En la Introducción, se propuso comprender las representaciones sociales sobre los problemas públicos como la inserción de núcleos temáticos en un conjunto de sentidos en circulación que actualizan modelos estatales (locales y nacional) que los anteceden, exhibiendo roles esperados y memorias sobre el mismo. Además, se planteó el interrogante por la segmentación de estas significaciones según los posicionamientos político-partidarios de los ciudadanos y de sus municipios de residencia, en el contexto electoral argentino del 2023.

En este sentido, para comprender las significaciones de los problemas públicos a escala local y nacional, así como las principales políticas municipales en los cuatro casos de estudio, aquí se contextualizan las transformaciones en las modalidades de intervención estatal en sus diferentes niveles y se reconstruyen las tendencias y transformaciones del voto de los bonaerenses. El capítulo se estructura en cinco apartados, que repasan diversos abordajes de la literatura académica sobre los estudios subnacionales, las políticas habitacionales, las políticas de empleo y la asistencia desde la década de 1990^[1], y de las interpretaciones académicas sobre el ciclo y los resultados electorales del 2023.

En el primer apartado se describen los efectos del proceso de descentralización del Estado nacional durante la década de 1990 sobre las incumbencias municipales, así como las diferentes transformaciones de recentralización estatal de las últimas décadas. Además, el apartado retoma las indagaciones propias de los estudios sobre las políticas subnacionales y las políticas públicas, que han ofrecido variadas y múltiples explicaciones frente a los cambios de los Estados municipales.

En el segundo apartado se describe la estructura institucional y administrativa de la PBA, dando cuenta de cómo el sistema electivo y la distribución de las bancas en la legislatura favorecen en la distribución de recursos a distritos sobrerrepresentados, como los municipios de la Cuarta sección. A su vez, se consideran las transformaciones del voto provincial en las elecciones a poder ejecutivo nacional desde las elecciones de 1983, en vistas a identificar los perfiles político-partidarios de mayor peso a nivel provincial. En función de ello, el apartado 1.2 dialoga con el análisis de los casos desarrollado más adelante (apartado 3.1), permitiendo reconocer la inscripción de los casos de estudio en el entramado provincial de disputas por los recursos públicos, y las potencialidades que le pueden otorgar a los intendentes.

En tercer lugar, se describen los diferentes enfoques y niveles de intervención que tuvieron las políticas habitacionales, en tanto representan (a la par del empleo público), uno de los principales núcleos de sentidos sobre la agenda local. El apartado 1.3 contextualiza la exploración de las políticas urbanas de los municipios analizados (apartado 3.3), y las representaciones locales de estos programas que configuran los sentidos sobre el Estado municipal (capítulo 4).

En cuarto lugar, se reconstruye en clave histórica el principal referente que estructuró las representaciones sobre la agenda nacional: las transformaciones sobre el empleo, los programas sociales de transferencia de ingresos y de asistencia. Además, se consideró su implementación en los gobiernos municipales. Este abordaje contextualiza las significaciones de problemas públicos a escala nacional (capítulo 5), así como el repaso por políticas de empleo municipales (apartado 3.2) y sus significaciones analizadas en el capítulo 4.

Finalmente, en el quinto apartado se analizó el contexto nacional argentino comprendido en el último período presidencial entre 2020 y fines de 2023, hasta el triunfo electoral que llevó al candidato libertario Javier Milei a la presidencia del ejecutivo nacional. Los antecedentes académicos señalaron que este período estuvo marcado por una polarización de las demandas sociales, evaluaciones (positivas o negativas) sobre el funcionamiento estatal, y una radicalización afectiva, cuyo correlato electoral se habría materializado en una reorientación hegemónica hacia la derecha antiestatista en LLA, consolidada en el triunfo del balotaje de 2023. Sin embargo, en el capítulo 5 la tesis propone otras lecturas sobre la relación entre las demandas ciudadanas de la escala nacional, y su incidencia sobre las preferencias en las opciones electorales por el ejecutivo nacional en el año 2023. Así, la investigación permitió reconocer que las memorias sobre las modalidades de intervención estatal configuran una estructura simbólica común, aun entre diferentes grupos de votantes, sobre los roles esperados del Estado como horizonte de las demandas ciudadanas. El quinto apartado, por lo tanto, contextualiza distintos elementos que justifican esta clave interpretativa de las representaciones de los problemas públicos a escala nacional, en especial en relación a la situación económica y las modalidades de respuesta estatal.

