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4 UNASUR y su intervención

Dentro de este capítulo reside el análisis más importante de todo este escrito. Es aquí donde intentaremos esclarecer el encuadre de Regulación de Conflictos (gestión, resolución o transformación) que la UNASUR consintió al tomar parte de la crisis boliviana de 2008. Esto se hará en conciencia de la situación del escenario internacional a partir del fin de la Guerra Fría, sus implicancias y cambios en las relaciones internacionales como materia de estudio, y mediante las herramientas teóricas sobre el abordaje de conflictos, expuestas en el segundo capítulo. Al mismo tiempo, la necesaria revisión del contexto boliviano desde la caída de Sánchez de Lozada y puntualmente en los primeros años de gobierno de Evo Morales, así como la aproximación detallada del desenvolvimiento de la crisis en los alrededores de la ciudad de El Porvenir, nos permiten comprender la calidad única de los hechos que se vivieron en Bolivia en aquellos momentos. A partir de aquí, solo nos remitiremos a un pequeño resumen sobre la historia de la UNASUR y a una breve cronología del trasfondo de la intervención diplomática en Bolivia. Luego, ingresaremos en el análisis detallado de los documentos emitidos por el organismo para intentar alcanzar el objetivo primordial de este análisis: establecer el enfoque de Regulación de Conflictos que prevaleció en las acciones de la UNASUR.

4.1. Historia e importancia de UNASUR

La UNASUR es la sucesora institucional de la Comunidad Suramericana de Naciones. Nace como un intento de superar las simples fórmulas de integración económica y busca coordinar las acciones políticas de los 12 países independientes de América del Sur en cuanto a los asuntos culturales, sociales, políticos y, por supuesto, sobre cuestiones económicas. En cuanto a su evolución histórica, se puede resumir de la siguiente manera:

La UNASUR que conocemos hoy día es la materialización de una propuesta brasileña, esbozada […] en la década de los años noventa, que tiene sus primeros avances con la celebración de la I y la II Cumbre de Presidentes de América del Sur, 2000 y 2002, respectivamente; en 2004 nace la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), y a partir de mayo de 2008 se conforma como la UNASUR (Regueiro y Barzaga, 2012, p. 29).

En el año 2000, con el marco de la conmemoración del 500º aniversario del descubrimiento de Brasil y bajo la invitación del presidente de aquel país, Henrique Cardoso, se realiza en Brasilia la Primera Cumbre Sudamericana de Presidentes. Brasil, con serias diferencias respecto de los planteos realizados por Estados Unidos en la negociación del Área de Libre Comercio de las Américas, convoca a los países del subcontinente para discutir posturas acerca de comercio, democracia, infraestructura, drogas ilícitas y delitos relacionados. Es así que se llega a diferentes acuerdos, como el reconocimiento de la democracia representativa como único fundamento de la legitimidad de los sistemas políticos, la necesidad de impulsar una zona de libre comercio entre el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones, y la creación del Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur (IIRSA), entre otros (Granato y Oddone, 2008). Es menester aclarar que los objetivos de Brasil eran instalar en la agenda sudamericana las prioridades políticas relacionadas con el comercio (preeminencia de las mercaderías brasileñas y fácil acceso de ellas a los mercados de la región), y el desarrollo de la infraestructura física, por lo que podemos apreciar que fue una cumbre exitosa para el país de habla portuguesa (Regueiro y Barzaga, 2012).

La Segunda Cumbre de Presidentes se realizó en Guayaquil durante 2002. Con la excusa de un nuevo aniversario del encuentro de San Martin y Bolívar en aquella ciudad, los presidentes fueron invitados de nuevo. Hubo coincidencias en puntos similares a la primera cumbre. Por ejemplo, ratificaron su compromiso con la democracia a través del pleno apoyo a la Carta Democrática suscripta en el marco de la Organización de los Estados Americanos en 2001 en Lima, Perú. Así también revalidaron el consenso sobre la necesidad de impulsar la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) como una medida para evitar el socavamiento de las bases de cualquier sistema democrático. En cuanto a las disputas y/o conflictos en la región, adoptaron la Declaración sobre la Zona de Paz Sudamericana, la cual se basa en la cooperación y la consulta permanente en las áreas de la seguridad, la defensa, así como en la transparencia y la limitación gradual en la adquisición de armamentos para la generación de confianza entre los Estados (Regueiro y Barzaga, 2012). Este es uno de los puntos más importantes, ya que es la primera cumbre de presidentes posterior al ataque del 11 de septiembre de 2001, lo cual provocó un cambio en la política exterior de Estados Unidos, estableciendo la guerra preventiva. A su vez hay que mencionar también la tensión existente entre el principio de no injerencia y la responsabilidad de proteger que había sido tan comentada en la década de 1990 debido al conflicto de los Balcanes y la crisis en Ruanda. La creación de esta zona de paz apunta a evitar conflictos entre los Estados de la región, pero al mismo tiempo tiene el propósito de evitar la intervención extranjera no deseada en todo el territorio sudamericano mediante la cooperación regional para encarar cualquier situación que atraviese uno o más países. Otro de los puntos importantes en la Segunda Cumbre de Presidentes Sudamericanos fue la integración de la infraestructura regional con vistas a darle el impulso necesario al plan IIRSA, con especial énfasis en las cuestiones energéticas y la situación de Paraguay y Bolivia, dos países mediterráneos.

La Tercera Cumbre Presidencial Sudamericana marcó un antes y un después, y esto se debió a que en ella nació la Comunidad Sudamericana de Naciones. Los consensos alcanzados hasta ese momento entre los jefes de Estado y de gobierno en las dos cumbres presidenciales anteriores, especialmente la creación de la zona de paz y el plan IIRSA, habían sentado las bases de un diálogo que dio como fruto, en 2004 en Cusco y Ayacucho, la posibilidad de crear este nuevo organismo (Amoroso Botelho, 2008). El principal razonamiento que da sentido a la fundación de esta comunidad, según la Declaración de Cusco, es la historia compartida y el potencial regional para enfrentar desafíos comunes y fortalecer su capacidad negocia­dora. También se sostiene la necesidad de la integración de la infraestructura regional, el libre comercio entre el Mercosur, la Can, Surinam, Guyana y Chile como eje, y la concertación política como objetivo.

Hasta la creación de la UNASUR en mayo de 2008, se sucedieron tres cumbres más, la Primera y la Segunda Cumbre de Jefes de Estado de la CSN en 2005 y 2006, respectivamente, así como la Primera Cumbre Energética Suramericana en la Isla Margarita en 2007. Es en medio de estas cumbres que se da un cambio fundamental y empieza a verse el traspaso desde lo exclusivamente económico/comercial hacia lo político/social:

Un balance desde el inicio del proceso de construcción de UNA­SUR (reunión de Brasilia, 2000) hasta el momento de la I Cum­bre de la CSN sugiere la siguiente evaluación: los énfasis o focos de atención de la agenda prioritaria son poco diferenciables de la concepción liberal; la agenda prioritaria refleja los intereses compartidos del gobierno y élites empresariales brasileñas inte­resadas en la regionalización de sus operaciones; Brasil aparece como líder indiscutido del proceso, no solo por su peso econó­mico, sino también como generador y articulador de propuestas. Sin em­bargo, ya en la I Cumbre de la CSN se pueden percibir señales de cambio: si bien se mantiene el énfasis en los temas comerciales y de infraestructura, se aprecia la colocación en la agenda de nue­vos temas como es la atención a las asimetrías y a las desigualda­des sociales; aparece un nuevo enfoque para la integración ener­gética que relativiza los criterios mercantilistas; y crece el peso de Venezuela a través de propuestas que mueven el foco de lo económico a lo social (Regueiro y Barzaga, 2012, pp. 53-54).

Estos cambios se deben principalmente a una serie de cambios que mostraban un nuevo frente político en los diferentes países de la región: Lula electo en Brasil, Kirchner electo en Argentina, Tabaré Vázquez electo en Uruguay, así como las destituciones de los mandatarios bolivianos y ecuatorianos. Esto, sumado a la IV Cumbre de las Américas de 2005 en Mar del Plata, donde se dio el golpe final al proyecto de integración del ALCA, mostraba la necesidad y la intención de una integración regional más profunda y no limitada a las cuestiones económicas. Luego habría que sumar también las elecciones de Evo Morales en Bolivia, de Rafael Correa en Ecuador y de Fernando Lugo en Paraguay.

Todos los cambios mencionados favorecen un nuevo impulso a la Comunidad Sudamericana de Naciones. Estos nuevos aires se reflejan en la nueva institucionalidad, que empezará a instaurarse a través de reuniones de jefes de Estado y de gobierno, reuniones semestrales de cancilleres, reuniones de diferentes ministros y la reunión de la Comisión de Altos Funcionarios. Otro punto importante es el diálogo político entre los integrantes como medio para la estabilidad regional y el enfrentamiento coordinado de situaciones de interés común. En cuanto a la arena económica internacional, se acuerda alcanzar posturas comunes en organismos financieros multilaterales y la OMC, así como el acercamiento y el diálogo con otros grupos regionales (Regueiro y Barzaga, 2012).

Es en la Cumbre Energética Suramericana de 2007 que se decide el cambio de nombre a Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y el establecimiento de una secretaría general en la ciudad de Quito. Asimismo, se crea el Consejo Energético de Suramérica. Esta reunión estuvo marcada por el enfrentamiento entre los proyectos energéticos de Venezuela y de Brasil, y si bien no se logró sellar grandes acuerdos, se mostró la buena voluntad de los mandatarios en cuanto al fomento de la nueva fórmula de integración regional (Amoroso Botelho, 2008).

Es recién en mayo de 2008 en Brasilia, durante una cumbre presidencial extraordinaria, que se aprueba el Tratado Constitutivo del nuevo organismo. El principal gran cambio es un avance más profundo en la institucionalidad, ya que se buscará la personería jurídica de la UNASUR, se establecen el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno y el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, se constituye la Presidencia Pro Tempore, la cual será rotativa, y se designa a un secretario general. Además, el Consejo Energético pasa a formar parte de la UNASUR y se menciona por primera vez al Banco del Sur. Otro cambio fundamental es la concreción del viraje desde la concepción del organismo como una herramienta para la búsqueda de la integración economía hacia la idea final de la UNASUR como un espacio de concertación política:

Sin embargo, como entidad emergente, los temas prioritarios no son los de integración de mercados; se trata, en esencia, de un espacio de concertación política y de diálogo entre las máximas instancias de gobierno en la región. Si bien en el área existen instituciones de esa naturaleza, en la UNASUR se percibe la búsqueda de una vocería que la identifique como región en el mundo y la convierta en un interlocutor reconocido en el concierto de las naciones (Regueiro y Barzaga, 2012, pp. 81-82).

