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3 Contextualización del conflicto boliviano
y de los hechos de Pando

El conflicto boliviano desatado entre 2006 y 2009, pero que sigue mostrando tensiones que no han sido resueltas, es difícil de entender fuera del entorno histórico de Bolivia. Pasando por los tiempos prehispánicos, por el período colonial, las guerras de independencia, la instauración y el afianzamiento de la República, los conflictos bélicos interestatales contra Chile y Paraguay, la entrega del Acre amazónico a Brasil, la revolución del Movimiento Nacionalista Revolucionario de 1952, los regímenes dictatoriales que se sucedieron entre las décadas de 1960 y 1980, la vuelta de la democracia en 1982, las reformas neoliberales de los años noventa, la movilización social que tuvo su apogeo en los comienzos del nuevo milenio y la llegada al poder del Movimiento al Socialismo (MAS). A estos períodos históricos y sus respectivos problemas, debemos sumarles ejes temáticos que siempre han estado presentes en la sociedad boliviana, como las etnicidades, los regionalismos, la relación Estado-sociedad, el constitucionalismo y algunos nuevos asuntos que se han sumado en los últimos años, como ser las estrategias para un nuevo desarrollo económico y la cuestión de la globalización (Crabtree, Gray y Whitehead, 2009).

La convocatoria a la Asamblea Constituyente de 2006 impulsada por el presidente Evo Morales, y que tenía por misión establecer una nueva Constitución Política del Estado, trajo a flote debates que se encontraban pendientes y generó un punto de inflexión. Esto se debió a que, desde la vuelta de la democracia más de veinte años atrás, el Estado nacional y los diferentes gobiernos se mostraron incapaces de responder a las reivindicaciones planteadas por los diferentes sectores de la sociedad, que iban desde la distribución de los recursos, los pedidos de ampliación de autonomía de las diferentes regiones y la necesidad de establecer nuevas relaciones entre el Estado, el sistema político y grupos a través de los cuales la ciudadanía llevaba adelante sus demandas (Carraffa, 2010). En este trabajo entendemos que los sucesos de Pando se encuentran encerrados dentro de una dinámica que respondió al proceso de reforma constitucional iniciado en 2006 y que finalizó en 2009. Muchas de las cuestiones discutidas en ese proceso vienen de larga data e incluso seguirán siendo debatidas luego de esos años, pero definitivamente la importancia de una renovación constitucional ha despertado el interés de diferentes sectores que la entendían como un avance o un retroceso. Esta situación provocó que diferentes materias controversiales hayan sido puestas bajo examen de toda la sociedad. En este apartado se apunta a hacer una descripción o un repaso cronológico de los hechos que marcaron, por un lado, el proceso de realización de la reforma constitucional, incluyendo antecedentes cercanos, y por el otro, los hechos que marcaron las crisis en la ciudad de El Porvenir, departamento de Pando. Este capítulo es necesario porque, así como hemos repasado los cambios en la escena internacional, en las relaciones internacionales y en el tipo de conflicto preponderante, y la apertura epistemológica que garantiza la inclusión de la Regulación de Conflictos en el quehacer científico de nuestro campo, es necesario exponer y apreciar lo cerca que estuvo Bolivia de un escenario de guerra civil y/o de secesión. En esta situación, que califica como tensión en los términos de Fisas, estaba contenido el factor violencia, una oposición que tenía un control efectivo sobre determinados sectores del territorio boliviano y buscaba desconocer al gobierno central, y una enérgica resistencia a la aprobación del proyecto constitucional impulsado por el gobierno central en cuanto al control de recursos, autonomía de las regiones y sistema político. Además, trataremos de exponer también todos los elementos que podrían haber convertido a esta crisis en un conflicto regional. Es decir, este capítulo tratará de efectuar un repaso de los hechos fácticos, pero pretende también mostrar las características de la tensión boliviana,[1] que la ubicaban como un potencial y futuro conflicto armado interno menor con alta probabilidad de alcanzar la internacionalización y provocar una crisis regional en caso de no haberse frenado la vorágine de la escalada violenta.

3.1. Conflicto boliviano 2003-2009

En esta sección, avanzaremos en la revisión de los sucesos acaecidos entre 2003 y 2009, incluyendo la salida del poder de Gonzalo Sánchez de Lozada hasta la elección de Evo Morales como presidente, la convocatoria a la Asamblea Constituyente y la negociación dentro de ella, el escarpado año 2008 y, por último, el Referendo Constitucional y las elecciones presidenciales de 2009.

3.1.1. Caída de Sánchez de Lozada hasta las elecciones presidenciales de 2005

A partir de una nueva instauración democrática en Bolivia en 1982, se empezó a transitar un camino en el cual se buscaría un modelo que pudiera hacer coincidir las expectativas de la mayor parte de la sociedad y las propuestas enviadas desde el Estado. Las manifestaciones y movilizaciones sociales comenzaron a multiplicarse ante la posibilidad de exteriorizar los reclamos con la que ahora contaban los sectores más relegados del país. El problema fue la incapacidad del aparato gubernamental para comprender el origen y el objetivo de exigencias, por un lado, y la falta de herramientas del Estado, ya sean estas económicas o logísticas, para poder emitir programas de gobierno que intentaran satisfacer los pedidos. Las movilizaciones paradigmáticas del período previo a la victoria del MAS en las elecciones de 2005 fueron “la marcha por el territorio y dignidad de los pueblos de las tierras bajas en 1990 […]; la denominada Guerra del Agua en Cochabamba y los bloqueos campesinos de marzo y septiembre de 2000 […]; algo similar ocurrió en febrero, septiembre-octubre de 2003, movilizaciones que culminaron con el pedido de renuncia de Sánchez de Lozada” (Carraffa, 2010, p. 70). Estas marchas se saldaron con la vida de ciudadanos bolivianos víctimas de la represión de las fuerzas del orden y provocaron fuertes presiones sobre la institucionalidad política del país. Las principales reivindicaciones giraban alrededor de los reclamos de igualad, redistribución, explotación de los recursos naturales en beneficio de la población y superación del clivaje ciudad-campo, los cuales eran muchas veces nucleados a través de identidades culturales indígenas, además de organizaciones sindicales y sociales. Otra cuestión clave era el reclamo, presente desde la vuelta de la democracia, de una estructura de autonomía regional para los departamentos del país, donde reinaba un sistema unitario que se implementaba con un centralismo fuerte por parte de los gobiernos de turno. Este lapso de veinte años es descripto por Carlos Cordero Carraffa de la siguiente manera: “Los fenómenos sociales y económicos […] —libertades ciudadanas, movilizaciones en pos de demandas, pobreza, pérdida del poder estatal, corrupción, percepción de injusticia— tuvieron un claro impacto en la esfera política, generando situaciones de ingobernabilidad, crisis de autoridad y crisis del Estado” (Carraffa, 2010, p. 70).

Así entramos en 2003, marcado por la Guerra del Gas, que concluyó con el final del segundo mandato del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada. Este hijo de diplomáticos criado y educado en Estados Unidos ya había accedido a la presidencia entre 1993 y 1997, en representación del Movimiento Nacionalista Revolucionario, logrando la victoria en las elecciones con el 38% de los votos y accediendo al poder debido a una alianza en el Congreso boliviano. Su primer mandato estuvo marcado por los cambios políticos establecidos por la reforma constitucional de 1994 y por las reformas económicas que incluyeron la privatización de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos. Su segundo mandato es iniciado luego de derrotar a Evo Morales en una elección dirimida por una segunda vuelta en el Congreso en 2002. Este segundo mandato estuvo marcado por la situación crítica de la economía boliviana heredada desde el mandato de Hugo Banzer Suárez, de quien se decía que “el centro del desastre del gobierno fue la absoluta incapacidad para encarar con un mínimo de coherencia el tema económico. El crecimiento que había tenido en 1998 uno de sus picos más altos de la década (5,23%) cayó en 1999 a 0,44%, el más bajo desde 1986. En 2000 y 2001 la recesión adquirió características de drama” (Mesa Gisbert, 2001, p. 5). Se suma a esto también una visión que empoderaba la necesidad de completar las transformaciones de liberalización de la economía iniciadas en el mandato anterior de Sánchez de Lozada. Esto iba a ser posible solo mediante el acceso a nuevos préstamos y al sacrificio de los recursos naturales.

