores habitantes europeos.

La Conquista de América estuvo signada por las exploraciones de las vastas y ricas tierras descubiertas. Los conquistadores, que respondían a la Corona española, extraían y enviaban todas las riquezas a sus reyes, desconociendo la propiedad de los imperios indígenas. Naturalmente, los españoles se toparon con la resistencia activa o pasiva de los indígenas, que dio lugar a que se reflexionara sobre el método que debía seguirse. Romero (1975) indica que esa reflexión resultó una política colonizadora. Se tomaba un cierto número de indígenas y se los adoctrinaba o “civilizaba” para que poco a poco fueran incorporando las formas de vida propias de los españoles. Dicho adoctrinamiento se llevó a cabo de manera brutal especialmente en la primera etapa del proceso.

Posteriormente, se produjo en el Río de la Plata un movimiento con sentido más humanitario destinado a poner en orden la situación de los indígenas, problema del cual dependía su extinción o su incorporación al sistema social. Se instalaron reducciones donde se los sometía a un plan de enseñanza religiosa y moral. Es decir que el avasallamiento a estos pobladores fue total con la fundación de los virreinatos, ya que los colonizadores no dejaron alternativas, al establecer un nuevo orden desde lo económico, lo religioso y lo institucional.

Pero la cultura colonizadora y catequizadora debió enfrentar otras cuestiones, como el problema étnico, con la repercusión social que traía la aparición del mestizo y el criollo, el problema económico que surgía de las nuevas condiciones de riqueza y explotación de tierras, y el problema político producto de la imposición de un régimen estructurado en la metrópoli. Las reglas morales y culturales que se fueron instalando en el virreinato derivaban de una segmentación clasista, donde aparecía la figura del mestizo (fruto de la relación entre un español y una indígena) con rasgos de la indolencia indígena, la incapacidad para lo económico, el desinterés en el trabajo ordenado y el resentimiento contra el blanco europeo (Romero, 1975).

En la esfera política, el Estado colonial se caracterizó por ser autoritario y urbano, dependiente de la metrópoli. Las instituciones formadas en aquella época tuvieron esas características en su constitución. Sin embargo, su evolución estuvo signada por la influencia de la sociedad argentina y la relativa importancia que el desarrollo rural iba tomando.

En cuanto a las instituciones económicas, Cortés Conde (2012) indica que se desarrollaron de manera monopólica y coercitiva. El régimen fiscal se organizaba de forma centralizada y respondía a la decisión del virrey. Tanto los ingresos como los gastos eran decididos por la Corona. La mayor recaudación provenía de la actividad minera de Potosí, y era exclusivamente enviada a la metrópoli. Además, se estableció un impuesto que gravaba la internación de mercancías en cada una de las ciudades del virreinato donde se crearon las cajas de tesorería. Las aduanas internas, por una cuestión geográfica, financiaban la administración local.

Otra institución fundamental en la época colonial fue la Iglesia, que tenía una posición tan importante como los propios organismos estatales, hasta el punto tal que con frecuencia se originaban conflictos jurisdiccionales. La Iglesia fue en la colonia la que fijaba los principios morales en que se apoyaba la Corona española.

Tal como lo expresa Ascolani (2012), no se puede omitir comentar los avances que se efectuaron en este periodo sobre las instituciones de la educación. Durante los últimos 20 años de la colonia, esta fue favorecida por los virreyes y funcionarios de la colonia, que intentaron acompañar con obras propias los cambios progresistas permitidos por los monarcas borbones. Esta institución se amplió una vez superada la lucha independentista, cuyo ejemplo más claro fue la creación de la Universidad de Buenos Aires. El modelo de educación se basó en una representación modernista de esta institución y de una continuidad de las ideas ilustradas y de las instituciones de educación superior desde la colonia hasta la emancipación.

Con la llegada de los movimientos revolucionarios que llevaron a la independencia argentina en 1816, se observa un nuevo cuadro político e ideológico, donde el poder y el privilegio son negados a los españoles, para pasar a manos de los criollos. Ya en 1810 se planteaba la necesidad de una constitución que estableciera los lineamientos generales de la nueva nación. Sin embargo, los esquemas institucionales no eran compartidos por todo el pueblo, que en su mayoría no aceptaban la hegemonía de Buenos Aires.

Por otro lado, el sistema económico y fiscal colonial se volvió inapropiado ya que se perdió la explotación minera de Potosí. Se debió recurrir a nuevas formas de tributación, como el cobro por la economía pastoral pobre. La actividad comercial estaba resentida y la única fuente de ingresos sustancial era la aduana del puerto de Buenos Aires.

El avance de los propietarios rurales comenzó a cambiar a partir de la Revolución de Mayo, luego de que las guerras altoperuanas afectaran el suministro de plata al puerto de Buenos Aires, lo que privaba a la élite colonial de la principal fuente de ingresos (Halperín Donghi, 1972). Esto restringió a este grupo de comerciantes españoles-americanos la apertura y competencia comercial y fracturó la protección político-económica que los amparaba bajo el amplio paraguas del mercantilismo (Adelman, 1999), lo que colocó a la economía rioplatense en la órbita de la economía atlántica, estimulada por los mercados ingleses.

Esta expansión comercial no hizo más que generar que una parte de los empresarios embarcados en la aventura comercial rioplatense crecieran en importancia ante esta expansión productiva y comercial, que, gracias a la expansión de tierras consolidada a partir de la década de 1820, permitiera a algunos empresarios comenzar a mover sus recursos del comercio a la producción agraria (Hora, 2005) en un momento histórico que Halperín Donghi (1963) llamó “ruralización del poder”.

El empresariado surgido gracias a la expansión productiva, con apoyo del Estado, comenzó a ocupar las posiciones relevantes de poder, lo que dio lugar a la construcción de fortunas nuevas y, de este modo, puso en evidencia la conformación de un alto grado de renovación en la élite económica, muy diferente de la de finales del siglo xviii, ya que con frecuencia los empresarios de vieja raigambre en el sistema colonial mantuvieron sus focos de producción en el polo rural, aunque sin descuidar los nuevos frentes comerciales que comenzaban a abrirse a partir de las oportunidades surgidas, mientras que los nuevos, en muchos casos, giraron sus actividades de capital del campo a la ciudad. Así, empezó a gestarse la formación de dos grupos comerciales bien diferenciados, en pugna por una parte de los beneficios en este rincón del planeta (Ferrer, 2010).

Intentar categorizar o explicar la diversificación del mundo empresarial de principios y mediados del siglo xix implica poner en el terreno del debate la inestabilidad institucional que caracterizó al periodo. Los conflictos políticos, las guerras civiles, las guerras externas y los bloqueos sufridos por parte del comercio de exportación, sumados a la desvalorización constante de la moneda local y la tardía conformación de un sistema bancario capaz de ofrecer una alternativa para preservar los ahorros, hicieron de la diversificación de inversiones la única alternativa válida para el incipiente empresariado local. Así, puede observarse que la transformación de los patrones de inversión luego del proceso de independencia obedeció a la importancia de consolidar el capital a partir de nuevos emprendimientos que conjugaran importación, exportación y actividades financieras y mercantiles, como también la renta urbana, ubicando a la élite económica de la época como diversificada y no exclusivamente terrateniente, como suele presentarla la historia económica tradicional (Gelman, 2006).

Otro punto para tener en cuenta son los ingresos fiscales del siglo xix. De acuerdo con Halperín Donghi (2010), aproximadamente el 70 % de los ingresos al Estado en materia de impuestos fueron aportados a partir del crecimiento exportador, lo que significó una importante razón para establecer un lazo estructural entre el Estado y ese creciente sector. Así, el estímulo al sector exportador se convirtió en un objetivo para los gobernantes a lo largo del siglo, cualquiera fuera su signo político. El cobro de los gravámenes al comercio exterior era la principal entrada del fisco por aquellos momentos.

Entonces, el siglo xix fue un marco con cierta fragilidad institucional, con organizaciones estatales en una etapa de prueba y error, pero con un amplio consenso social en torno a las ventajas que otorgaba la orientación exportadora. Fue esa orientación la que sostuvo la emergencia de las grandes fortunas rurales. Esta élite propietaria nació y creció en gran medida como un producto del crecimiento exportador en un área periférica, abundante en recursos naturales pero pobre en historia, demografía e instituciones. Como en pocos lugares de América, esta ecuación moldeó la fisonomía de la élite económica argentina (Sábato, 1989).

En este periodo, se dio una relevante importancia a la creación del sistema educativo nacional. En 1863 se ordenaron los colegios nacionales, en 1870 las escuelas normales, y desde 1875 en adelante se promulgaron leyes de instrucción primaria. El sentido de apoyar la educación preparatoria y universitaria respaldaba como instrumento legitimador el sentido liberal que inspiraba desde el plano de la decisión política la creación de las instituciones educativas modernas de nivel primario y medio, a la vez que incidía como elemento de presión ideológica sobre la Universidad de Córdoba (creada en 1622 y nacionalizada en 1854), en la cual la orientación teológica de la Iglesia católica y las posiciones tradicionalistas no habían perdido su hegemonía (Ascolani, 2012).

El federalismo fue una de las ideologías que se sostuvo con vehemencia desde el inicio de la república, a pesar de existir otras ideologías que posicionaban a una sola provincia como central. Los conflictos desencadenaron batallas como la de Cepeda, donde obtuvo un triunfo categórico el federalismo. Sin embargo, las discusiones entre unitarios y federales no cesaron hasta mediados del siglo xix.

Tal como lo reseña Cortés Conde (2012) en materia económica, las aduanas internas se mantuvieron en este periodo e incidieron, junto con los costos de transporte y las distancias, en el bajo crecimiento de la economía. Las provincias le reclamaban federalismo a Buenos Aires por el control exclusivo de la aduana del único puerto de ultramar del país. Más aún cuando Juan Manuel de Rosas fijó una prohibición para navegar libremente por el río Paraná que perjudicaba especialmente a las provincias de Corrientes y Entre Ríos, claramente en un avasallamiento del derecho de propiedad. Este conflicto se sorteó con la derrota de Rosas en Caseros en 1852.

En 1853 se promulgó la Constitución Nacional, que estableció en su artículo 1.° que la nación Argentina adoptaba para su gobierno la forma representativa republicana federal (Constitución de la Confederación Argentina, 1853). Expresamente se fijaron ciertas libertades que no podían ser avasalladas; como, por ejemplo, la de libre navegación de los ríos. En su artículo 17.°, consagró el derecho de propiedad:

La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4. Ningún servicio personal es exigible, sino en virtud de ley o de sentencia fundada en ley. Todo autor o inventor es propietario exclusivo de su obra, invento o descubrimiento, por el término que le acuerde la ley. La confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código Penal argentino. Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie (Constitución de la Confederación Argentina, 1853).

Era una Constitución que, aunque mantenía una observancia formal acerca de la sucesión presidencial, comenzaba a crear las bases institucionales de políticas formales que servirían de plataforma para moldear el periodo de crecimiento económico más largo que ha tenido la Argentina, y uno de los más altos del mundo (Colomé, 2016). Sin embargo, la inestabilidad siguió imperando hasta 1880, momento en que se inició la etapa del modelo agroexportador.

Siguiendo este análisis, Colomé (2016) afirma que las instituciones políticas formales que se acercaron a la categoría de inclusivas en Argentina surgieron en principio desde la Constitución de 1853, y que se perfeccionaron alcanzando tal categoría a principios del siglo xx.

2.3.2. El modelo agroexportador (1880-1930)

En la segunda mitad del siglo xix, de la misma manera en que el modelo agroexportador comenzaba a consolidarse a partir de la gran estancia, el Estado se convirtió en una máquina institucional poderosa, que dejaba atrás ese periodo de fragilidad para comenzar a reflejar una mejor diversidad regional que en ocasiones generó roces entre la élite económica y rural. De todos modos, este Estado tomó decisiones que lo colocaron como un socio al servicio de la expansión económica, y la expansión económica en este periodo significaba la economía propuesta por los grandes propietarios (Míguez, 2008).

Para establecer una mirada que aglutine la política del Estado argentino, es necesario poner en el escenario el contexto internacional favorable a los países exportadores de bienes de clima templado. La economía, compleja y dinámica, que estaba prosperando en los países centrales impulsó a la élite de la economía nacional a acentuar su especialización agroexportadora.

Argentina había alcanzado instituciones políticas que ya eran formales y que se fueron ampliando y transformando en inclusivas desde una primera aparición, lo que permite establecer dos periodos claramente demarcados para el siglo xix: de 1853 a 1880 y de 1880 a 1930. Si bien es posible determinar el recorte propuesto para el periodo, las continuidades con elementos de la década del 60 y 70 resaltan al efectuar cualquier tipo de análisis. El desarrollo de la gran estancia debía acompañarse de capitales y mano de obra necesarios para instalar la infraestructura de transportes y modernizar la agricultura y la ganadería.

Es a partir de este momento cuando la supremacía de Buenos Aires pasó a ser definitiva, luego de varias batallas que ponían en el centro la desigualdad a nivel regional y motivaban el desacuerdo político que marcaba claramente el centro y la periferia. En 1880 se produciría el último y sangriento episodio en relación con el predominio de la ciudad por sobre las demás, y esta quedaría constituida como capital de la república (Petrocelli, 2008).

Las instituciones económicas que surgieron como esbozos en el primer periodo se consolidaron, reforzaron y ampliaron en el segundo. La economía o las acciones de las políticas económicas llevadas adelante por los sucesivos gobiernos a partir del año 1853 contienen las condiciones de instituciones económicas inclusivas. Por ejemplo:

1. La decisión de poner en ejecución los principios enunciados en el preámbulo de la Constitución de 1853, donde se destaca desde el punto de vista específicamente económico “promover el bienestar general” (Constitución de la Confederación Argentina, 1853). Para ello, era necesario el crecimiento económico, y, en este sentido, hubo una clara política de impulsarlo a través del principal recurso con ventajas comparativas del que disponía el país en ese momento, y que estaba siendo explotado de manera incompleta: el factor tierra. Pero, para que el desarrollo económico se encaminara, hacían falta trabajo y capital. Con respecto al trabajo, Argentina a priori presentaba un problema de composición, era un país con muy escasa población, se hablaba de un país vacío y se tenía la noción de que, al cruzar la frontera de Buenos Aires hacia el sur, se entraba en un desierto. Para solucionar este inconveniente, era necesario fomentar la inmigración, a partir de que “gobernar es poblar” (Alberdi, 1875), se pudieron establecer las bases y así se hizo a través de leyes y acciones que promovieron la inmigración. Con respecto al factor capital, se facilitó la inversión directa externa sobre todo para obras de infraestructura necesarias en un país espacialmente amplio y con destino de exportación de bienes primarios; por lo tanto, dicha infraestructura fueron básicamente ferrocarriles, puentes, puertos, etc.
2. La libertad de comercio interior, la cual se establece al eliminar las aduanas interiores, garantizando la navegabilidad de los ríos, uno de los principios establecidos en la Constitución de 1853, y fomentando el comercio a través de las obras de infraestructura.
3. Garantizar los derechos de propiedad, sobre todo de los productores rurales con contacto de frontera con los aborígenes, que estaban afectados por los malones y cuyo objetivo principal era apoderarse de ganado vacuno, que vendían en Chile.
4. Así como la libertad de comercio interior generó un contexto favorable, la libertad de comercio exterior posibilitó a Argentina la apertura a los mercados internacionales, aprovechando la demanda y la coyuntura creada por la revolución industrial y el imperialismo, donde los bienes agrícolas de zonas templadas pasaban a ocupar un lugar preponderante en la nueva división del trabajo.
5. La promulgación de la ley 1.420, que garantizaba el impulso a la igualdad de oportunidades a través de la política educacional. Permitía la capacitación para poder acceder a mejores trabajos e incrementar la productividad y una concepción de homogeneización de los ciudadanos de respeto a los valores y a las instituciones para establecer el perfil de Estado nación en concordancia con el paradigma positivista.
6. El fomento al desarrollo agrícola a través de las leyes de colonización y la ley de inmigración a cargo de las provincias, que posibilitaba que los inmigrantes que accedían a las respectivas colonias pudieran transformarse en propietarios de la tierra. Dicho recurso fue un factor muy importante para el desarrollo de una agricultura comercial. Estos nuevos productores, venidos de muchas partes del mundo, pero fundamentalmente de España e Italia, sumados a los antiguos estancieros transformados en ganaderos y agricultores, demostraron luego tener características de empresarios.
7. La fundación de instituciones económicas de características inclusivas, como el Banco de la Nación Argentina en 1891, el cual tuvo una actitud descollante en la asistencia al sector rural, a tal punto que contribuyó decisivamente a que Argentina se convirtiera en una potencia mundial en el segmento de los negocios agropecuarios. La otra fue la creación de la Caja de Conversión, que dio los respectivos valores y la cotización automática al tipo de cambio.