De esta manera, se puede apreciar que lo que había empezado como una fórmula de integración que intentaba alcanzar una zona de libre comercio que favoreciera a los productos brasileños y les asegurara un mercado, se terminó convirtiendo en un foro de concertación política con un alto nivel de institucionalidad para todos los países de América del Sur. Esto se debió, entre otras cosas, a los tiempos políticos favorables para este tipo de iniciativas, la cooperación entre Brasil y Argentina y el aporte de Venezuela, y la elección de una serie de mandatarios en la región que favorecieron el modelo integracionista.

El Tratado Constitutivo de la UNASUR (2008) tiene a la paz como uno de sus fundamentos, recogiendo lo establecido en las cumbres anteriores, pero también habla de una cultura de paz con vigencia del derecho en las relaciones internacionales. En cuanto a esta temática, es esencial remarcar que se considera a la plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto a los derechos humanos como condiciones esenciales para la paz. La estabilidad regional, conjuntamente con la democracia y los derechos humanos, también se obtendrá a través de la concertación política de los Estados miembro y el respeto mutuo entre estos.[1] Todo esto nos permite apreciar que ocho años de cumbres y de ejercicio de la diplomacia habían resultado en la creación de un organismo que, pese a su origen centrado en la economía y el comercio, buscaba la concertación de las políticas de los países de la región para afrontar situaciones que eran de interés común. La defensa de la democracia como sistema de gobierno y como único medio legitimador de los mandatarios en ejercicio será de aquí en más uno de los pilares del entendimiento entre los países de América del Sur. Es el respeto a estas bases fundamentales de la UNASUR (paz, democracia, derechos humanos, concertación política, derecho internacional, estabilidad regional) lo que le otorga sentido a la intervención en la crisis de Pando a pedido del presidente boliviano Evo Morales. Como hemos visto, la masacre de campesinos acaecida en los alrededores de El Porvenir constituía una violación grave de los derechos humanos, pero también tenía el objetivo de generar la alteración del sistema democrático boliviano mediante el ejercicio de la violencia y del desconocimiento del gobierno central. Con la larga historia de interrupciones del sistema democrático en América Latina, era necesario demostrar que este nuevo foro de concertación política cumpliría con el objetivo de proteger la institucionalidad, la democracia y la estabilidad regional mediante una acción decidida.

La próxima reunión de la UNASUR como organismo sería en septiembre de 2008 y tendría como objetivo analizar la crisis en Bolivia, tema que nos atañe principalmente en este escrito.

4.2. Intervención de la UNASUR en la crisis de Pando

En este apartado nos dedicaremos a realizar una breve cronología de la intervención de la UNASUR en el episodio boliviano. Siendo la Unión de Naciones Suramericanas un organismo del cual participan varios países, se hará mención al proceso de toma de decisiones pero a los fines de aclarar cómo fueron las negociaciones para arribar al consenso. Más allá de las posibles diferencias existentes entre las posturas de distintos mandatarios, es necesario aclarar que, para poder abordar la problemática planteada en este escrito, la intervención de la UNASUR en la crisis de Pando, entendemos que las actuaciones de este organismo solo pueden darse a través de los documentos emitidos. En el caso boliviano, en 2008 existieron cuatro documentos que emanaron desde el seno de la Unión de Naciones Suramericanas y que, entendemos, comprenden su intervención en los hechos ocurridos en los alrededores de El Porvenir.

El primer documento es la Declaración de UNASUR emitida el 12 de septiembre de 2008, al día siguiente de los hechos más importantes en Pando, donde se mostraba el pleno apoyo al gobierno de Bolivia y se convocaba al diálogo. Este primer documento alcanzó menos notoriedad en los medios de comunicación y se debe a que, si bien es un documento oficial de la UNASUR y es coherente en su cuerpo con los planteos y los objetivos del Tratado Constitutivo del organismo, fue emitido por la Presidencia Pro Témpore, que estaba siendo desempeñada en aquel momento por Chile. Esta declaración consta de cuatro párrafos y hace mención a las pérdidas provocadas por la violencia, a la necesidad de la vuelta del orden, el deber de respetar el sistema democrático, y comunica que la UNASUR se encuentra a disposición del gobierno de Bolivia para la búsqueda y la implementación de vías de diálogo.

La Declaración de La Moneda fue el documento que marcó la intervención de la UNASUR en la crisis boliviana, ya que a partir de la reunión de los mandatarios en Santiago de Chile y el pleno apoyo al gobierno de Bolivia se pudo contener la violencia y encontrar medios para el diálogo que pongan freno al enfrentamiento entre la oposición y Evo Morales. La reunión fue impulsada por el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, quien consideraba que la crisis por la que atravesaba Bolivia era producto de la injerencia de Estados Unidos en la región. Michelle Bachelet, la presidente de Chile, convocó a una reunión extraordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y Gobierno por ser este país quien ejercía la Presidencia Pro Témpore del organismo. De los 12 países de América del Sur, asistieron todos los presidentes y primeros mandatarios menos los de Perú, Surinam y Guyana, que enviaron a sus ministros de Relaciones Exteriores (Salaverry, 2008). Había dos posturas entre los mandatarios allí presentes, pese a que también había acuerdos. La concordancia estaba dada por la necesidad de que fuera el gobierno boliviano quien solicitara la intervención para evitar la injerencia no deseada y por el objetivo de apuntar al diálogo democrático y al respeto de las instituciones. Pero había una diferencia importante y rondaba sobre la cuestión de mencionar o no a Estados Unidos. Hugo Chávez buscaba impulsar una mención a la reciente expulsión de los embajadores de ese país en Venezuela y Bolivia, y que se condenara la supuesta participación y el apoyo estadounidense a los prefectos de la Media Luna. Por otro lado, Luis Inácio Lula Da Silva creía apropiado evitar toda referencia o cuestionamiento al rol de Estados Unidos en cualquier declaración que se hiciera, y fue esta la postura que se terminó imponiendo (Serbin, 2009). Así, la declaración hace hincapié en la voluntad de los países integrantes de la UNASUR para apoyar al gobierno de Evo Morales; no reconocer a ningún gobierno resultante de la alteración del orden institucional o de una afectación de la integridad territorial boliviana; realizar un llamado a todos los actores para el cese de toda violencia; hacer lugar al pedido de envío de una comisión que permita un esclarecimiento imparcial de los hechos; instar a la unidad nacional e integridad del territorio, y hacer un llamado a un entendimiento que permita la búsqueda de una solución sustentable.

El resultado más vistoso de lo establecido en la Declaración de La Moneda fue el fin de la violencia y la muestra indudable del apoyo a Evo Morales. Pero, a los fines institucionales, faltaba conocer los resultados que arrojaría el trabajo de la Comisión para el Esclarecimiento de los Hechos de Pando. El trabajo final fue presentado en el informe de la comisión titulado “Hacia un alba de justicia para Bolivia”, con fecha de noviembre de 2008. Este documento consta de 66 fojas, en las cuales se analiza el contexto boliviano en el que sucede la masacre de Pando, se explicita la metodología utilizada por la comisión, se mencionan las actividades realizadas por la comisión, se recopilan diferentes testimonios de lo sucedido, se arriba a conclusiones y se realizan diferentes recomendaciones que incluyen el inicio de procesos judiciales, el ahondamiento en las investigaciones pendientes, el establecimiento de reparaciones para los afectados, así como también aconseja la colaboración técnica de la UNASUR con el Poder Judicial de Bolivia y la traducción y la difusión del informe.

En diciembre de 2008, también se llevó a cabo una nueva reunión extraordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, esta vez en la ciudad brasileña de Salvador de Bahía. La reunión tenía varios objetivos, entre ellos la creación del Consejo de Defensa Suramericano y el Consejo de Salud Suramericano, pero también la exigencia de volver sobre el tema de los hechos de Pando y expresarse sobre el informe elaborado por la comisión creada para ese fin. Es la Declaración del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de Salvador de Bahía del 16 de diciembre de 2008 la que pone punto final a la intervención de la UNASUR en la crisis boliviana. Pese a que para esa época ya se había generado un acuerdo entre la oposición moderada boliviana y el gobierno de Evo Morales, era necesario dar algún tipo de respuesta a las conclusiones y recomendaciones a las que había llegado la Comisión. De esta manera, el consejo pronuncia en ese documento de dos hojas su reconocimiento al trabajo de la comisión, de la misma forma que promete observar las conclusiones y actuar en coherencia de las recomendaciones realizadas. El consejo también hace mención a su compromiso con las víctimas y los afectados por los hechos en Pando, y se responsabiliza por la traducción y la difusión del informe creado por la comisión.

Los cuatro documentos aquí revisados, la Declaración de UNASUR del 12 de septiembre de 2008, la Declaración de La Moneda, el Informe de la Comisión de UNASUR sobre los Sucesos de Pando, y la Declaración del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y Gobierno de Salvador de Bahía de diciembre 2008, comprenden la acción e intervención del organismo sudamericano en la crisis boliviana. A partir del próximo apartado, y a los fines de definir el enfoque de Regulación de Conflictos, se desmenuzará cada uno de estos documentos para luego someter la información obtenida al tamiz teórico conformado por las categorías propuestas previamente (la progresión del conflicto, la perspectiva temporal del conflicto, la clasificación de los actores, la comprensión de los componentes del conflicto y el marco temporal de intervención propuesto).

4.3. UNASUR: Declaración del 12 de septiembre de 2008

Este documento es emitido durante el transcurso del día siguiente a los hechos sangrientos en la región de Pando, pero que sumaban a todos los hechos de violencia que se desataban en el país en aquel momento. Los paros cívicos, los cortes de caminos, los ataques a instalaciones gasíferas se sucedían y tenían la clara intención de generar un estado de ingobernabilidad y desconocimiento de la autoridad central, como hemos visto en el capítulo anterior. La Presidencia Pro Témpore de la UNASUR, a cargo de Chile en aquel momento, entendió que para respetar lo firmado en el Tratado Constitutivo del organismo era necesario extender una declaración rápida que dejara en claro los valores compartidos por los países de América del Sur. Así es que nace este corto y contundente documento rubricado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile en ejercicio de la Presidencia Pro Témpore de la UNASUR. Este es el primer documento que nos permite obtener una postura de la UNASUR en cuanto a lo sucedido en Bolivia. Si bien es cierto que algunas cosas que encontraremos en esta declaración se condicen con el Tratado Constitutivo, es la primera aplicación a un caso concreto de los valores y la capacidad de abordaje de una crisis para el organismo. Es por eso que, pese a su corta extensión, nos servirá para tener un primer acercamiento al enfoque de Regulación de Conflictos utilizado en esa primera intervención de la UNASUR.

