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El escenario

Este apartado da cuenta de la dimensión histórica del problema estudiado. Se presenta un acercamiento a la cuestión del Estado moderno y la aparición de políticas públicas que regulan la maternidad, la reproducción y la sexualidad a la vez que las ubican como un tema legítimo de salud pública, otorgándoles rango de derecho. Por otra parte, se hace referencia al contexto histórico en el cual se creó la Dirección de Maternidad e Infancia y el de creación del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable; vale aclarar que estas improntas histórico-políticas no son cuestiones aisladas ni ilustrativas, sino que serán retomadas posteriormente en los análisis.

Estado moderno y políticas públicas

En el proceso de conformación y consolidación del Estado moderno, médicos, políticos y pensadores confrontaron para producir nuevos marcos interpretativos —reglas y normas en relación con la maternidad, la sexualidad y la reproducción—, a la vez que contribuyeron para consolidar sistemas generales de racionalidad y las formas de poder e instituciones que las encarnan: la lógica biomédica y la primacía de la institución médica en la significación y normatización del cuerpo, el placer y la reproducción (Bonan, 2003). Desde la consolidación de las disciplinas científicas modernas, la reproducción y la sexualidad han sido objeto de su atención. Foucault (1977) hizo referencia a que la modernidad instalada en Occidente a partir de fines del siglo XVIII implicó el reemplazo del orden religioso por el orden racional establecido por el derecho consuetudinario y por el conocimiento científico para la regulación de la vida en sociedad. Estos temas surgen como objeto de estudio desde fines del siglo XIX, y son considerados desde entonces como un ámbito de las disciplinas clínicas y del trabajo con individuos. Disciplinas como la psicología clínica, la psiquiatría, la pedagogía y la sexología se orientan hacia el estudio de conductas individuales o hacia el “buen funcionamiento sexual y reproductivo de las personas, basando su discurso en la biología y la medicina, cuya comprensión de lo que llamamos reproducción y sexualidad se refiere principalmente a un funcionamiento universal de los cuerpos biológicos (Bozon y Leridon, 1993; Szasz, 2003).

La emergencia del poder biomédico y del Estado moderno afectó la antigua hegemonía del poder religioso cristiano. Sin embargo, diversos/as autores/as sostienen que el marco cristiano no fue eliminado ni se tornó residual (Bonan, 2003; Cáceres, 2002; Szasz, 2003). Los fundadores del debate político moderno sobre la sexualidad y la reproducción no entraron en competencia antagónica con las fuerzas religiosas tradicionales ni excluyeron totalmente su racionalidad y técnicas del poder (Araujo, Guzmán y Mauro, 2000). De esta forma, un elemento fundamental de la tradición judeocristiana, como es el poder familiar y jerárquico, fue desincorporado del ‘orden divino’ para ser reincorporado a un ‘orden natural’, y así el principio de la autoridad fue renovado en el despliegue de nuevas racionalidades.

Puntualmente Argentina cuenta con una historia de diversas políticas de regulación de la reproducción, la sexualidad y la maternidad, que pueden ser concebidas como de gobierno de los cuerpos (Foucault, 1995, 2002; Fassin y Memmi, 2004; Lavigne, 2011). A fines del siglo XIX aparecen en los ámbitos legislativos discusiones en torno a la mortalidad materno-infantil y a la necesidad de generar leyes e instituciones para proteger a las madres y sus hijos (Biernat y Ramacciotti, 2008). Estas iniciativas pueden ser consideradas como parte de una política cuyo propósito incluye el reordenamiento social y la vigilancia y moralización de la sociedad, a la vez que intenta mejorar las condiciones de vida de los sectores populares (Suriano, 2004). Justamente la noción de gubernamentalidad aportada por Foucault (1978) hace referencia a que la regulación de las poblaciones realizada a través de distintas estrategias de saber / poder orientadas al estudio y control de sus procesos específicos —como la reproducción, la sexualidad, la salud y la mortalidad— hizo del rol materno y de la familia nuclear un instrumento cuya normalización se presentó como funcional al capitalismo (Del Río Fortuna, 2007: 67). En este marco, la regulación de la sexualidad y reproducción femeninas hicieron de los cuerpos de las mujeres unos objetos claves para el control de la población.

La historiografía feminista ha señalado que, después de la Revolución de Mayo, desde diversas instituciones comienza un proceso de maternalización de las mujeres. Sostienen que estas tendencias se cristalizan en términos normativos durante el proceso de constitución del Estado nacional entre fines del siglo XIX y las primeras décadas del XX, momento en que se consolidan las corporaciones médica y jurídica como partes del mismo Estado. El fin de esta maternalización es ajustar las supuestas funciones naturales con ciertos imperativos sociales, que configuran un “modelo social saludable” de género: padre proveedor y madre paridora y cuidadora de la reserva potencial de la especie. La maternidad se consolida así como el único destino socialmente consensuado para la mujer y regulado por el matrimonio.

En este marco, se toman como relevantes la creación de la Dirección Nacional de Maternidad e Infancia y la creación del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable, dos hechos históricos marcados por improntas sociales, culturales, económicas y sanitarias diferentes, y movilizados por grupos sociales distintos, impronta que, como se verá en el desarrollo del trabajo, permanece —en diferente grado y medida— hasta el presente.

La creación de la Dirección de Maternidad e Infancia es considerada emblemática de la política de población de principios del siglo XIX. Es un hecho que ha sido abordado desde distintas disciplinas de las ciencias sociales y desde enfoques tanto cuantitativos como cualitativos. Por su parte, las políticas y normativas sobre derechos sexuales y reproductivos han sido producto de largos procesos que se iniciaron por fuera del ámbito estatal y de las autoridades públicas. Al adquirir la discusión estado público, la temática llega a las instituciones legislativas y consigue (o no) lograr acuerdos sobre problemáticas antes no priorizadas, que adquieren interés del Estado luego de históricas luchas de los movimientos feministas por poner estos temas en el escenario de los debates nacionales e internacionales, con todo su potencial político.