1.1. Los gobiernos locales como receptores directos de las demandas

Los procesos sociales, políticos y económicos de la década de 1990, –producto de la profundización del modelo neoliberal iniciado durante la dictadura de 1976–, supusieron un conjunto de transformaciones del papel del Estado argentino que derivaron en el proceso de descentralización del aparato estatal nacional. En esta coyuntura, los gobiernos municipales debieron afrontar la delegación de atribuciones de Nación a las provincias sin una transferencia acorde de recursos (García Delgado, 1997; Andrenacci, 2001a; Hasan, 2003).

La reestructuración del Estado se vió reflejada en la Constitución de 1994 que otorgó a las provincias la definición del régimen municipal y la autonomía de los municipios^[2]. En cuanto el régimen municipal argentino, si bien la Constitución Nacional no define qué es un Municipio^[3], su artículo 123 y conforme a lo dispuesto por el artículo 5 º, delega a las provincias la potestad para dictar su propia constitución, asegurando y reglando la autonomía municipal, su alcance y el contenido a lo referido al orden institucional, político, administrativo, económico y financiero^[4].

En la PBA, las funciones de los municipios bonaerenses se encuentran conferidas por la Ley Orgánica de las Municipalidades –Decreto Ley 6769/1958–, incluyendo la administración de recursos, la prestación de servicios públicos, la regulación de actividades dentro de su jurisdicción y sus instituciones básicas (Fernández, 2007).

Las reformas del Estado desarrolladas en Argentina en la década de 1990, –al igual que en el conjunto de América Latina–, involucraron una orientación hacia las posiciones de la ortodoxia económica bajo programas de privatizaciones, desregulación económica, reducción del gasto público, la reforma previsional, la reducción de los costos de despido y de contratación transitoria (Aronskind, 2008), que llevaron a la reforma de la administración pública y las políticas sociales, incluyendo la relación entre Nación, provincias y municipios (Hasan, 2003). Este proceso de descentralización fue sostenido desde los organismos multilaterales de crédito, que argumentaban que la horizontalidad entre la conducción política y la ciudadanía, promovería una mayor participación y una ampliación de los espacios de representación (Cao y Vaca, 2007). Desde los postulados que planteaba la corriente de la “nueva administración pública”, –que sirvieron de justificación y parámetro para la implementación de estas medidas–, se sostuvo que las poblaciones locales, –al tener un acceso directo y cotidiano con su espacio de cercanía–, tendrían mejores aptitudes para identificar aquellas situaciones a modificar (López, 2003; Hernández, 2013; Piana y Furnari, 2020).

A las incumbencias municipales denominadas “competencias tradicionales”^[5] se le sumaron las denominadas “nuevas competencias”^[6]. La nueva agenda incluyó una multiplicidad de áreas heterogéneas como las de hábitat, el acceso al suelo, a la vivienda popular, la gestión y administración de los servicios sociales (Cao, 2008) y la promoción del empleo, que convirtió a los municipios en los principales empleadores para el sector del empleo formal (Casalis, 2013). Además, se sumaron competencias relativas al desarrollo económico local, atención primaria de la salud, seguridad, y la protección del medio ambiente, entre otras (Cravacuore, 2017).

Entre estos temas a ser atendidos por la agenda local, la vivienda y el empleo se posicionaron como núcleos de sentidos centrales en las representaciones sociales estudiadas en el capítulo 4, por ello, en las secciones 1.3 y 1.4 se abordan con mayor detalle las transformaciones en las intervenciones estatales, específicamente de las políticas habitacionales y de empleo a nivel Nacional y de la PBA.