El primer párrafo del documento nos habla de la violencia desatada en Bolivia y de sus posibles consecuencias:

La Unión de Naciones Suramericanas lamenta la prolongación en la hermana República de Bolivia de las acciones de grupos civiles que conducen a pérdidas de vidas humanas, personas heridas, destrucción de bienes públicos y privados, debilitamiento institucional y riesgos para la democracia, y pueden amenazar su unidad e integridad territorial (UNASUR, Declaración del 12 de septiembre, 2008, p. 1).

La importancia de este primer párrafo radica en la especificación de las acciones que llevan a la UNASUR a expresarse sobre la situación (violencia, muertes y daños), y en la definición de las instancias que buscan evitarse, como ser el debilitamiento institucional democrático y la escisión territorial de Bolivia. A su vez hay un intento de visibilizar un actor, aunque al hablar vagamente de “grupos civiles” se expone una situación en la que se da la ausencia de una demarcación inequívoca de la parte generadora de los incidentes. Es decir que ese otro que estaría buscando la desestabilización y/o la secesión no es claramente identificado. Esto puede responder a la falta de información que no permite una delimitación clara sobre los participantes o la intencionalidad de no otorgar entidad a los opositores que llevaban adelante las acciones de protesta. Como hemos repasado en el capítulo anterior, los prefectos de la Media Luna (Pando, Beni, Tarija y Santa Cruz) y los presidentes de los comités cívicos más relevantes eran figuras con una alta exposición pública y gozaban de un amplio reconocimiento de diferentes sectores como líderes opositores. Aunque no es clara la intención última de la UNASUR en este párrafo en particular, es innegable que los caudillos opositores eran claramente identificables, pero que el apoyo total e incondicional a Evo Morales por parte del organismo giró alrededor del reconocimiento al gobierno constitucional de Bolivia por encima de cualquier otra cuestión.

En el segundo párrafo aparece una propuesta, expresada como un anhelo del organismo, que hace referencia al diálogo y la convivencia: “Las Naciones Suramericanas anhelan fervientemente que, a la brevedad posible, se restablezcan el orden y la convivencia ciudadana pacífica y el diálogo orientado a normalizar el funcionamiento de la vida democrática” (UNASUR, Declaración del 12 de septiembre, 2008, p. 1). Podemos ver que hay una propuesta que excede a la simple contención de la violencia, preocupación principal del enfoque de gestión de conflictos, y alcanza a los tiempos posteriores a la crisis. Existe una convocatoria al diálogo, pero nuevamente apuntado a retomar el normal funcionamiento de la vida democrática. Recordemos que Evo Morales había salido victorioso de referéndum revocatorio tan solo un mes atrás, y que es intención de la UNASUR que se respete el mandato del presidente electo y ratificado. Es decir, pese al llamado a la colaboración y convivencia de ambas partes, existe un condicionamiento que se encuentra por encima de todo lo que podría ser potencialmente convenido; la continuidad del sistema institucional y del gobierno de Evo Morales era innegociable.

En el tercer párrafo se ofrece, por parte del organismo, lo que podría llegar a entenderse como una mediación o facilitación del diálogo entre las partes en puja:

Es el deber de esta Presidencia Pro Témpore señalar la total disposición de UNASUR de colaborar con el gobierno de Bolivia en el esfuerzo por identificar e implementar vías de diálogo y entendimiento que, bajo la conducción de las legítimas autoridades de la nación boliviana, permitan a las fuerzas políticas sociales retomar la senda pacífica, institucional y democrática, de solución de problemas e impulso al desarrollo (UNASUR, Declaración del 12 de septiembre, 2008, p. 1).

Al revisar los métodos de intervención de las terceras partes, la mediación es definida por Fisher como el proceso en el que “las terceras partes intentan facilitar un acuerdo negociado en torno a temas de fondo mediante el uso del razonamiento, la persuasión, el control efectivo de la información y la sugerencia de alternativas” (Fisher, 2001, p. 6), mientras que la mediación imperativa engloba a la anterior pero incluye “el ejercicio de presión o coerción por parte del mediador mediante promesas de recompensa o amenazas de castigo” (Fisher, 2001, p. 6). La Presidencia Pro Tempore de la UNASUR propone buscar formas de diálogo y se ponen a disposición las herramientas que pueda suministrar el organismo sudamericano, pero los prerrequisitos son importantes. La condición principal es que la colaboración será a favor del gobierno de Bolivia, y las legítimas autoridades de la nación boliviana, entiéndase aquellas surgidas del voto popular y ratificadas por este, serán las que conducirán el proceso. Podemos ver que mediante el desconocimiento de los líderes de la oposición y el apoyo total al gobierno de Bolivia, se busca un acuerdo con la oposición, pero sin llegar al punto de negociar la legitimidad de las autoridades nacionales de Bolivia. Hay una coerción de la UNASUR, tercera parte en cuestión, que apunta la limitación de la violencia para la búsqueda de la pacificación, dentro de los márgenes de la institucionalidad democrática boliviana. Esta presión se volverá más evidente en las declaraciones posteriores, pero es necesario marcar que está presente desde un primer momento.

El último párrafo es el más escueto de todo el texto y hace referencia nuevamente a la democracia: “En definitiva, es ciertamente al pueblo boliviano a quien corresponderá, como en toda democracia, identificar las vías de solución a la dificultades por las que atraviesa” (UNASUR, Declaración del 12 de septiembre de 2008, p. 1). Aquí podemos apreciar que también la UNASUR se sabe interventora en las cuestiones internas de un país, y considera la Presidencia Pro Témpore que, luego del control de la escalada de la violencia, correspondería al pueblo boliviano encontrar las formas que le parezcan más idóneas para hallar una salida al conflicto. Hay dos maneras de entender la misma cuestión. La primera nos habla de una intervención con una fuerte influencia de una perspectiva de gestión del conflicto, que solo busca contener la ola de choques violentos y ataques contra edificios; y la segunda es que, además de la reducción de las hostilidades, también se intenta devolver al pueblo boliviano su papel de soberano que decide los destinos del país para generar un sentido de prevención de este tipo de crisis para el futuro. Esta segunda interpretación coincidiría con lo establecido en el Tratado Constitutivo de la UNASUR, en el cual se ratifica la importancia del respeto a los derechos humanos y la vigencia de las instituciones democráticas en la persecución de un futuro común de paz y prosperidad económica y social. Es decir, pese a que la UNASUR busca el cese de la violencia, también apunta a generar conciencia sobre la condena total de cualquier tipo de agresión, presente o futura, contra un gobierno electo de América del Sur.

Este primer texto, producto de la actividad de la Presidencia Pro Témpore a cargo de Chile, es una primera aproximación que cobrará más valor en un análisis holístico de los cuatro documentos propuestos para revisión. Pero su trascendencia está dada por la proximidad de su emisión con los hechos de Pando, así como por la consideración y la coherencia con los valores del Tratado Constitutivo de la UNASUR. Por otro lado, también es una muestra de los actores reconocidos y de los objetivos que se propone la organización en una primera instancia.

4.4. UNASUR: Declaración de La Moneda

La Declaración de La Moneda es producto de la reunión extraordinaria de jefas y jefes de Estado y gobierno que se llevó a cabo en el palacio de gobierno ubicado en Santiago de Chile, y fue convocada por Michelle Bachelet, presidente de Chile. A esta reunión de urgencia acudieron nueve mandatarios de la región (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela), y tres ministros de Relaciones Exteriores (Perú, Guyana y Surinam) (Malamud, 2008). Esta reunión estuvo marcada por los enfrentamientos entre diferentes posturas y la necesidad de crear un consenso para la emisión de una declaración que pusiera fin a la violencia en Bolivia y que mostrara el apoyo regional y multilateral al gobierno democrático, como hemos visto en el capítulo anterior.

El escrito consta de 12 párrafos, de los cuales nueve son los puntos declarativos donde la UNASUR busca dejar en claro su postura y sus propuestas. En el primer párrafo se hace mención al lugar de reunión, a los participantes, los motivos ya conocidos que dan razón de ser a la reunión, y se menciona el 35° aniversario del golpe de Estado contra Salvador Allende. Recién en el segundo párrafo se hace mención al Tratado Constitutivo de UNASUR, así como también se hace referencia al respeto a la soberanía, a la no injerencia en asuntos internos. Esto se debe a que no se desconoce la condición de conflicto interno de la crisis en Bolivia, pero también se considera importante del multilateralismo y la cooperación para el desarrollo de políticas que permitan enfrentar problemas comunes. Continúa este segundo párrafo con una referencia a los principios de integridad e inviolabilidad territorial, a la democracia y a sus instituciones y al irrestricto respeto a los derechos humanos. Esta última parte parecería intentar condicionar a la oposición boliviana en cuanto al no reconocimiento de sus actos en la medida en que se mantengan por fuera de los principios que consagró la UNASUR en su estatuto. Es decir, este segundo párrafo busca justificar el porqué de una intervención de un organismo internacional en los asuntos internos de un país, así como intenta aludir a los requerimientos mínimos bajo los cuales tendrá parte la intervención de la UNASUR y de cualquier otro participante.

Los graves hechos que suceden en Bolivia son el factor que da inicio al tercer párrafo y se hace un preámbulo en el cual se asegura que los puntos declarativos enunciados a continuación apuntan como finalidad última a alcanzar el diálogo político y la cooperación para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana. Entonces hasta aquí, el primer párrafo es introductorio, el segundo establece condiciones y legitima la intervención de UNASUR, y el tercero define los objetivos.

A partir del cuarto párrafo comienzan los puntos declarativos, y el primero de ellos dice que los países integrantes de la UNASUR “expresan su más pleno y decidido respaldo al gobierno constitucional del presidente de la República de Bolivia Evo Morales, cuyo mandato fue ratificado por una amplia mayoría en el reciente referéndum” (UNASUR, Declaración de La Moneda, 2008, p. 1). Podemos apreciar que se explicita el respaldo al gobierno constitucional de Evo Morales y se hace una referencia manifiesta a la victoria en el referendo revocatorio de agosto. Esto para resaltar, por un lado, que la continuidad del sistema democrático y el respeto a las instituciones solo podía darse mediante la continuidad del gobierno electo y ratificado. En cuanto a nuestro análisis, vuelve a identificar al gobierno de Evo Morales como una de las partes en el conflicto, a la cual brinda su total apoyo. A su vez, también deja entrever que pese a que se persigue la contención de la violencia, no se harán concesiones desmesuradas; al gobierno elegido y confirmado se le debía respetar el mandato.