El periodo que va desde 1880 hasta 1930 fue una etapa de crecimiento económico a una tasa superior a la de los Estados Unidos y muy por encima de las de los países bien posicionados en la época, y para 1930 Argentina se encontraba entre los 10 o 12 países con mayor ingreso del mundo (Gerchunoff & Fajgelbaum, 2006). Este extraordinario fenómeno sin duda se basó en un aprovechamiento consistente de sus ventajas comparativas, es decir, fue un crecimiento basado en el aprovechamiento de un recurso natural. Pero el impacto de un crecimiento fundado en la exportación de un bien, en el caso argentino, un conjunto de bienes primarios, depende de los eslabonamientos que se generen en diversos sectores de la economía. Tales como la provisión de insumos, el abastecimiento para el consumo de la mano de obra, el desarrollo de infraestructura y servicios, el procesamiento del bien previo a su exportación, etc. (Vitelli, 2012).

En el plano productivo, fue sobre todo la expansión de la red ferroviaria lo que hizo factible la incorporación de suficiente capital y mano de obra como para multiplicar la producción de las tierras. Las ferrovías iniciaron su crecimiento tímidamente en los años 1860, y crecieron luego a gran ritmo entre 1885 y 1895, con capitales reunidos y obras comenzadas antes de la crisis de 1890, y en la década anterior a la Gran Guerra (Cárdenas, Ocampo, & Thorp, 2003).

Hacia final de este periodo, en la década de 1920, el sector manufacturero tuvo un peso en la economía equivalente al del sector primario. Es tradicional en América Latina que la economía exportadora, ligada al capital extranjero, se modernice, conviviendo con una tradicional producción para el mercado interno. Argentina respondió mal a este esquema. Primero, porque la modernización tanto de grandes como pequeños productores rurales no estuvo ligada al capital foráneo. El capital extranjero se concentró en los servicios, como finanzas, seguros, servicios públicos urbanos y obras de infraestructura también ligadas a los servicios, como los puertos y ferrocarriles. Segundo, porque los sectores orientados al mercado interno también adoptaron técnicas productivas renovadas (Míguez, 2008).

Después de esto, Argentina tuvo dificultades para adaptarse al contexto menos favorable de los años 1920, pero, en la segunda mitad de esa década, volvió a crecer, aunque menos sólidamente. Por otro lado, el conjunto de la economía mundial creció menos luego de la guerra, de lo que se ha culpado a un creciente espíritu proteccionista que preludiaba lo que llegaría a su auge con la crisis de 1930. El crack estadounidense de 1929 fue el hecho clave que generó un inesperado cambio de rumbo (Maddison, 1997).

En el aspecto político, es de considerar que en 1889 quedó constituido el partido de la Unión Cívica, como respuesta a la falta de alternativas de representación para el manejo del poder en el país y a la tiranía manifestada de los representantes del Partido Nacional. Romero (1975) indica que la indignación pública ante los actos del régimen que gobernaba llegó a su nivel más alto cuando se observaron atropellos como el cierre de la Bolsa y la supresión del sistema electoral. La Unión Cívica llegó como oposición y defensor de los derechos de los ciudadanos.

En 1890 estalló la revolución, y, aunque el gobierno la resistió, debió dejar el poder liderado por Juárez Celman. A partir de allí, se intentó establecer el ideal de democracia formal. La proclama de la Unión Cívica afirmaba la “normalización de la vida pública reivindicando la libertad de sufragio, a fin de encaminar los destinos de la Patria por las rectas vías constitucionales” (Romero, 1975). Coincidente con la plataforma política del reciente Partido Socialista formado en 1896. Por lo tanto, en este punto se observa un momento de cambio en la institución política de extractiva a inclusiva también.

En resumen, se puede afirmar que, en este periodo donde se desarrolló el modelo agroexportador en Argentina, se detectó un exitoso crecimiento extractivo. La élite gobernante introdujo el ferrocarril y favoreció la inmigración, lo que permitió poner a producir enormes extensiones de tierras fértiles no explotadas en la zona pampeana. El crecimiento se observó especialmente en esta élite rica y poderosa que creció apoyada por estos recursos (Gay, 2013). Sin embargo, las instituciones económicas y políticas viraron de extractivas a inclusivas a partir de la revolución de 1890. La historia argentina tuvo un nuevo panorama desde 1930, ante la crisis económica mundial y el primer golpe militar.

2.3.3. Industrialización por sustitución de importaciones (1930-1945)

A partir de la década de 1930, hubo claras señales sobre los rasgos que podría adquirir la economía mundial, los que, luego de la Gran Depresión, terminarían siendo permanentes. Fue en este contexto en que la economía del país cambió de orientación y las principales críticas cayeron sobre el funcionamiento del modelo agroexportador.

En Argentina, unieron fuerzas el movimiento revolucionario, los grupos conservadores y los jefes militares y políticos que tenían una aproximación ideológica al fascismo italiano. Dicho movimiento compartía el objetivo de derrocar a Irigoyen. La violación a la Constitución acaeció el 6 de septiembre de 1930, con el golpe que produjo el primer derrocamiento de un presidente de la nación, acordado con la Corte Suprema de Justicia y gran parte de la sociedad civil, que reconoció y legitimó al general José Félix Uriburu. Así se dio comienzo a la degradación de las instituciones políticas inclusivas como la democracia. El fraude y los privilegios fueron característicos de este periodo.

Romero (1975) analiza dos criterios observados en el proceso. Uno típicamente fascista, y otro, de democracia fraudulenta. La mayoría popular no estaba de acuerdo con estos criterios; sin embargo, se sintió su apoyo al inicio del movimiento por el mal desempeño del último tiempo de Irigoyen, sin conocer las consecuencias que produciría el nuevo régimen. La democracia fraudulenta generó una disminución del sentimiento cívico y un retraimiento de las fuerzas progresistas y capaces de lograr un avance social. Tal fue el impacto de las estrategias políticas de los militares para continuar en el poder, que el periodo fue denominado en la historia argentina como la “Década Infame”.

En materia de economía, el año 1930 marcó el inicio de la intervención del Estado en economía, y de manera significativa. Era concordante con el proceso de sustitución de importaciones que se gestaba. En septiembre de 1933, se aplicaron dos políticas clave: una de precios y otra cambiaria, cuyas razones eran la profunda caída de los precios internacionales de los granos y la imposibilidad de los productores de levantar las cosechas, ya que no podían cubrir los costos.

La política de precios consistió en la fijación de precios básicos para el trigo, el maíz y el lino. El productor tenía la libertad de vender alternativamente a la Junta Reguladora de Granos, que era el agente comercial del gobierno nacional, o vender en el mercado. Con respecto a esta junta, es necesario mencionar los acontecimientos internacionales que jugaron en favor de su creación. Los precios de los granos a partir de 1929, año en que marcaron un precio récord, comenzaron a declinar a raíz del dumping que producían los Estados Unidos en los granos –especialmente el trigo–, la entrada de la URSS en el mercado y las elevadas tarifas impuestas en los mercados europeos.

Los problemas en el comercio y la producción de granos en Argentina no se debían únicamente a las problemáticas del mercado internacional. La comercialización de granos en aquella época se seguía haciendo en bolsas, lo que encarecía el precio del producto. Esto se debía a que no existían en la Argentina elevadores de granos suficientes. Para realizar el transporte de cereales a granel, los ferrocarriles debían cambiar en un alto porcentaje su parque rodante, inversión que las empresas no estaban dispuestas a realizar.

En este marco, y frente a la insistencia de varios sectores para que se fijase un precio mínimo para ciertos granos, se creó por decreto 31.864 la Junta Reguladora de Granos, dependiente del Ministerio de Agricultura de la Nación. Establecía que, además de fijar los precios básicos del trigo, lino y maíz, teniendo en cuenta las cotizaciones vigentes en cada fecha y el incremento que les corresponde por el mayor valor de las letras de exportación, la junta compraría todo el trigo, lino o maíz que se le ofreciera a los precios básicos y lo vendería a los exportadores, conforme a los precios del mercado internacional, con destino exclusivo a la exportación (BCRA, 1936). Por lo tanto, la creación de la Junta Reguladora de Granos derivó en un cambio de las reglas de juego para los productores y una concentración de poder mayor por parte del Estado.

En cuanto a la política cambiaria, se inició el “control de cambios”, partiendo de la postura de que el peso estaba sobrevaluado, lo que incentivaba las importaciones y disminuía el valor de las exportaciones agropecuarias. Por ello, el gobierno dispuso una devaluación del 20 %, por lo que se creó un doble mercado de cambios: oficial y libre. En el mercado oficial, se negociaban las divisas provenientes de las exportaciones, las que debían ser entregadas al tipo oficial de cambio a los bancos, que las ponían a disposición de la Oficina de Control de Cambios, creada al efecto. Esta, a su vez, las ofrecía en venta a una tasa libre, mediante un sistema de licitación a un precio mayor que el oficial, por lo que se producía una diferencia que iba a un Fondo de Cambios, el cual se debía invertir en beneficio del productor, luego de resarcir al gobierno el mayor costo de los servicios de la deuda pública, causado por la devaluación.

El fondo proveía el dinero para financiar la diferencia entre los “precios básicos” y el precio de mercado. El Fondo de Cambios fue necesario solo en una minúscula proporción en esos tres años de operatoria de la junta, por lo que quedó para el Estado, que lo aprovechó para otros fines, tales como hacer frente al déficit del balance de pagos, que se había tornado desfavorable a partir del segundo semestre de 1937 y continuó siéndolo hasta 1939. Así fue como, aunque con posterioridad volvieron a implantarse los precios básicos, dichos recursos, provenientes de una quita en el valor de la exportación de los productos agropecuarios, solo fueron reinvertidos parcialmente en beneficio del sector del agro, empleándose para subsidiar otros sectores. Por ello, la política cambiaria terminó generando la desprotección del sector (Sturzenegger & Martínez Mosquera, 1986).

Por lo tanto, la política cambiaria que se implementó en el periodo para estimular la sustitución de importaciones generó inequidades por la discrecionalidad imperante en el gobierno de turno. Claramente, se atentó contra el derecho de propiedad de algunos sectores de la sociedad para satisfacer otros objetivos. Colomé (2016) destaca que los fundamentos de la política económica en el periodo 1933-1945 pretendían mantener la economía tal como venía funcionando hasta antes de la crisis, y se pensaba que las políticas serían en su mayoría simples medidas de emergencia, las que serían derogadas una vez superada la crisis, aunque esto no sucedió.

Entre los principales objetivos del modelo planteado, en teoría se trataba de asignar a los agentes internos un papel más decisivo en la creación de una base endógena que fuera capaz de promover el crecimiento de la economía y la industrialización dejando que las fuerzas externas solo ocupasen un rol complementario. El modelo también pretendía elevar el nivel de empleo y que la distribución del ingreso fuera igualitaria, para así poder incrementar la demanda solvente de los consumidores y reducir la heterogeneidad estructural. Este modelo atravesó varias etapas y generó distintos efectos (González Arévalo, 2009). De acuerdo con la autora, se logró una primera etapa donde se pudo sustituir las importaciones de manufactura por fabricación interna. En un principio donde primaron las fuertes restricciones a las importaciones, la sustitución se apoyó en la demanda existente. Las devaluaciones del tipo de cambio de las monedas y las políticas defensivas de ingreso adoptadas por las crisis facilitaron el proceso sustitutivo.

En el caso particular de Argentina, hubo que apelar a los excedentes producidos por el sector agropecuario para poder generar capacidad de importar. Pero, debido a la convergencia de factores internos y externos, las exportaciones agropecuarias entraron en un prolongado periodo de estancamiento. En consecuencia, las fases de expansión de la actividad industrial y, por lo tanto, de aumento de su déficit de divisas tropezaban con un “cuello de botella” en el balance de pagos, es decir, la “restricción externa”. Una vez que se agotaban las posibilidades de endeudamiento, el epílogo era el ajuste para restablecer el equilibrio perdido. En semejante escenario, las finanzas públicas incurrieron repetidamente en déficit. La restricción institucional provocó políticas erráticas que agravaron las otras dos: la externa y la fiscal. La consecuencia más evidente de estos hechos fueron el desorden monetario y la inflación crónica y elevada, que se instaló en 1945 (Ferrer, 2010).

2.3.4. Peronismo: gobierno y proscripción (1945-1976)

Un nuevo golpe militar en 1943 trajo a Juan Domingo Perón al poder como ministro de Trabajo. El golpe de Estado surgió a partir de un movimiento revolucionario que, según Romero (1975), comenzó a “funcionar como una dictadura militar profundamente impopular, y echó las bases de un régimen totalitario”. Las medidas que se implementaron trabaron las actividades de los partidos políticos, los gremios y las universidades y estableció la obligatoriedad de la enseñanza religiosa. Perón fue designado en un área sensible para poder comprometer con la causa al grupo de trabajadores obreros y generar apoyo.

Poco a poco, la revolución impopular se convirtió en popular gracias al carisma de orador de Perón, quien utilizó esta posición para construir una extraordinaria maquinaria política que se configuró con un éxito notable. Se debe considerar como punto relevante que los peronistas no formaban parte de la élite tradicional, eran más bien opuestos. Sin embargo, tomaron el control de la sociedad y sus instituciones económicas, lo que resultó en un comportamiento extractivo como el de las élites (Gay, 2013).

El sociólogo Robert Michels llama a este fenómeno “ley de hierro de la oligarquía”. Según él, las organizaciones son necesarias porque constituyen el único medio para llevar adelante una voluntad colectiva, y se establecen como las herramientas de los débiles en su lucha contra los fuertes. Pero este principio elemental de organización, políticamente necesario, trae dentro de sí un peligro latente: con el transcurso del tiempo, toda organización se volverá burocrática y quedará subsumida en una élite que la utilizará en provecho propio. Argumenta que, en todo constructo organizacional, debido al aumento de su tamaño, se requiere del auxilio de decisiones cada vez más complejas, por lo que los individuos que conocen el manejo complejo se vuelven imprescindibles, y esto contribuye a su oligarquización.