El escenario local adquirió una suerte de revitalización, pero que en la práctica se encontraron con fuertes limitaciones en sus capacidades económicas, técnicas, administrativas e infraestructurales (Cao, 2008). La fragmentación social, la falta de recursos generados por la desestructuración del tejido productivo, la desigual distribución de los ingresos y la reconversión de las economías locales, convirtieron a los gobiernos locales en receptores directos de las demandas ciudadanas (García Delgado, 1997).

Por tanto, este proceso de descentralización generó un nuevo patrón de interacción entre la sociedad civil y el Estado al nivel local. Sobre este proceso confluyeron, hacia el cambio de siglo, la emergencia de un ciclo de protestas territorializadas (Merklen, 2010) y la responsabilidad de gobiernos locales en la movilización electoral (Levitsky, 2005).

Estas transformaciones, tanto a nivel nacional como regional, generaron un creciente interés académico por la política subnacional, que llamaron la atención sobre la necesidad de analizar dichas transformaciones corriéndose del sesgo que privilegió la escala nacional, por considerar a la política local como un reflejo de lo nacional (Frederic y Soprano, 2009; Ferrari y Mellado, 2016; Suárez Cao et al., 2017; Lenarduzzi y Mauro, 2017). Asimismo, se advirtió la persistencia de una fuerte vacancia por parte de la Ciencia Política Latinoamérica, por atender la política subnacional, y particularmente el rol de los alcaldes e intendentes (Varetto y Dosek, 2024).

Entre las transformaciones destacadas se encuentra el rol de los gobiernos locales como los receptores directos de las demandas ciudadanas (García Delgado, 1997); la creciente territorialización de la política argentina (Calvo, 2005); la formación de aparatos partidarios e intendentes que ajustan sus estrategias a las demandas locales (Levitsky y Wolfson, 2004); las prácticas clientelares que atienden demandas particulares (Auyero, 2001; Vommaro, 2009, 2017; Ortiz de Rozas, 2017a; Luján, 2021); la configuración de demandas colectivas y expresiones de protestas territorializadas (Rossi, 2019, Basconzuelo y Quiroga, 2023); la exaltación de atributos de proximidad y cercanía por parte de los representantes locales (Annunziata, 2008; Ortiz de Rozas, 2017b); y el reconocimiento de las percepciones ciudadanas como fuente de primera mano para la identificación de las demandas (Piana y Furnari, 2020), y éstas como fundamento de los procesos de descentralización de las estructuras del Estado (Leiras, 2010).

Por otro lado, al interior de este campo de estudios se han resaltado las particularidades de las dinámicas municipales, discutiendo cierto sobredimensionamiento en el análisis de las escalas provinciales (Bianchino, 2021). Por tanto, analizar el nivel municipal permite comprender lógicas sobre la construcción política que difieren de las escenas nacionales y provinciales, ya que cuentan con su propia autonomía a la vez que guarda una relación de interdependencia con los demás niveles (Bianchino, 2021).

Siguiendo esta línea y anticipando el análisis de los capítulos 4 y 5, cabe notar que las memorias y roles esperados del Estado suponen distintos horizontes estatales en materia de políticas públicas. Estos horizontes difieren entre escalas en términos de expectativas de intervención pública, marcando la necesidad de los estudios sobre política subnacional de atender la complejidad de la formación de demandas en términos de distintos niveles estatales.

Así, frente a la modalidad centrista del ejercicio de la gestión adoptadas por los dirigentes locales, la literatura académica llamó la atención sobre la creciente territorialización (Escolar y Calvo, 2005) y personalización de la política local (Ortiz de Rozas, 2017b), que llevaron a las estructuras partidarias de los ámbitos locales a construir poder territorial como condición para el triunfo en los comicios.