Cuando nos adentramos en lo establecido en el segundo punto declarativo, podemos percibir que es una advertencia para la oposición boliviana, en cuanto a que cualquier opción que considere la ausencia de respeto a la institucionalidad o la secesión del país no será considerada por el resto de los países de la región, ya que “advierten que sus respectivos gobiernos rechazan enérgicamente y no reconocerán cualquier situación que implique un intento de golpe civil, la ruptura del orden institucional o que comprometan la integridad territorial de la República de Bolivia” (UNASUR, Declaración de La Moneda, 2008, p. 1). Es claro el objetivo de la UNASUR: el régimen democrático debe ser respetado. Pero además la proposición de los prefectos de la Media Luna, que buscaban la independencia o la separación de esa región boliviana del resto del país, no es viable ni en el presente ni en el futuro.

El sexto párrafo o tercer punto declarativo aborda la cuestión del desconocimiento de la autoridad central:

Consecuente con lo anterior, y en consideración a la grave situación que afecta a la hermana República de Bolivia, condenan el ataque a instalaciones gubernamentales y a la fuerza pública por parte de grupos que buscan la desestabilización de la democracia boliviana, exigiendo la pronta devolución de esas instalaciones como condición para el inicio de un proceso de diálogo (UNASUR, Declaración de La Moneda, 2008, p. 1).

Como hemos visto en el capítulo anterior, en el país se vivía una ola de violencia que se había iniciado con los paros cívicos convocados por la oposición boliviana luego de la victoria de Evo Morales en el referendo. Los ataques estaban dirigidos en dos sentidos: la generación de inestabilidad política y el desgaste del poder del gobierno nacional. Esto apuntaba a quitarle capacidad negociadora al presidente y poder forzar un acuerdo en el sentido que la oposición buscaba. La crisis de Pando fue el hecho más sangriento de todo el conflicto iniciado en 2005 con la victoria electoral del MAS, pero en todo Bolivia se percibía desde el mes de agosto una escalada de la violencia contra todo edificio u oficina que representara a la autoridad central. Otro punto importante es que nuevamente se puede ver una clara diferencia entre la intención de contener la violencia (gestión de conflictos), pero también se prepara el terreno para una proceso de diálogo (resolución de conflictos).

Hasta aquí, en el repaso de la Declaración del 12 de septiembre y la Declaración de La Moneda, la UNASUR ha ofrecido colaborar con el proceso de diálogo (intervención de una tercera parte), ha reconocido su apoyo al gobierno de Bolivia y la Presidencia Pro Témpore reconoció en aquella primera declaración que había grupos civiles llevando los ataques adelante. El cuarto punto declarativo dice que los Estados integrantes de UNASUR, “a la vez, hacen un llamado a todos los actores políticos y sociales involucrados a que tomen las medidas necesarias para que cesen inmediatamente las acciones de violencia, intimidación y desacato a la institucionalidad democrática y al orden jurídico establecido” (UNASUR, Declaración de La Moneda, 2008, p. 1). Hay un reconocimiento más amplio de actores, pese a que no hay una especificación adecuada. Por las mismas razones que no se reconoce a los líderes de la oposición en la primera declaración (evitar darles entidad y reconocimiento internacional), aquí también se evita mencionarlos. Pero hay una apertura en el análisis, ya que UNASUR entiende que hay actores políticos y sociales que son referentes con influencia suficiente para frenar las hostilidades y el desacato.

En el punto declarativo número cinco, se avanza sobre una cuestión tan fundamental como la comisión investigadora:

En este contexto, expresan su más firme condena a la masacre que se vivió en el departamento de Pando y respaldan el llamado realizado por el gobierno boliviano para que una comisión de UNASUR pueda constituirse en ese hermano país para realizar una investigación imparcial que permita esclarecer, a la brevedad, este lamentable suceso y formular recomendaciones de tal manera de garantizar que el mismo no quede en la impunidad (UNASUR, Declaración de La Moneda, 2008, p. 1).

Luego de hablar sobre el clima general de conflictividad en Bolivia, se hace mención a la crisis de Pando expresamente por primera vez. Más allá de la condena a los hechos lamentables que sucedieron en Bolivia, hay una nueva proposición que se suma a la de colaborar con el proceso de diálogo, realizada en la Declaración del 12 de septiembre. Se ofrece el envío de una misión investigadora (herramienta distintiva de un enfoque de gestión de conflictos), con la intención de realizar una investigación imparcial a los fines de evitar la impunidad de las partes culpables. Es necesario aquí hacer dos aclaraciones. En primer lugar, que la imparcialidad nunca fue reconocida por la oposición boliviana, ya que no fueron convocados a la reunión de UNASUR. Esto se condice con las urgencias del organismo, que buscaba poner un freno a la escalada y al mismo tiempo mostrar una señal inconfundible de apoyo a Evo Morales, pero la oposición boliviana nunca consideró que la comisión haya sido imparcial en su trabajo. En segundo lugar, es destacable la búsqueda de la eliminación de la impunidad. Mencionamos en líneas anteriores una intención clara de la UNASUR de mostrar inequívocamente que la discontinuidad de los órdenes democráticos, cuestión que golpeo con tanta dureza a los países de América del Sur, no sería tolerada ni en Bolivia ni en cualquier caso que surgiera en el futuro. Así, podíamos pensar en una prevención a futuro o provención, en términos de Burton. Ahora, sumamos un nuevo elemento típico de la resolución de conflictos, y es la búsqueda de la justicia para las víctimas y del castigo para los victimarios, la eliminación de la impunidad. Es decir, luego del cese de la crisis, la búsqueda de la reestructuración de las relaciones entre las partes.

Un tema sobre el que ya se había expresado la UNASUR en la Declaración del 12 de septiembre, así como en esta declaración, era la cuestión de la unidad de Bolivia como un solo territorio, pero lo vuelve hacer en forma de exhortación al pueblo boliviano por parte de los países participantes del organismo: “Instan a los miembros de la sociedad boliviana a preservar la unidad nacional y la integridad territorial de ese país, fundamentos básicos de todo Estado, y a rechazar cualquier intento de socavar estos principios” (UNASUR, Declaración de La Moneda, 2008, p. 1). Es destacable en este apartado también la separación entre el sentimiento de pertenencia a una nación de las cuestiones ligadas al territorio. Bolivia se encontraba frente a una posibilidad cierta de fragmentación de su territorio por el accionar de los prefectos opositores, pero la UNASUR también entiende que se estaba creando un cisma en la sociedad boliviana. La división estaba dada por el reavivamiento de las identidades y diferencias entre cambas y collas. Los primeros eran pueblos originarios que habitaban las tierras bajas de oriente, y los segundos eran pueblos indígenas del altiplano, y es alrededor de estas identidades que muchas veces se impulsaron manifestaciones violentas legitimadas por la pertenencia a uno u otro grupo. El discurso de la discriminación o de pertenencia a un grupo u otro había sido exacerbado y ya formaba parte del ideario secesionista. Otro punto importante es que aquí la UNASUR no se dirige únicamente a opositores o a actores políticos y sociales; se dirige a toda la sociedad boliviana sin diferenciar entre los distintos niveles de liderazgo que puedan tener los actores. Es decir, se busca generar conciencia entre las bases mismas del pueblo boliviano, apelando a su sentido de nación.

En el séptimo punto declarativo se hace de nuevo mención al diálogo, al igual que en el tercer y en el sexto párrafo. Los países de UNASUR ponen nuevas condiciones para el proceso de diálogo: “Hacen un llamado al diálogo para establecer las condiciones que permitan superar la actual situación y concertar la búsqueda de una solución sustentable en el marco del pleno respeto al Estado de derecho y al orden legal vigente” (UNASUR, Declaración de La Moneda, 2008, p. 1). Aquí aparece por primera vez un concepto interesante, el de “solución sustentable”. Como hemos considerado antes, la resolución de conflictos estipula que un acuerdo basado en la coerción no puede sostenerse en el tiempo, porque todas aquellas partes que se encuentren insatisfechas volverán a verse empujadas al conflicto para obtener arreglos que las contengan. Podemos advertir que la UNASUR intenta superar la mera contención de la violencia y pretende alcanzar un acuerdo que sea sostenible en el tiempo, basado en el respeto al Estado de derecho y al orden legal vigente. No tiene como objetivo revisar la estructura social de Bolivia, reflejada probablemente en el cuerpo normativo del país, en el sentido de un enfoque transformador, pero la perspectiva de UNASUR considera que debe generarse un arreglo sustentable producto de un proceso de diálogo.

En los incisos declarativos números ocho y nueve, se establece la creación de dos comisiones. La primera de ellas tiene por misión participar en las mesas de diálogo y acompañar sus trabajos: “En ese sentido, los presidente de UNASUR acuerdan crear una comisión abierta a todos sus miembros, coordinada por la Presidencia Pro Témpore, para acompañar los trabajos de una mesa de diálogo conducida por el legítimo gobierno de Bolivia” (UNASUR, Declaración de La Moneda, 2008, p. 1). La segunda es una comisión de apoyo pensada para facilitar al presidente Evo Morales los especialistas y técnicos que se consideren necesarios: “Crean una comisión de apoyo y asistencia al gobierno de Bolivia en función de sus requerimientos, incluyendo recursos humanos especializados” (UNASUR, Declaración de La Moneda, 2008, p. 1). La UNASUR, como ya lo hemos remarcado, no considera que el cese de los enfrentamientos sea suficiente para encausar el conflicto hacia soluciones sustentables. Otra de las cuestiones indispensables es el establecimiento de un diálogo, pero en una mesa que ponga el acento a la condición de elegido y ratificado democráticamente del presidente Evo Morales. En cuanto a los recursos humanos, como veremos más adelante en el análisis del informe de la Comisión de UNASUR sobre los Sucesos de Pando, el organismo regional demuestra preocupación porque el apoyo se extienda también a las medidas que decida tomar el gobierno en cuanto al tratamiento de la crisis. Esta colaboración, como producto de las recomendaciones del informe mencionado, se hará extensiva al Ministerio Público de Bolivia en materias relativas a investigación y proceso penal.