Teniendo esto presente, se puede decir que las instituciones económicas extractivas siempre desencadenan las luchas por el control del poder y tienden a atraer como aspirantes a grupos motivados por la extracción, y el que llega al poder se apropia de un sistema sin controles. El resultado de la ley de hierro de la oligarquía (el populismo) es la recreación de las instituciones extractivas bajo una modalidad diferente.

Los primeros años de gobierno peronista necesitaban imprimir un sello que consolidara la justicia social con un Estado presente y benefactor. Por lo tanto, se incrementaron los instrumentos del Estado para la intervención en la economía y se trabajó en el desarrollo de una industria de sustitución de importaciones. Estos procesos se profundizaron durante un momento en que los ojos del mundo se encontraban enfocados en la Segunda Guerra Mundial, por lo que el Estado peronista pudo imprimir su sello de distribución socialmente equitativa del ingreso sin oposiciones externas (Rapoport, 2003).

Perón desplazó el tradicional centro de gravedad de la economía argentina, apartando del primer plano al sector agropecuario y estimulando la pequeña y mediana industria de capital nacional. Así mejoraron los ingresos y las condiciones de vida. Surgió como institución el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI), que debía desviar parte de los beneficios obtenidos de las exportaciones agropecuarias hacia el sector industrial. El intervencionismo estatal también se exteriorizó en la nacionalización del Banco Central, de los ferrocarriles, del gas, de los teléfonos y de la flota fluvial (Romero, 1975).

Durante el primer gobierno de Perón, se llevaron adelante reformas de los planes y programas de estudio de todos los niveles de la educación y también en la formación de maestros, ya que era necesario reformular el contenido con que se les instruía a los alumnos y resaltar el modelo de país y la figura presidencial. Sin embargo, Ascolani (2012) advierte un brusco giro luego del golpe de Estado, ya que el gobierno de facto intervino en las instituciones educativas, con discrecionalidad y proselitismo. También prohibió cualquier manifestación a favor del peronismo. Por su parte, los gobiernos autoritarios que tomaron el poder desde 1966 hasta 1973 y el tercer gobierno justicialista (1973-1976) procuraron, desde perspectivas ideológicas diferentes, una racionalización institucional, una expansión matricular y una conexión entre la universidad y las necesidades económicas regionales. No obstante, en materia curricular hubo pocos cambios.

En materia política, el general Perón consolidó la organización del aparato político en un proceso de integración y reducción que, con la ampliación de los poderes del Estado, impulsó una estructura estatal fuertemente jerárquica y al mismo tiempo coercitiva, donde todo quedaba circunscripto a la órbita del Ejecutivo, una tarea que concluyó con el dictado de la reforma constitucional de 1949, la cual les restaba poder a todas las instituciones que competían con el Ejecutivo, como Congreso, Tribunales y gobiernos provinciales (Sidicaro, 2010).

La reforma constitucional argentina de 1949, también conocida como “Constitución de 1949”, modificó la Constitución de 1853, realizada durante la primera presidencia de Juan Domingo Perón (1946-1952). La reforma se incluyó dentro de la corriente jurídica mundial del constitucionalismo social y, entre sus principales normas, incorporó los derechos de segunda generación (laborales y sociales), la igualdad jurídica del hombre y la mujer, los derechos de la niñez y la ancianidad, la autonomía universitaria, la función social de la propiedad, la elección directa del presidente y el vicepresidente y la posibilidad de su reelección.

La CN de 1949 incorporó tres normas relacionadas con la organización política del país:

• Defensa de la democracia y la Constitución: en el art. 15, se fijó la prohibición de formar milicias no estatales y el no reconocimiento de organizaciones que atenten contra la democracia y la CN. El art. 21 ordenó al Congreso sancionar una ley para penalizar estas prácticas.
• Seguridad de los ríos: el art. 18 limitó la navegación de los ríos interiores del país en aquellos casos en que se pudiera afectar la “seguridad o el bienestar nacional”. Por lo tanto, la reforma cambió radicalmente lo establecido en 1853. El objetivo era combatir el contrabando y establecer derechos de paso.
• Juicios por jurados: se eliminó el sistema de juicio por jurados que estaba presente en el art. 24 de la CN de 1853, pero que no se había aplicado hasta el momento, incumpliendo con el mandato constitucional.

En cuanto a los derechos sociales, la reforma de 1949 agregó dos capítulos a la primera parte, uno dedicado a los derechos sociales, y el otro, a los derechos económicos. El capítulo iii del “Derecho del trabajador, de la familia, de la ancianidad y de la educación y la cultura” establece en su art. 37 el conocido decálogo del trabajador, que establece muchos de sus derechos, como a una retribución justa, a la capacitación, a condiciones dignas de trabajo, a la preservación de la salud, al bienestar, a la seguridad social, a la protección de su familia, al mejoramiento económico y a la defensa de los intereses profesionales. El derecho a huelga generó controversia y no fue agregado a la Constitución sino hasta 1957, con una nueva reforma. También se reconoció la igualdad jurídica entre el hombre y la mujer en el matrimonio y la patria potestad según el art. 37. Aunque, cuando la CN del 49 fue derogada, la mujer casada en Argentina volvió a tener un status inferior.

El derecho de los jubilados tuvo un giro sustancial. Haciendo un recuento en la historia, MTEySS (2002) indica que el régimen jubilatorio existió desde la época de la colonia, pero, sin embargo, eran pensiones y jubilaciones graciables otorgadas solo a los servidores de la Corona, a través de las instituciones organizadoras (montepíos). Estas instituciones se mantuvieron a partir de 1810, pero aparecieron el régimen legal y la obligación de aporte económico a quienes se afiliaran. Recién a fines del siglo xix, surgieron las primeras leyes jubilatorias, que solo abarcaban a un determinado grupo de funcionarios y empleados de la nación. Los cambios de 1901 a 1904 permitieron generar un fondo de jubilaciones a partir de un incremento en los afiliados.

La expansión de los beneficios previsionales a toda la población trabajadora se observó en un proceso gradual desde los años de Perón. También se extendió el régimen a los trabajadores independientes y a los propios empleadores. Sin embargo, esta expansión se realizó sin ninguna planificación y dio origen a normativas dispersas e inconexas. Hubo omisiones importantes y se percibió un tratamiento desigual de los requisitos y los beneficios, que derivaba en un trato injusto.

Recién a fines de la década del 60, se concretó la reforma administrativa, a partir de la ley 17.575 de 1968. Esta ley otorgó a la Secretaría de Seguridad Social la función de órgano de conducción y supervisión del Régimen Nacional de Seguridad Social. Con la sanción de las leyes 18.037 y 18.038, se constituyó el denominado “Sistema Nacional de Previsión Social” (SNPS), el cual comprendía a casi el 90 % de la población económicamente activa y se hallaba constituido por los dos subsistemas mencionados: el correspondiente a los trabajadores en relación de dependencia, regulado por la ley 18.037, y el de los autónomos, regido por la ley 18.038 (MTEySS, 2002).

En cuanto a los derechos económicos implementados por la CN de 1949, se destacan los artículos 38, 39 y 40, que establecen la función social de la propiedad, la norma de que el capital debe estar al servicio del bienestar social y las reglas para la intervención del Estado en la economía. Con este último artículo, el Estado controló las áreas de energía, los servicios públicos y el comercio exterior, así como también los sectores privados donde actuaran monopolios u oligopolios.

En el modelo económico de Perón, siguió vigente la idea de la industrialización por sustitución de importaciones. El periodo que fue desde los primeros años de los 50 hasta inicios de los 70 se considera como la edad de oro de este modelo. No obstante, en el decenio de 1960, la evolución industrial empezó a dar muestras de debilitamiento, cuya manifestación fue la elevada protección que amparó el crecimiento de este sector secundario. La política de industrialización consistía en fomentar la inversión privada en la importación de bienes de capital. Se pretendía, de esta manera, dar estímulos a la producción de bienes de consumo no duradero en primer lugar y, posteriormente, de los duraderos e intermedios, sacrificándose el desarrollo local de maquinaria y equipo (González Arévalo, 2009).

En esta etapa, en palabras de Sunkel (1971), las ETN (empresas transnacionales) capitalizaron el desarrollo del mercado interno y se apoderaron de las ramas y actividades más dinámicas de la industria. Esto implicó el traslado hacia el exterior de las tomas de decisiones, lo que generaba un debilitamiento en la conducción nacional del proceso y limitaba el campo de acción y la influencia de las políticas económicas de los gobiernos.

En este periodo las importaciones de bienes finales también fueron sustituidas por compra de bienes intermedios y de capital, lo cual causó un desequilibrio comercial que aumentó más rápido que el PBI, lo que a su vez provocó que las soluciones se buscasen en los empréstitos que devinieron en una abultada deuda externa. Este proceso económico llevado a cabo empezó a agotarse por fallas estructurales, la industria no permitió impulsar la elaboración de artículos de consumo que se tradujera en crecientes exportaciones, ni alcanzó a producir bienes de capital con niveles que tuvieran la posibilidad de hacer descender el stock de importaciones, por lo que se acentuó el problema de la balanza de pagos, y muchos países tuvieron que recurrir constantemente al endeudamiento con el exterior (González Arévalo, 2009).

Así se procuró defender el mercado interno y a quienes producían dentro de él, lo que se sumó a la nacionalización del Banco Central y a la creación del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) para monopolizar el manejo del comercio exterior y una herramienta de contención inflacionaria realmente útil para el Estado.

Cortés Conde (2003) advierte que, con el pretexto de defender a los productores de las grandes firmas comercializadoras y de los acuerdos de compras de las potencias mundiales, se decidió el monopolio del comercio con el exterior que se puso bajo el control de la IAPI. Este concentró toda la oferta del país que vendía en el exterior suponiendo que tenía un mayor poder de negociación. Sin embargo, en ningún momento Argentina estuvo en la posguerra en condiciones de fijar precios. El IAPI obtuvo beneficios cuando los precios internacionales estaban en alza (ya que pagaba menos a los productores) y sufrió pérdidas cuando estos bajaban. Esas pérdidas fueron absorbidas por el Banco Central y fueron una de las causas de la inflación.

Sobre el marco de soberanía económica y política, se organizaron los pilares de la política económica basándose en el pleno empleo y el estímulo a la industria local, donde la política arancelaria aseguraba un mercado interno cautivo, la política crediticia facilitaba la inserción de los empresarios en el sistema y la política salarial allanó el camino para la creación de una masa de consumidores que serían el sostén del mercado interno adquiriendo productos que se autofinanciaban (Gerchunoff & Llach, 2018).

El marco legal para el cumplimiento de los objetivos planteados por el gobierno del general Perón estuvo organizado por el Primer Plan Quinquenal (1947-1951), que se cumplió en forma parcial, y entre cuyos puntos más destacables se planteaba la transformación de la estructura económico-social por la expansión industrial, la reducción de los factores de vulnerabilidad externa a través del rescate de la deuda externa pública y privada y la nacionalización de los servicios públicos, la elevación del nivel de vida de la población mediante una redistribución de la riqueza y un plan general de obras y servicios públicos referidos a sanidad, educación y vivienda, el empleo de parte de las ganancias generadas por los términos de intercambio muy favorables de que gozaba el país –junto con las reservas de oro y divisas acumuladas durante la guerra– para la financiación del programa, el mantenimiento de una política nacionalista frente a los organismos internacionales de la posguerra, aprovechando la coyuntura favorable, una amplia movilización de los recursos nacionales, la aceleración de la capitalización industrial, el fomento de la creación de un importante mercado de consumo interno y la máxima utilización de la fluidez brindada al sistema bancario, para independizarse de las fluctuaciones de la balanza de pagos (Girbal Blacha, 2006).

A comienzos de 1948, se dio a conocer el Plan Marshall, un conjunto de créditos para que los países europeos demolidos por la guerra pudieran contar con importaciones cruciales para la reconstrucción. La Argentina no fue incluida como proveedor de alimentos, lo que significó la pérdida de una oportunidad para el sector rural, que enfrentaba un cuadro difícil. Entre 1940 y 1945, el balance de la Argentina con Gran Bretaña arrojó un saldo positivo de 1.500 millones de pesos. Hacia fines de la guerra, el Reino Unido debía al Estado argentino 112 millones de libras esterlinas (Gerchunoff & Antúnez, 2002). Este panorama restringió las posibilidades con las que contaba el general Perón y, sin dudas, lo llevaron a flexibilizar su política.

Sturzenegger (2007) señala el año 1949 como el comienzo de los problemas para el modelo de redistribución que Perón había puesto en práctica desde su acceso al poder. Según Gerchunoff y Antúnez (2002), desde 1949 hasta 1952, los términos del intercambio internacional cayeron un 36 %, el mismo nivel que tenían en 1935. Entretanto, la inflación, que había permanecido contenida durante el trienio anterior, se disparó hasta alcanzar un promedio de 33 % anual. La economía argentina en su conjunto dejó de crecer a un ritmo del 8 % anual, para detenerse y estancarse. El déficit de la balanza de pagos, producto de la caída en los precios de las exportaciones agroganaderas, frenó las importaciones de bienes de capital e insumos para las industrias. Los aumentos de salarios sirvieron para acelerar la inflación.

Según Sowter (2015), desde el año 1950, se comprobó un involucramiento en el aumento y la institucionalización de la participación empresarial en la intervención estatal en la economía peronista, ya sea en las reuniones de gabinete, en la planificación de divisas y el crédito o la participación directa en entidades económicas del Estado que hasta dicho momento no habían tenido mucha incidencia real en la intervención.

Luego de triunfar en las elecciones de noviembre de 1951, y dado el estancamiento observado, Perón exteriorizó el cambio decidido en sus políticas económicas a través de sus discursos oficiales y en presencia de sus aliados. Anunció en un discurso posterior de 1953 una serie de medidas que resumían sus nuevas políticas de fomento a la actividad agropecuaria, poniendo énfasis en la importancia de los créditos para incentivar la producción agropecuaria, el desarrollo de las cooperativas, la colonización y mecanización del campo, y el desaliento a la intermediación, considerada como el primer factor de encarecimiento. El Estado, a través del IAPI, aumentaba los precios pagados a los productores rurales, hasta endeudarse en un nivel tan alto como los 20.000 millones de pesos al ser liquidado en 1956 (Girbal Blacha, 2006).

Durante el año anterior, el gobierno justicialista había puesto en marcha un Plan Económico de Emergencia, en donde proponía reducir el consumo, aumentar la producción y revisar su política de convenciones colectivas de trabajo en el campo, con el objetivo de limitar lo más posible los conflictos laborales que pudiesen reducir el abastecimiento de alimentos para el mercado interno y las exportaciones. Los ingresos de los trabajadores rurales se estancaron a partir de 1952, mientras que se redujo al mínimo su participación para entregar la tierra en propiedad a los productores arrendatarios. Todos estos cambios no hicieron más que favorecer el retorno a posiciones de poder privilegiado de los grandes productores agropecuarios, más allá de cualquier discurso anterior de un gobierno que antes los había denostado por su carácter oligárquico (Girbal Blacha, 2006). Esto último contradice los dichos de algunos autores, como Basualdo (2010), que afirmaron que el peronismo había acabado con el poder terrateniente.

