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3 Auditoría social de programas sociales universales

En este capítulo se utiliza como sustento teórico el conjunto de conceptos y herramientas presentadas y desarrolladas en el capítulo precedente, como así también, ciertas lógicas aportadas en el primer capítulo. La razón de ello radica en la necesidad de atender al objetivo central de este libro, el de presentar lineamientos para la auditoría social de programas sociales universales. En este sentido, se entiende la auditoría social como un tipo de auditoría de gestión y los programas de transferencias condicionadas (PTC), como los formalizadores de las políticas universales. En lo que sigue, se presentan, desarrollan, explican, comentan y ejemplifican algunos lineamientos que resultan de valor para ser aplicados a las auditorías sociales de programas sociales universales.

Hacia una definición de auditoría social de programas sociales universales

Siguiendo la lógica expositiva del capítulo anterior, y sustentado en un conjunto de definiciones de la auditoría de gestión expuestas y comentadas precedentemente, se trata de presentar aquí una definición de auditoría social aplicada a programas sociales universales (entendida la auditoría social como un tipo de auditoría de gestión).

Teniendo en cuenta que la auditoría social de programas sociales universales incorpora el fundamento de la auditoría de gestión como base, se identifican para la construcción de esta definición, las características comunes presentes en las definiciones expuestas en el capítulo anterior, teniendo en cuenta qué es un programa social universal. De este modo, la auditoría social de programas sociales universales podría definirse como:

El examen sistemático, profesional e independiente de evidencias, efectuado por un equipo multidisciplinario, con el fin de evaluar la economía, eficacia, eficiencia, efectividad o impacto (tanto directo o primario como indirecto o secundario) de la gestión de un plan, programa o ente, para coadyuvar a la mejora en la gestión de dichos programas.

Ahora bien, la definición expuesta precedentemente, a los fines del interés de este investigador, puede ser aplicada a programas sociales universales, en la forma de programas de transferencias condicionadas, sin perjuicio de serlo también a otro tipo de políticas. Es decir, ¿se puede aplicar la auditoría social a cualquier tipo de política? La respuesta es que sí. Sin embargo, el interés en esta ocasión es que sea aplicada a programas sociales universales, en la forma de programas de transferencias condicionadas.

En la definición arriba presentada, se ponen de relieve tres aspectos centrales:

  1. examen sistemático, profesional e independiente de evidencias, efectuado por un equipo multidisciplinario;
  2. evaluar la economía, eficacia, eficiencia, efectividad o impacto (tanto directo o primario como indirecto o secundario) de la gestión de un plan, programa o ente, y
  3. coadyuvar a la mejora en la gestión de dichos programas.

Para el primer aspecto, se deja claro que la postura que adopta este libro es la de presentar la auditoría social como un trabajo realizado por profesionales, alejándose de las ideas intuitivas y coloquiales que relacionan a la auditoría social con un trabajo de control que realizan organizaciones sociales o ciudadanos individuales. En esta investigación se entiende el trabajo de control o fiscalización realizados por individuos particulares, ONG (organizaciones no gubernamentales), asociaciones civiles, etc., como “contraloría social”.

En esta primera parte de la definición, se identifica el tipo de trabajo, el cual debe tener las características de ser sistemático, profesional e independiente. Además de ello, la auditoría social, entendida como un tipo de auditoría de gestión, tiene el mandato de medir el desempeño de objeto auditado, es decir, la economía, eficacia, eficiencia y la efectividad o impacto directo e indirecto. En este caso, el objeto puede ser muy complejo, dicha complejidad requiere de miradas de profesionales de diferentes disciplinas. La razón de ello radica en la necesidad de comprender cabalmente el funcionamiento del plan, programa, proyecto, ente, etc., para luego evaluar actividades o cuestiones riesgosas, es decir, cuestiones de auditoría. El estudio de estas cuestiones permite al quipo de auditoría concluir en términos de la economía, eficacia, eficiencia y efectividad o impacto, tanto directo (o primario) como indirecto (o secundario).

Cabe aclarar que un equipo que realice auditoría social de programas sociales universales debe contar con la participación de profesionales de las disciplinas sociales (sociólogos, psicólogos, economistas, etc.), de la salud (principalmente pediatras y nutricionistas) y expertos en estadística y econometría, dependiendo del caso, claro está.

Para el segundo aspecto, se identifican las dimensiones del desempeño, con una particularidad a resaltar, no solo se exponen las comúnmente llamadas tres “E”, sino que además se incorpora al análisis la efectividad o impacto. Se presenta aquí la relevancia de analizar la economía, eficacia y eficiencia, además, la de cotejar el producto obtenido (vacunación de niños menores de cinco años, por ejemplo) con el resultado (mortalidad infantil reducida), en la medición de la efectividad o impacto directo (primario). Por otra parte, se hace presente la dimensión del impacto indirecto o secundario, en la medición de cuánto contribuye, el programa auditado, a un objetivo superior. Ejemplo de la efectividad o impacto directo puede ser: “se redujo en XX% la mortalidad infantil a partir del programa de vacunación”. Siguiendo con el ejemplo, la medición de impacto indirecto puede presentarse en el “aumento de la nómina escolar para nivel inicial”, medido como efecto indirecto del programa de vacunación. Comienza a vislumbrarse la importancia de la auditoría social sobre estos programas, ya que se evalúan no solo los efectos inmediatos, sino también los de más largo alcance. Se incorporan en el análisis variables observables, por un lado, pero además se reconoce la existencia de variables no observables. Esto es, variables del entorno que pueden interactuar con la propia intervención del programa.

Debe resaltarse que la realización de una auditoría social aplicada a programas sociales representa mayor riqueza analítica en programas universales que en programas focalizados. La concepción misma de la lógica de formulación de estas últimas está atada a ideas de eficiencia en el marco de restricciones presupuestarias (Poet, 2006) y, por tanto, conduce las auditorías sobre este tipo de programas a un enfoque que privilegia los “efectos” inmediatos o directos (resultados, para INTOSAI), es decir, conociendo las consecuencias directas (primarias, de corto plazo) sobre el problema que les dio origen (mide el efecto sobre el grupo para el cual fue diseñada la política).

Es aquí donde aparece la diferencia entre realizar una auditoría social a un programa social universal y a otro focalizado. Es decir, no solo se piensa y evalúa el “efecto” primario (nutrición, vacunación, escolarización, etc.), sino cómo la intervención de ese programa cambia la realidad en el mediano y largo plazo. Así, podría identificarse que, por acción del programa, los altos logros educativos (en menores de 18 años), pueden relacionarse con una alta tasa de graduados universitarios cinco o diez años después.

El tercer aspecto de la definición representa un valor trascendente, ya que toda acción que lleve a mejorar el programa que se está desempeñando realiza un aporte a la gobernabilidad. Al parecer, la figura de la auditoría externa es comúnmente rechazada por el gestor de la política que se está implementando. Basado en la práctica misma de la auditoría, se puede imaginar que esas situaciones pueden darse por la imagen mítica que tiene el auditor externo ante el gestor y que, en muchos casos, el auditor se encarga de ratificar con actitudes frías y distantes. Luego, es lógico pensar que si de un lado de la relación se presenta una actitud, tal vez, lejana, la otra parte seguirá esa línea de acción. Lo anterior recae directamente sobre el trabajo de la auditoría y, más precisamente, sobre las recomendaciones. De este modo, es dable pensar que el gestor relativice las recomendaciones presentadas por el equipo de auditoría y, muchas veces, las desestime a no ser que sean de acatamiento obligatorio. Por supuesto que esto último depende de las potestades que tengan las EFS para actuar sobre los organismos gestores de los programas auditados.

No obstante lo antedicho, debe resaltarse la importancia de los aportes que puedan realizar las auditorías de gestión. Esta idea se torna aun más sensible cuando se habla de auditoría social de programas sociales en general, y universales en particular, ya que se está atendiendo a las necesidades de la gente. Lo anterior no implica que, por ejemplo, la pavimentación de un camino de tierra sea menos importante para la gente que un programa social universal, pero las recomendaciones que pueden realizarse en el primer caso pueden referirse a costos, calidad o durabilidad de la obra; por el contrario, las recomendaciones sobre un programa social afectan directamente las necesidades más básicas de la gente. Es decir, ante un programa alimentario que no cumple con sus metas (metas físicas, en términos presupuestarios) puede recomendarse el cambio de sistema o circuito de entrega de alimentos, si es que se detectan falencias allí; y ello tiene una ponderación mayor a las recomendaciones de costos, calidad o durabilidad de la pavimentación de un camino. Cuando se habla de necesidades básicas de la gente, entre estas se encuentran la alimentación y nutrición, la educación, la prevención y atención de la salud, etc.

Dimensiones del desempeño en los programas sociales universales

Puede afirmarse que, atento a la evidencia presente en la bibliografía relevada, la auditoría de gestión no puede cuestionar la política implementada. Sí puede, dependiendo de las limitaciones de las EFS, opinar sobre si el programa implementado fue eficiente, eficaz, económico y efectivo (cuál fue el impacto directo o indirecto). Las dimensiones del desempeño identificadas en el capítulo anterior funcionan de marco para abordar dichas dimensiones abocadas a la auditoría de programas sociales universales. Es posible realizar una comparación sobre la implementación de similares programas en el país o en otros países del mundo. Es decir, para un programa de transferencias monetarias condicionadas (PTC) pueden compararse experiencias de programas similares impulsados en toda Latinoamérica. En ese caso, puede opinarse sobre la efectividad o impacto directo e indirecto obtenidos en uno y otro caso. También pueden realizarse comparaciones de series, en donde se coteja un momento de tiempo con la situación base o “línea de base”[1] del programa.