El Fondo Monetario Internacional puso como condición para el acceso a los cinco mil millones de dólares de financiación externo la aplicación de sus recetas ortodoxas. Entonces, el gobierno debía elegir entre aplicar un aumento de los impuestos a la gasolina o aumentar la presión fiscal sobre los ingresos de la población con vistas a controlar del déficit fiscal. Sánchez de Lozada y su equipo optaron por la segunda opción y pusieron en marcha el incremento contributivo. La violencia se desató en las calles. Los movimientos sociales, que se venían organizando desde la década de los noventa, cuando los productores cocaleros empezaron a hacer frente a la persecución oficial, y que venían de una rotunda victoria en la Guerra del Agua, se movilizaron en contra de la medida. Luego, el Grupo Especial de Seguridad de la Policía Nacional se sumó a los reclamos y las protestas terminaron en enfrentamientos armados entre los sectores movilizados y las fuerzas de seguridad, que tuvieron como saldo 34 bajas (Shultz, 2008, p. 132). En medio de los enfrentamientos, Sánchez de Lozada anuncia por cadena nacional que la suba del impuesto se retiraba y llamaba a todos los ciudadanos a la paz.

En cuanto al gas, se reflotó un plan trazado durante el primer gobierno de Sánchez de Lozada sobre la explotación de los yacimientos de gas natural encontrados en el departamento de Tarija en la década de 1990. Esta cuestión despertó críticas en diferentes sectores de la sociedad. Es que el plan trazado consideraba la explotación de gas mediante empresas extranjeras, la venta del recurso a precios irrisoriamente bajos y su exportación a Estados Unidos a través de puertos chilenos en el océano Pacífico. La reacción de la sociedad, organizada para la movilización social debido a los conflictos anteriores y bajo el liderazgo de diferentes personalidades, entre las que se encontraba Evo Morales, no se hizo esperar y fue contundente en su reclamo: nacionalización del gas y un sistema que permita elevar el valor del gas previo a su exportación (Muñoz Chávez y Rivera Rosales, 2007). Las organizaciones campesinas, populares e indígenas entendían que el gobierno no se prestaba al diálogo, por lo que radicalizaron sus pedidos y comenzaron a exigir la renuncia del presidente Sánchez de Lozada. Los enfrentamientos con las fuerzas del orden se multiplicaron, y el presidente se vio obligado a abandonar su puesto luego de que la escalada de violencia se cobrara la vida de ochenta personas y centenares de heridos, huyendo a Estados Unidos. Sobre Sánchez de Lozada pesa al día de hoy un pedido de extradición ante las autoridades de aquel país.

Con la caída del gobierno de Sánchez de Lozada, asume el poder Carlos Mesa Gisbert, quien, pese a sus intentos, no pudo retomar las sendas de la tranquilidad institucional para terminar el mandato iniciado por su antecesor. Su mandato también estuvo marcado por las movilizaciones sociales, pero las hubo de dos tipos: las que tenían en su centro las cuestiones ligadas al tema del gas y las que reivindicaban la autonomía para el departamento de Santa Cruz. Este departamento, el más rico del país y con uno de los índices más bajos de población indígena, es fundamental en la economía de Bolivia. Distintos dirigentes de la región cruceña entendían que, debido a las movilizaciones sociales, era inminente el advenimiento de una renovación política y económica. Estas manifestaciones marcaron la agenda del gobierno de Mesa Gisbert, que se encontraba encerrado entre la agenda de Occidente y la agenda de Oriente. La primera, que era la consecuencia de la Guerra del Gas y tenía como principal promotor al MAS de Evo Morales, buscaba un referendo por el futuro del gas, una modificación de la Ley de Hidrocarburos y la convocatoria a una Asamblea Constituyente (Assies, 2006). La segunda agenda, la de Oriente, tenía como impulsores al Movimiento Nación Camba y a la Unión Juvenil Cruceñista, y tenía especial influencia en el departamento de Santa Cruz, pero también en los departamentos de Tarija, Beni y Pando. Esta agenda se centra en el “rechazo al centralismo de La Paz y las tierras altas, en la demanda de un referéndum sobre los departamentos autónomos, en el apoyo a una ‘Bolivia productiva’ y en dar por concluidos los conflictos sociales que amenazan la productividad y las exportaciones bolivianas” (Assies, 2006, p. 88). Estas dos facciones empezarían a aglutinar tras de sí reclamos de redistribución de la riqueza y respeto de la herencia cultural y étnica indígena, por un lado, y reclamos de mayor autonomía e impulso de la actividad económica, respectivamente. Estas dos agendas marcarían el gobierno de Mesa Gisbert, el de su sucesor, Eduardo Rodríguez Veltzé, y el primer período del gobierno de Evo Morales.

Ante la presión de las movilizaciones sociales, la falta de puntos de acuerdo entre las demandas, y pese a la realización de un referéndum para decidir el futuro de la explotación de los hidrocarburos (ganó la opción de desarticular la Ley de Hidrocarburos y proceder a la renacionalización del recurso), el presidente Mesa Gisbert presentó la renuncia en junio de 2005. Asumió el poder Rodríguez Veltzé, presidente de la Corte Suprema, con la misión de convocar y organizar elecciones adelantadas. Las elecciones se realizaron en diciembre de ese mismo año y tuvieron como vencedor a Evo Morales, candidato del Movimiento al Socialismo. La victoria, con el 54% de los votos, le permitió al dirigente indígena y cocalero acceder directamente al gobierno, sin la necesidad de llegar a un acuerdo con otro partido. La asunción se haría efectiva el 22 de enero de 2006.

3.1.2. Asunción del Movimiento al Socialismo y primeras medidas de gobierno

Durante el gobierno de Evo Morales, se enfrentaron las dos agendas y lograron polarizar a la sociedad, dejando poco lugar para los grises o las posiciones que escaparan a las que proponían las dos agendas existentes, tanto la de Occidente como la de Oriente. El punto máximo de los enfrentamientos fue la crisis de Pando, donde los autonomistas y simpatizantes de la Prefectura de Pando se enfrentaron con campesinos adeptos al gobierno nacional. Pero el punto que empieza a provocar que el conflicto deje su fase de latencia y empiecen a delinearse claramente los actores que tomaran parte en los hechos es la convocatoria a una Asamblea Constituyente por parte del Poder Ejecutivo boliviano. Analizaremos en este apartado las primeras medias de gobierno de Morales durante 2006.

Evo Morales defendía y proponía un programa de gobierno que intentaba ser coherente con las reivindicaciones que el MAS venía sosteniendo desde mediados de la década de 1990, y que había logrado lanzar al protagonismo al líder indígena desde la organización de los movimientos sociales participantes en las manifestaciones de los años previos. El punto más importante de sus primeros momentos en el gobierno fue la nacionalización de los recursos hidrocarburíferos, dentro de un marco de estatalización de diferentes empresas, que incluyó a ENTEL y el Complejo Metalúrgico Vinto (De la Fuente, 2011). Esto buscaba encontrar fuentes de financiamiento para poder impulsar medidas que favorecieran la redistribución del ingreso. “La agenda gubernamental se despliega siguiendo dos líneas de acción: la generación de excedente económico para la inversión en procesos de industrialización con protagonismo estatal, sobre todo del sector de hidrocarburos, y la redistribución de los ingresos fiscales mediante políticas sociales con cariz popular” (Mayorga, 2008, p. 23).

La nacionalización de los hidrocarburos recibió un amplio apoyo de la ciudadanía, ya que era una reivindicación sostenida desde diferentes sectores de la sociedad. Los problemas llegaron a la hora de definir la forma en que se distribuirían las ganancias obtenidas de la explotación de los recursos y la creación de la Renta Dignidad fue el punto de inflexión. Abordaremos esa cuestión más adelante, ya que fue uno de los principales temas que el gobierno enfrentó en 2007.

Una cuestión de suma importancia era la refundación política del Estado, y esto sería a través de una reforma constitucional. Fue por eso que se emitió una ley que convocaba a la elección de constituyentes para la realización de una Asamblea Constituyente. También, en el mismo evento electoral, se realizó un referéndum sobre el otorgamiento de autonomías regionales y mayores competencias para los departamentos. Las dinámicas electorales producidas en diciembre de 2005 en las elecciones presidenciales se reprodujeron, dejando en claro la vigencia de la puja entre las dos agendas, la de Oriente y la de Occidente. El Movimiento al Socialismo ganó en la zona del Altiplano y los valles centrales (La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba y Chuquisaca), obteniendo un número importante de constituyentes y un fuerte apoyo al “No” a las autonomías, mientras que en los departamentos de las tierras bajas y en los valles del sur (Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija) se impuso la agrupación Poder Democrático y Social (PODEMOS), y el “Sí” a las autonomías. A nivel nacional, el MAS obtuvo 137 asambleístas sobre un total de 255, gracias al acompañamiento del 50% del padrón electoral, y la segunda fuerza, PODEMOS, logró 60 asambleístas, mientras que los restantes 58 constituyentes se distribuían entre 13 fuerzas menores. En cuanto al referéndum por las autonomías, el “Sí” alcanzó un 42,41% con 1.237.312 votos, y el “No” se ubicó en el 57,59% con 1.680.017 sufragios, según los datos de la Corte Nacional Electoral (Mayorga, 2006). La zona altiplánica, que apoyó al “No” y su población es de mayoría indígena, entiende que la propuesta de autonomías departamentales “pone en riesgo la “unidad nacional” y es vista como una amenaza de “separatismo” propiciado por las élites regionales de Santa Cruz y Tarija, departamentos situados en el oriente y en el sur del país y en los que la población que se autoidentifica como indígena es minoritaria (Mayorga, 2006, p. 53). La oposición entre las dos agendas a las que hacíamos mención ya no ejercerá presión solamente sobre el gobierno, sino que se extenderá también a las tareas de la Asamblea Constituyente.