La reunión que dio como fruto la Declaración de La Moneda fue vista por los mandatarios de América del Sur como la primera prueba de fuego para la UNASUR. Era el momento para enterrar una tradición de interrupciones democráticas que se había extendido durante todo el siglo XX e intentaba reinventarse. Los golpes ya no eran producto de la rebelión de las Fuerzas Armadas, sino que se materializaban por la erosión de la gobernabilidad del gobierno fomentada por grupos civiles. La UNASUR tenía la urgencia de mostrar el apoyo incondicional de todos los países de la región al gobierno del MAS, que había sido elegido por la vía electoral y había sorteado con éxito un referéndum revocatorio. Estos objetivos limitaron las vías de acción, porque no se puede llamar a un diálogo abierto a cualquier tipo de negociación. Había valores que debían ser respetados (soberanía, no injerencia en asuntos internos, integridad e inviolabilidad territorial, respeto irrestricto a las instituciones democráticas y a los derechos humanos), y se buscaba el fin de la violencia y las hostilidades con observancia del Estado de derecho. Entonces, con la necesidad de sostener muchos de los valores ya establecidos en el Tratado Constitutivo de UNASUR, alcanzar el fin de la escalada del conflicto y sentar un precedente en la protección de la democracia, las alternativas para la acción terminaron pareciéndose más a las señaladas por el enfoque de gestión de conflictos (contención de la violencia, generación de acuerdos con opción de uso de la coerción, participación de actores de primer nivel de liderazgo).

Pero al mismo tiempo, se intentó darle un alcance más profundo a cualquier tipo de acuerdo o arreglo que surgiera como consecuencia de la intervención de UNASUR. En cuanto a los actores, no se hizo mención expresa a los líderes de la oposición, pero se llamó a la paz a actores políticos y sociales, y se lanzó un mensaje de unidad nacional a toda la sociedad boliviana, reconociendo así que participa otro tipo de actores en la dinámica del conflicto. La mención por parte del organismo de la búsqueda de una solución sustentable nos habla de un objetivo que trasciende un simple pacto de pacificación temporal y busca la reconstrucción de la relaciones entre las partes. La prueba más evidente es la creación de tres comisiones, una de investigación de los sucesos de Pando, una de acompañamiento al proceso de diálogo liderado por el gobierno de Bolivia y una de asistencia al Poder Ejecutivo boliviano mediante el aporte de recursos humanos especializados. Este objetivo de seguir avanzando tras la contención de la violencia y la comprensión del hecho de que hay más actores que participan o pueden influenciar en la disputa nos muestra la presencia de una perspectiva de resolución de conflictos que también está presente en las acciones de UNASUR. Otros factores claves para detectar la presencia de la resolución de conflictos son la necesidad de sentar las bases que eviten una nueva aparición de conflictos de características similares (prevención) y el constante llamado al proceso de diálogo que tiene como prerrequisito el cese de la violencia.

En cuanto a la transformación de conflictos, es difícil identificar algún rastro de este enfoque (búsqueda del cambio de la estructura social, contención de la violencia directa, cultural y estructural, etc.). Como hemos adelantado, por las condiciones que buscaba imponer la UNASUR, el entendimiento más amplio del conflicto entraba en directa oposición con la necesidad de actuar de manera expeditiva. No es momento todavía de ahondar en definiciones, ya que quedan dos documentos por analizar, pero es cierto que la transformación de conflictos es el enfoque que más se ha destacado por su ausencia en la intervención de la UNASUR hasta aquí.

4.5. UNASUR: Informe sobre los Sucesos de Pando

El trabajo de la comisión creada por la UNASUR se extendió desde fines de septiembre hasta principios de noviembre para cumplir con ambas misiones encomendadas por las jefas y los jefes de Estado y gobierno: esclarecer los hechos acecidos en Pando en septiembre de 2008 y generar recomendaciones que eviten la impunidad de los responsables. Como resultado del trabajo de los nueve comisionados y de los equipos técnicos, se hizo público un informe de 66 hojas más anexos, que entre otras cosas explicaba el contexto boliviano, alcanzaba conclusiones sobre las responsabilidades y emitía recomendaciones para evitar el camino de la impunidad. El sumario contabiliza los siguientes 13 puntos: 1) Declaración de La Moneda; 2) el proceso que se vive actualmente en Bolivia; 3) el marco legal del Estado boliviano; 4) mandato y composición de la comisión; 5) actividades realizadas por la comisión; 6) metodología y reglas de prueba; 7) construcción de una base de datos; 8) indicios y pruebas de los hechos; 9) el juicio de responsabilidad; 10) elementos para un programa de lucha contra la impunidad; 11) conclusiones; 12) recomendaciones y anexos.

A los fines de identificar el enfoque de Regulación de Conflictos preponderante en esta intervención de UNASUR, haremos hincapié en los puntos más importantes que abarcan la misión, los objetivos, las herramientas utilizadas, las conclusiones y las recomendaciones realizadas por la comisión. El primer punto del informe es la inclusión de la Declaración de La Moneda, ya que, como se reitera varias veces en el cuerpo del informe, es el documento que legitima el mandato y la tarea otorgada a la comisión. Con razón de haber sido extensamente analizada en el apartado anterior, procederemos a abordar el siguiente punto.

El segundo punto es un breve resumen sobre el proceso de cambios que se desarrolla en Bolivia, debido a las negociaciones para la sanción de una nueva Constitución Política del Estado. Pese a su corta extensión, tiene varios puntos que son relevantes para conocer el sentido de la intervención de UNASUR. En primer lugar, se reconoce que todo el conflicto responde a las transformaciones profundas en lo económico, social y cultural que propicia el gobierno del MAS y las reacciones en contrario de diferentes sectores. Es decir, hay una transformación en el sentido de redistribuir la riqueza y reconocer a sectores que hasta ese momento se encontraban marginados e invisibilizados. También, se hace mención de las necesidades humanas básicas de los sectores más necesitados que no han sido atendidas, y se relaciona íntimamente esta cuestión con la violación sistemática e inobservancia de los derechos humanos que caracterizó los cuarenta años previos a la vuelta de la democracia. Explícitamente se afirma sobre la inobservancia de los derechos humanos, que “ha sido patente, también, en lo que se refiere a la satisfacción de las necesidades humanas básicas de los sectores más necesitados de la sociedad, los cuales se expresan como sus propios derechos económicos, sociales y culturales” (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, p. 7). Para concluir con la omisión del respeto a los derechos humanos, se mencionan las más de 350 muertes producidas en movilizaciones sociales en los veinte años anteriores al gobierno de Evo Morales, víctimas de la represión ilegal de las fuerzas armadas. Para comprender el sentido de este párrafo, podemos afirmar que la comisión trata de expresar que hay sectores que durante mucho tiempo han sido olvidados o acallados en sus demandas.

Es así que, en respuesta al proceso de transformación iniciado en Bolivia, el informe entiende que la oposición que responde a grupos perjudicados por estos cambios inició una serie de acciones “tomando posiciones secesionistas y actitudes de violencia política y material contra funcionarios y partidarios del gobierno, además de ocupaciones de reparticiones públicas del Estado central” (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, p. 7). A estos actos, el gobierno de Evo Morales respondió con un conjunto de medidas políticas y administrativas, que no hicieron más que aumentar el clima de beligerancia. Se menciona luego que pasados los hechos en Pando, los prefectos de la Media Luna y el Poder Ejecutivo de Bolivia se reunieron para consensuar un eventual acuerdo político con el objetivo de que la nueva Constitución pudiera ser aprobada. A consideración de nuestro análisis, es interesante el reconocimiento expreso que se hace por primera vez de los prefectos de Oriente como líderes de la oposición, aspecto que se había evitado en la Declaración del 12 de septiembre y en la Declaración de La Moneda.

El último párrafo de este punto número dos del informe es una observación sobre la importancia de la profundización del diálogo político y respeto irrestricto de los derechos humanos, incluyendo sus derechos económicos, sociales y culturales. La importancia de esta contextualización es el reconocimiento de los líderes de la oposición (los prefectos de la Media Luna), la mención del proceso de transformación iniciada por el gobierno de Evo Morales, la referencia a las necesidades humanas insatisfechas en Bolivia y su relación con el respeto a los derechos humanos. Podemos ver que a diferencia de lo planteado en las declaraciones, aquí la comisión cuenta con más libertad a la hora de describir el contexto, ya que su misión no incluye la urgencia de contener la violencia, sino que busca el esclarecimiento de los sucesos.

A continuación, en el informe comienza el punto número tres, en el cual podemos encontrar un detalle pormenorizado del marco legal boliviano en cuanto a los derechos humanos, e informes de distintos organismo en cuanto a su situación. Bolivia, según el informe de UNASUR, ha firmado la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, y es parte de los dos Pactos Internacionales de Naciones Unidas, así como de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes, la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y los Crímenes de Lesa Humanidad y el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. Luego, se hace mención a que en la Constitución vigente en ese momento en Bolivia estos pactos tenían una jerarquía inferior a la Carta Magna, pero que en el nuevo proyecto se aplica el principio pro homine, el cual establece que siempre se aplicará la norma más favorable para cada individuo (sea la Constitución o un tratado internacional) (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008).

Se incorpora también en el apartado del marco legal una serie de recomendaciones que diferentes organismos internacionales, como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Relator Especial sobre Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias, y el Comité contra la Tortura, han realizado para que la situación de los derechos humanos mejore en el país sudamericano. Entre otras, se recomienda la adopción de medidas para erradicar la discriminación basada en la condición indígena y/o campesina de las personas, garantizar la implementación de nueva normativa en materia de reforma agraria, generar la participación de los pueblos indígenas afectados por proyectos de exploración y explotación de recursos naturales, garantizar la justicia comunitaria, eliminar las torturas y los malos tratos por parte de la policía y las fuerzas de seguridad, preservar las culturas, los idiomas y las religiones de los distintos grupos indígenas, impartir enseñanza de derechos humanos en escuelas. Podemos apreciar que estas recomendaciones se han agregado para fortalecer el argumento de que los sectores sobre los que se ha ejercido violencia en la Masacre de Pando vienen sufriendo vejaciones desde generaciones (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008). Puntualmente, el Relator Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos y la Libertades Fundamentales de los Indígenas es quien, en el año 2007, se alarmaba sobre

la grave persistencia de los fenómenos de racismo y discriminación en contra de las personas indígenas, y sobre todo, en contra de las mujeres indígenas, aun en la actuación de funcionarios de los poderes públicos en los niveles nacional y subnacional, así como en las actitudes de partidos políticos y grupos de presión, quienes en ocasiones incitan a la violencia en contra de personas en razón de su condición indígena (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, p. 14).

Concluye el mencionado Relator afirmando que “la negación del acceso a la tierra y el territorio es la principal preocupación de las comunidades indígenas y la principal fuente de los abusos a sus derechos” (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, p. 14).