El posicionamiento del equipo de auditoría es externo, es decir, no se opina sobre una instancia particular del ciclo de vida del proyecto sino sobre su desempeño en el logro de sus objetivos o propósito, y sobre su finalidad. En ese sentido se puede evaluar la efectividad o impacto directo (la relación producto-resultado) y el impacto indirecto (los efectos a mediano y largo plazo).

Cuando se trata de programas de transferencias condicionadas (PTC), como concreción práctica de una política universal, el grado de la condicionalidad determina la eficacia de las prestaciones. Si se establecen condicionalidades fuertes, es probable que estas no puedan ser cumplidas y, por lo tanto, no se cumpla el propósito planificado. Es decir, en términos del proceso productivo que establece Rubione (2012), puede resultar una subejecución de las metas físicas planificadas, y que las familias más vulnerables no puedan cumplir con las condicionalidades (De Brauw y Hoddinott, 2008, citado en Cecchini, Madariaga, 2011).[2]

Según se entiende en este trabajo, la mayor riqueza analítica se encuentra en la aplicación de auditorías sociales a programas de transferencias condicionadas. Principalmente en la dimensión de efectividad o impacto directo e indirecto. Como propone Bastagli (2008, citado en Cecchini y Madariaga, 2011: 93), “quizás el hallazgo más importante de las evaluaciones de impacto es que el efecto de las condicionalidades depende, en gran medida, de cómo están diseñadas y cómo se implementan”.

Enfoques

Las auditorías sociales de programas sociales universales (programas de transferencias condicionadas, según el tratamiento de este trabajo) cuentan con un enfoque de análisis interrelacionado, el enfoque de efectos (asimilable a resultado, para INTOSAI) y el de causas (problemas, para INTOSAI). En ese sentido es central lograr una caracterización lo más acabada posible del programa y su entorno. Esto es el gran trabajo que tiene por delante el equipo de auditoría en la etapa de planificación.

Bajo esta óptica, el equipo de auditoría debe formularse una batería de cuestionamientos que lo llevarán a analizar el desempeño de los programas sociales universales, sin dejar de lado antecedentes tales como estudios previos.

Por ejemplo, si bien los programas de transferencias condicionadas no buscan atacar la pobreza extrema sino las condicionalidades de estos programas, es relevante para el auditor tener un conocimiento de los índices de pobreza. Lo anterior puede encontrarse en estudios especializados que no solo planteen índices macroeconómicos, sino también sectoriales, regionales y municipales. Esto toma mayor relevancia cuando los programas tienen una lógica de gestión de descentralización operativa. Tal es el ejemplo del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados que fuera formulado con una lógica de centralización normativa y descentralización operativa (Poet, 2006).

Debe tenerse en cuenta la amplitud del análisis posible de una auditoría social de programas sociales universales, en donde el trabajo de exploración es continuo y va conduciendo al equipo de auditoría a conocer la temática de lo que se está tratando, identificar áreas riesgosas o cuestiones de auditoría (a través de herramientas de diagnóstico tales como matriz FODA, análisis de riesgo y análisis de problemas) e identificar hallazgos y presentar observaciones, conclusiones y recomendaciones.

1. El equipo de auditoría debe utilizar en la auditoría de programas sociales universales, como abordaje analítico, una interrelación de los enfoques de “causas” y “efectos”.

La posibilidad de que un equipo de auditoría realice una auditoría social con enfoque de causas (orientado a problemas, según INTOSAI) depende de las aspiraciones de la EFS y del marco normativo que las contenga. Este enfoque puede ser complementario del enfoque de efectos (asimilable a resultados, según INTOSAI).

Siguiendo las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI), se entiende que

[…] los dos enfoques metodológicos también pueden considerarse como enlazados entre sí, como si se tratase de diferentes pasos de una fiscalización. Aunque, por naturaleza, el enfoque orientado a problemas [causas, para este trabajo] es más amplio y más profundo en su ambición analítica, el enfoque orientado a resultados [asimilable a efectos en este trabajo], en su forma avanzada, también puede dar pie a análisis elaborados (ISSAI 3000, 2004: 29).

Para el enfoque de causas, la idea es que para evaluar una política es necesario conocer dos cosas, el problema y las causas del problema. Más exactamente, conocer el problema requiere conocer la causa del problema. Conocer las causas del problema tiene un valor en sí mismo dentro de la auditoría social. El proceso de conocer las causas, y la posibilidad de estructurar un árbol de problemas, importa a los fines de la contribución a objetivos superiores. Ello puede ser interrelacionado con el enfoque de efectos, es decir, conocer el impacto directo o primario de la implementación de una política social (enfoque de resultados, para INTOSAI). Recuérdese que en este libro se utiliza la denominación de “efectos” para tener la libertad de incorporar en esa idea al impacto indirecto o secundario de la implementación de una política social. De este modo, también resulta relevante conocer los impactos indirectos o secundarios emanados de dicha política.

El planteo central de este lineamiento es conocer con profundidad la política implementada, a partir de un posicionamiento particular o enfoque. Es decir, conocer las causas del problema que pretende resolver y sus efectos directos e indirectos o primarios y secundarios. Al tratarse de una política social universal, es razonable entender que un equipo de auditoría pretenda realizar un estudio profundo de la política, para poder efectuar observaciones y recomendaciones que aporten al mejor desempeño del plan, programa, etc. Si bien este libro toma un planteo de INTOSAI adaptado a las necesidades de este escrito, lo relevante de ello es que la medición del desempeño, principalmente el impacto directo, y aun más el impacto indirecto, debe desarrollarse en un ámbito de profundo conocimiento del objeto de auditoría. El equipo de auditoría debe conocer el plan, programa, etc., pero además debe conocer lo que ese programa genera a los beneficiarios de ese plan, programa, etc. (impacto directo o primario), y a la sociedad en su conjunto (impacto indirecto o secundario).

Un programa focalizado (que solo evalúa el impacto directo de la política)[3] podría plantear que, si hay desnutrición, se debe atacar esto; y medir la efectividad o impacto directo está en la observancia de la disminución de ese fenómeno. Sin embargo, un enfoque orientado a causas (problemas, para INTOSAI) busca las causas de la desnutrición, que pueden encontrarse en la poca información de las madres sobre alimentación y nutrición, inexistencia o escasez de centros de salud donde se puedan realizar controles, falta de médicos (neonatólogos, pediatras, generalistas y clínicos) o especialistas (tales como nutricionistas infantiles), falta de medicación (vitaminas, antidiarreicos, etc.) en centros asistenciales, etc., o una combinación de todos o parte de ellos.

Verá el lector que el planteo de uno y otro es totalmente diferente. En el primero, se ataca la desnutrición misma. En el segundo, sin perjuicio de que se lance un programa nutricional, se tiene claro que las causas son otras. Si bien hay que actuar para solucionar la coyuntura, esto no resuelve el problema, que es la falta o escasez de infraestructura de la salud (material y/o humana), por ejemplo.

Por otra parte, la interrelación de enfoques se vincula con el análisis endógeno y exógeno del programa. Se recordará que en el capítulo anterior, se planteó la idea de programa como proceso productivo. En este marco, se entiende lo endógeno como el análisis de las dimensiones del desempeño hacia el interior del proceso productivo (economía, eficacia, eficiencia y efectividad o impacto directo). Por el contrario, el análisis exógeno relaciona el programa con su entorno. Esto es, se analiza el impacto indirecto o la contribución al logro de objetivos superiores.

Para poder explicar, es necesario identificar la disponibilidad de datos.[4] Siguiendo a Baker (2000), es necesario considerar ciertas particularidades en los datos disponibles para la evaluación[5] de impacto. Estos “puntos clave” para identificar la disponibilidad de datos se refieren a todo el proceso de evaluación de impacto, desde el conocimiento previo hasta la evaluación en sí misma.[6] En esta instancia se expondrán solo los “puntos clave” que se refieren al conocimiento previo, ya que los demás pertenecen a otras etapas de la planificación. Luego, pueden presentarse dichas consideraciones formuladas por Baker, de la siguiente forma (Baker, 2000: 21):

  • Conocer bien el programa. Es arriesgado iniciar una evaluación sin conocer bastante sobre los detalles administrativos e institucionales del programa; esta información en general proviene de la administración del programa.
  • Recopilar información sobre los “hechos estilizados” (hechos simplificados, relevantes) pertinentes al entorno. Los hechos pertinentes podrían incluir el mapa de pobreza, la forma en que funciona el mercado laboral, las principales divisiones étnicas y otros programas públicos pertinentes.

Criterios

Los criterios deben ser patrones de referencia contra los cuales se compara la gestión de los programas sociales universales. Así, pueden tomarse los datos y estudios que formaron parte de la “línea de base” de la formulación del programa, es decir, ese estatus inicial desde donde se parte, para realizar el cotejo. Otro ejemplo puede ser la comparación tanto física como presupuestaria de lo planeado en relación con lo ejecutado. Es decir, en un programa de entrega de computadoras portátiles a estudiantes secundarios, puede comprobarse si las metas físicas del programa han sido alcanzadas o no.