La primera reunión de la Asamblea tuvo lugar en Sucre el 6 de agosto de 2006, con la misión de entregar un nuevo texto de norma fundamental en el plazo de un año, pero un mes después surge la primera polémica intensa. El MAS buscaba aprobar su proyecto sin la necesidad de recurrir a alianzas para poder obtener los dos tercios de los votos que establecía la ley del Congreso como requisito. Así, utilizando el argumento de que la Asamblea Constituyente es el poder originario y no puede atenerse a lo dictaminado por un poder constituido como el Poder Legislativo, se cambió el reglamento y las decisiones pasaron a aprobarse con mayoría absoluta. Esto permitió que de la necesidad de juntar 170 (dos tercios) se pasara a tan solo precisar 128 (mayoría absoluta) voluntades para aprobar cualquier cambio o propuesta, las cuales el MAS ya poseía gracias al buen desempeño electoral. Esta cuestión fue la que planteó el primer cisma entre el grupo de oposición conformado por los prefectos departamentales opositores, elegidos por primera vez por la vía electoral y con la legitimación democrática superior a la otorgada por la designación presidencial, y los comités cívicos (agrupaciones de la sociedad civil) de Beni, Tarija, Pando y Santa Cruz y sectores urbanos de La Paz, y el segundo grupo, liderado por el MAS, el gobierno central del presidente Evo Morales y los movimientos sociales afines a este. En el mes de noviembre de 2006, se conformó la Junta Autonómica que contenía al sector opositor y demandaba a la Asamblea Constituyente el respeto por un régimen de autonomías departamentales pleno y la vuelta al sistema de dos tercios para la aprobación del proyecto de reforma constitucional. En diciembre de 2006, la oposición mostró una capacidad de movilización, con cabildos simultáneos en todos los departamentos de la Media Luna, que obligó al gobierno central a negociar y aceptar la aprobación de cualquier reforma de la Carta Magna mediante el sistema del voto positivo de dos tercios de los constituyentes (Unidad Participación Ciudadana UPC, 2002). Ya en esta época, en Santa Cruz se empieza a hablar de autonomías de facto sin esperar la reforma constitucional, e incluso se menciona independencia como una posibilidad cierta. En respuesta a esto, el presidente Evo Morales concretó el envío de 280 soldados al departamento de Santa Cruz con vistas a defender la unidad e integridad territorial del país.

Podemos ver que el choque de las dos agendas, la de Oriente y la de Occidente, tomó aún más protagonismo durante 2006, y esto se debió a la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Las posiciones de ambos bandos se seguirán polarizando durante todo el período de discusión y aprobación de la reforma constitucional. Lo más importante de 2006 es la llegada al poder de Evo Morales y la concretización de la nacionalización de los hidrocarburos, que marcó el inicio de un proceso que buscaba la refundación política y económica de Bolivia. Esto desencadenó la reacción de sectores que veían sus reclamos relegados (autonomía departamental) o su beneficios amenazados (sector empresarial), que, durante 2006 y en coherencia con los resultados electorales de 2005 para la designación de prefectos departamentales, lograron territorializar sus demandas y generar una capacidad de movilización suficientemente extensa como para obligar a negociar a un gobierno elegido con más del 50% de los votos.

3.1.3. 2007: aprobación del texto constitucional

En los objetivos de 2007 para el MAS y para Evo Morales, figuraba como más importante la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado, pero, por lo que había sido el primer año de gobierno, sabían que no sería una tarea fácil. Además, se sumaría a la ya existente discusión por las autonomías, la cuestión indígena. Más allá de que siempre ha sido una temática presente en la sociedad y en todos los sistemas políticos de Bolivia, la cuestión indígena había tomado trascendencia desde la década de 1990, y con la elección de Evo Morales como presidente pasó a estar en el centro de la escena. El problema es que la cuestión indígena fue presentada como un asunto excluyente de las autonomías y en rivalidad con cualquier modelo estatal que contemple la descentralización política. Fernando Mayorga asegura que “la descentralización estatal fue planteada en términos de autonomía indígena o autonomía departamental en el nivel subnacional. Por una parte, una postura multiculturalista que cuestiona la continuidad de la existencia de los departamentos y, por otra, una postura regionalista que no contempla las demandas indígenas” (Mayorga, 2006, p. 60). Esto ayudaría a la profundización de las dos Bolivias, esa fractura que favorecía los clivajes campo/ciudad, Estado/mercado, nacional/extranjero, gobierno nacional/prefectos departamentales, y que ahora sumaba la incorrecta competencia entre la agenda indígena y la agenda autonómica. Esta fuerte línea de división, sumada a las reuniones o “cabildeos” que ocurrían en Santa Cruz, principalmente, pero también en el resto de los departamentos de la denominada Media Luna, y que eran la consecuencia fáctica de aquellas construcciones conceptuales, hacían pensar en la posibilidad real de la división del país. Esto provocó que el gobierno adoptara posiciones más moderadas y que movilizara a las Fuerzas Armadas, así como a las organizaciones sociales que le eran favorables, con vistas a proteger la unidad territorial boliviana.

En enero de 2007, hubo un hecho que expuso el sentido que estaba tomando la discusión. En la ciudad de Sucre, se dan “enfrentamientos entre miles de personas —de los sectores medios urbanos y de campesinos productores de hoja de coca— con un saldo de tres muertos y centenas de heridos, denotando la emergencia de nuevos elementos en la conflictividad política, tales como el enfrentamiento físico entre civiles y la exacerbación de las diferencias identitarias” (Mayorga, 2008, p. 36). Podemos apreciar la vigencia de los clivajes ciudad/rural y autonomía/identidad indígena, pero con el agregado del enfrentamiento violento entre los defensores de las diferentes posturas. Este hecho marca un escalón más en la escalada de la violencia a partir de la necesidad de reforzar las posiciones de las facciones en puja.

El debate sobre la Constitución se mantuvo en las reuniones plenarias de la Asamblea Constituyente, generando acuerdos y desacuerdos sobre diferentes cuestiones, pero el hecho más relevante de este año fue el pedido de diferentes sectores, ligados a los prefectos y a los comités cívicos de los departamentos opositores, de devolver a Sucre su condición de capital perdida ante La Paz en 1899. Esto produjo la vuelta de las movilizaciones de apoyo al presidente Evo Morales, en defensa del proceso de reforma constitucional y en contra del cambio de la sede de gobierno. El día 20 de julio de 2007 se movilizó a la ciudad de El Alto un millón de personas que se oponían al cambio de la capital boliviana. Esta demostración fue el sostén de la renovación del apoyo al MAS en el sentido en que se había manifestado el pueblo en las urnas en diciembre de 2005. Por otro lado, en Sucre también se realizaban movilizaciones, pero a favor del cambio de sede de gobierno.

Luego de las movilizaciones por parte de los sectores enfrentados, la Asamblea Constituyente retiró la cuestión de la capitalidad y el cambio de la sede de gobierno para evitar que las hostilidades se profundizaran, además de conseguir que el plazo para la entrega del proyecto de nueva Constitución se extienda. Sin embargo, en Sucre, ciudad donde sesionaba la Asamblea Constituyente, las movilizaciones no se detuvieron, sino que, por el contrario, se radicalizaron. Estudiantes universitarios y empleados de la alcaldía de la ciudad rodeaban diariamente el teatro Gran Mariscal impidiendo la realización de las reuniones plenarias, en una situación que no mejoraría y se mantendría durante todo el debate constitucional de 2008. En este marco, el vicepresidente convocó a una reunión multipartidaria que permitió un acuerdo sobre un sistema económico plural y cuatro diferentes tipos de autonomía: departamental, regional, local, indígena (Schavelzon, 2012). A partir de estos consensos, el gobierno intensificó sus intentos de aprobar la nueva Constitución en dos pasos, la aprobación “en grande” o general y la aprobación “en detalle”. Según explica Franco Gamboa Rocabado, “el MAS impuso una sesión de emergencia para aprobar el índice de la Constitución en su etapa ‘en grande’ […] bajo custodia policial y militar en los salones del Liceo Militar Edmundo Andrade en las afueras de Sucre, obligando a aprobar el índice del texto constitucional en medio de una gran violencia con tres muertos” (2009, p. 269).