El golpe de Estado se sucedió de manera recurrente en los años posteriores al gobierno de Perón. En 1955 la autoproclamada Revolución Libertadora que lo derrocó se fijó como premisa restaurar la democracia formal que resguardara los principios republicanos y las garantías. Sin embargo, las aflicciones económicas de la población proletaria, que había tomado mayor relevancia con el gobierno de Perón, como la presión de los antiperonistas, hicieron tambalear a los gobiernos de facto que pretendían restaurar la democracia. Tal como lo relata Romero (1975), se sucedieron en la presidencia del país primero Lonardi y luego Aramburu, quienes orientaron las políticas hacia el liberalismo. Se prohibió el movimiento peronista, así como sus dirigentes, organizaciones y símbolos, y se llegó al extremo de aplicar la pena de muerte a los insurrectos de junio de 1956.

Con la nueva reforma constitucional de 1956, se llamó a elecciones presidenciales, donde resultó electo Arturo Frondizi en 1958. Frondizi promovió intensamente el desarrollismo de las industrias básicas. En esta línea, sería necesario un shock de inversión, que sería aportado por energía y petróleo, pero requería de una gran inyección de capital extranjero.

A fines de 1958, el gobierno impulsó una ley de inversiones extranjeras que establecía enormes beneficios para su radicación y aplicó un severo plan de ajuste económico. Se firmaron los contratos de petróleo con empresas extranjeras y se aseguraron las condiciones necesarias para el desarrollo de la siderurgia.

Según el discurso desarrollista, el uso del capital extranjero sería un recurso temporario que de ningún modo crearía dependencia. En realidad, era importante la aplicación de ese capital al desarrollo de la capacidad productiva del país, más allá de que al mismo tiempo generara ganancias a agentes económicos externos. Es decir que no importaba su origen, sino su utilización. Las críticas no tardaron en llegar, caracterizando la política de “entreguista”. Al igual que las dirigidas a la política petrolera del gobierno, que planteaba el cambio de rumbo en la histórica postura de las élites gobernantes argentinas respecto a la explotación de ese recurso.

En cuanto a la necesaria interdependencia del campo y la industria, uno de los aportes principales fue el de Marcelo Diamand^[2], con su enfoque de la estructura productiva desequilibrada y la necesidad de garantizar la rentabilidad y la competitividad de ambos sectores a través de los tipos de cambios diferenciales y las políticas fiscal y monetaria. Estos enfoques desarrollistas convergían, con diversos énfasis, en la necesidad de una profunda reforma estructural para constituir una economía avanzada integrada y abierta de amplia base científica y tecnológica (Vidal & Guillén, 2009).

En 1962, el poder militar violó nuevamente la CN al deponer a Frondizi en un nuevo golpe de Estado, ya que no vieron con buenos ojos el esquema que proponía el presidente en su mandato. Nominalmente, se designó a José María Guido como presidente hasta octubre de 1963. Mientras tanto, las presiones exigieron al poder militar una definición de su pensamiento político. Luego de extensas deliberaciones y del desplazamiento de la facción más conservadora y liberal de la Revolución Libertadora, el general Onganía emitió dos comunicados que expresaban respeto por el principio de la vida constitucional, la soberanía del pueblo para autorizar legítimamente al gobierno. Por ello, establecieron llamar a elecciones con la promesa de velar por la transparencia en las urnas y permitir que todos los actores políticos tuvieran la posibilidad de presentarse. Sin embargo, se generó una contradicción en el discurso, ya que Perón seguiría prohibido.

En resumen, Romero (1975) advierte que el poder militar dejó establecido a través de su acción que no avalaría dictaduras conservadoras antiperonistas, pero tampoco toleraría el retorno de Perón y de su régimen. El camino sería encontrar un candidato que generara satisfacción a las necesidades de los electores sin que estuviera vinculado al peronismo. Así, resultó electo Illia, aunque tampoco pudo terminar su mandato, ya que fue derrocado por los militares en 1966 para que tomara el poder el general Onganía. Los graves problemas económicos y políticos de Argentina se tornaban inmanejables.

En 1967, el nuevo ministro de Economía, Krieger Vasena, echó mano a las ya conocidas fórmulas para intentar reducir la inflación, como la devaluación, el congelamiento de salarios, la drástica reducción del déficit fiscal, lo que se sumó a las retenciones a las exportaciones. La situación económica se agravó y en 1970 estallaron conflictos en todo el país, como el Cordobazo.

El conflicto nacional creó el clima para que se generase la normalización constitucional, a partir de las negociaciones de las tres principales fuerzas, radicales, militares y peronistas, que derivó en un acuerdo denominado “La hora del Pueblo”. Con el retorno de Perón al país, se abría una nueva oportunidad para su vuelta al poder con su tercera presidencia. Oportunidad que se concretó en 1973.

El golpe de Estado de 1976 llegó luego del breve interregno peronista, y arrasó con la economía y las ideas desarrollistas de la Argentina. Sometió al país a un brusco cambio de rumbo que acercaba la situación nacional a la convergencia de asuntos internos y externos. Dentro de los primeros, el debilitamiento del campo nacional y la inseguridad provocada por el intento de cambiar la realidad social por la vía armada. Sobre estas bases, la dictadura controló la vida y la estructura de las organizaciones sociales, y el terrorismo de Estado y las políticas de desmantelamiento industrial subordinaron la economía a la especulación financiera. Por otra parte, los factores externos mostraban que el camino era el cambio de paradigma del keynesiano al neoliberal, funcional al modelo de globalización perversa y los capitales especulativos. Así, el retorno a una economía preindustrial y el impacto del capital financiero fundaron una nueva realidad de visión periférica, de un país carente de recursos y del talento imperioso para construir un proyecto nacional, adhiriéndose al pensamiento céntrico (Canitrot, 1980).

Por lo tanto, se puede observar que el periodo analizado entre 1945 y 1976 se caracterizó por una polarización de las ideologías políticas exacerbadas por el auge de Perón y su particular sistema de poder, donde controló todas las instituciones en un comportamiento extractivo, pero con el aval de la población más popular, que observó una sustancial ampliación de sus derechos. Posteriormente, la democracia fue intermitente por los sucesivos golpes de Estado que cambiaban bruscamente el destino del país. Perón fue exiliado, y se prohibió cualquier militancia en su nombre. Las instituciones se caracterizaron por tornarse más extractivas aún que con el gobierno de Perón. La situación económica en crisis del país generó medidas que atentaron contra los salarios y los ingresos de la actividad en el mercado local e internacional; es decir que sufrió nuevamente el derecho de propiedad.

2.3.5. Proceso de Reorganización Nacional y dictadura (1976-1983)

La resignación del año 1976 truncó la posibilidad de un desarrollo a largo plazo a partir del desmantelamiento de la industria, los crecientes endeudamientos y la vulnerabilidad externa en un contexto de disciplina social (Ferrer, 2010). El mismo Ferrer (2012) sostiene que la desindustrialización fracturó las cadenas de valor que se habían ido construyendo y afectó particularmente a las pequeñas y medianas empresas aumentando el desempleo y agravando la desigualdad a partir de la distribución del ingreso.

Internacionalmente, la economía mundial se encontraba ante la crisis del petróleo desatada en el año 1973. El resultado de este proceso fue una creciente internacionalización de la producción que mostraría dos tendencias: en el centro el surgimiento de megaespacios, bloques o continentes como receptores del flujo económico, mientras que en la periferia la etapa se vivió como una nueva crisis de integración nacional, con una alta inestabilidad política, económica y social producto del resquebrajamiento de las viejas estructuras contenedoras del Estado de bienestar y el desmoronamiento del mercado interno.

La virulenta redistribución regresiva del ingreso logró alcanzar niveles extremos, destruyendo el mercado interno, lo que fue acompañado por la generación de deuda externa, también producto del contexto internacional. En este desequilibrio económico, los sectores más beneficiados fueron, por lo general, aquellos que se orientaron a los mercados externos; entre las ramas más favorecidas, se pueden mencionar las petroquímicas, la siderurgia, la automotriz, la de cigarrillos, etc. Por otra parte, se encuentra la caída que registraron directamente los sectores productivos en su participación en la formación del producto bruto interno, lo que trajo de manera consecuente el incremento del sector terciario, caracterizado por su baja productividad, constituyendo un refugio ante la incapacidad del aparato productivo de generar puestos de trabajo acordes con la demanda existente.

Así, entre 1976 y 1982, la Argentina estuvo atravesada por profundas transformaciones a nivel económico y social operadas, en gran parte, a través de la aplicación de una política económica sumamente contradictoria. El carácter contradictorio de dicha política se debió, en lo esencial, a las pujas desatadas en el seno del elenco gubernamental del denominado “Proceso de Reorganización Nacional”, entre las distintas facciones que componían la corporación militar, y entre la facción nacionalista y proindustrialista de las Fuerzas Armadas y el equipo económico liderado por José Alfredo Martínez de Hoz (Castellani, 2006).

Uno de los objetivos planteados por su plan económico era la reducción del déficit del sector público. Para ello se congelaron los sueldos de los empleados públicos y se indexaron los ingresos impositivos para generar una disminución del desequilibrio de la balanza fiscal. A la vez, como partidarios de las políticas económicas recesivas, apuntalaron la caída del poder del salario real para otorgar mayor estabilidad y enfriar el mercado interno, de manera que hicieron caer la competitividad un 40 % en relación con años anteriores, lo cual perjudicó la producción y comercialización de bienes de consumo (Schvarzer, 1986).

Los primeros años de la dictadura dieron la apariencia de un claro y marcado ajuste que redujo la dinámica que había impuesto el modelo industrialista desde 1930. En lugar de corregirse las deficiencias y ajustar sobre los puntos flojos del modelo, en 1976 se inició un cambio estructural orientado a transformar radicalmente la economía.

Asimismo, este Estado cívico-militar continuó el modelo empresario, mediante la compra de armamento o la inversión en obras públicas, como las autopistas. Si el lema liberal era achicar el Estado para agrandar la nación, la práctica económica de Martínez de Hoz no escatimó en gastos para embarcarse en grandes obras públicas. Este proceso fue el eje central del crecimiento de un empresariado nacional parasitario que terminó de imponerse por sobre sus pares tras un largo periodo de luchas, alianzas y crecimiento inestable. La denominada “patria contratista” consistió en un mecanismo de redirección selectiva de contratos para obras públicas y desarrollo bélico hacia empresas privadas con estrecha vinculación al gobierno. Este mecanismo de privatización periférica dio cuantiosos beneficios a grandes grupos locales mediante diversas prácticas prebendarias (Novaro & Palermo, 2003).

A partir del año 1979, la deuda externa argentina comenzó a crecer de modo exponencial, y alcanzó cifras que provocaron el escándalo público. Ya en febrero del año 1981, si bien la dictadura se encontraba en pie, el plan económico había caído en una crisis profunda que terminó con la salida de Videla del poder y el alejamiento de Martínez de Hoz del Ministerio de Economía, lo que permitió mostrar también las diferencias que existían al interior de la junta y las tensiones sobre todo entre la Armada y el Ejército. El ministro Lorenzo Sigaut asumió como sucesor de Martínez de Hoz y estableció cierta libertad a otros ministerios que permanecieron bajo la órbita del de Economía durante el mandato de su antecesor. En abril del año 1981, eliminó la Tablita y estableció un tipo de cambio fijo. Como consecuencia de este, emergieron fuertes devaluaciones junto a un corpus de medidas que desaceleraron la apertura económica. Un golpe interno dentro de la Junta, perpetrado en diciembre de 1981 por el sector militar disconforme con la política dialoguista hacia sectores civiles y con el cambio económico como producto de esta estrategia de acercamiento, alejó a Videla del gobierno y a Sigaut del Ministerio de Economía, para dar lugar a la fracción dura conducida por Galtieri (Lobato & Suriano, 2000).

El tercer gobierno del Proceso de Reorganización Nacional adoptó recetas económicas netamente ortodoxas; la presencia del nuevo ministro, Roberto Alemann, significó el retorno al enfoque neoliberal de Martínez de Hoz, interrumpido por la flexibilización de Sigaut durante la gestión de Videla.

A la adversidad económica, que continuó, se le sumó la crisis política iniciada tras la derrota en Malvinas. En medio de esta atmósfera caótica, se produjo otro hecho importante dentro de las transformaciones económicas efectuadas durante la dictadura militar: asumió la dirección del Banco Central Domingo Cavallo, quien puso en marcha una organización de préstamo consolidado, que alivió la deuda interna de las empresas. Esto se sumó a medidas gestionadas desde los ministros Sigaut hasta Whebe, donde se fue concretando una licuación de pasivos, que ha terminado siendo conocida como la “estatización de la deuda privada”.

Según datos de la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación, se estatizó la deuda externa privada de al menos 68 empresas. Esto consistió en beneficiar a las empresas privadas mediante avales de seguros de cambio. En otras palabras, el Estado se hizo cargo de la diferencia de sus deudas en moneda extranjera que habían adquirido tras el auge inflacionario. El gobierno pagó, de esta manera, la deuda contraída por varias empresas privadas que poseían sus gruesos capitales en el exterior, tras haberlos fugado en el momento álgido de la crisis. La socialización de pérdidas incluyó redescuentos a bancos, garantía pública de depósitos ante quiebras producidas por préstamos a empresas vinculadas, autopréstamos, transferencias de la cuenta de regulación monetaria, entre otras medidas, que implicaron en conjunto una pérdida fiscal de más del 50 % del PBI (Nun, 1987).

Por la reseña realizada, puede observarse que la dictadura militar del periodo 1976-1983 se encargó de transformar todos los pilares que débilmente se habían construido en el país, a pesar de los vaivenes en las instituciones económicas y políticas. La ideología aplicada generó una transferencia de recursos desde los sectores productivos a los sectores empresarios más acomodados, de forma que provocó una enorme brecha en la distribución del ingreso. Las medidas adoptadas ante la crisis económica fueron altamente extractivas y perjudiciales para el rumbo del país.

2.3.6. Retorno de la democracia (1983-2001)

En 1983 el Dr. Raúl Alfonsín asumió la presidencia tras triunfar en las primeras elecciones democráticas luego de los años de dictadura. A lo largo de su gestión, se dedicó a implementar políticas tendientes a afianzar la incipiente democracia y consolidar el Estado de derecho. En este sentido, alentó el Juicio a las Juntas, suscribió el Tratado de Paz entre Argentina y Chile y participó también en la creación del frente Mercosur. El contexto económico y político en el que asumió Alfonsín era complejo. La dictadura había dejado una industria nacional en quiebra y una fuerte deuda externa, sumadas al déficit fiscal, la inflación, y un clima de tensión e inestabilidad institucional. En ese marco, el nuevo gobierno buscaba revertir la postura implementada durante la dictadura (Lobato & Suriano, 2000).

Se llevaron a cabo una serie de medidas, como subrogar deudas acumuladas por las obras sociales y volver a reconocer su titularidad patrimonial y su derecho a administrarse, que había sido tomado por la dictadura, manteniéndose también el aporte de los afiliados trabajadores y lográndose un aumento en el número de empleadores.

Con el retorno de la democracia, reapareció con fuerza la cuestión regional como uno de los temas más problemáticos que resolver. Esta situación es un indicador, entre otros aspectos, de las falencias de los procesos de modernización ocurridos durante la etapa de vigencia del Estado interventor o Estado benefactor. Así, cuanto menores sean estas diferencias, mayor será la tendencia de amortiguar los conflictos interregionales, algo que el gobierno quería evitar para comenzar a subsanar un sistema fragmentado. Subsisten los conflictos, pero la movilidad y homogeneidad existentes hacen que las partes no se identifiquen con la región, sino con la clase o fracción a la que pertenecen (Kozel, 2008).