Los criterios podrían formar parte de una validación interna, pero también se los puede definirse para efectuar validaciones externas. Ejemplo de ello puede ser tomar el Índice de Desarrollo Humano (IDH) desarrollado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), o alguno de sus componentes, para verificar la esperanza de vida de los habitantes de una región, y que esto sirva como dato para una posterior relación con los beneficiarios de un programa social que ataque la salud materno-infantil.

En todos los casos, los criterios deben ser claros y sostenidos en el tiempo por el equipo de auditoría, tanto para mantener una unidad de criterio hacia el interior del equipo, como para presentarse con demandas o planteos claros ante los auditados.

Planificación

Las auditorías de programas sociales se enfocan en las consecuencias de la implementación de estos sobre el sector de la sociedad para el que fueron diseñados (en una primera instancia) y sobre el conjunto de la sociedad (en una instancia secundaria).

Esto es, el foco del análisis se centra en los efectos hacia el grupo que atiende (provisión de bienes y servicios hacia beneficiarios), como también en los impactos a mediano y largo plazo (impactos secundarios o indirectos) que generan estas políticas tras su implementación. Es decir, hacia grupos identificados (en primera instancia), y hacia demás sectores de la sociedad, en forma indirecta en el largo plazo.

El posicionamiento de una auditoría social de programas sociales universales posee un camino de estudio de la situación, enfocado no solo a rendir cuentas a la sociedad sino a informar sobre la población que es beneficiaria de dicha política y sus efectos hacia el resto de la sociedad (impactos directos o primarios e indirectos o secundarios). Es decir, si hay problemas con pago a proveedores o alguna cuenta bancaria relacionada con el programa no está declarada, entre otras cosas, eso no es de mayor interés para este tipo de análisis.

Entendiendo a qué apunta la auditoría social, la realización de esta se lleva a cabo utilizando procedimientos no estandarizados. Lejos de una auditoría financiera, comprendiendo la flexibilidad de las auditorías sociales (al igual que una auditoría de gestión, la cual la contiene), y con el enfoque que se le da a este tipo de auditorías, los procedimientos se basan en medir el desempeño del programa en términos de economía, eficacia, eficiencia, efectividad o impacto (directo e indirecto). Esto se logra a través de la utilización de indicadores macroeconómicos y sectoriales (según sea el caso) que le hacen de marco al estudio particular del programa y, además, la construcción de indicadores que el equipo de auditoría crea conveniente. La relevancia no se encuentra en el procedimiento de construcción, sino en la apreciación o parecer del auditor para buscar y encontrar información oportuna, pertinente, íntegra y confiable, para luego poder desarrollar la metodología de construcción de indicadores.

2. En la etapa de planificación debe realizarse un conocimiento previo tanto del organismo ejecutor de la política social como del programa en sí. De este modo, debe ser posible estructurar, tanto al programa como al organismo, como procesos productivos.

Como se viera en la sección de consideraciones generales acerca de la auditoría de gestión, y siguiendo la idea de que la auditoría social es un tipo de auditoría de gestión, la planificación de una auditoría incorpora no solo el desarrollo del conocimiento del organismo ejecutor y del programa a auditar, sino también las cuestiones de auditoría, criterios y técnicas de diagnóstico.

La planificación de una auditoría social de programas sociales universales cuenta con enfoques, criterios y cuestiones de auditoría donde el auditor debe hacer foco. Todo ello es el resultado de un conocimiento previo del organismo ejecutor de la política y del programa propiamente dicho. Si no se conoce de lo que se investigará, mal se puede establecer un camino de acción para auditarlo. El trabajo consta de un reconocimiento previo, que se nutre de experiencias del equipo de auditoría, trabajos de investigación académicos de instituciones reconocidas[7] y relevamientos en el propio organismo ejecutor.[8]

En el caso de realizar una auditoría social al Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD),[9] debe realizarse un relevamiento previo, describiendo las características del programa, para luego identificar puntos de interés o cuestiones de auditoría. Para la evaluación y seguimiento de este programa, el Ministerio de Economía firmó un convenio de asistencia técnica con el Centro de Estudios Políticos Estratégicos Americanos (CEPEA). Por tanto, esta es una fuente válida para nutrirse de la realidad del programa. Así, el CEPEA expone que el plan

[…] brinda asistencia económica a los jefes y jefas de hogar, con hijos de hasta 18 años o discapacitados de cualquier edad, y a los hogares donde la jefa de hogar o la cónyuge, concubina o cohabitante del jefe de hogar se encuentren en estado de gravidez. Todos ellos deben estar desocupados y tener residencia en forma permanente en el país.

Este Programa busca asegurar la incorporación de los beneficiarios a la educación formal, su participación en cursos de capacitación que favorezcan la reinserción laboral futura y su incorporación en proyectos productivos o en servicios comunitarios de impacto en materia ocupacional. Asimismo, el Programa pretende asegurar la concurrencia escolar de los hijos y el control de la salud de los mismos (CEPEA, 2002a: 7).

Siguiendo con el ejemplo, este programa contó con la participación del Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Trabajo de la Nación, con una lógica de centralización normativa y descentralización operativa (Poet, 2006). Por tal motivo, es importante identificar la participación que tiene cada ministerio en el programa, como así también, la que tienen los actores locales (municipios y provincias).

Para poder saber hacia dónde se debe ir, se deben identificar un punto de partida y una situación actual. Todos estos elementos, sumados a los que se exponen arriba, conforman el trabajo de planificación de una auditoría.

Claro está que toda mirada crítica de una situación, tal es el caso de una auditoría, debe identificar el lugar en donde se para el analista para describir y analizar la situación, y las cuestiones (de auditoría) o puntos de interés a analizar. El lugar en donde se para el analista se identifica como enfoque, y las cuestiones o puntos de interés se relacionan con las “cuestiones de auditoría” (TCU, 2010). Luego pueden identificarse características particulares en los enfoques de las auditorías sociales aplicados a programas sociales universales, criterios y cuestiones de auditoría, en atención a la materialidad y significatividad de los elementos involucrados en la temática tratada.

Las técnicas comúnmente utilizadas para evaluar la materialidad y significatividad de las cuestiones de auditoría son el análisis de riesgo y la matriz FODA[10] (TCU, 2003). Sin embargo, cabe hacer la aclaración de que la Contraloría General de la República de Chile (OLACEFS, 2012) indica que una herramienta a utilizar es la del Modelo de Madurez; este indica en qué instancia de evolución se encuentra el programa y si los hallazgos en cuanto a las dimensiones del desempeño ameritan observaciones y recomendaciones.

Es opinión de quien escribe que, si bien debe realizarse una investigación exhaustiva del programa universal, y esto incluye considerar el ciclo de vida del proyecto o programa, la función de una auditoría de gestión es realizar un estudio externo, que concluya en término de las dimensiones del desempeño que correspondan en cuanto al mandato institucional. Esto indica que el programa está en ejecución y prestando los bienes y/o servicios que son su objetivo. Por tanto, si bien debe tenerse en cuenta la madurez del proyecto, no se cree necesario aplicar un modelo de madurez para determinar taxativamente una instancia de evolución o madurez del programa.

Análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas): como se mencionara más arriba, es de vital importancia para la realización de la auditoría contar con un diagnóstico situacional que describa el programa y su entorno. ¿Por qué se insiste con esta situación? Por supuesto, la razón de ello siempre tiene la misma génesis, la auditoría social aplicada a programas sociales universales. Lo que motiva este libro lleva a la necesidad de desarrollar una investigación analítica. Para ponerlo en términos sencillos y llanos, el programa no está solo en el mundo. Esto que parece una obviedad, y puede aplicarse a cualquier programa, toma una relevancia particular en programas sociales universales, ya que se hace foco en los efectos (impactos) de este programa hacia toda la sociedad.[11]

El diagnóstico situacional puede realizarse a través de diferentes metodologías. Una de las herramientas más utilizadas es la matriz FODA (TCU, 2003: 8). Esta herramienta permite realizar un diagnóstico institucional, listando las principales debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas de un programa. Esto contribuye con la identificación de las cuestiones de auditoría.

En la realización de un diagnóstico de un programa social universal, es posible encontrar alguna de estas debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas. Así, podría identificarse como debilidad un sistema de empadronamiento de beneficiarios obsoleto que impacte en la eficaz prestación de bienes y servicios a proveer por el programa. Esto es de vital importancia, ya que el volumen de beneficiarios que se manejan en este tipo de programas es sumamente grande. La identificación de esta situación como debilidad podría motivar una auditoría de sistemas, siendo un objeto en sí mismo una situación que es dato para las auditorías sociales.

Otra de las debilidades puede consistir en contar con información insuficiente para medir la gestión del programa y sus impactos en la gestión pública, hecho que también puede derivar en una auditoría de sistemas.

Un ejemplo de fortaleza radica en el establecimiento de un sistema eficiente en la distribución de bienes y servicios provistos por el programa. Tal es el caso de la bancarización de las prestaciones dinerarias en los programas de transferencias dinerarias condicionadas. Los programas desarrollados en América Latina (Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, la Asignación Universal por Hijo, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, etc.) utilizan agentes financieros como intermediarios. En ese caso, la buena gestión de estos representa una fortaleza.