Debido a los hechos de violencia, la Asamblea Constituyente tuvo que moverse desde Sucre a Oruro, ya que a causa de los bloqueos impuestos a los constituyentes y la violencia desatada en la ciudad se volvió imposible sesionar. En la ciudad de Oruro, la convocatoria permitió que el 9 de diciembre de 2007 se aprobara el texto en detalle del nuevo cuerpo normativo, pese a no contar con la mayor parte del bloque opositor. Junto con la aprobación del texto constitucional por parte de la Asamblea Constituyente, se decidió también someter a la decisión popular vía referendo, conjuntamente con el apoyo o rechazo de la nueva Constitución, la cuestión de los latifundios y su tamaño máximo en poder de un ciudadano (cinco mil o diez mil hectáreas). A partir de ese momento, la disputa entre oposición, agrupada ahora en la Junta Democrática, y gobierno pasó de cuestiones sobre el texto normativo a la disputa en el Poder Legislativo sobre la ley de convocatoria al referendo dirimidor de la cuestión de los latifundios y ratificatorio del proyecto constitucional (Schavelzon, 2012).

En noviembre de ese mismo año, se había establecido por ley el recorte del IDH (Impuesto Directo a los Hidrocarburos), lo cual significaba que los departamentos percibirían menos recursos económicos por la explotación de los recursos hidrocarburíferos y que esos fondos serían destinados a la Renta Dignidad. Esta ayuda social, pensada para los adultos mayores de sesenta años que no contaran con jubilación, buscaba una redistribución del ingreso que alcanzara a un sector de la población excluido pero además se financiaba a costa de ingresos que pertenecían anteriormente a los gobiernos departamentales.

A finales de 2007, el gobierno del MAS había logrado aprobar su proyecto de nueva Constitución Política del Estado, pero quizás el punto cuestionable es que no logró un apoyo importante de la oposición. Pero definitivamente el Poder Ejecutivo boliviano tenía una urgencia indeclinable por aprobar la reforma: “La Asamblea Constituyente fue vivida por el gobierno como un problema político del que sería bueno deshacerse lo antes posible, y durante la Asamblea el propio Evo Morales expresó que podría cerrarla si no avanzaba. Antes que su contenido, importaba especialmente su aprobación” (Schavelzon, 2008, p. 6). Este logro político del gobierno central se había alcanzado a base de una fuerte disputa con la oposición que incluso se había cobrado vidas humanas. En este sentido, la Federación Internacional de Derechos Humanos, en una carta abierta a las autoridades de Bolivia, titulada “La FIDH rechaza la violencia, el racismo y la discriminación en las provincias bolivianas”, expresaba:

En los últimos meses, en el contexto de la adopción de una nueva Constitución, que será sometida a referendo por el presidente Evo Morales, hemos constatado un recrudecimiento de la violencia y de los actos discriminatorios en contra de organizaciones y defensores de derechos humanos, medios de comunicación que defienden la institucionalidad, así como en contra de la población indígena y migrante en su conjunto, acompañado de actos vandálicos contra dependencias estatales. […] Finalmente, preocupa profundamente a la FIDH la convocatoria a las Fuerzas Armadas para violentar la democracia y el orden constitucional, que realizaron varios dirigentes cívicos y los prefectos de Cochabamba, Manfred Reyes Villa y de Pando, Leopoldo Fernández así como los llamados a la violencia hechos por estas mismas personas. (FIDH, 2007, pp. 2-3).

Se puede apreciar con claridad cómo el enfrentamiento entre las dos agendas, la de Oriente y la de Occidente, había recrudecido la violencia en el país y que los métodos de la oposición habían sido drásticamente radicalizados. Todo esto, sumado a la territorialización de los reclamos de la oposición a través de la Junta Democrática en el sector de la Media Luna, hacía pensar en la factibilidad tanto de un golpe de Estado como de la secesión de los departamentos de las tierras bajas y los valles del sur para la conformación de un nuevo país. La aprobación del proyecto emanado desde la Asamblea Constituyente fue un éxito que le dio al gobierno de Evo Morales algo de oxígeno, pero también lo dejó en una posición de negociación en la cual contaba con la legitimidad propia que le había otorgado moverse dentro de los márgenes de la institucionalidad. A partir de aquí, la única opción dentro de la legalidad para la oposición será bloquear en el Senado (cámara legislativa en la que contaba con una mayoría circunstancial) la ley de convocatoria al referéndum ratificatorio de la nueva Constitución y la ley de convocatoria al referéndum revocatorio de mandato, que había sido propuesto por Evo Morales con vistas a revalidar los mandatos del presidente, del vicepresidente y de los prefectos departamentales. Aunque también, como veremos más adelante, se profundizarán las prácticas ilegítimas que terminaron desembocando en la crisis de Pando.

3.1.4. 2008: referendo revocatorio, crisis y acuerdo

En 2008, la oposición de la Media Luna profundizaría la búsqueda de las autonomías regionales mediante la redacción y aprobación de estatutos autonómicos, y su posterior exposición a un referendo popular para su ratificación o rechazo definitivo. Luego de que en el mes de mayo tuviera lugar el primer gran éxito en la aprobación de un estatuto autonómico, el de Santa Cruz, en el Senado se aprobaría la convocatoria a un referendo revocatorio de los mandatos del presidente, del vicepresidente y de los prefectos departamentales.

La nueva estrategia solo puede entenderse dentro de la realidad que se instaló el 18 de diciembre de 2005 con la primera elección de las autoridades departamentales desde la vuelta del sistema democrático en 1982. Esto les dio a los prefectos una legitimidad especial como representantes institucionales de los intereses de los habitantes de sus departamentos, por lo que ellos se entendían como líderes democráticos que podían disputarle al presidente temas de la agenda nacional. Esto fue una constante durante 2007, e incluso se llegó a convocar a la violencia armada contra instituciones estatales o políticas por pertenecer a la esfera nacional o estar ligado de alguna manera a Evo Morales o el MAS. De allí la paradoja de tener la oportunidad única de ser autoridades departamentales, elegidas por el voto popular, y gozar de una ubicación en la escena política boliviana con la que no muchos actores habían contado antes de la instauración del sistema democrático para la designación de prefectos, pero al mismo tiempo utilizar herramientas para la instalación de una determinada agenda, que en algunos casos rozaban la ilegalidad, y directamente en otros eran una violación flagrante de la constitucionalidad democrática. El resultado final del transcurso de este año fue que Evo Morales consiguió aprobar la ley de convocatoria al referéndum ratificatoria de la nueva Constitución Política del Estado, pese a encontrarse hacia mediados del año en un pésimo momento político, pero el precio fue un alto número de modificaciones al proyecto aprobado en diciembre de 2007 y el adelanto de las elecciones generales. ¿Qué fue lo que sucedió para que el Movimiento al Socialismo lograra sortear uno de sus peores momentos y pudiera llegar a un consenso con la oposición? Primero, las victorias electorales obtenidas por los prefectos no se produjeron en detrimento del apoyo en las urnas al presidente, y eso quedo claro en el referendo revocatorio de agosto. Segundo, la violencia desatada en septiembre, dentro de la cual se encuentra la crisis en Pando bajo análisis en este escrito, tuvo un efecto contrario al buscado por los sectores de la Media Luna más radicalizados, y en lugar de desestabilización, generó consenso y acuerdos entre el MAS y la oposición moderada.

Para revisar los hechos de este 2008, es necesario comenzar en enero, momento en el cual el proyecto de Constitución sufrió modificaciones. En el edificio de la Lotería Nacional en La Paz, se llevaron adelante las reuniones de la Comisión de Revisión donde se introdujeron cambios que no fueron consensuados en la Asamblea Constituyente (Gamboa Rocabado, 2009). Esto dificultó la relación con los Prefectos de la Media Luna y deterioró aún más el vínculo con el Poder Ejecutivo nacional. Las diferencias entre los gobiernos regionales y Evo Morales fueron aumentando, al punto que el departamento de Santa Cruz llama a la realización de un referendo durante el 4 de mayo para aprobar su propio estatuto autonómico. Los sectores ligados al Movimiento al Socialismo señalaron que este cuerpo normativo no cumplía con lo establecido por la Constitución vigente y mucho menos era coherente con lo establecido en el proyecto de reforma de la carta magna (Schavelzon, 2012). El referendo se realizó en el departamento en cuestión, y la aprobación se impuso por el 85% de los votos. Vale aquí recordar que, previo a la realización del referendo, la Corte Nacional Electoral declaró la medida como ilegal, y que la Organización de los Estados Americanos, que había intentado mediar entre el prefecto Rubén Costas y el gobierno nacional enviando a Dante Caputo, su secretario de Asuntos Políticos, condenó cualquier intento de ruptura de la integridad territorial de Bolivia o de su orden constitucional.