En el año 1988, fueron aprobadas la ley 23.660 de Obras Sociales y la ley 23.661, mediante la cual se creó el Sistema Nacional del Seguro de Salud, ambas aún en vigencia. El Sistema Nacional del Seguro buscaba que las obras sociales se tornaran instituciones autónomas, siendo las provincias las encargadas de administrarlas. Esto fue motivo de oposición de las dirigencias sindicales, y se logró su aprobación solo una vez que se modificaron los aspectos que disminuían el poder de los sindicatos (Faijoó, 2001).

Se buscó también garantizar el acceso a medicamentos e implementar una política de regulación de sus precios. Fue impulsado además un Programa Alimentario Nacional (PAN), que perseguía la meta de asegurar el acceso a la alimentación en los sectores más desprotegidos, a la par de que se promovieron acciones de desarrollo social mediante la impulsión de proyectos de mejoras en las viviendas de estos mismos sectores. En el marco del continuo deterioro de las condiciones de la economía nacional, comenzó una etapa de hiperinflación con el estallido del Plan Primavera y surgieron problemas de saqueos y violencia social en varias provincias, lo que provocó la salida anticipada del presidente.

Con el inminente fracaso del Plan Primavera, el Dr. Alfonsín decidió adelantar las elecciones seis meses; las elecciones presidenciales de Argentina de 1989 se realizaron el domingo 14 de mayo del mencionado año. En ellas se buscaba definir qué candidato sucedería al presidente Raúl Alfonsín, y tuvieron lugar en el contexto de un proceso de hiperinflación que afectó al país ese año y al año siguiente. En ese marco, Alfonsín debía entregar el poder el 10 de diciembre de ese año, es decir, ocho meses de transición después de haber perdido el poder, que finalmente se hizo insostenible, por lo que debió adelantar la entrega del mando al Dr. Carlos Menem, que había ganado dichos comicios.

La crisis hiperinflacionaria de 1989, además de causar graves consecuencias socioeconómicas, tuvo una importante injerencia en el abastecimiento de alimentos, sobre todo en los estratos sociales más necesitados, por lo que surgió desde el Estado y las organizaciones vinculadas a la ayuda social la necesidad de introducir en la sociedad nuevas alternativas en materia de asistencia alimentaria.

Posteriormente, la Argentina de comienzos de los años 90 se caracterizó por un escenario de alta conflictividad. El nuevo gobierno decidió un cambio de rumbo para el Estado, con políticas de corte neoliberal y un fuerte control monetario para combatir la inflación, al mismo tiempo que intentó llevar tranquilidad a la sociedad y los mercados, mostrando desde un primer momento que no había lugar para las prácticas populistas.

Como principal medida económica, se estableció un valor de convertibilidad del peso a un dólar. Esta medida, junto con otras como la apertura irrestricta de la economía a la competencia externa, la privatización de las empresas y los servicios públicos, la desregulación del mercado de trabajo, la incorporación de modalidades de contratación flexibles, la rebaja en un 50 % de las cargas patronales y la reducción o casi eliminación de la negociación colectiva por rama o sector como mecanismo de acuerdos salariales entre empresarios y trabajadores, eran dictadas por el Consenso de Washington.

Se debe destacar que, hacia fines de 1986, se declaró el “estado de emergencia previsional”. Se suspendió el método legalmente establecido para el cálculo del haber jubilatorio y se fijó otro en su lugar. También se fijaron topes para el haber máximo, se aumentó la contribución patronal para los trabajadores dependientes, se incrementó la tasa de aporte personal y se fijaron categorías de aporte mínimo obligatorio para autónomos (Lo Vuolo & Goldberg, 2002).

Ya en esa época se tuvo por antecedentes una gran cantidad de reclamos administrativos por parte de los jubilados y pensionados, que rápidamente se transformaron en demandas judiciales, en procura del cumplimiento de las normas por las que habían sido otorgados los beneficios. La Justicia hizo lugar a la gran mayoría de los reclamos, por lo que se generó la acumulación de una importante deuda a favor de la clase pasiva que había visto afectado su derecho de propiedad.

En mayo de 1988, se derogó la emergencia previsional y se retornó al método de cálculo del haber original. Al mismo tiempo, se incrementó el tope máximo de la jubilación, se estableció un nuevo régimen para la ejecución de sentencias, se aumentaron los montos de aportes para autónomos, se modificó la escala de categorías de aporte y, finalmente, se fijó un gravamen sobre combustibles destinado a financiar las Cajas de Previsión Social (Lo Vuolo & Goldberg, 2002).

Por lo tanto, era necesario un cambio de fondo para frenar el deterioro patrimonial que generaba el sistema jubilatorio. Una de las reformas estructurales que respondía también al Consenso de Washington fue la privatización de la seguridad social, la ley 24.241 estableció un sistema de reparto que mantenía el sistema estatal, y se creaba paralelamente un sistema de capitalización privada a través de empresas llamadas “Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones” (AFJP), ligadas, en su gran mayoría, a los principales bancos de plaza. Este cambio significó que los aportes de los trabajadores se derivaran a esos fondos de capitalización con el consiguiente drenaje de los recursos del Estado a las AFJP (Golbert & Roca, 2010).

El Estado tampoco mantuvo bajo su control a la mayoría de los servicios públicos, y contó con fuertes bajas de personal vía retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas. Tampoco tuvo una capacidad soberana al 100 por ciento de sus posibilidades, ya que la internacionalización lo colocó en una posición desequilibrada a la hora de las negociaciones con socios fuertes. El Estado era un menor Estado, no un mejor Estado (Mendicoa & Veneranda, 1999).

La experiencia ocurrida en Argentina muestra lo inviable que resultó la puesta en práctica del modelo neoliberal que se instituyó a lo largo de la década del 90, siguiendo los lineamientos del Consenso de Washington, y que finalizó en el año 2001 con una de las peores crisis de la historia. En materia de acción social, se produjo una pérdida en gran parte como una consecuencia, un emergente, del tipo de concepción y de las heterogeneidades en su aplicación, que presidieron sus procesos de transformación.

Es coherente con un Estado que se encontraba en la búsqueda de resultados macroeconómicos, y no en resultados sociales y concretos como la distribución de la riqueza y el nivel de desocupación, y el gran capital se llevaba toda la atención para atraerlo a las inversiones privatizadoras, mientras que a la esfera social solo le quedaba el espacio de la atención de los problemas más agudos (Ferrer, 2012).

El desarrollo de las políticas sociales contribuía a que muchos bienes circularan en la sociedad por vías fuera del circuito mercantil, asistiendo de esta forma al empobrecimiento del rol social del Estado, con la consecuencia lógica y directa de que el empresariado ampliara sus oportunidades de negocios y promoviera su control directamente sobre todas las esferas de la vida social y el consumo que poco a poco fueron quedando fuera de la órbita del Estado.

La tecnocratización y la especulación creciente de los últimos años del menemismo actuaron coherentemente con el sistema. Las grandes masas de la población fueron receptores de las imágenes de los políticos a través de los medios de comunicación, en vez de destinatarios de acciones concretas para mejorar su calidad de vida. De esta forma, se produjo una ampliación en la brecha social que el Estado no atendía, además de adscribir a teorías que sostienen que el bienestar de los sectores básicos de la población está en el efecto derrame del crecimiento económico que proporcione el mercado (Kozel, 2008).

2.4. Evolución de las instituciones en la historia argentina

2.4.1. Derechos de propiedad privada

El derecho de propiedad es, sin duda alguna, uno de los pilares fundamentales sobre los que se sostienen las sociedades prósperas y activas (Basterra, 2003). Cuando este está protegido, la persona puede conservar y gozar en paz los frutos de su trabajo. Esta seguridad es el principal incentivo para el trabajo mismo (Milei, 2017).

2.4.1.1. Contexto del siglo xix

El derecho de propiedad fue violado desde el instante mismo en que los colonizadores llegaron a suelo americano. Una vez establecido el virreinato del Río de la Plata, el suelo fue tomado por los conquistadores en virtud del título jurídico que proporcionaba a la Corona la cesión papal. Romero nos cita el fragmento del acta de repartimiento de solares de Buenos Aires realizado por Juan de Garay:

Yo, en nombre de S.M. he empezado a repartir y los reparo a los dichos pobladores y conquistadores, tierras y caballerías y solares y cuadras en que puedan tener sus labores y crianzas de todos ganados, las cuales dichas tierras y estancias y huertas, las doy y hago merced en nombre de Su Majestad y del dicho gobernador, para que como cosa suya propia puedan en ella edificar, así casas como corrales y poner cualquier ganado y hacer cualesquiera labranzas que quisieren y por bien tuvieren […] como si lo hubiesen heredado de su propio patrimonio (fragmento del acta de repartimiento de solares de Buenos Aires realizado por Juan de Garay citado por Romero [1975, p. 29]).

De este periodo de transformación de la época colonial, surgieron un conjunto de normas morales que poseían una fuerza mayor a las leyes. El designado amo lo era de pleno derecho y adquiría, por sobre sus atribuciones de dueño de la tierra, una inevitable jurisdicción de derecho público que ejercía sin limitaciones. Se observó que las leyes escritas se violaban a cada instante.

Cuando la Argentina se conformó en país, los estancieros ya representaban un grupo pequeño de familias favorecidas por múltiples mecanismos de acaparamiento de tierras (Fernández Wagner, 2015). Se produjeron las campañas denominadas “Conquistas del Desierto” para ocupar el espacio patagónico en el que habitaban los indígenas, masacrándolos y dominando la zona. Esta característica, sumada a la tecnología primitiva dentro de la que funcionaba la explotación ganadera, favoreció la consolidación de la gran propiedad, pero también de emprendimientos familiares, sobre todo después del año 1850. Estos emprendimientos carecían de títulos de tierra, algo muy costoso y difícil de obtener en aquellos años para actores locales (Halperín Donghi, 2010).

En cuanto al tratamiento del derecho de propiedad en este periodo en Argentina, Basterra (2003) sostiene que Argentina fue pensada desde su nacimiento con un régimen jurídico en el que estaba fuertemente protegido el derecho individual a la propiedad. Este estaba contemplado en el Estatuto provisional de 1815 (artículo 1), en el Reglamento provisional de 1817 (artículo 1), en la Constitución de 1819 (artículo 109) y en la Constitución de 1826 (artículo 159). Es, siguiendo esta línea de protección que en la Constitución Nacional de 1853 consagra el derecho de propiedad como un derecho “casi absoluto” que surge claramente del juego de sus artículos 14 y 17.

La concepción de “inviolabilidad” de la propiedad plasmada en el artículo 17 de la Constitución Nacional tiene como contracara el término “confiscatoriedad”, prohibida por la misma norma constitucional, de manera que, de la simple lectura de la norma, surge claramente que todo acto o toda ley de los que resulte una violación al derecho de propiedad importan una confiscación.

Solo se admiten tres excepciones al principio de inviolabilidad, que provienen claramente del texto constitucional. La primera es que la propiedad puede perderse por una sentencia judicial que lo ordene. La segunda de las limitaciones tiene que ver con la institución de la expropiación, donde debe existir una ley previa que declare la utilidad pública del bien por expropiarse y una indemnización justa. Por su parte, la tercera excepción es la que se refiere al poder de imposición del Estado, es decir, para imponer tributos (Basterra, 2003).

También, tal como lo afirma Gay (2013), previo al modelo agroexportador las instituciones políticas habían bloqueado el acceso igualitario a la tierra de los inmigrantes. El sistema político no era inclusivo, no había pluralismo ni distribución del poder en amplios segmentos de la sociedad. Aunque debe mencionarse la existencia de una institución inclusiva importante, la Constitución de 1853, que sentó las bases del derecho de propiedad en Argentina.

Cortés Conde (2012) advierte que los desequilibrios económicos (mayores gastos que ingresos) que atravesaron las distintas administraciones antes y después de la Constitución de 1853 los obligaron a echar mano a medidas que atentaban contra la propiedad privada. Estas iban desde la emisión monetaria que hacía depreciar el valor de la moneda y el aumento de los impuestos al comercio interior, hasta la confiscación a punta de bayoneta de los bienes de los particulares.

Recién en 1862 se hizo efectivo el traspaso de la aduana de Buenos Aires a la nación, momento en que las provincias renunciaron a las aduanas internas, ya que la Constitución les dio a las provincias el producto de los impuestos directos. A partir de 1880, la mayor riqueza y las mejoras en la tecnología que redujeron el costo de transporte pusieron punto final al conflicto. Esto quedó expresado en el pacto fiscal del artículo 4.º de la CN, que nacionalizó las aduanas externas suprimiendo las internas. El acuerdo fue respetado en la medida que la recaudación fue en aumento por la expansión de la economía. Sin embargo, las provincias a las que se le asignaron impuestos a la propiedad, mayormente rural, nunca sustituyeron totalmente las aduanas internas (Cortés Conde, 2012).

En 1869 se sancionó el Código Civil, que estuvo en vigencia desde 1871 y que reguló, entre otras cuestiones, la propiedad conforme al paradigma moderno que le imprimió el codificador Vélez Sarsfield (Levaggi, 2007). El autor advierte que la adopción por parte del código de ese paradigma no significó la desaparición inmediata de todas las instituciones características de la propiedad del antiguo régimen.

2.4.1.2. Modelo agroexportador (1880-1930)

El periodo se caracterizó por la ampliación de la frontera agropecuaria y el aseguramiento de los derechos de propiedad sobre la tierra, así como el dictado de leyes y reglamentos que introdujeron regularidad y previsibilidad en las relaciones de producción e intercambio (López, 2006).

El Estado nacional continuó con las prácticas de los gobiernos previos, desarrollando una política sistemática de transferencia de las anteriores tierras indígenas (ahora públicas) a manos privadas, mediante la donación, la venta o la recompensa por servicios prestados a la Nación (Fernández Wagner, 2015). Las considerables superficies de tierras antes ocupadas por los pueblos originarios pasaron a formar parte del patrimonio fiscal, y se inició de inmediato el proceso de transferencia a particulares con un claro predominio de las grandes áreas dedicadas a la ganadería extensiva.

En cuanto al derecho de propiedad, se observa que en 1922 comenzó una doble limitación sobre su concepto a partir del surgimiento de ideas socialistas. Levaggi (2007) aporta la visión de que, si estas prevalecían, era indudable que las sociedades futuras se verían obligadas a reformar la ciencia civil, porque habrían desaparecido de ella las instituciones fundamentales como el derecho de propiedad. Se detecta una limitación proveniente de la función social (asegurar el orden, la salud y la moralidad colectivas) y otra de la doctrina de la emergencia. Sin embargo, Basterra (2003) opina que es notable el embate que la doctrina de la emergencia supuso sobre los límites del derecho de propiedad y sobre la institución jurídica del contrato, aun cuando la finalidad haya sido la de protegerlos. La doctrina, mediante sus decisiones, ha alterado, cercenado o lesionado el derecho de propiedad en muchos fallos relevantes de aquella época.

Por eso los historiadores concuerdan en que no se puede hablar de la propiedad privada en Argentina sin tener en cuenta el peso que esta institución tuvo en su configuración como nación. Pues, así como la fuerza fue el recurso para quitarles la tierra a sus originales poseedores, la propiedad privada fue el mecanismo jurídico para traspasarla a la naciente burguesía. Sin embargo, surgía la cuestión de la creación de extensos latifundios que no generaban sistemas beneficiosos para la sociedad. Levaggi (2007) acota que, hacia finales del periodo, surgió una tendencia a la reforma del Código Civil de 1869 para incluir entre los fines de la propiedad la satisfacción de las necesidades sociales, tendencia que se afianzaría en una etapa posterior.