El sentido de esta recopilación de normas, tratados internacionales y recomendaciones de organismos de derechos humanos es mostrar cómo, si bien Bolivia ha avanzado en la firma y la ratificación de herramientas internacionales de derechos humanos, el respeto y la observancia de ellos no ha registrado avances similares. Los más afectados por ese desapego al respeto de los derechos humanos son aquellos sectores marginados que, en el caso de Bolivia, están representados por los campesinos indígenas que no tienen acceso a la propiedad de la tierra. El caso de Pando es paradigmático, ya que la escalada se inicia por la toma de las oficinas del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y concluye con la violación grave de los derechos humanos de los campesinos indígenas. Este punto sobre el marco legal busca marcar cómo la crisis de Pando no era ajena al conflicto antiguo y total de la República de Bolivia, y que marcaba una situación que se repetía a lo largo y a lo ancho del país.

El cuarto punto del informe hace referencia al mandato y la composición de la comisión. En la búsqueda de la objetividad y a favor de dar un lugar a las voces de todas las partes para cumplir con el mandato de la UNASUR, se buscó una composición variada de la comisión. Ella tenía como coordinador al argentino Rodolfo Mattarollo y comisionados de Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, además de un equipo técnico de diferentes nacionalidades. La comisión reconoce para sí la función de “investigación de la verdad y la contribución a la obtención y preservación de informaciones, indicios y evidencias, con un carácter fáctico y no jurisdiccional” (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, p. 16).

El quinto punto del informe describe las actividades realizadas por la comisión entre septiembre y noviembre de 2008 para cumplir con su mandato, las cuales fueron divididas en tres etapas. El comienzo de la primera etapa fue dedicada a llegar a Bolivia, reunir a los integrantes de los equipos técnicos, organizar encuentros con diferentes personas, organismos y organizaciones. Estas reuniones incluyeron la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la Asamblea Permanente de Derechos Humanos (APDH), la Asociación de Familiares (ASOFAMD), funcionarios del gobierno central, legisladores de la oposición y una rueda de prensa. Luego de realizadas esas cuestiones, el 1 de octubre todo el equipo se traslada a Cobija, El Porvenir y Filadelfia para realizar todo el trabajo de campo y el relevamiento de la información. En la segunda etapa, el equipo se dividió en dos, una parte se quedó en el departamento de Pando terminando la labor de campo (tarea que incluyó viajes a Brasil a chequear la situación de exiliados), y otra parte volvió a La Paz para procesar la información obtenida y realizar más entrevistas (Defensor del Pueblo de Bolivia, ACDH, ASOFAMD, APDH, el exprefecto Leopoldo González, etc.). La tercera y última etapa consistió en la coordinación general de la comisión para la conclusión del informe, algunas entrevistas más en Pando, en Brasil y en la ciudad de La Paz, y la reunión con representantes del gobierno boliviano. La división de estas tres etapas nos deja entrever una preocupación de la comisión por realizar cuantas reuniones fueran necesarias para lograr alcanzar todas las voces, y la relevancia para nuestro análisis sobre el enfoque de Regulación de Conflictos es que los encuentros no se limitaron a los líderes de primer orden (gestión), sino que se ampliaron a organizaciones y líderes de segundo orden (resolución).

El sexto punto, que aborda la cuestión de la metodología y las reglas de prueba, comienza con una mención a la Declaración de La Moneda, entendiendo que su misión se enmarcaba dentro de los principios de ese documento: el diálogo y la búsqueda de una solución sustentable. Además, persiguiendo la imparcialidad y el respeto a los derechos humanos, se recogieron “informes, testimonios y evidencias de todos los actores y sectores involucrados en los hechos que se encomendó esclarecer” (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, p. 27). El acceso a fuentes primarias fue la metodología principal, aunque también se recurrió a fuentes secundarias, y todo este proceso se realizó bajo los estándares establecidos en los protocolos de las Naciones Unidas. La comisión, a sabiendas de lo escabroso de la tarea que le fue encomendada, la realizó basándose en un trabajo de campo amplio y plural, manteniendo cualquiera de sus iniciáticas por dentro de los marcos establecidos por organismo internacionales para el trabajo de comisiones de verdad. La UNASUR, como tercera parte interviniente en el conflicto, había tomado una clara postura a favor de la continuidad del orden institucional y del gobierno de Evo Morales, por eso la comisión necesitó brindar explicaciones sobre su metodología de trabajo y recalcar su franca intención de mantener su trabajo en la imparcialidad más férrea.

El séptimo punto hace referencia a la construcción de la base de datos que permitió administrar de una mejor manera la información recolectada en entrevistas, peritajes y relevamientos. Pese a no contener información sustancial para el estudio que aquí emprendemos, puede mencionarse que se utilizó el sistema de administración de bibliotecas y fue producto de la coordinación entre la Comisión en La Paz y la Secretaría de Derechos Humanos de la República Argentina en Buenos Aires.

A partir de la foja treinta del informe comienza quizá la sección más importante con vistas al esclarecimiento de lo sucedido en el departamento de Pando en septiembre de 2008. El octavo punto, denominado “Indicios y pruebas de los hechos”, intenta una aproximación a los hechos más relevantes del 11 y 12 de septiembre. La comisión admite que la hostilidad fue creciendo por la participación de ambos bandos, tanto los simpatizantes de la Prefectura como los campesinos fueron responsables de la escalada:

Se produjeron mutuas amenazas y acciones de fuerza al margen de la ley, las que culminaron con resultados de muertes y otros hechos delictivos, impulsados por sectores cívicos y prefecturales contra los sectores campesinos, y caracterizadas por una evidente desproporción en los medios y las fuerzas empleadas (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, p. 31).

El trabajo realizado por la comisión reveló que ambos bandos participaron en el aumento de las hostilidades y contestaron violentamente a las acciones del otro actor, pero al igual que el informe del Defensor del Pueblo de Bolivia y de la Oficina del Alto Comisionado de ONU para los Derechos Humanos, se establece la existencia de una respuesta desproporcional por parte del bando ligado a la Prefectura de Pando, el cual contaba con medios superiores (vehículos y armamentos principalmente). Las acciones se extendieron durante dos momentos principales: la mañana del 11 de septiembre, con agresiones mutuas al encontrarse los campesinos impedidos de proseguir su marcha, y alrededor del mediodía, cuando tiene lugar la masacre de campesinos, la persecución y la tortura de sobrevivientes (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008). Los testimonios que destaca el informe en este punto hacen referencia a las siguientes temáticas: violaciones alegadas; ejecuciones sumarias o extralegales constitutivas de una masacre; los casos de los campesinos y normalistas de La Paz; el caso del ingeniero Pedro Oshiro; torturas y tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el trato dispensado a los heridos; la asistencia humanitaria durante el conflicto; actos de discriminación y racistas; grupos en situación de vulnerabilidad; abusos sexuales; persecuciones y amenazas; el sistema penal y las fuerzas de seguridad durante los acontecimientos; destrucción de bienes, y personas que cruzaron la frontera. Una de las misiones principales de la comisión era esclarecer los hechos, y es en este apartado que se hace una síntesis acotada de la información agrupada a los fines de arrojar un haz de luz sobre los acontecimientos ocurridos en Pando en el fatídico mes de septiembre de 2008. En esta sección buscamos identificar el enfoque de Regulación de Conflictos presente en las acciones de UNASUR y, considerando que en el capítulo anterior de este escrito se ha hecho alusión detallada a estos eventos, proseguiremos adelante con el análisis.

Garantizar que la crisis de Pando no quedara sumergida en la impunidad era una de las preocupaciones de la UNASUR, al entregar su respectivo mandato a la comisión. Es por eso que en los puntos nueve y diez del informe se hace énfasis en la cuestión del juicio de responsabilidad y en los elementos para un programa de lucha contra la impunidad. El juicio de responsabilidad es una figura jurídica que existía en esos momentos en Bolivia y establecía el juicio político previo a un juicio penal de cualquier funcionario que hubiera sido relacionado con algún tipo de delito en acciones relativas al ejercicio de sus funciones. La comisión expresó sobre tal cuestión que los juicios políticos favorecen la entrada de variables políticas que nublan el raciocinio de aquellos que deben tomar una decisión, por lo que, para evitar la impunidad, se debía someter directamente a juicio penal a todo aquel sospechado de algún tipo de responsabilidad. Esta opinión está fundamentada sobre el convencimiento de que,

cuando la clase política en general debate acerca de la procedencia de un juicio de responsabilidad, olvida sensiblemente que lo que se requiere en el plano de la administración de justicia es derechamente y sin complejo alguno, la investigación judicial ordinaria con todos los apoyos internos y externos que ellos suponen, ya que las víctimas fallecidas por actos de violencia política son ajenas a los afanes políticos que caracterizan a la clase política en su permanente confrontación de ideas (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, pp. 52-53).

En cuanto al décimo punto, el programa para la lucha contra la impunidad, la comisión asegura que un juicio justo es más difícil en países en transición donde todavía existen prácticas antidemocráticas y contrarias al Estado de derecho. Además, considera que es importante evitar la impunidad, ya que luego de hechos como los ocurridos en Pando “la restauración del tejido social no puede hacerse sobre la base del perdón y el olvido de hechos atroces […] sino sobre la base de la confianza que debe crearse en una sociedad respecto de sus instituciones” (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, p. 56). Es por esta razón que la comisión considera que en Bolivia deben darse cambios a largo plazo para la superación de la impunidad y que respondan a la necesidad de justicia de la sociedad. La comisión recomienda cambios en el siguiente sentido:

El refuerzo institucional del sistema judicial, entendido en sentido amplio y como tal comprensivo de distintos segmentos, la judicatura, el Ministerio Público Fiscal, el Ministerio de la Defensa, los auxiliares de justicia tales como la policía judicial y los cuerpos de peritos. A ello habría que agregar el papel de los medios académicos y en especial de formación de jueces y fiscales, el papel de las asociaciones profesionales y de los medios masivos de comunicación (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, p. 55).

En el undécimo punto se abordan las conclusiones del informe, ligadas al esclarecimiento de los sucesos de la crisis de Pando. Al revisar el punto número cinco de la Declaración de La Moneda, podemos apreciar que la comisión fue creada para perseguir dos objetivos, y uno de ellos, de una investigación veraz que permita la comprensión de lo sucedido en El Porvenir y sus alrededores. La comisión concluye que los sucesos de Pando deben ser caratulados como una masacre, en la que fueron asesinados veinte campesinos mediante ejecuciones extrajudiciales, lo cual configura un crimen de lesa humanidad. Además establece que los agresores actuaron de forma organizada y respondían a una cadena de mando constituida incluso por funcionarios de la Prefectura. Es decir que estos actos fueron perpetrados por personas que, por su lugar en la función pública, deberían velar por la preservación de la vida y la integridad física de las personas y encontraban fundamento, entre otras cosas, en la persecución del grupo campesino por su condición racial, étnica, cultural y social. Sobre las muertes de Pedro Oshiro y Alfredo Céspedes, la comisión admite su deceso y encarga al Poder Judicial de Bolivia la investigación correspondiente (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008).