La Dirección Nacional de Maternidad e Infancia

El 21 de diciembre de 1936 se sanciona la Ley 12.341 que crea la Dirección de Maternidad e Infancia, bajo la dependencia del Departamento Nacional de Higiene. Su finalidad es “propender al perfeccionamiento de las generaciones futuras por el cultivo armónico de la personalidad del niño en todos sus aspectos, combatiendo la morbimortalidad infantil en todas sus causas y amparando a la mujer en su condición de madre o futura madre”. Sus objetivos son la asistencia pre-concepcional, del embarazo y del parto, la vigilancia de los niños desde su nacimiento, la lactancia materna, la alimentación racional y la protección social de los niños necesitados.

Es un momento en que las principales causas de mortalidad infantil son las enfermedades infectocontagiosas, la diarrea y la enteritis (Mazzeo, 1993). En este marco se desarrollan una serie de acciones cuyo fin es educar a las madres en los conceptos básicos del cuidado, higiene y alimentación de los hijos recién nacidos, y junto a estas medidas se propone corregir y penalizar prácticas sociales como el infanticidio, el abandono de niños y la no legitimidad conyugal. Este momento se caracteriza por una creciente intervención estatal en la regulación de la vida social y económica, con su correlato en la expansión de los estamentos burocráticos (Lois, 2012). Asimismo, la demanda de médicos ya no se concentra únicamente en los brotes epidémicos, sino que se asocia al mejoramiento de la salud física y moral de la población (Biernat, 2007). Aparece una actitud exigente y autoritaria mediante la cual el Estado norma la conducta de las madres, en la cual se destaca el carácter imperativo e insoslayable que se les adjudica a las responsabilidades maternas.

Las políticas de población del período tienen una característica común: la creciente preocupación por reglamentar y controlar la conducta de los ciudadanos. La creación de la Dirección Nacional de Maternidad e Infancia conjugó la preocupación por la reproducción biológica con la de disciplinar y normar conductas. El Estado declaró expresamente que garantizaba la salud del binomio madre-hijo y elaboró una ambiciosa política sobre el tema (Novick, 1993). Se configura una organización biológica ensamblada a una función social, en la cual la mujer tenía a su cargo, como rol esencial de su propia existencia, la función de la maternidad. La mujer era considerada la responsable de la salud corporal y moral del pueblo en su carácter de madre y de futura madre, y en ella se depositaba la esperanza de crear un tipo superior, teniendo como misión ser la conservadora de los caracteres biológicos de la especie. Era preciso, por consiguiente, fomentar la maternidad y, a la vez, asegurar la ejecución óptima de los roles de esposa y madre.

El Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable

En el año 2002 se sanciona la Ley 25.673, que crea el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable. Fue una ley conquistada por los movimientos de mujeres, en el marco de las reivindicaciones por el derecho a decidir sobre el propio cuerpo. Al año siguiente, esta ley es reglamentada por el Decreto 1282/03.

Al momento de su creación se establecen como objetivos: alcanzar para la población el nivel más elevado de salud sexual y procreación responsable con el fin de que varones y mujeres puedan adoptar decisiones libres de discriminación, coacciones o violencia; disminuir la morbimortalidad materno-infantil; prevenir los embarazos no deseados; contribuir a la prevención y detección precoz de enfermedades de transmisión sexual, de VIH/Sida y patologías genitales y mamarias; garantizar a toda la población el acceso a la información, orientación, métodos y prestaciones de servicios referidos a la salud sexual y procreación responsable; potenciar la participación de las mujeres en la toma de decisiones relativas a su salud sexual y reproductiva.

La implementación de estas políticas sanitarias implicó un muy lento proceso de avance y consolidación. En una publicación del Programa se afirma que

la escasa tradición en la provisión de servicios de salud sexual y reproductiva; la diversidad económica, étnica, cultural y política de las distintas jurisdicciones; la complejidad de la coordinación entre los distintos niveles de gobierno fueron algunos de los factores que incidieron en las dificultades y avances en la implementación de la política nacional para el cumplimiento de los derechos sexuales y reproductivos (PNSSyPR, 2010: 33).

En esta publicación, donde se presenta un balance de los siete primeros años del Programa, se reconocen tres momentos o etapas que resultan interesantes para dar cuenta del proceso institucional atravesado. La etapa de inicio va de 2003 a 2006; el momento de institucionalización, de 2006-2010, y el que llaman de consolidación, de 2010 a la actualidad.

Se detalla que, en el primer momento, el Programa estuvo bajo la órbita de la Dirección Nacional de Maternidad e Infancia, sin contar con autonomía presupuestaria ni administrativa. Esta situación de dependencia ha dejado una fuerte impronta en la cultura institucional de las áreas que trabajan sobre salud de la mujer, y aún se percibe cierta tensión en relación con la disputa sobre la conveniencia o no de la independencia del programa respecto de la dirección. El segundo momento, denominado etapa de transición, se caracteriza por el logro de la autonomía relativa en lo financiero y administrativo. Este cambio inicia un nuevo perfil institucional. Ya a partir de 2010, se reconoce una nueva etapa donde se impulsan políticas dirigidas a las mujeres no centradas exclusivamente en su rol de madres o futuras madres. La búsqueda de un nuevo enfoque conceptual y de gestión, explica el documento, se realizó no sin contantes conflictos y disputas hacia adentro del propio ministerio.



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