La disminución de la inestabilidad económico-política y la consolidación de una trama institucional y legal que mejoró significativamente el nivel de protección de los derechos de propiedad, además de la alta rentabilidad obtenida en el agro, explican la especialización en la actividad primaria que tuvo el país (López, 2006). Características que hacen considerar el derecho de propiedad como una institución que se proyectaba como inclusiva en este periodo.

2.4.1.3. Industrialización por sustitución de importaciones (1930-1945)

En este contexto, como lo señala Fanelli (2004), se instaló un círculo vicioso entre volatilidad macroeconómica y debilidad institucional, ya que las políticas de “ajuste” en los momentos de crisis externa incluían devaluaciones y aceleraciones inflacionarias que implicaban violar los contratos y tornar sumamente difusos los derechos de propiedad. Naturalmente, esto no dejaba de afectar el funcionamiento de los mercados, en particular del financiero, y exacerbaba el conflicto distributivo, lo que dio lugar a las condiciones que reproducirían, con el paso del tiempo, un nuevo episodio cíclico de crisis macroeconómica.

Los habituales cambios en las reglas de juego signaron el periodo. El proteccionismo del mercado doméstico y el otorgamiento de incentivos fiscales y crediticios estaban destinados a sustituir importaciones primero de bienes finales no durables y luego de bienes intermedios, de consumo durable y de capital. Este esquema generaba reglas de juego que desestimulaban la competencia vía innovación, calidad y productividad, en cuanto ponían el énfasis en el abastecimiento del mercado local y no en la eficiencia productiva. Se desalentaron las inversiones por la alta incertidumbre. El control de los precios de ciertos productos agrícolas a partir de la creación de la Junta Reguladora de Granos y el desdoblamiento del tipo de cambio con la aparición de la Oficina de Cambios desincentivaron a los productores rurales a exportar, lo que perjudicó a la balanza de pagos por la disminución en la entrada de divisas para hacer frente a las importaciones.

Cortés Conde (2012) agrega que, a partir de la crisis de 1930, y de modo definitivo después de la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos fueron modificando el acuerdo constitucional o pacto fiscal que se había realizado. Apelaron a mecanismos extratributarios, medidas mercantilistas e inflación sin consulta ni consenso. Los objetivos de crecimiento que se plantearon no llegaron a concretarse, e inclusive se agravó la situación económica general.

La Corte Suprema de Justicia de Argentina, que debía ejercer el control judicial o control de razonabilidad sobre las decisiones políticas y económicas que se tomaban, tampoco resultó ser un órgano que defendiera los principios manifestados por la CN en este periodo de la historia. Vanossi (2012) destaca el ejemplo del caso ‘‘Avico c/ De la Pesa’’ del año 1934, donde la CSJN justificó las moratorias y otras normas que suspendían derechos, desalojos, precios libres, etc., a efectos de superar la crisis. Es decir, convalidó la ley de emergencia 11.741, que recortaba, por ejemplo, los intereses pactados en los préstamos con garantía hipotecaria, de forma que limitaba el derecho de propiedad de los acreedores hipotecarios con fundamento en el bienestar general (Basterra, 2003).

En este periodo, el derecho de propiedad se observó con características de institucionalidad extractiva.

2.4.1.4. Peronismo: gobierno y proscripción (1945-1976)

Una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial, Argentina tomó un camino contrario al que tomaron otros países para superar el estancamiento causado por el conflicto bélico. El peronismo aumentó el proteccionismo, y perjudicó la fluidez en la comercialización de productos al exterior en los que el país poseía ventajas comparativas, además de generar una suerte de castigo en aquellas ramas en que los costos eran menores, y beneficiar a las que presentaban mayores costos (Cortés Conde, 2003).

Así, se establecieron medidas arancelarias y restricciones cuantitativas a las importaciones. También se bajaron los costos locales de trabajo, sobrevaluando el peso para que los alimentos fueran baratos. De esta manera, se aplicó un impuesto implícito a las exportaciones que permitió mantener los salarios reales altos. Todas estas condiciones llevaron a que el auge del sector agrícola se terminara y que este comenzara a atravesar un largo estancamiento.

La disminución de las exportaciones mayormente agropecuarias y el aumento de las importaciones por la necesidad de materias primas, bienes intermedios y combustibles para producir en las industrias del país generaron un problema de déficit en la balanza de pagos. Para equilibrar, había que promover las exportaciones mejorando los precios del sector agropecuario, y para ello se devaluaba, por lo que también aumentaban los precios de los alimentos y caía el salario real. Los sindicatos reclamaban mejoras que los empresarios aceptaban siempre que se hiciera lo mismo con sus precios. Así se generaba la espiral inflacionaria.

En 1946, además de la balanza de pagos, también se contaba con déficit fiscal por superar los gastos fiscales a los ingresos tributarios. El gobierno, que no tenía acceso al financiamiento externo ni un desarrollado mercado de capitales en el país, decidió tomar los ahorros de las Cajas de Previsión. Cortés Conde (2003) explica que los servicios de la seguridad social, que antes cubrían solo a grupos minoritarios (de la administración civil o del comercio) fueron extendidos a amplios sectores de los trabajadores. Los aportes totales fueron cada vez más cuantiosos, mientras que solo una cantidad menor accedía a sus beneficios. El sistema dejó elevados saldos positivos que se utilizaron para cubrir los déficits. Para compensar los retiros en efectivo, se entregaron a las cajas títulos del gobierno a tasas de interés que resultaron inferiores a las de inflación, por lo que en pocos años estas fueron vaciadas y el sistema se descapitalizó. Nuevamente se violó el derecho de propiedad, esta vez el de los jubilados que aportaron toda su vida activa para obtener una justa retribución.

La política cambiaria perjudicó sobremanera a los que debían realizar transacciones con divisas. Por lo tanto, terminaba afectando el derecho de propiedad. Cortés Conde (2003) advierte que se establecieron múltiples tipos de cambio, el oficial, el preferencial y el libre para compradores y vendedores.

El resultado de las actividades de cada uno dependía así de la circular por la que se les liquidaba el cambio. Para importar, se requería un permiso previo que se otorgaba en atención a las prioridades fijadas por el gobierno. Las circulares eran decididas por un organismo administrativo con el grado de discrecionalidad y de corrupción que esto posibilitaba. Por otro lado, el permiso previo de importación no suponía que hubiera divisas disponibles, por lo que muchas veces se acumulaban largas listas que el Banco Central demoraba o denegaba, lo que provocaba problemas externos financieros y comerciales. Esta discrecionalidad y las posibilidades de corrupción marcaron como extractiva la institución económica comentada.

Tal como se mencionó en la descripción de la época, uno de los grandes cambios se generó a partir de la Reforma Constitucional de 1949. En la Constitución Nacional de 1949, sobresale el concepto de “propiedad”. Bernazza (2014) advierte que es muy probable que la función social asignada a la propiedad en esta reforma en el gobierno de Perón pudo haber acelerado el posterior derrocamiento. Las expropiaciones a grandes latifundios que antecedieron a la redacción de esta norma no resultaron tan amenazantes para el statu quo como el precepto constitucional que inaugura el texto de 1949.

El enfoque comunitario respecto de los bienes en general y la tierra en particular llegó a la letra constitucional: dando un nuevo sentido a la propiedad privada, abandonando el esquema liberal individualista y articulando otro modelo que reconocía el sentido social de la propiedad (Bernazza, 2014). Se percibe una relación directa entre función social de la propiedad y justicia social. El peronismo interpelaba así un modelo económico basado en la acumulación de capital y la competencia.

Basterra (2003) amplía el concepto indicando que, en esta doctrina, el propietario tenía el poder de administración y justa distribución de los beneficios que le reportaran los bienes exteriores poseídos, por lo que la propiedad llenaba su doble cometido: satisfacer un fin personal cubriendo las necesidades del poseedor y un fin social al desplazar el resto hacia la comunidad.

Uno de los mecanismos propuestos por la Constitución de 1949 para el acceso de todos a la propiedad fue la reforma agraria. Sin embargo, la Corte advirtió en varios fallos de la época que estaba en juego, desde el punto de vista de las exigencias urbanas, la función social que, según el art. 38 de la Constitución, debía tener la propiedad. Reconoció además, por parte del demandado (el Estado), un ejercicio abusivo de su derecho, que, por ser tal, estaba fuera del amparo legal.

Por otro lado, la CN del 49 incluía en su artículo 40 el monopolio estatal del comercio exterior, la propiedad inalienable de la nación sobre las minas y las fuentes de energía, y la obligación del Estado de prestar los servicios públicos, junto con un mecanismo de expropiación de las empresas que los administraban, computando a cuenta de este “los excedentes sobre una ganancia razonable” (Constitución de la Nación Argentina de 1949, 2014). Este artículo evidencia el cambio violento en desmedro del derecho de propiedad que se ejecutó en el periodo analizado. Y justamente fue tan violento que, cuando la dictadura militar derrocó al gobierno en 1955, proclamó la abolición de la CN del 49 principalmente por su artículo 40.

Así, con el derrocamiento de Perón en 1955, sobrevino la derogación de la reforma constitucional en 1956 y, en una suerte de compensación, se agregó el art. 14 bis. Nuevamente las reglas de juego cambiaron y la incertidumbre no permitió tomar decisiones de largo plazo.

La Corte Suprema debió intervenir en una serie de causas donde se reclamaban, por ejemplo, anulaciones de órdenes de desalojo y de expropiación, y en la obligación que se les imponía a los propietarios de salas cinematográficas a contratar actores que hicieran números en vivo durante los intervalos entre películas, para contrarrestar el grado de desempleo por el que atravesaban los actores de variedades en la década del 60.

La Corte Suprema llegó a prescindir de la norma de facto decreto ley 19.986, que impedía ejercer el control de constitucionalidad por la vía del amparo, y sentenció en un fallo de 1967, en una demanda iniciada por un productor de yerba mate, que la prohibición de cosechar el producto establecida por decreto era una medida arbitraria e irrazonable, que excedía las facultades del Poder Ejecutivo y vulneraba los derechos de trabajar, de comerciar libremente y de gozar de la propiedad, protegidos por la CN (Vanossi, 2012).

Entre el 66 y el 73, los gobiernos de facto impulsaron muchas medidas de emergencia económica que atentaban contra los derechos constitucionales de propiedad. Así surgió, por ejemplo, la ley de abastecimiento 16.454, que prohibía la cosecha de yerba mate durante 1966; asimismo, la Comisión Reguladora de la Producción y Comercio de la Yerba Mate fue autorizada a decomisar lo cosechado en infracción al citado decreto.

Por lo tanto, en lo que respecta al derecho de propiedad, se observa que el periodo de las primeras presidencias de Perón fijó una función social en este derecho, que abrió las puertas a un periodo de expropiaciones y aumento del poder estatal. Este intervencionismo totalitario derivó en una institución extractiva con ampliación de derechos para los sectores más populares. Cuando se produjo el golpe de Estado que derrocó a Perón, ciertos derechos otorgados se limitaron, ya que se anuló la reforma constitucional del 49. La crisis económica y social llevó a los sucesivos gobiernos a tomar medidas que atentaron también contra los derechos de propiedad.

2.4.1.5. Proceso de Reorganización Nacional y dictadura (1976-1983)

La ruptura de contratos y el dislocamiento del sistema financiero fueron parte de los episodios de crisis que se formaron en este periodo. Esto hizo a la estructura de derechos de propiedad aún más precaria y dificultó no solo el proceso de profundización financiera, sino también la formación de un horizonte de planeamiento cierto para los agentes. Periódicamente, entonces, un gran número de agentes se encontró con “expectativas frustradas”, lo que dañó las bases mismas de funcionamiento de la economía.

Siguieron en gran medida los reclamos judiciales, donde la Corte Suprema tuvo que intervenir con el fin de restituir derechos particulares. Sin embargo, la institución del derecho de propiedad estaba limitada por las decisiones de los gobiernos militares de turno, que resultaban discrecionales y funcionales a sus propios intereses. Casos resonantes menciona Basterra (2003), como el del año 1976 de “Alberto Francisco Ventura c/Bco. Central de la República Argentina”, en el que el actor peticionaba una acción de amparo contra una circular del Banco Central por medio de la cual se había establecido que los titulares de pasajes al exterior debían abonar, en moneda nacional, la diferencia resultante entre el cambio vigente al momento de su emisión y pago y el que rigiera cinco días hábiles anteriores al momento de la iniciación del viaje. La Corte hizo lugar al amparo y anuló la circular respectiva.

En este periodo, la Corte también consagró como principio la indexación monetaria en deudas en dinero, a partir de dos sentencias en casos iniciados por particulares contra el gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Estado nacional. Como se puede observar, el periodo se caracterizó por una institución de derecho de propiedad extractiva.

2.4.1.6. Retorno de la democracia (1983-2001)

En el periodo entre 1983 y 1989, que caracterizó el retorno de la democracia con los mayores problemas de volatilidad económica, se generaron muchos reclamos judiciales por pérdidas económicas surgidas a partir del estado de emergencia. La Corte Suprema puso el acento en defender los derechos individuales y sus garantías, entre ellos el derecho de propiedad. Basterra (2003) destaca el activismo judicial durante este periodo, mostrando cómo se fueron perfilando nuevos institutos de protección, como la operatividad de los derechos constitucionales, el “certiorari”^[3] y la acción declarativa^[4].

Se observan muchos casos de responsabilidad del Estado por actos lícitos, donde se les exigió indemnizar por daños, perjuicios y lucro cesante a las empresas que vieron revocados los contratos por la obra pública. La Corte también sentenció al pago de un haber mínimo a todo jubilado de por lo menos el 82 % móvil de la categoría en actividad, por lo que se produjo como consecuencia una conmoción económica en el PE a la que se le pretendió dar fin decretando la emergencia previsional.

La reforma económica argentina de los 90 estuvo orientada a eliminar las instituciones económicas extractivas, tales como las regulaciones en mercados competitivos y las restricciones a las importaciones (Gay, 2013). En la misma línea de pensamiento, London y otros (2003) indican que el proceso implicó crecimiento económico luego de una ruptura cualitativa del marco institucional previo. En Argentina, el momento anterior a la reforma del 94 equivale a una economía dirigida por el Estado, y el momento posterior, a una economía librada a las fuerzas del mercado producto de la reforma estructural. Sin embargo, el cambio institucional sobre derechos de propiedad fue propiciado por medio de iniciativas discrecionales, que neutralizaron las previsiones institucionales, escapando a los mecanismos de control previstos en la Constitución.

Se puede mencionar el decreto 36/90 del PEN, es decir, un decreto de necesidad y urgencia, similar a tantos otros a los que se había recurrido ya. En este caso, se establecía la apropiación por parte del Estado de la mayor cantidad de dinero depositado en bancos, en certificados a plazo fijo, y transformarlos en bonos del Estado argentino (Plan Bónex), cuyos titulares podrían cobrar en un plazo de diez años (Basterra, 2003). Con el aval de que se trataba de una cuestión necesaria para evitar un mal mayor, la Corte Suprema de Justicia permitió que se llevara a cabo sin pasar por las manos del Congreso.

Respecto de la propiedad privada, la reforma de 1994 incorporó los tratados internacionales, entre los que se incluía el Pacto de San José de Costa Rica. Por esta razón, es preciso efectuar una relectura de la norma constitucional del artículo 17 y de todas las de la legislación civil patrimonial a la luz de los principios de estos tratados (Bernazza, 2014).