Luego de esta victoria en las urnas para el prefecto de Santa Cruz, parecía que solo faltaban los referendos en Beni, Pando y Tarija para terminar de debilitar al gobierno de Evo Morales. Esas consultas populares se realizarían en junio de ese mismo año, pero a tan solo cuatro días de la victoria opositora en el departamento más rico del país algo inesperado sucedió. El Senado Nacional, con mayoría opositora y representando hasta ese momento la mayor traba para las propuestas del Ejecutivo, aprueba la ley de convocatoria al referendo revocatorio que se realizaría el 10 de agosto de ese mismo año. Es difícil de entender por qué luego de una victoria tan importante la oposición, coordinada a través del Consejo Nacional Democrático (CONALDE), daría tamaña concesión al gobierno nacional. Hay diferentes explicaciones que apuntan a un mal cálculo de la oposición en cuanto al apoyo de los votantes, entendiendo que el apoyo en las urnas recibido a nivel departamental se reproduciría a nivel país. Pero también hay versiones que ligan este cambio de estrategia con la acción del embajador estadounidense en Bolivia: “Goldberg se reúne la primera semana de mayo con Jorge Quiroga (de PODEMOS) y acuerdan que el Senado apruebe el referéndum revocatorio propuesto. Su convencimiento era que Evo Morales no lograría el 50% de los votos” (Calloni, 2009, p. 106). Posteriormente, estas sospechas le valdrían a Philip Goldberg su expulsión del país por orden de Evo Morales bajo la acusación de encabezar la división de Bolivia. Más allá de la cuestión diplomática, la ley se aprobó y el referendo revocatorio quedó establecido para agosto.

Antes de la realización del mencionado referendo, se llevaron adelante las consultas populares sobre la aprobación de los estatutos autonómicos de Beni, Pando y Tarija. Estos, que eran los departamentos restantes de la denominada Media Luna (aunque Cochabamba y Chuquisaca también entraban y salían del grupo opositor dependiendo de su coyuntura), asimismo habían emitido un estatuto y necesitaban la casi segura aprobación popular mediante votación. El primero de junio en Beni y Pando, y el 22 del mismo mes en Tarija, se llevaron adelante los respectivos referendos que aprobaron los estatutos autonómicos. Así las cosas, la oposición regional gozaba de su mejor momento con un fuerte apoyo departamental en las urnas y Evo Morales, que había basado su programa de gobierno en el apoyo de los movimientos sociales y en la legitimación de las urnas, veía cómo un gran caudal de votos se depositaba en las ánforas opositoras (De la Fuente, 2011). Estos estatutos desconocían el orden normativo nacional y pretendían una autonomía de facto. Cabría aquí preguntarnos si eran aplicables estos cuerpos legales que tienen como objeto imperar en subdivisiones regionales que no reconocían las leyes nacionales o si, más allá de la posibilidad de aplicabilidad, buscaban una finalidad distinta. Salvador Schavelzon (2012) asegura lo siguiente:

Los estatutos entraban más como un documento para negociar con el poder central, que como un marco jurídico para ser implementado. Puede ser que, en algunos temas, el Estatuto pudiera verse como un plan de acción para el futuro, de desarrollo de instituciones propias. Pero el separatismo no era un proyecto oficial para la mayoría de los líderes autonomistas de la Media Luna, por lo menos para la coyuntura del momento, por lo que la imposibilidad de implementar los estatutos sin coordinación con el gobierno evidenciaba el carácter de documento político de negociación y oposición la MAS, más que nada (p. 394).

Pero en agosto de 2008, los diferentes líderes de Bolivia se encontraban fortalecidos. Los cuatro prefectos de Oriente habían impulsado en sus territorios los referendos de aprobación de los estatutos autonómicos, y el voto por el “Sí” se había impuesto ampliamente. Evo Morales, quien había accedido al gobierno del país con un apoyo electoral del 54%, convocó a una Asamblea Constituyente y había logrado aprobar el proyecto de reforma de la Constitución Política del Estado en Oruro hacía poco más de ocho meses. Así, el referendo se mostraba como la definición política del país. El resultado óptimo para la oposición era anulación del mandato presidencial y la confirmación del mandato propio. Evo Morales tenía un campo de posibilidades más amplio, pero definitivamente necesitaba del apoyo popular en cuanto a la continuidad de su gobierno en primera instancia. El 10 de agosto se realiza el referéndum y Evo Morales, contrario a lo instaurado por ciertos vaticinios previos, es ratificado con el 67% de los votos. En cuanto a los prefectos, los cuatro prefectos de la Media Luna fueron ratificados en sus puestos, los dos prefectos del MAS (Oruro y Potosí) también obtuvieron los votos necesarios para continuar con sus mandatos, mientras que los prefectos opositores de La Paz y de Cochabamba fueron expulsados de los gobiernos departamentales.[2]

De los resultados del referendo revocatorio, se pueden hacer dos lecturas. La primera advierte la intensificación de las dos Bolivias, que tienen agendas irreconciliables. La segunda muestra a un Evo Morales que había aumentado la adhesión popular, pero que además podría designar dos prefectos temporarios en La Paz y Cochabamba hasta que se realizaran nuevas elecciones en esos departamentos, equilibrando así un poco más la ecuación de departamentos opositores (cinco, contando a Savina Cuellar en Chuquisaca) y aliados (cuatro). Las acciones de la oposición demostrarán que, pese a que se suscriba una visión u otra, la CONALDE, los comités cívicos y los prefectos se quedaban sin opciones institucionales y democráticas que pudieran incomodar al presidente o frenar su proyecto de nueva Constitución Política del Estado.

A partir de allí, la ola de violencia desatada en agosto y septiembre sumió al país en dos meses de caos y barbarie (Peñaranda, Mercado, Miranda y Berrios, 2012). Pese a que los hechos violentos no se habían detenido durante este año y mantenían una continuidad desde 2007, a partir de este momento empiezan los tiempos más intensos, que desembocan en la crisis de Pando, con la masacre de once campesinos y cientos de heridos. Hubo tres objetivos claros de la oposición: las instalaciones relacionadas con la explotación de hidrocarburos, las instituciones gubernamentales y los participantes de las movilizaciones a favor del gobierno nacional. Los paros cívicos empezaron a convocarse, y como fechas relevantes vale destacar el 20 de agosto y el 1 de septiembre, donde se incitó a la toma de establecimientos petroleros, el cierre de válvulas de gasoductos,[3] el bloqueo de caminos y la ocupación de edificios oficiales. La CONALDE decidió que el enfrentamiento con el gobierno debía radicalizarse y, a partir del 3 de septiembre, se intensifican las medidas de fuerza y los choques con las fuerzas del orden.

El día 10 de septiembre, el presidente Evo Morales anuncia que el embajador de Estados Unidos en el país, Philip Goldberg, había sido declarado persona no grata y que tenía 72 horas para abandonar el país. Hugo Chávez, afirmando que se encontraba en poder de información que confirmaba que una parcialidad de las fuerzas armadas y policiales había retirado su apoyo al primer mandatario, amenaza con intervenir militarmente en el conflicto interno de Bolivia. Esas declaraciones del presidente venezolano no fueron recibidas de buena manera y provocaron una fuerte irritación en las fuerzas del orden. En medio de este caos, los movimientos sociales adherentes al MAS y al gobierno de Evo Morales empiezan a coordinar un cerco a Santa Cruz (Schavelzon, 2012). Dentro de este marco de manifestaciones de sostén al gobierno, un grupo de campesinos que intentaba movilizarse hacia Cobija, capital del departamento de Pando, es emboscado por individuos armados en la ciudad cercana de El Porvenir. El enfrentamiento se salda con muertos y heridos.[4] El gobierno central declara el estado de sitio, envía fuerzas militares y retoma el control de la zona. Los sucesos conocidos como la masacre de El Porvenir (también mencionada como la crisis de Pando) fueron la segunda derrota de este año para la oposición. La UNASUR entendió que la violación de los derechos humanos y el asesinato de personas fueron medios para la desestabilización del país y emitió la Declaración de La Moneda,[5] apoyando íntegramente al presidente Morales; por su lado, la OEA y la ONU pidieron que todos los actores retomaran la vía del diálogo.

La violencia desatada en todo el país y el punto más alto de la escalada, alcanzado en el departamento de Pando, provocaron que la oposición moderada cambiara su postura y se dispusiera a buscar un acuerdo para la sanción de la ley de convocatoria al referendo ratificatorio del proyecto de ley suprema emitido por la Asamblea Constituyente: “Después de la masacre de El Porvenir, el diálogo se hizo posible y un acuerdo constitucional comenzó a ser construido” (Schavelzon, 2012, p. 416). Todos los actores decidieron darle lugar al diálogo, ya sean líderes políticos o participantes de la sociedad civil. Este acuerdo tuvo un precio para el MAS, que fue la modificación del proyecto emanado de la Asamblea Constituyente por parte de la oposición en Congreso, pero se logró el acuerdo necesario que permitió convocar a un referendo para enero de 2009 que aprobara la nueva Constitución.