En la identificación de oportunidades, puede surgir la observancia de nuevas directrices de Naciones Unidas referidas a pronunciarse en apoyo a una profundización de programas sociales universales, avocándose, por ejemplo, a recomendar líneas de trabajo específicas para lograr el Objetivo de Desarrollo del Milenio N° 1 (OMD N°1) sobre la erradicación de la pobreza extrema, instando a mayor participación y cooperación de los países de mayores ingresos per cápita hacia los países de menores ingresos per cápita. Por otra parte, pueden identificarse como oportunidades del programa social universal, una clara decisión política de llevar adelante el programa, hecho que impacta en la sustentabilidad de este a través del tiempo. Ello permite medir los impactos directos, es decir, cómo se cumple con la condicionalidad, pero aun más importante, posibilita la medición del impacto indirecto hacia la sociedad.[12]

Como ejemplo de amenazas que pueden ser identificadas en el diagnóstico institucional del programa social universal, se presenta la formación de estructuras de corrupción externas al diseño del programa que actúan sobre los beneficiarios aprovechándose de ellos. Tal es el caso de punteros políticos que se abusan del desconocimiento o ignorancia de los beneficiarios en relación con los circuitos y formas de pago de las prestaciones dinerarias (de ser esta la prestación que determina como producto el programa). Suponiendo que la prestación se realiza a través de medios electrónicos, es decir, cajeros automáticos, dichos punteros pueden retenerle la tarjeta de cobro, cobrar por los beneficiarios y quedarse con una parte o el total de esa prestación.

Otra amenaza posible puede centrarse en una población objetivo dinámica y cambiante; esto requiere de un sistema de padrones y registros a la altura de las circunstancias para que no se generen reclamos ni conflictos en la prestación de bienes y servicios. En el caso de tener descentralizada territorialmente la prestación de bienes y servicios del programa, procesos de migraciones internas y cambios demográficos impactan sobre esta prestación. El PJJHD se instrumentó con descentralización operativa, en cuanto a la ejecución, a través de la participación de todas las provincias, municipios y Ciudad Autónoma de Buenos Aires. “Así, el Programa se planificó con un criterio de centralización normativa y descentralización tanto en la ejecución como en el control” (Poet, 2006: 44).

Análisis de riesgo: una vez realizado el análisis FODA, es posible extraer de este las debilidades (internas) y amenazas (externas) (TCU, 2003) para realizar un análisis de riesgo en donde se van a identificar y jerarquizar las cuestiones de auditoría en relación con su impacto y probabilidad de ocurrencia.

Las auditorías sociales aplicadas a programas sociales universales pueden utilizar esta herramienta para direccionar la auditoría hacia áreas sensibles (cuestiones de auditoría). Una forma habitual de presentar este análisis es con una matriz de doble entrada, que identifica probabilidad de ocurrencia del suceso y el impacto, es decir, su materialidad y significatividad. Para el caso de programas sociales universales, puede esperarse que la significatividad juegue un papel central en el impacto, es decir, la gravedad del daño de materializarse el riesgo. Lo anterior radica en las características propias de los programas sociales y, principalmente, los desarrollados con la lógica universalista. En este sentido, pueden identificarse elementos propios de la significatividad en el ámbito de los programas sociales. Tal es el caso de la relevancia del cumplimiento de metas y objetivos. Aquí es central el cumplimiento de la provisión o prestación de bienes y servicios que una gran parte de la sociedad espera. Es decir, el riesgo está principalmente en la significatividad de la materialización del riesgo.

En este tipo de programas, si se le dice a un individuo que es beneficiario y que debe cobrar una prestación dineraria o recibir alimentos, es central que eso pase. Un individuo al que se le promete algo y no se le cumple no tiene mayor materialidad, pero sí es significativo en relación con lo que la sociedad espera de la intervención del Estado.

Otro elemento de riesgo es el interés político y/o para la opinión pública, y/o para los medios. Teniendo en cuenta la corriente que se desarrolla fuertemente en estas latitudes (ejemplo de ello son la cantidad y diversidad de programas que están en ejecución en la región), atinente a la lógica universalista, el interés político parece interactuar fuertemente con la opinión pública; en ese caso el perfil de los gobiernos latinoamericanos muestra una postura de estar muy atento a los reclamos de la gente. La demanda social, y principalmente la organizada, genera un gran efecto en la opinión pública y los medios, y ello construye agenda política. Que se den de baja beneficiarios en la nómina de un programa social por error en la confección de padrones o reempadronamiento puede no tener materialidad relevante (puede no implicar gran modificación en el presupuesto), pero sí puede llamar la atención de la opinión pública o del periodismo. Por otro lado, la estructuración de un beneficio de protección social (subsidio, pensión no contributiva) a soldados excombatientes, si bien puede no suponer una materialidad importante, sí implica una significatividad atendida por la opinión pública.

Matriz de marco lógico: la matriz de marco lógico (MML) es “una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos” (Ortegón, Pacheco y Prieto, 2005: 13). Ofrece una forma clara y estructurada de presentar un programa. No solo es una herramienta útil para los gestores de la política, sino, que también lo es para los auditores.

Esta herramienta permite evaluar la consistencia de la política, es decir, si los recursos involucrados y las acciones llevadas adelante son consistentes con los objetivos planteados. Puede complementarse, además, con las otras herramientas anteriormente expuestas. Uno de los hilos conductores que se pueden resaltar es la identificación de “debilidades” en la matriz FODA, que podrá ser tomada por la matriz de riesgo, como tal, en cuanto a su impacto y probabilidad de ocurrencia, y luego por la MML como condicionante de su proceso de validación. En el uso de esta matriz, se utilizan supuestos que son condición necesaria y suficiente para poder lograr cada etapa de la matriz, entendiéndola en una lógica vertical, es decir, cada validación de supuestos permite acceder a una etapa siguiente en el proceso productivo. Estos supuestos representan un riesgo con una probabilidad de ocurrencia razonable. Ejemplo de esto puede ser, en un programa de transferencia condicionada, la identificación de falta de controles sobre la documentación a presentar referente a la asistencia a clases de los hijos de los beneficiarios o beneficiarias. Lo anterior, identificado en la matriz FODA, se toma en la matriz de riesgo por su alta significatividad. Pero, además, es una condición necesaria para que se puedan realizar las transferencias dinerarias. Esto significa que si no se verifica la asistencia a clases, no puede cumplirse con el objetivo del programa, el cual es atender a las condicionalidades (salud, educación, capacitación laboral, etc.). Otro ejemplo, en la misma línea, es la falta de control de asistencia de alumnos secundarios de escuelas públicas, en el marco de un programa de entrega de computadoras portátiles a alumnos y maestros de estos establecimientos. Esto, además de ser una debilidad de la gestión del programa, identificada en la matriz FODA, es un riesgo inherente a la actividad y desarrollo del programa, con alta significatividad. ¿Qué pasaría si ya se ha entregado la computadora al alumno y este deja de concurrir a clases? Esto impediría el cumplimiento del propósito del programa, el cual es establecer nuevas formas de educación y aprendizaje; sumado a no contribuir al logro de la finalidad de colaborar y aportar a la inclusión socio-cultural de los alumnos de escuelas públicas. El TCU observa en una de sus auditorías sobre el programa Bolsa Familia que es central que la gestión realice controles sobre el cumplimiento de las condicionalidades; dicho cumplimiento opera sobre la eficacia de la gestión del programa y colabora a evitar fraudes y actos de corrupción (TCU, 2005).

Indicadores en la MML: cada componente de la matriz (fin, propósito, componentes y actividades) puede verse como parte de un proceso productivo, para el cual se le relaciona una dimensión del desempeño. Es decir, para cada uno de estos elementos de la MML, se pueden identificar indicadores que atiendan a cada una de las dimensiones del desempeño expuestas en el capítulo anterior.

En palabras de Baker (2000):

Al planificar la evaluación, se deben establecer los principales indicadores de resultados y efectos, en lo posible como parte de un enfoque de marco lógico. Con esto se garantiza que aun cuando no se capten inicialmente los efectos finales, se podrán evaluar los resultados del programa. Además, el evaluador debe pensar en medir la entrega de la intervención y tener en cuenta los factores exógenos que puedan tener algún efecto en el resultado de interés (p. 28).

Aquí Baker (2000) plantea la importancia de establecer indicadores de efectividad o impacto directo o indirecto.

Es igualmente importante identificar el tipo y la disponibilidad de información con la que se cuenta (Baker, 2000) para validar las actividades, los componentes, el propósito y el fin del programa. Los cuales se exponen como un “resumen narrativo” pero que atienden a preguntas tales como: ¿a qué objetivo estratégico contribuye el programa? ¿Qué se espera lograr con el programa? ¿Qué bienes o servicios se requiere producir? ¿Cómo se producirán los componentes? (Ortegón, 2005).

En esta idea de explicar más que describir, a partir de las herramientas de diagnóstico, el equipo auditor debe identificar las condiciones generales en cuanto a lo político, económico y social para luego relacionarlas con la actividad del organismo y del programa (todo ello puede ser plasmado en una matriz FODA). Siguiendo con el ejemplo del PJJHD, deben poder identificarse antecedentes económico-sociales de la Argentina que enmarcan el desarrollo del programa. Ello puede encontrarse en diferentes informes sobre el tema, remarcando que

[…] la devaluación provocó un incremento de la canasta básica de alimentos de una familia tipo de un 34% entre mayo de 2002 y diciembre de 2001, los salarios nominales al no incrementarse llevaron a una caída significativa del salario real con el inevitable empobrecimiento de amplias capas de la población (Modolo, 2004: 2).