El último punto del informe gira alrededor de las recomendaciones que le fueron encargadas en la Declaración de La Moneda para evitar la impunidad, y la primera de ellas es dirigida al Estado boliviano, al cual le solicita que, “dentro del más estricto respeto de la legalidad democrática, proceda a desarticular cualquier organización privada o pública, cualquier cadena de mando y cualquier utilización de los funcionarios y bienes públicos que tengan por objeto la realización de hechos criminales que violen los derechos humanos” (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, p. 60). Esta es considerada una medida de urgencia que apunta, en el contexto boliviano de 2008, a desarticular en lo inmediato cualquier escalada de la violencia. Luego, las recomendaciones continúan haciendo referencia a los pasos a seguir en cuanto a la crisis de Pando: que los hechos sean juzgados por la justicia ordinaria y no bajo la figura del juicio de responsabilidad de los funcionarios; que se profundicen las investigaciones relativas a ejecuciones de niños, enterramientos clandestinos y torturas y malos tratos; y por último, que se instaure una política reparatoria hacia las víctimas tanto en el aspecto individual como en el comunitario. En el largo plazo, se aconseja que el Estado boliviano disponga la instrucción de las fuerzas de seguridad “conforme a la doctrina democrática del Estado de derecho” (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, p. 61) y políticas necesarias para “eliminar la gran brecha que existe entre los grupos privilegiados y los que se encuentran en situaciones vulnerables en materia política, económica, social y cultural” (UNASUR, Informe de los Sucesos de Pando, 2008, p. 61). Las últimas recomendaciones son dirigidas a la UNASUR, en las cuales se indica que se otorgue colaboración técnica para el enjuiciamiento de los responsables por parte de la Justicia boliviana y se disponga la traducción y difusión del informe.

El trabajo de la comisión y la realización del informe sobre los sucesos de Pando permitieron que la UNASUR pudiera tener una visión más amplia del conflicto en Bolivia. Podemos observar esto en el reconocimiento de los prefectos de la Media Luna como los líderes de la oposición, y en la búsqueda intensa del esclarecimiento de los hechos, pero no con vistas a solucionar una parte del pasado, sino con el objetivo de encarar un futuro de respeto a los derechos humanos y a la institucionalidad democrática. Este quiebre con respecto a la Declaración del 12 de septiembre y a la Declaración de La Moneda se fundamenta en el sentido diferente de urgencia, ya que a través de esos documentos se buscaba la contención de las hostilidades y el fin de la violencia. Reinaba un sentido cortoplacista y con un objetivo claro: evitar más muertes y daños materiales, sosteniendo en el poder al gobierno de Evo Morales (gestión de conflictos). En cambio, la Comisión de UNASUR, pese a ser un buen ejemplo de una herramienta del enfoque de gestión de conflictos, tenía una perspectiva que superaba el mero freno de la escalada del conflicto, y tenía como objetivo el esclarecimiento de los sucesos, la realización de recomendaciones que eviten la impunidad, así como también se preocupó por la elaboración de propuestas que permitan una reconciliación en la sociedad y una reparación a las personas y las comunidades afectadas (resolución de conflictos). Pese a los objetivos ambiciosos de la comisión, es perceptible que las propuestas no alcanzan el cambio total de la estructura que produjo las marginaciones u opresiones que desembocaron en el conflicto. Es decir, el enfoque de transformación de conflictos parecería no aparecer nítidamente en esta nueva intervención de la UNASUR.

4.6. UNASUR: Declaración de Salvador de Bahía

Luego del trabajo de la Comisión de la UNASUR que había sido enviada a Bolivia a investigar los sucesos de Pando se debía ratificar u observar el informe que se había producido. En diciembre de aquel año 2008 se juntaron en la ciudad Salvador de Bahía los mandatarios de América del Sur participantes de la UNASUR. Mediante la Declaración de Salvador de Bahía se aprobó la investigación realizada por la comisión y se estipularon algunos puntos que contenían la observancia de las recomendaciones realizadas y ratificaban el apoyo al gobierno de Bolivia. El documento consta de una primera parte compuesta de cinco párrafos introductorios en los cuales se revalidan principios del tratado constitutivo del organismo y cuestiones mencionadas en la Declaración de La Mondes, y avanza luego hacia una segunda sección constituida por cinco puntos declarativos.

En los párrafos introductorios se hace énfasis en los principios rectores de la UNASUR, como el respeto a los derechos humanos y la plena vigencia de las instituciones democráticas, entendiendo a ambos como claves para un futuro de paz y prosperidad económica (UNASUR, Declaración de Salvador de Bahía, 2008). Luego, la declaración observa el esfuerzo de la comisión y manifiesta que se han alcanzado los objetivos de esclarecer los hechos y contribuir a la lucha contra la impunidad relacionada a la Masacre de Pando, siempre cumpliendo con los criterios de imparcialidad inherentes a este tipo de procesos.

En la segunda parte del documento se abordan los puntos declarativos sobre los cuales hacen énfasis las jefas y los jefes de Estado y gobierno. El primer punto declarativo afirma que el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno reconoce el informe emanado de la comisión, pone énfasis en la celeridad y la imparcialidad con las que se han cumplido los objetivos y resalta la contribución del informe para esclarecer los hechos y evitar la impunidad (UNASUR, Declaración de Salvador de Bahía, 2008). El segundo punto declarativo menciona que el consejo pone total atención a las conclusiones y las recomendaciones del informe, y que en consonancia presta todo su apoyo y colaboración al Estado boliviano y al Ministerio Público Fiscal de aquel país (UNASUR, Declaración de Salvador de Bahía, 2008). En tercer lugar, se hace alusión a las reparaciones para las víctimas de los hechos, y el consejo se compromete a cooperar con las autoridades constitucionales de Bolivia para que la “respuesta de la comunidad internacional a sus sufrimientos se corresponda con los principios establecidos firmemente en materia de memoria, verdad, justicia y reparación” (UNASUR, Declaración de Salvador de Bahía, 2008, p. 2).

La difusión del informe, según lo había recomendado la comisión, es abordada en el punto declarativo número cuatro y se asume el compromiso de divulgar el documento elaborado por la comisión en los países de la UNASUR, así como en la comunidad internacional. Por último, y comprendiendo que el peor momento de la crisis se había superado con éxito, el consejo afirma en el quinto punto declarativo lo siguiente:

Finalmente se congratula de que la promoción y la protección de los derechos humanos y el apoyo irrestricto a la institucionalidad democrática hayan sido el objeto de uno de los primeros pasos concretos de la UNASUR, en el esfuerzo de afianzar el proceso de integración sudamericano basado en la consolidación de la democracia, el Estado de derecho, las políticas de desarrollo humano sostenible y de integración política, económica, social y cultural (UNASUR, Declaración de Salvador de Bahía, 2008, p. 2).

La presente declaración se caracteriza por la reiteración de valores y principios que ya habían sido mencionados en otros documentos, y tiene por finalidad reconocer el trabajo realizado por la comisión investigadora de los sucesos de Pando, pero también tiene la intención de dar un cierre a la crisis boliviana como tema de agenda del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión de Naciones Suramericanas. En cuanto a nuestra búsqueda de la perspectiva de Regulación de Conflictos presente en la intervención de UNASUR, se puede afirmar que se repite el patrón de afirmar las condiciones irrenunciables (democracia y derechos humanos) para cualquier tipo de acción que ejecute el organismo, presentes también en las declaraciones ya revisadas, y que nos muestra una posición firme sobre el apoyo a Evo Morales y la intención de contener la violencia (gestión de conflictos). Asimismo, se debe resaltar la concepción de la necesidad de apoyar el Estado boliviano en los siguientes pasos, es decir que, pese a la contención de la violencia, se debe encontrar a los responsables de los hechos para poder encarar una reconstrucción de las relaciones entre los diferentes actores del conflicto (resolución de conflictos). Para finalizar, también es destacable la mención nuevamente a las reparaciones para las víctimas, las cuales alcanzan una dimensión más amplia que la material, y se hace alusión a cuestiones como la memoria, la verdad y la justicia. Es difícil afirmar que hay una visión tridimensional de la violencia que provocó los daños en Pando, como la presente en la transformación de conflictos (violencia directa, estructural y cultual), pero es un avance en el sentido de la compresión de que las víctimas también necesitan compensaciones que exceden lo económico o lo físico.

4.7. Definición del enfoque de Regulación de Conflictos presente en la intervención de UNASUR

Al comienzo de este capítulo, se proponía un acercamiento a la UNASUR como organismo regional y, luego, la realización de una síntesis sobre los hechos que marcaron la intervención de la UNASUR. En seguida, se avanzó sobre el análisis minucioso de los cuatro documentos emitidos por la UNASUR para comprender las urgencias y los objetivos de cada uno de ellos. Este proceso se ejecutó con vistas a obtener información que pueda ser examinada bajo las cinco categorías propuestas (la progresión del conflicto, la perspectiva temporal del conflicto, la clasificación de los actores, la comprensión de los componentes del conflicto y el marco temporal de intervención propuesto),[2] y de este modo poder definir qué enfoque de Regulación de Conflictos predomina en la intervención de UNASUR en los sucesos de Pando. En este apartado nos dedicaremos a exponer la información obtenida de los documentos, a la luz de las construcciones teóricas producidas en el comienzo de este trabajo, con la finalidad de encontrar rasgos distintivos de la gestión, la resolución o la transformación de conflictos.