La importancia del año 2008 radica en que ambos bandos, y sus respectivas agendas, se encontraron en un punto donde no podían desconocerse mutuamente o tomar decisiones unilaterales. La nueva Constitución Política del Estado, en los términos en que había sido aprobada en Oruro en 2007, era inaceptable para la oposición, y el gobierno de Evo Morales no podía seguir exponiéndose a las estrategias desestabilizadoras de las regiones de la Media Luna y de la CONALDE. La búsqueda de puntos en común y justos medios nunca fue viable por las férreas posiciones adoptadas por ambas facciones. La violencia, triste protagonista de 2008 en Bolivia, fue la que amargamente obligó al presidente y a la oposición a ceder en sus planteos y poder construir un consenso que permitiera destrabar una situación estancada en el enfrentamiento. Durante 2009 se consolida la reforma de la Constitución, en un paso más hacia la construcción de un país por fuera de una escalada violenta.

3.1.5. 2009: referendo constitucional y entrada en vigencia de la nueva CPE

El año 2009 se mostraba en sus inicios como el tiempo para el cambio de la relación entre prefectos y gobierno central. Las cuatro autoridades departamentales habían sido ratificadas en sus puestos, pero también había salido airoso del referendo el presidente Evo Morales. La vía de la violencia no había tenido éxito y los estatutos autonómicos no respetaban la Constitución y tenían pocas probabilidades de ser aplicados en la realidad. Con el acuerdo de octubre de 2008, se había podido convocar al referendo ratificatorio que buscaba finalizar la discusión por la cuestión de la reforma constitucional. La única alternativa coherente y que podría eludir el derramamiento de sangre inútil era el diálogo y la concordancia, además de la aplicación de los sistemas institucionales para la solución de las diferencias.

El 25 de enero de ese año se realiza el referendo ratificatorio de la nueva Constitución Política del Estado y dirimitorio en cuanto a la cantidad de hectáreas que un individuo podía poseer: “El ‘Sí’ por la Constitución se impuso con el 61% y además un 80,65% se manifestaba en contra del latifundio, definiendo en 5 mil hectáreas el límite máximo para la propiedad […]. La nueva Constitución ya era una realidad y sería promulgada por Evo Morales el 7 de febrero en El Alto” (Schavelzon, 2012, p. 438). Así, luego de un largo proceso, la Constitución era aprobada en lo que podría ser leído como la victoria de la agenda de Occidente sobre la agenda de Oriente. Evo profundizaría sus políticas de nacionalización de empresas energéticas, primero con la estatalización de Chaco SA y luego a través de la expropiación de la distribución del combustible de los aeropuertos, ambos emprendimientos dependientes de British Petroleum. Por otro lado, y haciendo hincapié en la agenda de octubre, se prosigue con la búsqueda del juicio a Sánchez de Lozada, que es iniciado por la Corte Suprema en mayo de ese mismo año.

Las elecciones habían sido convocadas para diciembre de ese año y las medidas tomadas por el Poder Ejecutivo nacional apuntaban a lograr una cohesión de la base electoral que había logrado un 54% de los votos en las presidenciales de 2005 y un 67% en el referendo revocatorio de 2008. El conglomerado opositor presentó como candidato a presidente al prefecto de Cochabamba que había sido removido de su cargo luego del referéndum, Manfred Reyes Villa, y al también antiguo prefecto de Pando, Leopoldo Fernández, quien había sido removido de su cargo luego de la masacre de El Porvenir. El binomio de candidatos del MAS, compuesto por Evo Morales y Álvaro García Linera, obtuvo el 64% de los votos, logró la victoria en Tarija, bastión fuerte de la oposición y departamento clave de la Media Luna, y afirmó la tendencia vencedora en Cochabamba (departamento de origen del candidato opositor) y Chuquisaca (que por la cuestión de la capitalidad de Sucre por un tiempo había conformado parte de la alianza opositora). De los candidatos opositores, Leopoldo Fernández fue encarcelado por los hechos en Pando y Reyes Villa huyó del país escapando de las causas en su contra por supuesta administración fraudulenta en el departamento de Cochabamba.

De esta manera, parecería que los años que vendrían serían de relativa tranquilidad para el Movimiento al Socialismo, dado que la reformada carta magna había entrado en vigencia, los opositores de la Media Luna no habían logrado imponer su visión y fueron derrotados en las urnas, y Evo Morales iniciaba un nuevo mandato con vistas a concluir la transformación que había iniciado en 2005. Carlos Cordero Carraffa entiende que la implementación de la nueva Constitución tenía bastantes puntos favorables. Entre ellos figuran la inclusión de las minorías excluidas, el reconocimiento de una nueva generación de derechos, la ampliación de los límites al poder y a las autoridades gubernamentales, la incorporación de procedimientos de democracia participativa, la promoción del Estado de derecho y la vigencia de libertades ciudadanas, el fomento de la construcción de un Estado autonómico, el impulso al respeto y la equidad entre pueblos y culturas, y la vigencia de cerrojos a las reformas constitucionales caprichosas (Carraffa, 2010). La cuestión es que, al mismo tiempo que trae beneficios, como todo proceso, la implementación del nuevo texto constitucional también puede acarrear contrariedades. Gamboa Rocabado plantea los diferentes problemas que él considera estructurales frente a la implementación de la nueva Constitución Política del Estado. Podemos enunciarlos como el conflicto entre los distintos poderes del Estado, debido a un fuerte presidencialismo; conflicto entre las regiones debido al régimen de autonomías; conflicto entre la visión de modernización institucional occidental y las visiones indigenistas presentes en Bolivia; y las intenciones independentistas todavía presentes en el departamento de Santa Cruz (Gamboa Rocabado, 2010).

El conflicto existe en Bolivia, como decíamos en líneas precedentes, desde su declaración de independencia. El proceso iniciado a finales de 2005 con la elección de Evo Morales como presidente tuvo sus puntos más controvertidos en el tratamiento de la reforma constitucional (2006-2009). Pero la aprobación de la actual CPE trae inherentemente paz al convulsionado país. En definitiva, la respuesta es negativa. Abre un nuevo proceso en el cual es imperante el establecimiento de instancias de diálogo y el desarrollo de una reconciliación profunda entre gobernantes, regiones y ciudadanos.

La intención de este apartado fue exponer el contexto de alta conflictividad donde se origina y desenvuelve la crisis y la posterior masacre de Pando. La finalidad última de todo este escrito es la comprensión del enfoque de Regulación de Conflictos utilizado en la acción de la UNASUR en estos sucesos, por eso es de suma importancia entender el ambiente interno de Bolivia, que dio origen a las disputas. No se ha descripto en profundidad la base fáctica y la sucesión cronológica de los acontecimiento del 11 de septiembre de 2008, por lo que, si bien tenemos noción de la conflictividad que incordiaba al país en aquel período, la información expuesta hasta aquí no nos permite apreciar con claridad qué diferenció a esta crisis de los hechos en Cochabamba en enero de 2007 o de la “Humillación de Sucre” de mayo de 2008. Es decir, es necesario examinar los diferentes episodios de aquel sangriento día de septiembre para comprender qué fue lo que desató la inmediata reacción de la UNASUR y la convocatoria al diálogo por parte de José Miguel Insulza, secretario general de la OEA, y Ban Ki-moon, secretario general de la ONU.

3.2. Violencia del 11 de septiembre de 2008 en el departamento boliviano de Pando

Se han realizado varios informes para describir lo sucedido en el departamento de Pando el día 11 de septiembre de 2008. En este apartado usaremos los documentos emitidos por la Defensoría del Pueblo de Bolivia, por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Bolivia, y por el Observatorio Social de América Latina del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Es obligatorio mencionar que también la UNASUR ha emitido un informe sobre la cuestión, pero como es uno de los documentos a estudiar más adelante en este escrito no será utilizado para revisar las acciones ocurridas en Pando.

Dentro del clima de tensión desatado a partir de la victoria de la aprobación de la gestión de Evo Morales obtenida en el referéndum de agosto de 2008, se encuentra el episodio de la masacre de El Porvenir o masacre de Pando. Ambos nombres hacen referencia a los hechos acaecidos en la ciudad de El Porvenir y sus alrededores, donde la violencia entre opositores y campesinos simpatizantes del presidente terminó con un saldo de varios muertos y decenas de heridos. Como antecedente más importante, debemos mencionar la toma de las instalaciones del Instituto Nacional de la Reforma Agraria (INRA) por parte de personas vinculadas a la prefectura (gobierno provincial) y al Comité Cívico de Pando (OADCH, 2009). Al igual que en otras regiones, los miembros de la oposición llevaban adelante una campaña de toma de edificios de la administración central como muestra del desconocimiento a la autoridad del gobierno de La Paz. En este caso, la oficina departamental del INRA se encontraba finalizando un proceso de saneamiento de tierras y estaba a punto de entregarlas a sus nuevos propietarios, los cuales eran campesinos en su mayoría. El prefecto de Pando, Leopoldo Fernández, designó como nuevo director departamental del INRA al secretario de Tierra, Territorio y Límites de la Prefectura. Esto despertó susceptibilidades entre los beneficiarios y adjudicatarios de las tierras, quienes no habían recibido aún los títulos de propiedad agraria (OADCH, 2009). El 6 de septiembre, y en respuesta a la acción prefectural, la Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Pando (FSUTCP) decidió convocar a un ampliado (asamblea) en la ciudad de Cobija, capital departamental y lugar físico donde se encontraban el gobierno del departamento y las oficinas del INRA (Defensoría del Pueblo de Bolivia, 2009). La cita estaba programada para los días 13 y 14 de septiembre, y los campesinos se organizarían en dos grupos, uno en el oeste, desde la ciudad de Filadelfia, y otro en el este, desde la ciudad de Riberalta (departamento de Beni), pasando por Puerto Rico (Pando). Ambos grupos se encontrarían en la ciudad de El Porvenir y marcharían juntos hacia Cobija, que se encuentra a 35 kilómetros hacia el norte. Siendo El Porvenir una ciudad de paso obligatorio en el camino hacia Cobija, la oposición se organizó allí con la idea de impedir el paso de los campesinos hacia la capital departamental.