Por otra parte, también se puede encontrar que, bajo esta situación,

se profundizó también la inequidad en la distribución de los ingresos: entre 1995 y el 2002 se agudizó 20,4 veces como promedio nacional el 20% de la población con mayores ingresos y el 20% de menores ingresos (Modolo, 2004: 2).

Este es el marco desde donde el auditor se apoya para establecer una caracterización tanto del entorno como de las entidades intervinientes, y plantear cuestiones de auditoría. Debe tenerse en cuenta, además, que si las condiciones de consenso internacional se encaminan a un tipo de política social de carácter universal (Poet, 2012), es dable que el establecimiento de un programa con estas características cuente con apoyo de las fuerzas políticas del país o región donde se establece o desarrolla esa política (puede ser parte de las oportunidades en la matriz FODA); ello también debe incorporarse en la construcción del marco de análisis de la auditoría social.

La construcción del marco del que se habla se refiere a la idea de explicar más que describir, sustentándose en un planteo de estructura cognitiva lógica (Badra, 2007); el conocimiento del todo (organismo y programa) debe realizarse de lo general a lo particular (CGR, Perú, 2008) y desde lo conocido a lo desconocido.

La experiencia de los auditores en la auditoría de este tipo de programas, o en el conocimiento del órgano ejecutor, o en el conocimiento de los sistemas de registro físicos y/o financieros que se utilizan en la administración,[13] representa piezas de un rompecabezas que se arma poco a poco, con apoyo en las herramientas antes desarrolladas. También es importante el conocimiento del marco regulatorio de la Administración Pública en general para luego analizar la consistencia de la normativa específica de ese programa.

Como se mencionara anteriormente, el conocimiento del organismo ejecutor es central como medio para analizar su desempeño, y cómo puede afectar al programa. Ejemplo de ello puede ser una desordenada administración del organismo, que no solo afecta el desempeño de este, sino también el del programa que ejecuta. Aquí debe hacerse una aclaración: todo lo que representa la administración financiera de un organismo no tiene relevancia en sí mismo, atento al tipo de auditoría que se realiza (sí lo es para las auditorías financieras). Como se mencionara precedentemente, esta información funciona como medio para explicar las posibles deficiencias que tenga el programa en ciertos aspectos.

En referencia a la segunda parte del enunciado del lineamiento expuesto, al programa social universal se lo debe mirar como un proceso productivo. La organización de este en un sistema de secuencias lógicas ayuda a establecer un orden en la recopilación y sistematización de la información. Permite, además, establecer relaciones entre los estadios, para luego abordar esas relaciones en términos de las dimensiones del desempeño. Todo esto permite avanzar en la claridad de qué se está haciendo y cómo se está haciendo. Ayuda a unificar criterios y a clarificar el rumbo de la auditoría en lo referente al trabajo de los auditores del equipo y, además, permite establecer una relación de mayor claridad con el auditado, en cuanto a los requerimientos de información y criterios de auditoría a emplear para realizar el trabajo. Si hay claridad de conceptos, estos se pueden transmitir en la misma forma. Lo antedicho es relevante particularmente en los programas sociales universales, ya que deben presentarse en forma clara y esquemática no solo las relaciones de desempeño hacia el interior del programa (como se vio en el capítulo anterior), sino que, además, debe ser posible analizar la dimensión del impacto indirecto en la contribución a un objetivo superior. Siguiendo con el ejemplo del PJJHD, si bien el propósito de este programa eran las transferencias dinerarias sujetas a condicionalidades, su finalidad era contribuir al mejoramiento de una situación de “deterioro paulatino y permanente de los indicadores sociales: desempleo, precariedad laboral, caída notable de los ingresos de los asalariados” (Modolo, 2004: 1).

Adicionalmente a lo antedicho, es importante ver al organismo como un proceso productivo, pero además, también es de interés analizar el accionar del organismo como un flujo continuo de actividades que representan un proceso. Del porqué de la importancia de esta idea, y del sentido de analizar acciones encadenadas, es que ambos procesos productivos deben ser analizados, no solo hacia el interior de estos, sino también en sus interacciones. Esto propicia un estudio más acabado de la temática a tratar, permite lograr un conocimiento de las causas de los problemas y concluir en términos del desempeño con una mirada más integral de la situación.

En el ejemplo del PJJHD, intervienen dos ministerios (Desarrollo Social y Trabajo), y ejecutores locales (provincias y municipios). Es necesario describir y caracterizar la incumbencia que tiene cada uno de estos agentes sobre el programa y la relación que se establece entre estos diferentes niveles de Estado, con el objetivo de tener un conocimiento de la integralidad de lo que se auditará, para sustentar, de esta manera, una buena planificación.

3. El equipo de auditoría debe realizar una revisión documental, analítica y técnica de los sistemas de información con los que se construye la “línea de base” (SIEMPRO, 1999).

Todo programa social se diseña y ejecuta con procesos de evaluación desde la propia gestión. En general se utiliza un sistema de indicadores para medir el desempeño y modificar los sesgos y desvíos. Dicha matriz puede presentarse compleja y con una gran cantidad de indicadores. En general se establece una “línea de base” que representa un estatus desde el cual se parte, para luego comparar la evolución del programa con este piso inicial.

Para programas focalizados, las “líneas de base” se construyen con indicadores generados a partir de variables observables. Es decir, supóngase que se identifica un problema pasible de intervención del Estado, por ejemplo, “alto número de población pobre, con alta desocupación en la región XX”. A partir de ese problema, se deben diseñar tantos indicadores como se crea necesario para caracterizar dicho problema social. Así, se pueden construir indicadores simples, tales como: número de personas desocupadas, número de personas con necesidades básicas insatisfechas desempleadas, etc. Por otro lado, pueden construirse indicadores complejos, tales como: número de personas con necesidades básicas insatisfechas desocupadas en relación con total de desocupados, entre otros.

Se podrá observar que, en los programas focalizados, la “línea de base” se construye con la formulación de indicadores que caracterizan el problema propiamente dicho; es decir, la capacidad explicativa que se pretende termina en el proceso productivo en sí mismo.

En el ámbito de los programas sociales universales, la “línea de base” es más abarcativa. En estos programas no solo se toma en cuenta lo endógeno, sino lo exógeno. Es decir, la “línea de base” debe funcionar como frontera de contención para evaluar no solo los impactos directos del programa, sino los impactos indirectos.

La “línea de base” de un programa social universal muestra un nutrido conjunto de indicadores que permitan observar no solo la realidad a intervenir, sino que además permitan caracterizar una realidad compleja que contiene al problema identificado. Es esta realidad la que se aborda con el enfoque de causas (orientado a problemas según INTOSAI), en esta idea de explicar más que describir.

Una matriz de indicadores que pueden ser tenidos en cuenta son: nivel de consumo, indigencia, pobreza, indicadores epidemiológicos y nutricionales, tasas de deserción escolar, repitencia, matriculación escolar, esperanza de vida al nacer, discapacidad, IDH, indicadores de oferta y demanda laboral, nivel educativo, indicadores demográficos, etc.

En lo referente a la evaluación de gestión, puede ocurrir que se defina una nómina muy amplia y diversa de indicadores, pero que en cada momento de la evaluación de la propia gestión solo se utilicen algunos de estos tantos, lo cual sesga el análisis. Lo anterior generalmente se realiza para sobreestimar la performance del programa. Esto debe ser advertido y observado por el equipo de auditoría.

Por otro lado, tanto la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) como el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) de México hacen evaluaciones de impacto directo e indirecto; en esta última presentan relaciones de los efectos inmediatos (impacto directo o primario) de la intervención del programa con diversos indicadores sociales, laborales y económicos, con el propósito de identificar los aportes que realiza el programa a objetivos superiores (desarrollo de capacidades, equidad y derechos).

Es importante identificar la realización de comparaciones con una “línea de base” nutrida, por parte del gestor, con el objetivo de controlar que se identifiquen de forma clara y transparente, los impactos directos e indirectos hacia la sociedad.

4. El equipo de auditoría debe realizar un seguimiento estricto sobre el cumplimiento de las pautas establecidas para el diseño del instrumento estadístico a utilizar en la identificación de la población objetivo, como así también, la periodicidad de la recolección de información.

Resulta de importancia que en la identificación de la población objetivo se utilicen medios de determinación acordes con los consensos internacionales sobre la materia. Así, una de las experiencias más exitosas de América Latina, como lo es el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO) de México, realiza, para la identificación de los potenciales beneficiarios, una selección territorial o geográfica que identifica zonas vulnerables por acceso a servicios de salud y educación, marginalidad y tamaño de la ciudad (SEDESOL, 2006). Luego, realiza la selección de las familias a partir de una encuesta con indicadores multivariados. Esto es lo que se conoce como comprobación indirecta (Cecchini y Madariaga, 2011). Ejemplo de estos indicadores es el Índice de Desarrollo Humano (IDH), que contempla esperanza de vida, educación e ingresos.[14]

También pueden utilizarse para la selección de beneficiarios métodos de comprobación directa, como una encuesta de ingresos familiares informada en las fichas de ingreso por las propias familias. El problema de este método de comprobación, según lo entienden Cecchini y Madariaga (2011), radica en que puede incentivar el clientelismo y hace foco en la coyuntura y no en lo estructural. Algunos programas incorporan una última etapa de selección comunitaria, bajo el supuesto de que los agentes locales cuentan con más información respecto de las necesidades y carencias de los hogares de una comunidad; este también es el caso del PDHO.