En primer lugar, abordaremos la progresión del conflicto presente en las acciones de la UNASUR, para intentar entender la perspectiva tras la intervención. Como hemos visto, la gestión del conflicto entiende que hay solo una fase en el conflicto, y es la manifestación violenta de una crisis. La resolución de conflictos, por su parte, entiende que hay un momento donde se pueden aplicar maniobras de prevención y hay un momento posterior a la gestión de la crisis, el tiempo de la reconstrucción de la relación entre las partes. La transformación de conflictos entiende también que hay tres fases del conflicto, al igual que la resolución, pero como ya observamos propone una perspectiva temporal diferente y estrategias relacionadas con actores de liderazgo bajo y trabajo en la base de la sociedad para la reconfiguración de la estructura que originó la disputa. En la intervención de la UNASUR se perciben dos posturas diferentes: la primera, presente en las primeras dos declaraciones, que va cambiando hacia una postura un poco más laxa luego del informe de la comisión y en la Declaración de Salvador de Bahía. La urgencia en las dos declaraciones de septiembre era contener la violencia y que se respetara el Estado de derecho, la institucionalidad democrática y los derechos humanos. A partir del trabajo de la comisión, iniciado quince días después de la declaración del estado de sitio, se puede apreciar una apertura de análisis donde se reconocen más actores, se menciona a los prefectos de la Media Luna como líderes de la oposición, se hace referencia a las necesidades humanas del pueblo boliviano y se establecen recomendaciones para evitar sucesos similares en el futuro y la impunidad de los responsables de la crisis de Pando. Podemos afirmar que la concepción de la progresión del conflicto de la UNASUR en su intervención en Bolivia en 2008 entiende que hay tres fases en el conflicto, compatibles con la de la resolución de conflictos, ya que entiende que debe gestionarse la escalada, pero también se debe haber un trabajo posterior en Bolivia y se deben prevenir este tipo de hechos en toda América del Sur. Es menester también agregar que hay una fuerte inspiración de gestión de conflictos, subyacente en las dos primeras declaraciones, en lo relativo al llamado al restablecimiento del orden para evitar la continuación de las acciones de grupos civiles que conducen al debilitamiento institucional y riesgos para la democracia y la unidad e integridad territorial de Bolivia. Pese a que la transformación de conflictos también propone tres facetas en su análisis, la acción de la UNASUR está más influida por una progresión del conflicto típica de la resolución con algunos rasgos de la gestión de conflictos.

La próxima categoría propuesta es la perspectiva temporal que la UNASUR ha utilizado a la hora de abordar la situación boliviana. Como se ha explicitado en el marco teórico, la perspectiva temporal es la manera en que cada enfoque entiende que el conflicto se manifiesta y recorre cada uno de los estadios propuestos en la progresión del conflicto. La gestión de conflictos, al entender que la única etapa del conflicto es la manifestación de la violencia, tiene una perspectiva temporal acotada, ya que la escalada no recorre más de una fase. En cambio, la resolución de conflictos, que por primera vez menciona una etapa de latencia y una etapa de reestructuración de las relaciones, entiende que un avance lineal tiene lugar desde la aparición de necesidades humanas insatisfechas hasta alcanzar un acuerdo basado en el consenso. La transformación de conflictos agrega a la visión de resolución el concepto de reversibilidad de los acuerdos, que considera que, pese al consenso del que un arreglo pudiere gozar en un momento dado, es necesario dejar vías alternativas para que las generaciones futuras puedan revisar las cuestiones convenidas. En la intervención de UNASUR se puede apreciar una tendencia a aplicar la perspectiva temporal propuesta por la resolución de conflictos, dado que se apunta a la gestión de la crisis (respeto de los derechos humanos y el sostenimiento del gobierno de Evo Morales), pero también se menciona desde la primera declaración la colaboración de la UNASUR para implementar vías de diálogo cuando se contengan las hostilidades, y luego también se hace mención a la reparación a las víctimas y la lucha contra la impunidad. En cuanto a la prevención, la UNASUR no intervino en el momento adecuado en Bolivia por encontrarse el organismo en pleno proceso de gestación, aunque se puede leer en la advertencia de que no se reconocerá ningún gobierno surgido de la ruptura del orden institucional o de la secesión del país la intención de desalentar a futuro este tipo de movimientos en la región. Las declaraciones y los documentos de UNASUR también dejan en claro la postura del organismo en cuanto a que no se podrán revisar las condiciones impuestas a la oposición boliviana. Por otro lado, pese a que no se hace referencia a irreversibilidad alguna, los valores que reivindica la UNASUR en cada uno de estos documentos (democracia, diálogo político, derechos humanos, integridad territorial, soberanía, Estado de derecho, etc.) gozan de una amplia aceptación y legitimidad en la comunidad internacional. Es decir, cualquier propuesta emanada de algunos de los actores que forman parte del conflicto y que considere contradecir estos valores no será aceptada y solo se podrá avanzar en el diálogo si se aceptan estas condiciones. Entonces podemos percibir una concepción de avance lineal en el abordaje del conflicto por parte de UNASUR, coherente con la resolución de conflictos.

La tercera categoría propuesta en el marco teórico era la comprensión del tipo de actor que cada enfoque reconoce. La perspectiva de la gestión de conflictos gira alrededor de los actores que cuentan con un liderazgo de primer nivel y que actúan racionalmente para la persecución de sus propios intereses para alcanzar acuerdos, sin importar si estos se sostienen en la coerción o en el consenso. La resolución de conflictos amplifica el espectro y propone reconocer y trabajar también con actores de liderazgo medio. De esta manera, se lleva adelante una diplomacia de segunda vía o paralela y se hace participar de los procesos de regulación del conflicto y de diálogo a actores que no están expuestos mediáticamente ni tienen sobre sus espaldas el mismo tipo de responsabilidad que los líderes de primer orden. La transformación de conflictos, por su parte, además de reconocer a todos los actores planteados por la gestión y la resolución, promueve la admisión de actores de liderazgo bajo y que conviven directamente con los miedos y los sufrimientos de la población comprometida con cualquier tipo de conflicto. En su intervención, la UNASUR reconoce diferentes tipos de actores en diversos documentos; en las dos primeras declaraciones se reconoce al gobierno de Bolivia y a Evo Morales como participantes del conflicto y no se menciona a los prefectos de la Media Luna. En cambio, la comisión en su informe sobre los sucesos de Pando reconoce a los prefectos como impulsores y referentes del movimiento opositor, y en la revisión de las entrevistas realizadas podemos apreciar que se acudió a líderes locales de segundo orden, organizaciones no gubernamentales y al Defensor del Pueblo de Bolivia. Como ya hemos dicho, la urgencia por contener la violencia empujó a la UNASUR a evitar cualquier acción que le diera identidad y fortalezca a la oposición (gestión de conflictos). Pero incluso en el momento en que la comisión investigadora emitió su informe no se llegó a un reconocimiento de actores de tercer orden o actores de base, sino que como máximo se buscó la participación de actores de liderazgo medio (resolución de conflictos). Es cierto que hay menciones a la sociedad boliviana en su totalidad o a las víctimas de los hechos violentos, pero no se los toma como actores que pueden impulsar algún tipo de acción, sino como simples receptores pasivos de las consecuencias nocivas del conflicto. Se puede afirmar que en un primer momento hubo un reconocimiento de actores coherente con la gestión de conflictos, aunque luego se abrió el juego a actores de liderazgo medio (resolución).

Los componentes del conflicto son la cuarta categoría propuesta y trataremos de abordarla a partir de aquí. El modelo anidado propuesto por Maire Dugan (1996) y expuesto previamente establecía cuatro tipos factores que pueden integrar un conflicto: problemas concretos, problemas de relación, problemas de organizaciones sociales y problemas en las estructuras sociales. El modelo resultó innovador por su lógica de círculos concéntricos donde los problemas estructurales contenían a todos los demás. Este razonamiento planteaba que los problemas estructurales siempre provocarían problemas en las organizaciones sociales, problemas de relación y problemas concretos. La gestión de conflictos entiende que todas las disputas son producto de incompatibilidades de objetivos, es decir, problemas concretos que se manifiestan en un momento dado. La resolución de conflictos añade la faceta relacional al análisis y admite que puede haber organizaciones que eviten la satisfacción de las necesidades de grupos marginados o excluidos, y la transformación de conflictos intenta en su análisis también comprender aquellos conflictos concebidos en el interior de sociedades que son injustas desde sus bases. En el caso de la intervención de la UNASUR, podemos apreciar que hay una fuerte concepción de que los problemas en Bolivia se deben a la relación áspera entre el gobierno nacional y los gobiernos departamentales, producto de cambios o diferencias de opiniones acerca de diferentes procesos que el gobierno de Evo Morales intentaba llevar adelante. Recién en el informe de la comisión se hace mención al problema del cambio constitucional o el problema de la tierra en Pando. Así se puede distinguir la fuerte influencia de la resolución de conflictos en la intervención de la UNASUR a la hora de definir los componentes de la disputa en Bolivia.

El marco temporal de intervención propuesto, como se ha advertido con anterioridad, está íntimamente ligado a la concepción de la progresión del conflicto y con la perspectiva temporal que se haya definido, ya que difícilmente se podrá sugerir una estrategia que no se condiga con las fases reconocidas del conflicto o incoherente con la idea que se tiene sobre la manifestación del conflicto. La gestión de conflictos apunta a contener la violencia directa y sellar un acuerdo, por lo tanto no trabaja la prevención ni la reestructuración de las relaciones o transformación de la estructura. La resolución de conflictos incorporó el concepto de prevención, es decir, acciones y estrategias previas a un estallido violento, así como considera importante trabajar para generar consensos en los momentos posteriores a las hostilidades. La transformación de conflictos toma el concepto de prevención, pero busca una transformación profunda de la estructura que dio origen al conflicto, trabajando en el largo plazo y en las bases de la sociedad una vez que las tensiones han disminuido. En el caso de UNASUR, hemos reconocido una fuerte influencia en su intervención de la perspectiva de resolución de conflictos, aunque con fuertes rasgos o ideas de gestión de conflictos por el carácter violento de la escalada en Bolivia en septiembre de 2008. El marco temporal de intervención buscaba contener la violencia y sostener el sistema institucional democrático en Bolivia con dos declaraciones que muestren el fuerte apoyo al gobierno de Evo Morales (gestión de conflictos), pero también se tomaron medidas con vistas a generar el diálogo político entre las partes, brindar apoyo técnico para evitar que los responsables gocen de impunidad y promover que las víctimas reciban las reparaciones que les correspondan por los daños sufridos (resolución de conflictos). Es decir, no solo se buscó la contención de la violencia; también se propusieron estrategias para la reestructuración de las relaciones, pero se estuvo lejos de alcanzar la reconstrucción, la resolución y la reconciliación propuestas por la transformación de conflictos.

Las categorías propuestas nos han permitido analizar la información obtenida del desglose de los documentos emitidos por la UNASUR en su intervención en la crisis de Pando en 2008. Es evidente la profunda influencia de los enfoques de resolución de conflictos y de gestión de conflictos en la intervención del organismo. Esto se debió a la necesidad de contener la violencia y a la determinación de brindar al gobierno de Evo Morales el apoyo regional que necesitaba con vistas a cumplir su mandato, que había sido ratificado democráticamente vía referendo en agosto de 2008.


  1. El Tratado Constitutivo de la UNASUR (2008) se encuentra disponible en línea: <http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm>.
  2. En los apartados 2.5, 2.6, 2.7 y 2.8 del marco teórico, se realizó una exposición amplia de las propuestas conceptuales de cada enfoque de Regulación de Conflictos y se explicitó la composición de cada categoría propuesta.


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