Durante la administración de Menem, se aprobó una ley de reforma del Estado, destinada a regular el proceso de transferencia de activos públicos al sector privado. De esta manera, empresas como Entel, Aerolíneas Argentinas o YPF pasaron a manos privadas. Al mismo tiempo, se autorizó el otorgamiento de licencias para la explotación y exploración de minas y yacimientos de petróleo y gas y se desreguló la comercialización interna y externa de petróleo crudo y combustibles. Los objetivos estaban orientados a generar recursos para el fisco y a fortalecer la eficiencia sistémica de la economía argentina, a través de una mejora de la disponibilidad y calidad de las comunicaciones, el transporte, la energía, etc. Sin embargo, se observó una debilidad importante en los marcos regulatorios.

El último caso de ausencia del derecho de propiedad en el periodo se dio cuando el gobierno restringió la disponibilidad de activos con el “corralito” en 2001, y el Congreso, pasando por encima de las instituciones, pesificó los depósitos y generó una masiva transferencia patrimonial. Por lo tanto, el periodo de análisis también se percibe, en este caso, de carácter extractivo.

2.4.2. Independencia del Banco Central

Los bancos centrales cumplen un rol fundamental dentro del sistema financiero y de la economía en cualquier parte del mundo. Son responsables de funciones tales como la emisión monetaria y la regulación del crédito.

Por su parte, el sistema financiero cumple la misión primordial de captar el excedente de fondos de agentes económicos con ingresos superiores a sus gastos de consumo (ahorristas) para otorgárselo a agentes económicos con necesidades superiores a sus ingresos (empresas, por ejemplo). Es decir que el sistema financiero resulta fundamental para el financiamiento de la inversión.

2.4.2.1. Contexto del siglo xix

En el caso de Argentina, la actividad bancaria comenzó en 1822 con la creación del primer banco privado, denominado “Compañía del Banco de Buenos Aires”, incorporado posteriormente al primer banco nacional, el Banco de las Provincias Unidas del Río de la Plata. Salvo esta experiencia, que duró desde 1822 hasta 1835, la actividad bancaria fue casi inexistente. En 1836, el banco se transformó en la Casa de la Moneda, para finalmente en 1854 convertirse en el Banco de la Provincia de Buenos Aires. La circulación de billetes se limitaba a la provincia (BCRA, 2010).

Con la sanción de la Constitución Nacional de 1853 y la organización del Estado nacional, se hizo necesario crear una estructura financiera robusta. La prosperidad económica permitió un gran impulso y desarrollo a la actividad bancaria del país, produciéndose un importante aumento de los depósitos y los créditos bancarios, junto con la instalación de algunos bancos extranjeros.

En 1867, Argentina se incorporó por primera vez al patrón oro mediante la Oficina de Cambios de la Provincia de Buenos Aires. Este sería el primero de los cinco periodos de convertibilidad a los que estuvo sujeto el país en toda su historia. La experiencia acabaría con la crisis de 1876. Cabe destacar que en el país circulaban varios signos monetarios introducidos por las provincias, y esto causaba más desorden y complicaciones.

Como puede observarse en este primer periodo de análisis, la actividad bancaria y financiera era muy débil y requería de un desarrollo institucional profundo. Como en cada una de las instituciones que se analizan, la Constitución Nacional de 1853 generó el puntapié inicial para el desarrollo. Sin embargo, fueron necesarios muchos años más para lograr una entidad monetaria con características de banco central. Según las definiciones otorgadas, la institución económica del periodo tuvo características inclusivas, aunque débiles todavía.

2.4.2.2. Modelo agroexportador (1880-1930)

En 1881 se logró la unificación monetaria mediante la creación del peso moneda nacional, con lo que se terminó con la anarquía monetaria que se había vivido en el país y se puso en funcionamiento el segundo régimen de convertibilidad. Se observa en el periodo una gradual constitución de un sistema financiero moderno (López, 2006).

En la década del 80, comenzó a gestarse un proceso de gran especulación, que, sumado a una situación desequilibrada de las arcas públicas, debido a emisiones desenfrenadas, culminó con el estallido de la crisis de 1890, que dañó seriamente al sector financiero y precipitó el quiebre de muchas entidades, inclusive oficiales, como el Banco de la Provincia de Buenos Aires y el Banco Nacional. Como resultado de la crisis, se crearon dos instituciones que cumplirían roles fundamentales dentro del funcionamiento del sistema financiero: en 1890, la Caja de Conversión, y en 1891, el Banco de la Nación Argentina (BCRA, 2010).

La Caja de Conversión era el eje de la política monetaria. Su funcionamiento efectivo comenzó en 1903, cuatro años después de la reinstauración de la convertibilidad. Si bien no constituía una autoridad monetaria, era la única responsable de la emisión monetaria del país, pasándose de un régimen de emisión descentralizada en bancos comerciales a un régimen de emisión centralizado en ella.

La Caja de Conversión tenía por misión mantener la paridad fija básicamente entregando dinero papel a cambio de oro y viceversa, quedando la estabilidad monetaria y la relación de paridad sujetas a las fluctuaciones de la balanza de pagos. Este sistema presentaba una extrema rigidez que impedía el manejo de la política monetaria. En los periodos de bonanza económica, ingresaba oro a cambio de papel fundamentalmente por un intercambio comercial favorable, pero, cuando se revertía tal situación (por una crisis, una mala cosecha o una baja en los precios), era necesario entregar oro a cambio de billetes, lo que disminuía el circulante de dinero dentro de la economía y, por lo tanto, ocasionaba violentas deflaciones. Cuando se abandonó momentáneamente la convertibilidad en 1914 por los avatares de la Primera Guerra Mundial, se abrió paso a procesos de emisionismo incontrolado, lo cual demostró la fragilidad del régimen vigente (BCRA, 2010).

Por su parte, el Banco de la Nación Argentina se destacaba por su indiscutible peso en el mercado debido a la gran cantidad de recursos que manejaba y su política de crédito estrechamente vinculada al sector agropecuario. Además de sus tareas de banca comercial, hacía de “banco de bancos” a través del redescuento y financiaba al Tesoro, que era el encargado de colocar títulos y papeles, además de atender el pago de sus servicios y manejar el Fondo de Divisas.

Concluyendo, en esta etapa se observa que hay una ausencia de banco central, y la mayoría de las funciones y los instrumentos propios de una autoridad monetaria se encontraban bastante dispersos a través de diferentes instituciones y prácticas privadas. Dicha dispersión las volvía insuficientes para enfrentar los problemas monetarios y financieros que adoptaban formas cada vez más complejas. El periodo refleja una elevada inestabilidad institucional de los organismos monetarios del país. Sin embargo, ya se veían ciertas instituciones que tendrían una línea institucional económica inclusiva, como el Banco de la Nación.

2.4.2.3. Industrialización por sustitución de importaciones (1930-1945)

El sistema financiero, entendido como un todo cuyas partes están integradas entre sí y responden a una concepción general de su funcionamiento, no existió en la Argentina sino hasta 1935, año en que se dictó la ley de bancos y se creó el Banco Central de la República Argentina (BCRA). Este acontecimiento marcó un hito fundamental en la actividad financiera en el país. En ese momento, el BCRA se transformó en la entidad más importante del sistema financiero, ejecutando mediante sus instrumentos la política monetaria, financiera y cambiaria (BCRA, 2010).

El Banco Central se creó como entidad mixta, fruto del aporte de capital en partes iguales del Estado y los bancos del país (Settimi & Audino, 2012). El gobierno del banco estaba a cargo de un directorio conformado por un presidente, un vicepresidente y 12 directores. El presidente y el vicepresidente eran propuestos por el presidente de la nación y luego aprobados por el Senado. El máximo exponente administrativo era el gerente general, que dependía directamente del presidente.

La Carta Orgánica (C.O.) del BCRA de aquel momento establecía los siguientes objetivos, en la ley 12.155:

1. Concentrar reservas suficientes para moderar las consecuencias de la fluctuación en las exportaciones y las inversiones de capitales extranjeros sobre la moneda, el crédito y las actividades comerciales a fin de mantener el valor de la moneda.
2. Regular la cantidad de crédito y los medios de pago, adaptándolos al volumen real de los negocios.
3. Promover la liquidez y el buen funcionamiento del crédito bancario, y aplicar las disposiciones de inspección, verificación y régimen de los bancos establecidas en la ley de bancos.
4. Actuar como agente financiero y consejero del gobierno en las operaciones de crédito externo o interno y en la emisión o atención de los empréstitos públicos.

El primer objetivo se mantuvo consistentemente a lo largo de la historia del banco, y se elevó, a partir de la modificación de la C.O. de 1992, a “misión primaria y fundamental” del BCRA. El segundo dejaba al banco una gran discrecionalidad para actuar acorde a cada circunstancia como amortiguador de las fluctuaciones monetarias, de acuerdo con la concepción anticíclica de la política monetaria.

Es así que puede observarse una debilidad institucional en la figura del Banco Central en sus primeros años de vida, direccionado por la política de turno. Se reflejaba una institución con características extractivas.

2.4.2.4. Peronismo: gobierno y proscripción (1945-1976)

En 1946 se emprendió una reforma significativa en el funcionamiento del sistema financiero y del BCRA, que consistió básicamente en la nacionalización de los depósitos bancarios y en la modificación de la Carta Orgánica y de la ley de bancos (Settimi & Audino, 2012). Los objetivos del Banco Central se mantuvieron, pero, sin embargo, se incorporó la siguiente modificación al segundo objetivo de adecuación de medios de pago y crédito:

… promover, orientar y realizar la política económica adecuada para mantener un alto grado de actividad que procure el máximo empleo de los recursos humanos y materiales disponibles y la expansión ordenada de la economía, con vistas a que el crecimiento de la riqueza nacional permita elevar el nivel de vida de los habitantes de la Nación (BCRA, 2010).

Claramente, de manera formal se pretendía una institución más inclusiva. Sin embargo, la nacionalización de los depósitos bancarios posicionaba al Estado como único controlador de toda la oferta monetaria, además de como emisor de billetes y monedas. Es decir, la reforma de la Carta Orgánica del Banco Central modificó la concepción con que había sido fundado y gobernado durante una década, y generó una concentración mayor de poder al tener el manejo de todo el crédito del país (Cortés Conde, 2003). Así, el gobierno reorientaba el crédito de acuerdo con sus preferencias, con la peculiaridad de que, durante todo el periodo, fijó una tasa nominal más baja que la de inflación, dando así un subsidio a quienes accedían a los créditos. En ese sentido, el crédito subsidiado fue un componente de la protección ofrecida por el gobierno a ciertos sectores de la industria.

En 1949 se introdujeron más cambios en la Carta Orgánica y en la ley de bancos. El Banco Central pasó a depender formalmente del Ministerio de Finanzas y luego de Economía, siendo el ministro y el subsecretario de este el presidente y vicepresidente del BCRA. Las potestades del Banco Central fueron ampliadas con respecto a su capacidad de dar adelantos al gobierno nacional, y aumentó su control sobre el mercado cambiario y bursátil, con funciones de superintendencia del mercado de valores (BCRA, 2010).

Sin embargo, con la ley 14.467 de 1958, se volvieron a introducir cambios en la C.O., que apuntaron a reafirmar la autarquía del Banco Central, sacándolo de la órbita del Ministerio de Economía. También se restituyeron los depósitos a los bancos comerciales.

Otras modificaciones hechas respondían a la relación del banco con el Tesoro nacional, ampliándose la facultad de dar adelantos de hasta un 30 % de los recursos recaudados en los últimos 12 meses. Se hicieron cambios en la composición del directorio, reduciéndolo a cinco miembros, para más adelante ampliarlo a seis. Por último, se estableció la figura del Síndico para fiscalizar las operaciones del banco mediante la asignación por parte del gobierno nacional, con acuerdo del Senado. Los resultados del periodo no fueron muy auspiciantes. La situación económica se vio condicionada por los planes de estabilización financiera en detrimento del crecimiento económico y por procesos de stop and go.

En 1970, después de casi 90 años de la unificación nacional de 1881, se puso en funcionamiento la segunda moneda en circulación, el peso ley 18.188, iniciando un proceso de sucesivos cambios de signo monetario motivados por la inflación. Con el regreso del peronismo, se volvió a implementar el sistema aplicado desde 1946, que consistía en la nacionalización de los depósitos, pero con algunas diferencias. Se introdujeron cambios en la Carta Orgánica del BCRA, que sufría su cuarta modificación desde su creación, que regiría hasta 1992.

Puede afirmarse entonces que el periodo descripto representa un fuerte intervencionismo estatal también en el sistema financiero, donde las reglas de juego cambiaron en reiteradas oportunidades. Se percibe una institución con características extractivas.

2.4.2.5. Proceso de Reorganización Nacional y dictadura (1976-1983)

En junio de 1977, se llevó a cabo la reforma financiera, uno de los pilares del programa económico anunciado por el ministro de Economía Martínez de Hoz. El sistema financiero quedaría sujeto a una nueva regulación, dentro de un plan económico de liberalización global. Las principales medidas adoptadas apuntaron al regreso del régimen de depósitos libres y a la liberalización del sistema financiero local (BCRA, 2010).

Las modificaciones hechas a la Carta Orgánica del BCRA le otorgaron facultades exclusivas de superintendencia y apuntaron a reducir el grado de autarquía con el objetivo de adecuarla a los fines de las políticas monetarias y crediticias. Los bancos comerciales pasaron a ser los privilegiados por el nuevo marco, ya que se les permitía todo tipo de operaciones. Se fomentó la apertura de entidades financieras y filiales, flexibilizando los requerimientos mínimos y las condiciones.

En 1980 comenzaron los problemas relacionados con el déficit en cuenta corriente como resultado de la apertura comercial y el retraso cambiario. Se intentó cuidar las reservas mediante endeudamiento, aunque la fuga de capitales se aceleró.

Este periodo de Reorganización Nacional le quitó aún más independencia al Banco Central. El gran beneficiado fue el sector financiero especulativo. Posteriormente, todos los esfuerzos del Banco Central estuvieron orientados a contener los problemas generados por las políticas monetarias y fiscales. Evidentemente, este proceso estuvo caracterizado por una institución económica extractiva.

2.4.2.6. Retorno de la democracia (1983-2001)

El retorno de la democracia se vio empañado por la complicada situación económica de alta inflación y la elevada desmonetización de la economía. El gobierno se vio aquejado por el creciente compromiso que representaba el pago de servicios de la deuda y el aumento del déficit fiscal, por lo que tuvo que recurrir a la emisión de títulos públicos y a la emisión monetaria vía Banco Central para financiar sus obligaciones (BCRA, 2010).

A partir de 1985, con el lanzamiento del Plan Austral, se logró contener las expectativas. El cambio de signo monetario, junto con otras medidas tendientes a limitar el gasto, lograron reactivar la actividad económica. El Banco Central dejó de emitir para financiar al sector público, y se fijó el tipo de cambio. Se incrementaron los controles de capitales.

Sin embargo, el plan de estabilización mostró limitaciones y recrudeció la inflación, para llegar a niveles de hiperinflación en 1989 y 1990. Es de destacar que, entre estos años, estuvieron al frente del BCRA seis presidentes (Lafuente, 2018). Así, en 1991 se instauró el régimen de convertibilidad que logró desactivar las expectativas inflacionarias.