Por otro lado es práctica de los principales programas sociales universales desarrollados en la región atender a la oferta, es decir, se atiende a las condiciones o características económicas, sociales, de infraestructura y demográficas de la comunidad que pudieran afectar los resultados de los indicadores de interés. Por tal motivo es importante que se desarrollen encuestas y entrevistas a las autoridades, líderes o funcionarios públicos. El objetivo central es elaborar cuestionarios que permitan obtener información sobre la infraestructura local, la disponibilidad de servicios, las principales actividades económicas, etc. Así, la Secretaría de Desarrollo Social de México (SEDESOL, 2006), en el documento de trabajo que expone la metodología de la identificación de potenciales beneficiarios, expresa:

Parte del interés del Programa, además de evaluar el impacto de oportunidades en indicadores de demanda de los servicios educativos como: asistencia escolar, tasas de abandono, reprobación, reinserción escolar, etcétera, fue evaluar las condiciones prevalecientes de oferta educativa en los niveles básico y medio superior en México (p. 16).

Si bien siempre se piensa a los programas sociales universales como estimuladores de la demanda, también debe pensarse en la capacidad de absorber esa demanda, atento a la gran cantidad de beneficiarios a los que se pretende alcanzar.[15] Por tal motivo, también debe pensarse en la oferta.

Para el caso del PDHO, las instituciones estatales son las encargadas de fortalecer la infraestructura disponible en cada región (Levy y Rodríguez, 2005, citado en Cecchini y Madariaga, 2011). En el caso de Brasil, como modo de transferencia directa a la oferta, el gobierno federal ofrece subsidios a los municipios, para poder solventar los mayores costos administrativos motivados por la implementación del Bolsa Familia (Mesquita, 2009, citado en Cecchini y Madariaga, 2011).

Las transferencias más comunes a la oferta coinciden con los objetivos de desarrollo de capacidades, equidad y derechos de los programas; estos son ampliar los servicios de educación y salud. El foco en estos casos debe realizarse sobre la adecuación de los servicios sociales a las exigencias de los programas universales en términos de contraprestaciones. Esto es, si una condición del programa es cumplir con el calendario vacunatorio, se debe asegurar la existencia de centros de salud, efectores, centros de vacunación, etc., que puedan atender la demanda generada por la condición del programa social universal.

Por otra parte, no solo es importante el desarrollo de una metodología que se acompase con el concierto latinoamericano, sino que la recolección de datos se realice con una periodicidad que permita mantener actualizada la base de datos y proveer a los gestores de información oportuna para la toma de decisiones. En argentina se utiliza la Encuesta Permanente de Hogares como medio de seguimiento de indicadores económico-sociales, cuya periodicidad es semestral. Esta puede ser una herramienta incorporada en la evaluación de indicadores multivariados. Para el caso de México, la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares (ENCASEH) es el principal instrumento de recolección de información del PDHO que sirve para la identificación de familias beneficiarias.

5. El equipo de auditoría debe revisar la metodología empleada por el gestor para la realización de la evaluación de impacto, verificando que se utilicen métodos de selección idóneos y que sean consistentes con el propósito del programa.

Siendo que los programas de transferencias condicionadas (entendidos en este trabajo como los formalizadores de políticas sociales universales) buscan como finalidad potenciar las capacidades de los hogares que viven en condiciones de pobreza para que puedan alcanzar una mejor calidad de vida por sus propios medios, esfuerzo e iniciativa, las evaluaciones de impacto buscan identificar los efectos de la intervención del programa.

En los programas de transferencias condicionadas, resulta de importancia realizar estudios de impacto, porque estos se relacionan con los efectos indirectos (o secundarios), además de los directos (o primarios) de los programas hacia la sociedad. Ahora bien, la generalidad de los programas de transferencias condicionadas en la región utiliza métodos de focalización indirectos (véase el Anexo), como pueden ser el Índice de Desarrollo Humano, indicadores de pobreza, etc.

La forma de identificar a la población objetivo condiciona también la forma de evaluar, si la condición se ha modificado a partir de la implementación del programa. Por tanto, la forma de evaluar, controlar o auditar se relacionará fuertemente con estudios de impacto.

Según Cecchini y Madariaga (2011):

Las evaluaciones de impacto tienen la finalidad de detectar la necesidad de realizar cambios y mejoras a los [programas de transferencias condicionadas] PTC y proveer información objetiva y transparente a los ciudadanos, lo que puede asegurar la continuidad de programas exitosos pese a las transiciones políticas. Gracias a las evaluaciones de impacto, los funcionarios de los programas pueden conocer los efectos previstos de los PTC (así como los imprevistos) e informarse sobre las fallas en la ejecución que obstaculizan el logro de los objetivos propuestos (p. 117).

De igual manera, cuando se estudia la dimensión del impacto en auditoría se trata de arribar a una caracterización de una situación que permita determinar el impacto (directo e indirecto) de la política implementada, es decir, identificar cómo y en qué medida se ha transformado la vida de la gente beneficiaria del programa, como así también, la sociedad toda. Es decir, cómo ha mejorado el nivel de consumo, el índice de indigencia y pobreza, indicadores epidemiológicos, tasas de escolarización por niveles, repitencia, matriculación, deserción, discapacidad, etc.

Los modelos más utilizados para identificar impactos son los modeles experimentales y cuasi experimentales (Baker, 2000). Esta afirmación, a entender de quien escribe, es absolutamente contraria a los principios sobre los cuales se fundamenta la construcción de políticas universales, como los programas de transferencias condicionadas. Es decir, esto es contrario a la formulación de una política basada en la equidad y los derechos universales, con la finalidad de construir y desarrollar capacidades físicas, intelectuales, culturales y emocionales. No obstante, si se piensa a los grupos de comparación como potenciales beneficiarios que, en una etapa siguiente, se incorporarán al programa, se aproximan estas herramientas estadísticas a la posición esgrimida por este trabajo. Sin perjuicio de lo antedicho, siguiendo a Judy Baker (2000):

La evidencia de las evaluaciones de “práctica óptima” revisadas […] pone de relieve que las metodologías elegidas para la evaluación del impacto no son mutuamente excluyentes. Desde luego, en las evaluaciones más robustas con frecuencia se combinan métodos para asegurar su solidez y prever las contingencias en su implementación. Desde una perspectiva metodológica, una combinación muy recomendada es unir un enfoque “con y sin” con un enfoque “antes y después” que use datos básicos y de seguimiento (Subbarao y otros, 1999). Contar con datos básicos permitirá que los evaluadores verifiquen la integridad de los grupos de tratamiento y de comparación, evalúen la focalización y preparen una evaluación sólida de los efectos (p. 14).

Evaluar con el enfoque “con y sin” requiere de un grupo de control con iguales o similares características, pudiendo utilizar el método de aleatorización (iguales características) o pareamiento (igualación de variables observables), es decir, diseños experimentales o cuasi experimentales, para poder realizar comparaciones directas, atendiendo al principio de intercambiabilidad (SEDESOL, 2005).

Evaluar con el enfoque “antes y después” requiere tomar un punto de partida inicial o “línea de base” y realizar mediciones de las variables observables con cierta periodicidad, definida previamente en la formulación del programa. Para el caso de PDHO, en su propuesta metodológica rural (SEDESOL, 2006), se propone obtener estimadores de doble diferencia, “que permiten controlar por las diferencias basales en el indicador de interés, comunes en ambos grupos de comparación, y aislar el efecto neto del programa de otros factores cambiantes en el tiempo que pudieran afectar dicho indicador”.

El enfoque de “antes y después” puede resultar de mucha utilidad, en la medida que no solo se intente conocer el efecto directo o impacto directo (o primario) emanado de la intervención del programa. Además pueden relacionarse variables que tengan que ver con la sociedad en su conjunto y que registren cambios en el mediano y largo plazo. En este sentido se encuentra la razón del porqué la “línea de base” tan amplia, y es que esta muestra no solo la situación del grupo de interés, sino además cómo se encuentra la sociedad. Así, la “línea de base” puede construirse con indicadores tales como nivel de consumo, indigencia, pobreza, indicadores epidemiológicos y nutricionales, tasas de deserción escolar, repitencia, matriculación escolar, esperanza de vida al nacer, discapacidad, IDH, indicadores de oferta y demanda laboral, nivel educativo, indicadores demográficos, etc. Ello es independiente del propósito del programa, ya que con indicadores generales, se busca conocer los efectos indirectos, es decir, los impactos indirectos o secundarios, en un enfoque de “antes y después”.

6. El equipo de auditoría debe incorporar al estudio de auditoría las acciones realizadas por la gente en cuanto a control ciudadano.

Según Cecchini y Madariaga (2011):

El control que los ciudadanos pueden ejercer va desde la expresión de sus inquietudes y demandas con respecto a la implementación de los programas, hasta la incidencia en cuestiones de diseño, evaluación o vigilancia de su gestión. Desde un enfoque de derechos, la participación se vuelve uno de los principios básicos y exigibles para la ciudadanía, y su consideración debe preverse y promoverse en los programas que se diseñen desde esta óptica (p. 167).