Según relatan los informes, empleados del Servicio Departamental de Caminos de Pando (SEDCAM) cavaron varias zanjas con la idea de obstruir el avance de los campesinos que se trasladaban a pie, pero también contaban con vehículos para el traslado de mujeres, niños y personas mayores. El primer sector de zanjas se encontraba en Tres Barracas, a cinco kilómetros al este de El Porvenir y con la intención de frenar la avanzada de los campesinos provenientes de Riberalta y Puerto Rico. El otro sector de zanjas se situaba en Cachuelita, a ocho kilómetros al oeste de El Porvenir, y buscaba imposibilitar el paso de los campesinos proveniente de Filadelfia. Los sucesos de ese día se dieron en tres lugares; primero en las zanjas de Cachuelita y Tres Barracas, y luego, más avanzada la jornada, en la ciudad de El Porvenir (OADCH, 2009).

El grupo que avanzaba desde el oeste hacia El Porvenir y había abandonado la ciudad de Filadelfia en las últimas horas del día 10 de septiembre llega a la zona de las zanjas en Cachuelita en las primeras horas de la madrugada del día 11 de septiembre. Al encontrarse con los pozos cavados por los empleados del SEDCAM, comienzan a rellenarlos con su propio esfuerzo y con las herramientas que transportaban. La prisa la marcaban las noticias que llegaban desde la zona de Tres Barracas e indicaban la actitud hostil de los simpatizantes de la oposición para con los campesinos provenientes de Puerto Rico y Riberalta. Entre las 3 y las 4 de la madrugada una camioneta blanca, identificada como perteneciente a la Prefectura, llega a la zona y efectúa una serie de disparos que son respondidos por una persona no identificada. Dos funcionarios del SEDCAM son heridos como resultado de este encuentro (Defensoría del Pueblo de Bolivia, 2009). Luego se sabría que este vehículo realizaba tareas de vigilancia. Las tareas de relleno de los pozos fueron concluidas entre las 6 y las 8 de la mañana, lo cual permitió a los campesinos y a un grupo de normalistas (estudiantes de magisterio) de La Paz que se había sumado avanzar hacia Tres Barracas en apoyo a sus compañeros provenientes de Puerto Rico y Riberalta.

En la zona Tres Barracas las tensiones habían comenzado a las 2 de la madrugada, cuando los campesinos, que habían partido desde el este y se dirigían a El Porvenir, se encontraron con las zanjas excavadas por los empleados del SEDCAM. Funcionarios de la Prefectura, del SEDCAM, miembros del Comité Cívico de Pando y otros simpatizantes del prefecto Leopoldo Fernández hicieron frente a los cuatrocientos campesinos que intentaban avanzar. Los partidarios de la Prefectura entendían que estos campesinos buscaban tomar las instalaciones del INRA en protesta por las acciones del prefecto departamental, por eso les impidieron el paso y les sugerían que volvieran a sus lugares de residencia. La tensión llegó a los insultos e incluso los simpatizantes de la Prefectura lanzaron petardos a los campesinos para disuadirlos de cualquier avance. La situación se calmó hasta el amanecer, aunque el número de partidarios de la Prefectura seguía en aumento (Defensoría del Pueblo de Bolivia, 2009).

Hacia las 6 de la mañana se vuelven a iniciar discusiones entre ambos bandos a un lado y otro de la zanja. Los campesinos intentan explicar que su única intención era participar del ampliado que se realizaría en Cobija, pero los partidarios de la Prefectura no hacen ninguna concesión en su postura de no permitir el avance campesino. Entre insultos, la escalada llegó a un punto donde los campesinos decidieron volver a Puerto Rico para evitar cualquier hecho violento. Ante el retroceso de los campesinos, los partidarios del prefecto se dan a la persecución de estos, la cual tiene lugar por más de cinco kilómetros y se concentró en el hostigamiento y amedrentamiento de los trabajadores rurales. Ante la humillación sufrida y debido a la presencia de mujeres, niños y ancianos, los líderes campesinos deciden responder al acoso y hacen retroceder a los partidarios de la Prefectura que se encuentran con el grupo de campesinos procedente de Filadelfia en su huida. Así, los simpatizantes del prefecto Leopoldo Fernández quedan encerrados entre los dos grupos de trabajadores rurales. Aunque los relatos difieren sobre la cantidad, entre seis y diez personas son tomadas como rehenes por los campesinos que avanzan conjuntamente hacia la ciudad de El Porvenir (OSAL, 2008). En estos momentos se da el fallecimiento de la primera víctima fatal de la violencia: Pedro Oshiro, un funcionario de la Prefectura de Pando. Según un informe forense posterior, el deceso se dio por el disparo de un arma de fuego (Defensoría del Pueblo de Bolivia, 2009).

En la ciudad de El Porvenir, ante la noticia del avance de los trabajadores de la Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Pando, un grupo de simpatizantes de la Prefectura se había reunido en la plaza y se sumó a los que habían logrado huir de la zona de Tres Barracas. Los campesinos arribaron a la zona urbana a las 10 de la mañana y allí la Policía Departamental entabló conversaciones entre los dos sectores. Los partidarios de la Prefectura avisan a la Policía sobre los rehenes y sobre la posible existencia de armamento entre los campesinos. La Policía buscaba evitar el enfrentamiento entre ambos bandos, por lo que negoció la liberación de los rehenes y la realización de un cordón de seguridad que permitiera a los campesinos pasar en grupo hacia Filadelfia. Las negociaciones se extendieron hasta las 12 del mediodía, cuando efectivamente los rehenes fueron liberados, aunque el desenlace no fue el buscado. Simpatizantes de la Prefectura habían rodeado y emboscado a los campesinos durante el tiempo en que se llevaron adelante las negociaciones, por eso al momento de la liberación del último cautivo comenzó la balacera. El informe realizado por la Oficina del Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Bolivia dice expresamente que la “espera fue interpretada por los campesinos como una forma de entretenerlos mientras los partidarios de la Prefectura se organizaban y rodeaban para atacarlos” (OADCH, 2009, p. 11).

El grupo de campesinos alcanzaba una cantidad de mil quinientas personas, aproximadamente, las cuales intentan escapar y proteger sus vidas. Los disparos habían provocado la estampida de los campesinos, que “se dirigieron al lado del puente Cocamita para escapar”, aunque “la mayoría huye en dirección al río Tahuamanu en diferentes momentos, porque este era el único lugar expedito, y señalan que tomaron esta dirección por instinto de salvar sus vidas” (Defensoría del Pueblo de Bolivia, 2009, p. 16). También, otros intentan esconderse en las diferentes casas del pueblo y en los locales comerciales. Los campesinos son perseguidos bajo el fuego de ametralladoras, escopetas, pistolas, rifles y pirotecnia. Las imágenes más impactantes, que serían capturadas en video, son las de la persecución del grupo de campesinos que se internaron en el río Tahuamanu, ya que recibieron disparos desde lugares estratégicos en la huida.

La violencia continuaría durante varias horas, ya que los campesinos que huyeron al monte serían cazados hasta altas horas de la noche; los que se refugiaron en casas y comercios del pueblo serían apresados y torturados, y aquellos que habían sido heridos y transportados al hospital de Cobija fueron golpeados e incluso se les negó la atención médica en muchos casos (no por falta de voluntad de los galenos, sino, por el contrario, debido a la coacción ejercida por la presencia de violentos en el hospital) (OSAL, 2008). Incluso, luego de que el gobierno declarara el estado de sitio en el departamento de Pando, personas ligadas a la Prefectura de Pando y a Leopoldo Fernández decidieron huir hacia Brasil por miedo a represalias. Según el informe del Defensor del Pueblo de Bolivia, cuatrocientas personas cruzaron los límites bolivianos hacia la ciudad fronteriza de Brasiléia, donde “viven con sus familias dentro de pequeñas carpas instaladas en diferentes abrigos y algunas en domicilios particulares, de familiares y amigos, reciben alimentación tres veces al días, desayuno, almuerzo y cena, y asistencia médica y acceso a servicios básicos” (Defensoría del Pueblo de Bolivia, 2009, p. 76). Luego, como lo revelarían los medios de comunicación,[6] el Consejo Nacional para los Refugiados de Brasil (CONARE) concedería asilo político a 58 de estas personas.