Nuevamente se modificó la Carta Orgánica del Banco Central, intentando afirmar su autarquía, y resaltando la independencia de este con respecto a otros órganos del Poder Ejecutivo, en la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera. Además, se le prohibió al banco financiar al Estado nacional, las provincias y los municipios. Su objetivo principal pasó a ser el de preservar el valor de la moneda, quedando los demás objetivos como secundarios y adicionales. Se eliminaron otros que históricamente formaron parte de los objetivos de la institución, referidos a “regular el crédito, mantener un desarrollo económico creciente con sentido social y mantener un alto grado de ocupación”.

Si bien dicho objetivo fue muy difícil de alcanzar prolongadamente en la mayoría de los periodos reseñados, la eliminación de este demuestra una actitud de orientar los esfuerzos a lo urgente del país y no a una aspiración más desarrollista. La institucionalidad de la autoridad monetaria argentina fue extractiva.

2.4.3. División de poderes

El principio de división de poderes se vincula con el derecho y, por ende, con los derechos de los particulares y la seguridad jurídica (Durante & Bestard, s.f.). El Estado debe estar limitado en el uso del monopolio de la fuerza que le es conferido por los ciudadanos. Para evitar que ese monopolio de la fuerza sea utilizado en contra de ellos, existe la división de poderes.

El Poder Legislativo controla al Ejecutivo. La Justicia hace lo mismo con el Legislativo, determinando si una ley es constitucional o no. Es más, la Justicia es el último bastión que tiene el ciudadano para defenderse de los abusos del Ejecutivo o de las leyes arbitrarias que pueda sancionar el Poder Legislativo. La independencia de la Justicia es el reaseguro que tienen los habitantes de un país de no caer en un sistema autocrático.

2.4.3.1. Contexto del siglo xix

En la época colonial, el poder era establecido por la metrópoli, la legislación que se impartía era abundante e impedía el propio provecho de los gobernantes y se coartaban los actos de discrecionalidad. Sin embargo, los funcionarios del virreinato tendían a olvidarla sistemáticamente. Se ampararon en las incipientes oligarquías ganadera y mercantil, y propiciaron el cohecho y el contrabando. No obstante, la discrecionalidad del poder y el abuso de privilegios se enmascaraban en un solemne acatamiento de la autoridad absoluta del monarca (Romero, 1975). Concretamente, el sistema judicial que regía en el periodo colonial estaba absolutamente ligado a la monarquía española. El oficio del rey era “hacer juicio y justicia”. Para ello, se implementaron una multiplicidad de cargos para funcionarios judiciales reales (Wischñevsky, 2016).

Una vez lograda la emancipación, fueron abolidas todas las leyes españolas y expulsados todos los españoles de la función pública. Sin embargo, dada la influencia que los ilustrados criollos porteños habían recibido de Francia y España, se pretendió instalar en el país un sistema político e institucional irreductible, donde Buenos Aires debía tener el control hegemónico. Ante las negativas de los independentistas del Interior, surgieron focos de conflicto interno.

En la Asamblea del año 1813 y el Congreso de Tucumán de 1816, se trazaron los primeros lineamientos del Poder Legislativo y el Judicial. En esos escenarios se expresó claramente la intención de establecer en la doctrina la separación de poderes entre el Judicial, el Legislativo y el Ejecutivo (Wischñevsky, 2016). Mariano Moreno instaba a crear aquellas instituciones con las que otros pueblos habían adquirido un grado de prosperidad. Estas debían ser las que impusieran una constitución que estableciera “la honestidad de las costumbres, la seguridad de las personas, la conservación de sus derechos, los deberes del magistrado, las obligaciones de los súbditos y los límites de la obediencia” (Romero, 1975). Por lo tanto, los dos principios que se fijaban como base fueron la división de poderes y el sistema representativo. Ninguno se negó jamás en la doctrina; sin embargo, resultaban impracticables por los vestigios autoritarios que habían calado en las masas y por la dispersión geográfica de la población.

En el siglo xix, el Poder Legislativo resultó una pieza clave del sistema político, cuya estabilidad dependía de la funcionalidad y representatividad de este, imprescindibles para la consolidación de la democracia (Durante & Bestard, s.f.). Desde su origen, se definió que la función legislativa era propia y exclusiva del Poder Legislativo; por lo tanto, no debía delegarse a ningún otro poder del Estado.

Es de suma consideración que la creación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación fue establecida en la Constitución de 1853, pero recién seis años después se estableció el mecanismo para designar a sus integrantes. En 1853, el Tribunal no pudo funcionar a raíz de los conflictos que se desataron esos años entre la Confederación Argentina y el Estado de Buenos Aires, la falta de estructura, capacitación y formación de cuadros auxiliares de la Corte, así como por dificultades de índole personal de los flamantes ministros (Bustos Thames, 2015).

Las luchas civiles continuaban en Argentina, y en el medio también se encontraban los poderes del Estado. Es así que, en 1860, el reciente asumido presidente Derqui dejó sin efecto la designación de los jueces supremos que había efectuado Urquiza en 1854, a la espera de que el Congreso fijara lo referido a la organización de la Justicia. La reforma constitucional de 1860 estableció que la composición y el número de magistrados de la Corte sería decidido a criterio del Congreso.

Por su parte, Durante y Bestard (s.f.) aclaran que ni la CN de 1853 ni la reforma del 60 contemplaban el instituto de la delegación de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo, razón por la cual se consideraba prohibido. La delegación de facultades recién fue introducida en la última reforma constitucional de 1994.

La institución de división de poderes comenzaba a funcionar, y es interesante resaltar una frase que manifestó el presidente Mitre al recordar la conformación del Máximo Tribunal de la Nación, por iniciativa suya:

Como Presidente de la Nación busqué a los hombres que en la Corte Suprema fueran un contralor imparcial e insospechado de las demasías de los otros poderes del Estado, y que viniendo de la oposición dieran a sus conciudadanos la mayor seguridad de la amplia protección de sus derechos y la garantía de una total y absoluta independencia del Poder Judicial (Mitre, citado en Bustos Thames, 2015).

La ley 27 de 1862 fue la ley fundante de la CSJN, que sufrió muchas modificaciones y reescrituras a lo largo de la historia argentina, según Wischñevsky (2016). Una circular emitida para informar a los gobernadores sobre la ley manifiesta resumidamente los valores que buscaban defenderse con ella:

• la propiedad particular,
• la seguridad individual,
• los derechos todos que la Constitución acuerda a los habitantes de la República, sin distinción alguna, colocados al abrigo de un poder moderador.

Los capitales extranjeros que pretendía seducir para que se afincasen en estas tierras pedían con insistencia un sistema judicial nacional y jerarquizado que terminara con el caos de los sistemas provinciales que les daban inseguridad a los negocios.

Por lo antes mencionado, la institución de la división de poderes resultó inclusiva en los inicios de la República. Sin embargo, llevó tiempo poder adecuar la realidad institucional a la norma emanada por la Constitución Nacional, por los conflictos internos que aún se desarrollaron mucho después de la emancipación.

2.4.3.2. Modelo agroexportador (1880-1930)

El periodo se caracterizó por la formación de una burocracia estatal y de un sistema judicial estable y organizado (López, 2006). Es de tener en cuenta que los primeros 40 años de la CSJN fueron de construcción. Era necesario que la sociedad argentina aceptara y asimilara la idea de que un tribunal supremo era el que tenía la última palabra. En este sentido, Sergio Wischñevsky nos dice:

Esa construcción de un nuevo paradigma judicial se abrió paso muy lentamente, involucrándose en conflicto con los poderes provinciales, con los otros dos poderes del Estado: el Legislativo y el Ejecutivo, con los grandes conglomerados económicos, con las multitudes plebeyas, con los caudillos y líderes políticos y con los mismísimos juristas. Había un plano de cómo debía funcionar, pero todo estaba por edificarse. De hecho, ese trabajo es una dinámica que no se terminó nunca (Wischñevsky, 2016).

En el periodo del modelo agroexportador, los terratenientes estaban lejos de tener el control de los resortes políticos y del aparato del Estado. Los grandes estancieros del momento se desentendían de la actividad política, y, cuando intentaron ingresar a ella vía formación de “partidos de clase”, fracasaron (Hora, 2005).

Por lo tanto, con altibajos, se intentó en esta parte de la historia argentina que la división de poderes efectiva generara confianza y permitiera seguir adelante con el modelo planteado, al igual que en los otros casos analizados, con las características para formular una burocracia estatal con un sistema judicial que pretendía ser estable y organizado, lejos del poder de los terratenientes. Esa construcción de un nuevo paradigma judicial lo configuró como una institución inclusiva.

2.4.3.3. Industrialización por sustitución de importaciones (1930-1945)

Esta etapa estuvo caracterizada por la fuerte volatilidad institucional. En 1930 se produjo un golpe de Estado que vino a interrumpir 68 años de elecciones consecutivas. Se inició así un periodo de inestabilidad que se extendió por varias décadas marcado, entre otras cosas, por una influencia continua de las fuerzas armadas en la vida política y económica del país. La inestabilidad política no dejó de perjudicar la calidad institucional y de deteriorar el funcionamiento de los poderes públicos y de la administración del Estado (López, 2006).

La Corte Suprema de aquella época emitió una acordada en la que declaraba que no iba a intervenir con relación al golpe de Estado encabezado por Uriburu, y que, a partir de ese momento, aquel gobierno de hecho era legítimo (Zubulet, 2015).

La independencia de los poderes del Estado no se logró reforzar ni mantener en este periodo ni en los siguientes, teniendo en cuenta que en 1930 se inició un periodo de 53 años con presencia militar en la vida política y económica. Tal como en otras instituciones políticas analizadas del periodo ISI, se observa un cambio de inclusiva a extractiva.

2.4.3.4. Peronismo: gobierno y proscripción (1945-1976)

La consolidación del aparato político propuesta por el general Perón consistía en la ampliación de la estructura estatal, de manera coercitiva, quedando las instituciones circunscriptas a la órbita de poder del Ejecutivo (Sidicaro, 2010). La fuerte figura de Perón supo construir una alianza política entre sindicatos y movimientos de trabajadores, que serían su sostén, no solo en las elecciones del año 1946, sino también luego del golpe de Estado del año 1955. Dicha fuerza llegaba a las órbitas legislativas y judiciales.

Tal sentido se puede ejemplificar con la destitución de cuatro de los cinco miembros del Tribunal Supremo al poco tiempo de la victoria de Perón en su primera elección. Contra los miembros se presentaron varios cargos: uno se basaba en la legitimación por parte de estos de los regímenes militares de 1930 y 1943; y otro de los argumentos se enfocaba en que el Tribunal había invalidado la elección de Perón como presidente. Nueve meses después, la Honorable Cámara de Diputados de la Nación destituyó a tres de los cuatro implicados, y el cuarto dimitió con anterioridad. El Senado rápidamente aprobó la sanción, y Perón nombró a cuatro integrantes nuevos para el Tribunal Supremo. Los efectos buscados en esta medida de carácter político fueron subyugar el Poder Judicial al Ejecutivo y así liberar a Perón de algunos límites políticos. A partir de esa jugada, el gobierno comenzaba a ejercer un poder casi ilimitado, similar al de las dictaduras militares impuestas en décadas anteriores. Un claro ejemplo de lo antedicho es el aval a la condena del dirigente opositor Ricardo Balbín, Radical que había faltado el respeto al general Perón (Acemoglu & Robinson, 2013, p. 387).

Dichas características son claros ejemplos de instituciones extractivas, que no conducen al sano desarrollo de una nación.

2.4.3.5. Proceso de Reorganización Nacional y dictadura (1976-1983)

El 24 de marzo de 1976, día del golpe de Estado de las Fuerzas Armadas al gobierno constitucional de Isabel de Perón, se reunieron los jefes de las tres armas (Videla, Massera y Agosti) para firmar un acta que declarase caducos los mandatos de los poderes ejecutivos nacional y provinciales, disolviese el Congreso Nacional y las legislaturas de las provincias y removiese a los miembros de la Corte Suprema, al procurador general y a los integrantes de los tribunales superiores de justicia provinciales (Bohoslavsky & Gargarella, 2015)

Para llevar a cabo las acciones que la dictadura militar pretendía, fue necesario que se generase una estrecha relación entre el gobierno de facto y el nuevo Poder Judicial. Esto fue así porque la dictadura estableció un plan clandestino de represión que tenía que responder a ciertas normas jurídicas que había en el país, para lo cual debía interactuar con el Poder Judicial y buscar cómplices (Zubulet, 2015). La Corte estaba integrada por cinco jueces que fueron designados por la Junta Militar ocho días después del golpe. Este tribunal legalizó la arquitectura jurídica e institucional de la dictadura, intentó mantener la ficción de que en el país funcionaba un Poder Judicial independiente y obturó los reclamos de las víctimas (Bohoslavsky & Gargarella, 2015).

2.4.3.6. Retorno de la democracia (1983-2001)

El retorno a la democracia se considera un valiosísimo logro. Sin embargo, el funcionamiento del Estado –incluyendo los tres poderes– y del sistema de representación política dista de haber mejorado –y, de hecho, probablemente ha empeorado–, generando no solo problemas para el diseño y la implementación de políticas públicas en todas las áreas, sino también un gran descrédito de la sociedad en torno al accionar del Estado (López, 2006).

La reforma de la Constitución de 1994 se ve cada día más acotada en su espacio de aplicación, de manera que no cumple con su propósito principal de frenar la omnipotencia del poder. En este sentido, existe un cóctel explosivo que hace al debilitamiento del Poder Judicial y del Legislativo frente al avance del Ejecutivo. Dicho “combo” se observa en los abusos de los Decretos de Necesidad y Urgencia, la delegación de facultades por parte del Congreso al Ejecutivo, el avance sobre el propio Poder Judicial y el incumplimiento de los fallos de la Corte Suprema por parte del Ejecutivo (Armesto, 2015). El Poder Judicial se encuentra muchas veces en indefensión ante el avance del Ejecutivo sobre los órganos creados a partir de la reforma constitucional de 1994: el Consejo de la Magistratura y el Ministerio Público, entre otros institutos.

La Corte Suprema dio aval al desplazamiento del poder a través de varios fallos. En ellos utilizó argumentos como los siguientes:

Uno de los modos universales de responder, pragmáticamente, al premioso reclamo de los hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los constituyentes del siglo pasado; y se asienta en la idea de que una administración ágil, eficaz y dotada de competencia amplia es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos, fundamentales intereses colectivos de contenido económico y social […].
[…] doctrina tendiente a adecuar el principio de la división de poderes a las necesidades vitales de la Argentina contemporánea (Caso Fernández Arias, Elena y otros C/ Poggio, José, 1960).

En otro fallo de 1994, el Tribunal dijo que el principio de división de poderes no podía interpretarse en términos que equivalieran al desmembramiento del Estado o invalidaran el sistema republicano al que servía, por lo cual la hermenéutica constitucional debía ponderar la multiplicidad de funciones y ámbitos en que, en la actualidad, el Estado desarrolla su actividad (Basterra, 2003). Por su parte, el Congreso tampoco logró una independencia y una fuerza necesaria para limitar al Ejecutivo. Y es así como el Ejecutivo no duda en utilizar Decretos de Necesidad y Urgencia para legislar.

Por todo esto, puede referirse a la institución analizada como extractiva en el periodo de retorno de la democracia.

Tabla 1: características de las instituciones en cada uno de los periodos

Fuente: elaboración propia.