En programas sociales formulados en los últimos diez años, se observa una creciente participación del control social, desarrollado desde la propia gestión. Tal es el caso del control de gestión realizado por organizaciones no gubernamentales (ONG),[16] o el estímulo a la participación de los propios beneficiarios a través del control de los coordinadores del programa.[17] De parte de las contralorías o auditorías de la región, también se han implementado acciones tendientes a incorporar la participación ciudadana en el control o rendición de cuentas.[18] Este hecho es de sustantiva importancia en el camino hacia una mejora en la prestación de bienes y servicios por parte del Estado a la comunidad. Teniendo presente la incorporación de instancias de rendición de cuentas y participación ciudadana, es posible distinguir entre mecanismos de incidencia indirectos (por medio de sistemas de quejas y denuncias) y directos (a través de la participación de los usuarios en comisiones, comités u órganos colegiados), pudiendo ser estas instancias de naturaleza colectiva o individual, de escala local o nacional, y presentándose de modo consultivo o vinculante (participación activa en la gestión)[19] (Cecchini y Madariaga, 2011).

No obstante lo antedicho, no es acción de los auditores, en las auditorías sociales, realizar dicho control, por la génesis misma de la concepción de control. Es decir, el equipo de auditoría debe planificar la auditoría tomando en cuenta la incorporación de algún mecanismo que contenga las acciones de fiscalización y control de la comunidad (denuncias de beneficiarios, informes de estudios del programa realizados por ONG, etc.); sin embargo, no es tarea de este equipo realizar ese tipo de control, sí de tenerlo en cuenta como prueba de auditoría para formular sus hallazgos y posteriores observaciones y recomendaciones, si fuese necesario.

Es importante tener claro que la contraloría social es de suma importancia como elemento de control, ya que lo realiza de abajo hacia arriba, pero además debe considerarse que no es tarea del equipo de auditoría llevarla a cabo, sino atender a ella tomándola como una evidencia con una ponderación particular que debe tener una presencia fuerte en el informe. Esto quiere decir que la opinión de la gente es sumamente válida a la hora de concluir un trabajo de auditoría, y todavía más relevante cuando se trata de la auditoría social aplicada a programas sociales universales. La razón de ello se encuentra en el planteo que realizan Andrenacci y Repetto (2006a: 87) sobre la necesidad de concebir un nuevo concepto de ciudadanía, en el marco del universalismo.

7. Los auditores deben utilizar formatos estructurados para identificar y caracterizar cuestiones de auditoría, caminos a seguir y criterios tomados por el auditor.

La actividad más relevante, en la etapa de planificación, consiste en identificar “cuestiones de auditoría”, ya que estas conducen al equipo de auditoría a fiscalizar lo más sensible y conflictivo del objeto de auditoría. A partir de allí, puede estructurarse, apoyado en un formato matricial, el conjunto de información relativa a estas “cuestiones de auditoría”. Es decir, pueden estructurarse formatos matriciales que permitan ver en forma sintética el trabajo que se pretende realizar, las áreas que se van a estudiar, la información que se va a analizar y los ratios o indicadores que se utilizarán para verificar y validar el trabajo de la gestión del programa social.

En la planificación o programa de trabajo detallado, se encuentran el o los objetivos de la auditoría, las cuestiones de auditoría y fundamentos de la elección del auditor, el alcance de la auditoría, los criterios empleados por el equipo de auditores y los procedimientos a utilizar para llevar adelante el trabajo de auditoría.

Matriz de planeamiento: una de las herramientas que permite planificar en forma estructurada y sistematizada el trabajo de auditoría es la matriz de planeamiento. Se trata de un cuadro con el resumen de las informaciones relevantes del planeamiento de una auditoría, auxilia la elaboración conceptual del trabajo y la orientación del equipo en la fase de ejecución; además se presenta como un instrumento flexible que puede ser actualizado o modificado por el equipo de auditoría en el avance del trabajo de los auditores (TCU, 2010).

Como se mencionara en el capítulo anterior, la matriz es un instrumento central en la elaboración de la auditoría, en tanto que ordena el trabajo a desarrollar; no es una metodología en sí misma, sino que representa la última instancia de la planificación y prepara al equipo de auditoría para ejecutar el trabajo de auditoría. Es por ello que, luego de hacer uso de las herramientas de diagnóstico referenciadas precedentemente, se está en condiciones de construir una matriz de planeamiento, a partir de identificar las cuestiones de auditoría sobre las cuales se centrará la fiscalización. Dependiendo de los lineamientos normativos de cada EFS, los elementos podrán tener nombres distintos, pero la lógica de lo que se pretende exponer es la misma para cualquier auditoría de este tipo.

De este modo, la información que debe contener es la identificación de cuestiones de auditoría. En esta exposición clara, resumida y sistemática de los temas a tratar por la auditoría, también se debe incluir la información con la que se cuenta para investigar, analizar o auditar el tema, y las formas de validación que el auditor crea convenientes.

Es recomendable además que el equipo de auditores utilice un formato estructurado (por ejemplo, una matriz) con el fin de relacionar las cuestiones de auditoría con indicadores que les servirán para medir el desempeño del programa. Esto es solo una sugerencia que aporta a la claridad expositiva en el trabajo del equipo. Debe recordarse que el trabajo de una auditoría social, tal como se presentara al inicio de este capítulo, debe ser realizado por un equipo de profesionales interdisciplinario (profesionales de diferentes disciplinas formados con diferentes estructuras de pensamiento). En ese sentido, la claridad en la exposición de la información ayuda a ordenar el trabajo y mejorar la comunicación hacia el interior del equipo de auditoría.

En la matriz de planeamiento se presentan estas cuestiones de auditoría, con una exposición sintética de la información requerida, las fuentes de donde se extraerá dicha información, las técnicas o métodos empleados para realizar la auditoría social de programas sociales universales así como la estrategia y abordaje de dicha información, las limitaciones que versan sobre la información a analizar además de lo que va a permitir decir el análisis de esta información.

Como ejemplo, puede identificarse un programa de Desarrollo del Deporte de Alto Rendimiento, ejecutado por la Secretaría de Deportes de la Nación, cuyo objetivo es el desarrollo del alto rendimiento. Se realiza sobre este una auditoría de gestión,[20] con el objetivo de “evaluar en términos de eficiencia, eficacia y economía, el cumplimiento de los objetivos del programa”.

Aquí vale realizar algunas aclaraciones. El programa elegido en el ejemplo se audita con un enfoque de efectos (directos), asimilable a resultados según INTOSAI,[21] y no con una interrelación de este con el enfoque de causas (problemas, según INTOSAI), como sí se audita un programa social universal (aplicando auditoría social, por supuesto). Es decir, se parte desde un lugar completamente diferente, un enfoque diferente.

Por otra parte, las cuestiones de auditoría que se identifican en este programa pueden ser: planificación, gestión física y presupuestaria, servicios y/o beneficios brindados a los deportistas, y el desarrollo del deporte federado y de alto rendimiento, entre otras cuestiones. Esta última cuestión resulta paradigmática para marcar la diferencia con un programa social universal. El deporte federado y de alto rendimiento es focalizado, y su evaluación remite a resultados concretos, tales como cantidad de medallas en un juego panamericano u olímpico.

Programas sociales universales referidos al deporte pueden ser: Juegos Nacionales Evita, Nuestro Club y Argentina, Nuestra Cancha. Para el primero, su propósito es “fomentar la integración, la formación y participación deportiva con igualdad de oportunidades”. Además, su finalidad es “propiciar el acceso a la actividad física y la recreación como aspectos fundamentales para el desarrollo de niños, jóvenes y adultos de todo el país” (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, 2013).

Como este programa ofrece a los participantes diferentes herramientas de formación, tales como: talleres de música, teatro, danza, literatura y fotografía, una cuestión de auditoría característica de los programas sociales universales puede ser “contribución a los Objetivos de Desarrollo del Milenio”, en donde se puede medir la contribución al desarrollo de capacidad, equidad y derechos de estas actividades. Es decir, se identifican otras cuestiones de auditoría además de las que atienden al impacto directo del programa (enfoque de efectos –directos–, asimilable a enfoque de resultados para INTOSAI).[22]

Debe tenerse en cuenta que, para conformar la estrategia de trabajo, se emplean técnicas de análisis de datos. Siguiendo al TCU (2010: 55):

[…] entre los métodos más empleados en la auditoría de rendimiento [gestión, para este trabajo] están la investigación documental, estudio de caso e investigación (survey). La investigación experimental, cuasi experimental y no experimental, utilizadas en evaluación de programas, también hacen parte de las opciones de estrategia metodológica.

Las últimas opciones son posibles de ser barajadas en tanto se cuente con recursos necesarios para destinarlos a tamaño trabajo. En este sentido, se entiende que aquí se requiere de gran cantidad de recursos, pero además se encuentran más relacionados con la evaluación dentro de la propia gestión; sí desde auditoría externa se requiere verificar estos procedimientos.

A modo de ejemplo, se presenta una matriz de planeamiento de un programa social de transferencias condicionadas que presta transferencias monetarias, bienes y servicios.