Según la Oficina del Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Bolivia, los hechos del día 11 de septiembre se distinguieron por “la desproporcionalidad de fuerza que se utilizó para agredir a los campesinos en un ataque frontal” (OADCH, 2009, p. 12), y sostiene que el número de víctimas fatales sería de 11, en consonancia con lo estipulado por el Ministerio Público boliviano. Además, considera los sucesos como una masacre, definiéndola como una situación en la que se da una “ejecución extrajudicial, sumaria o arbitraria de al menos tres personas”, o cuando “hay cuatro o más víctimas asesinadas durante el mismo evento” (OADCH, 2009, p. 13). La Oficina del Alto Comisionado también denuncia las acciones de los funcionarios de la Prefectura, empleados del SEDCAM, miembros del Comité Cívico de Pando y otros partidarios de la Prefectura de Pando como una grave violación de los derechos humanos (OADCH, 2009).

El defensor del Pueblo de Bolivia asegura en su informe que el saldo final de víctimas fatales asciende a 19, mientras que las personas heridas fueron un total de 53. En cuanto a las violaciones de derechos humanos, especifica lo siguiente:

Al evidenciarse tanto el uso desproporcionado de armas de fuego no convencionales en el lugar frente al estado de indefensión en que se encontraban los campesinos, con la agravante de la persecución casa por casa, la cacería de personas en su cruce por el río Tahuamanu y aquellas que escapaban por el monte; acontecimientos que fueron iniciados un día antes con la apertura de zanjas a la altura de Cachuelita y Tres Barracas con maquinaria del Servicio Departamental de Caminos (SEDCAM) y el uso de vehículos para el traslado de personal de la Prefectura, Cívicos y otros con la finalidad de obstaculizar el paso de los campesinos hacia el lugar convocado para llevar a cabo su ampliado; acciones constitutivas de vulneración flagrante de los derechos humanos y fundamentales a la vida, integridad física y libertad de locomoción, a su vez ilícitos penados por la normativa vigente; muerte masiva que, a la luz del DIDH, constituyen delitos de lesa humanidad, como es la masacre en cuanto a sus autores se refiere, los que deben ser individualizados para la sanción pertinente (Defensoría del Pueblo de Bolivia, 2009, p.101).

Este hecho, por la cantidad de pérdidas de vidas humanas y los heridos que ha causado, atrajo la vista de la comunidad internacional. El contexto de violencia que vivía el país, sumado a la acción efectiva contra instalaciones del gobierno central, el desconocimiento de la autoridad del presidente y la violencia que se ejerció contra campesinos simpatizantes de Evo Morales fueron lo que despertó la conciencia sobre la gravedad de los hechos que estaban teniendo lugar en Bolivia. En tan solo unos pocos días, un prefecto de conocida reputación opositora se había hecho con la posesión de oficinas de un organismo dependiente del gobierno central, y los recursos del gobierno departamental de Pando fueron puestos al servicio de la represión mortal de partidarios del presidente. Era menester poner un freno a este tipo de acciones, evitando que se propagaran al resto de los departamentos del país. La acción de la UNASUR buscó brindar un apoyo total y completo a Evo Morales de parte de todos los países de la región, en búsqueda de la protección de la democracia en Bolivia y en el resto de América del Sur.

3.3. Relevancia del conflicto en Bolivia y de la crisis de Pando

Como se ha aludido en los inicios de este capítulo, entender el contexto del conflicto boliviano es necesario para comprender, en primer lugar, las causas de los hechos de violencia en Pando, pero también es necesario para discernir la razón de la intervención de la UNASUR.

En primer término, el conflicto boliviano es el resultado de una conjugación de factores históricos, reivindicaciones de diferentes sectores desoídas, junto con la asunción de un presidente que intenta imponer un programa de acción diferente a todo lo planteado por la clase política desde la vuelta de la democracia en 1982. La conocida agenda de octubre favorecía la nacionalización de los recursos energéticos, la búsqueda de la redistribución de la riqueza y la inclusión de diferentes sectores marginados de la sociedad en la participación política boliviana. La oposición política aglutinó a diferentes sectores que entendían que el camino tomado por Evo Morales era incorrecto o simplemente no coincidían en la jerarquización temática del programa de gobierno. Hasta aquí parecería no haber problemas, pero estas diferencias fueron aumentando a punto tal que se radicalizaron en los medios utilizados para defender las distintas posiciones. El referéndum revocatorio que mostró a un Evo Morales con fuerte apoyo popular reveló la inevitabilidad de la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado, pese a que muchos prefectos opositores también fueron ratificados en sus cargos. Lamentablemente la oposición profundizó las medidas antidemocráticas y violentas, promoviendo el desconocimiento del Poder Ejecutivo nacional y las acciones violentas contra los simpatizantes del MAS y las instalaciones relacionadas con la industria energética. Estas medidas apuntaban a generar un clima de caos e ingobernabilidad en el país, desalentar las movilizaciones de apoyo al presidente y provocar algún tipo de altercado con los países vecinos dependientes del gas boliviano. En un escenario ideal, la oposición buscaba que Evo Morales no pudiera continuar con el gobierno, ya sea por el clima de inestabilidad nacional, por la falta de apoyo popular o por la ausencia de solidaridad regional para con su causa. Por el contrario, las víctimas fatales del 11 de septiembre de 2008 y las medidas antidemocráticas y por fuera de cualquier tipo de institucionalidad provocaron la manifestación de apoyo incondicional al presidente Morales por parte de los países de la región y la decisión de la oposición moderada de sentarse a discutir con el gobierno el proceso de aprobación y sanción de la nueva Constitución.

En cuanto a las razones de la decidida intervención de la UNASUR, más allá del pedido del gobierno de Bolivia, la situación en aquel país representaba todo los motivos por los que el organismo había sido creado. La creación de la UNASUR no fue azarosa y buscaba la coordinación de políticas de los países de América del Sur para dar respuestas conjuntas a problemas comunes, ya sea que estos se manifiesten en varios países o dentro de los límites fronterizos de un solo Estado. En el próximo capítulo repasaremos un poco de la historia de la UNASUR, ahondaremos en sus objetivos y abordaremos su intervención en los hechos de Pando para poder dilucidar finalmente qué enfoque de Regulación de Conflictos fue el que primó en dicha actuación.


  1. Tensión entendida como situación en la que la persecución de determinados objetivos o la no satisfacción de ciertas demandas planteadas por diversos actores conlleva altos niveles de movilización política y social y/o un uso de la violencia con una intensidad que no alcanza la de un conflicto armado, que puede incluir enfrentamientos, represión, golpes de Estado, atentados u otros ataques, y cuya escalada podría degenerar en un conflicto armado en determinadas circunstancias. Las tensiones están normalmente vinculadas a a) demandas de autodeterminación y autogobierno, o aspiraciones identitarias; b) la oposición al sistema político, económico, social o ideológico de un Estado, o a la política interna o internacional de un gobierno, lo que en ambos casos motiva la lucha para acceder o erosionar al poder; o c) al control de los recursos o del territorio (Escola de Cultura de Pau, 2012, pp. 29-30).
  2. Pese a que los departamentos son nueve, solo se puso a consideración el mandato de ocho prefectos. En Chuquisaca no se realizó el referendo debido a que la prefecta Savina Cuellar había sido elegida en junio mediante vía electoral luego de que el antiguo prefecto renunciase a su cargo en diciembre de 2007.
  3. Es importante recordar que en abril de 2007, y debido a un problema limítrofe entre dos provincias del departamento de Tarija, una ola de violencia provocó el cierre de un gasoducto que enviaba gas a Argentina. Además, como consecuencia de las protestas, se debió recortar el envío del recurso tanto a Argentina como a Brasil. Estas nuevas protestas podrían haber ocasionado graves problemas regionales entre los tres países, en razón de la dependencia de la energía boliviana de las dos economías más grandes de América del Sur.
  4. Los hechos de lo sucedido ese día serán detallados en el apartado 3.2 del presente escrito.
  5. La acción de la UNASUR es el punto central de este escrito, es por eso que las medidas tomadas por este organismo se analizarán con más detalle en el capítulo siguiente.
  6. Diferentes medios reflejaron el hecho, por ejemplo, la BBC publicó la siguiente nota: “Bolivia reclama a Brasil por Refugiados”, la cual se encuentra disponible en línea: <http://goo.gl/l3McBX>.


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