Tabla 1
Matriz de planeamiento para la auditoría de un programa de transferencias condicionadas

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A modo de síntesis

En estas páginas se han volcado un conjunto de ideas conducentes a prestar apoyo a quienes deben realizar auditorías sociales a programas sociales universales. La pregunta que se presenta es si, luego de tan extenso desarrollo, es válido tomarse el tiempo para escribir sobre este tema, diferenciándolo de otro tipo de auditoría. Es decir, qué tienen estas que no tienen otras.

La característica más saliente de este tipo de auditorías, es decir, las auditorías sociales, se encuentra en la dimensión del desempeño que privilegian, esto es, la dimensión de la efectividad o impacto. Particularmente, se pone en valor la posibilidad de conocer los efectos secundarios de la intervención, es decir, los impactos indirectos o secundarios.

Los programas universales, entendidos en este trabajo como programas de transferencias condicionadas, se relacionan con la necesidad de ser establecidos y sostenidos intertemporalmente. Ello radica en la propia concepción de la política social. Para saber si la intervención del Estado tuvo efectos secundarios y cuáles fueron, es conveniente brindar un sustento de largo plazo.

En este contexto resulta relevante poner en valor tres ideas:

  • Referencias sobre auditoría de gestión
  • Características de la auditoría social
  • Auditoría social sobre programas sociales universales

Los primeros lineamientos expuestos en este capítulo han querido instruir al lector sobre características que, pudiendo ser comunes a otras auditorías de desempeño, sirven de base conceptual para el auditor que deba emprender un estudio y no tenga conocimientos previos de auditoría de gestión.

Por otra parte, es sumamente importante resaltar el foco de la auditoría social. Como se mencionó anteriormente, esta se centra en la efectividad o impacto directo, pero principalmente indirecto. Lo antedicho no invalida que en la auditoría social también se observen, identifiquen y midan las otras dimensiones del desempeño (economía, eficacia y eficiencia). Aquí, cabe hacerse algunas preguntas: ¿es la auditoría social solo aplicable a programas sociales universales? ¿Se la puede aplicar a cualquier programa social? ¿En qué cambia el análisis si se aplica a otros tipos de programas tales como infraestructura, salud, etc.?

La auditoría social puede aplicarse a cualquier programa gubernamental, es dable pensar que se malgastarían recursos (horas de auditoría, viáticos, etc.) si este tipo de auditorías se aplicaran a entidades financieras. Puede pensarse que los efectos sociales sobre la gente no tendrían mayor relevancia. Un ejemplo distinto se presenta si, a raíz de un programa de transferencia de ingresos, se utilizaran entidades financieras como intermediarios entre el órgano gestor de la política y el beneficiario. En este último caso se evalúa la gestión financiera como herramienta, pero lo importante son los efectos de la transferencia de ingresos hacia la sociedad.

Otro ejemplo puede encontrarse en una obra de infraestructura, aquí los casos y alcances pueden ser diversos. La construcción de una autopista tiene un valor social de conectar dos puntos relevantes desde el punto de vista geopolítico, comercial, estratégico, etc. Sin embargo, es diferente a la integración urbana de un asentamiento irregular, realizando apertura de calles y colocando luminarias, o el lanzamiento de un programa de construcción de viviendas sociales. Cada uno de estos ejemplos tiene una relevancia e impacto social particular. Es decir, los impactos indirectos (aquellos que revalorizan la auditoría social) se evidencian más claramente en programas sociales (transferencias monetarias, de bienes o servicios, infraestructura social, etc.) que en una obra de infraestructura. Esto es, en programas de transferencias condicionadas, cuya trascendencia, en cuanto a los objetivos que contribuye a lograr (disminución de la pobreza y desigualdad, desarrollo de las capacidades humanas, etc.), otorga un peso relativo mayor a lo que tiene para decir una auditoría social sobre una obra de infraestructura.

Puede pensarse en una relación sinérgica entre las auditorías sociales aplicadas a programas sociales universales. Mientras que las primeras revalorizan el impacto (principalmente indirecto), los programas sociales universales buscan no solo atender al impacto directo, sino además al indirecto, presentados en la forma del objetivo superior al cual contribuyen. Esto es, no solo atender a la condicionalidad (escolarización, calendario de vacunación, etc.) sino que, a través del desarrollo de capacidades, identificar y medir cuáles son los impactos indirectos hacia la sociedad. En otras palabras, si bien lograr bajas tasas de desnutrición, aplicando un programa de transferencia de alimentos, como puede ser el Programa Vaso de Leche[23] en Perú, es importante en sí mismo, debe poder evidenciarse la correlación de esa situación con mediciones de indicadores de cognición o logros educativos en el largo plazo.


  1. Las características de la “línea de base” se verán en profundidad en el quinto lineamiento.
  2. Naciones Unidas (2009, citado en Cecchini, Madariaga, 2011) ha advertido que el establecimiento de estrictas condicionalidades puede generar una distinción poco afortunada entre “pobres merecedores y no merecedores de asistencia”, lo que colisiona con la idea de equidad y de universalidad de los derechos, y “violaría derechos humanos básicos en relación con el aseguramiento de un nivel mínimo de vida”.
  3. Enfoque de los “efectos” directos asimilables al enfoque de los resultados planteados por INTOSAI.
  4. Téngase en cuenta que los programas de transferencias condicionadas utilizan métodos de focalización indirectos, por tanto, la cantidad y diversidad de información necesaria que le dan el marco a la auditoría no es despreciable a la hora de realizar la auditoría social.
  5. Baker (2000) desarrolla consideraciones sobre evaluación de programas referidos a la pobreza, en el marco de quienes están encargados de formularlos y gestionarlos. Sin embargo, estas consideraciones son pertinentes para ser tenidas en cuenta en una instancia de auditoría social de programas sociales universales.
  6. Debe tenerse presente que estos “puntos clave” forman parte de la “línea de base” del programa. El recopilar buena información, y saber usarla, representa gran parte del éxito del programa.
  7. Ejemplo de ello pueden ser: Organización de las Naciones Unidas (ONU), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS), Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), entre otros.
  8. Como ejemplos se pueden citar: Ministerio de Desarrollo Social (Argentina), Secretaría de Desarrollo Social (México), Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Perú), Ministério do Desenvolvimiento Social e Combate á Fome (Brasil), etc.
  9. El PJJHD, Programa de Transferencias Condicionadas, incluyó acciones de empleo. Unificó programas de empleo de emergencia en el contexto de la crisis económica política y social que azotó al país a fines de 2001. Se desarrolló en la Argentina durante los años 2002 y 2005.
  10. Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. Matriz dos por dos que expone las características del ambiente externo e interno en el ámbito del diagnóstico institucional.
  11. Se entiende que los programas universales tienen mayor trascendencia en las sociedades que intervienen, pudiendo plantear, en el mejor de los casos, transformaciones sociales (cultura, educación, salud, etc.).
  12. Puede citarse el excelente trabajo que realiza el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) en la evaluación de impactos de los programas sociales en México.
  13. Para el caso de la República Argentina, la Ley de Administración Financiera (Ley Nº 24.156) lleva a la utilización de sistemas integrados hacia toda la administración pública. El conocimiento de este sistema desde un organismo permite al auditor poder manejarlo desde cualquier otro.
  14. Recuérdese que este índice nace como respuesta a la crítica por utilizar el PBI per cápita como medio de medir el bienestar de los pueblos. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) formula este índice en el marco de las concepciones cada vez más instaladas sobre desarrollo. A su vez este guarismo es referente ante el desarrollo de políticas sociales universales en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (OMD).
  15. En el año 2012, según información de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el programa Asignación Universal por Hijo (AUH) tuvo una cobertura efectiva de 3.540.717 personas; el programa Bolsa Familia tuvo una cobertura efectiva de 56.458.390 personas, y el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO) tuvo una cobertura efectiva de 31.200.000 personas, por citar ejemplos.
  16. Ejemplo de ello puede ser el control en la ejecución presupuestaria que realizara el Centro de Estudios Políticos Estratégicos Americanos (CEPEA) al programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados bajo un convenio con el Ministerio de Economía y Producción, “Evaluación de la calidad y la eficiencia del gasto en la ejecución presupuestaria”, 2002 y 2003.
  17. Ejemplo de ello puede ser el manual Aprendamos juntas a vivir mejor en su parte de contraloría social, del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades de México.
  18. Se hace esta distinción ya que las ISSAI plantean cierta diferencia entre la mera rendición de cuentas, presente principalmente en las auditorías financieras, y el control para generar aportes para la mejora de la implementación de las políticas públicas.
  19. Ejemplos de mecanismos indirectos de denuncias se presentan en el Sistema de Atención Ciudadana (SAC) del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (México).
  20. Se habla de auditoría de gestión y no de auditoría social ya que a este programa se lo audita con un enfoque de efectos (directos), asimilable a enfoque de resultados para INTOSAI. El elemento diferenciador de la auditoría social es conocer los impactos indirectos de la intervención del programa hacia la sociedad.
  21. Cabe aclarar que se puede realizar una auditoría social a este programa, pero ello carece de sentido si se busca medir la cantidad de medallas.
  22. Recuérdese que aquí la postura es una interrelación de enfoques.
  23. El Programa Vaso de Leche (PVL) es un programa social desarrollado en el Perú, creado con el fin de ofrecer una ración diaria de alimentos a una población considerada vulnerable, con el propósito de ayudarla a superar la inseguridad alimentaria en la que se encuentra.


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