Los antecedentes académicos sostuvieron que los aparatos partidarios tuvieron que ajustar y adaptar sus estrategias a las demandas locales particulares (Levitsky y Wolfson, 2004), y al refuerzo de las identidades micro-locales (Fernández, 2007). En este contexto los diferentes ciclos de protestas adquirieron un carácter fuertemente territorializado (Galar, 2015, Rossi, 2019, Basconzuelo y Quiroga, 2023). Desde el campo de estudios sobre los movimientos socioterritoriales (Fernandes, 2005) se remarcó el peso de tensiones y conflictos que atraviesan los territorios, conformando y resignificando las identidades políticas, (Svampa y Pereyra, 2005; Svampa, 2008, Wahren, 2021; Halvorsen et al., 2021). Empero, cabe destacar que estos ciclos de protestas responden a contextos territoriales de ciudades de tamaño de medianas a grandes, que no son tan fácilmente transpolables a ciudades chicas a medianas. Así, en las localidades de baja densidad poblacional –como lo son los municipios de la Cuarta sección electoral– o las localidades pequeñas, se indicó que los reclamos tendieron a tratarse sobre la exigüidad presupuestaria y la insuficiencia de sus servicios, junto con las demandas relativas a la desigualdad entre los partidos cabeceras que capitalizan para sí mayores recursos (Fernández, 2007).

En cuanto a la gestión de la política social, la literatura resaltó la articulación entre los aspectos técnico-administrativos y políticos, como parte del repertorio de las estrategias de los actores locales orientadas a la construcción de una legitimidad electoral. En este sentido, las tensiones entre las demandas relativas a las políticas sociales, con la política partidaria, y las estrategias vinculadas a la construcción de legitimidad, confluyeron en la orientación e implementación de las políticas locales (Andrenacci, 2001a).

Sobre este contexto, distintas investigaciones (Suarez Cao et al., 2008; Ollier, 2010; Rotman y Varetto 2017; Mauro, 2017) abordaron cómo los procesos electorales y la morfología de la competencia electoral dieron una impronta a cada territorio, generando entramados diversos inter e intra partidarios. A su vez, estos estudios exhibieron la relevancia de las escenas políticas (Mauro, 2017), dando cuenta de la conformación de los actores que intervienen en la coyuntura política, analizando sus trayectorias y las posiciones que ocupan al interior de la política local (Suarez Cao et al., 2008; Ollier, 2010; Rotman y Varetto 2017).

De esta manera, para los dirigentes locales, el nivel municipal y su burocracia se convirtieron en plataformas para acceder a los espacios de toma de decisión (Fernández, 2007). El rol de los intendentes adquirió el atributo de mediación entre demandas y Estado en su escala local, caracterizado como una relación sin mediaciones entre líderes y la ciudadanía, reconociendo prácticas relativas a “favores”, mientras que la imagen de los dirigentes locales sobresaldría por atributos personalistas (Ortiz de Rozas, 2017b; Luján, 2021), o relaciones ciudadanas que se inscribieron en lógicas mediadas con punteros, bajo formas institucionales informales como el clientelismo (Auyero, 2001; Zarazaga, 2017).

Ahora bien, frente a la literatura que sostenía que los municipios se encuentran subordinados y limitados a la escala provincial, se indicó que los liderazgos locales contarían con la capacidad de condicionar la movilización electoral a escala provincial, recurriendo a estrategias clientelares (Szwarcberg Daby, 2017). El capital personal de “ser conocido y reconocido” por los habitantes de un territorio, se volvería el principal recurso político para ser considerado un dirigente político, traduciendo la base de redes personales en capital territorial (Ortiz de Rozas, 2011). La visibilidad, cercanía y proximidad entre dirigentes locales y habitantes, establecería vínculos frente a la desconfianza generalizada hacia los representantes (Annunziata, 2008; Došek y Varetto, 2023).

La discusión académica sobre los propios intendentes se centró principalmente en las carreras, ambiciones, estrategias, oportunidades y limitaciones para acceder a la primera magistratura provincial, el contexto institucional, la competencia electoral, y en sus discursos institucionales y de campaña (Eryszewicz, 2013; Rotman y Varetto, 2017, Leiras, 2017, Rodrigo, 2018; Salerno y Cao, 2023). Ahora bien, frente a los usuales abordajes sobre los liderazgos políticos locales centrados en las prácticas, trayectorias y perspectivas de los propios intendentes, y de los entramados inter e intra partidarios, la tesis buscó avanzar sobre las representaciones que se tienen de las figuras locales. Desde esta perspectiva, el análisis de sentido común sobre los liderazgos analizados en el capítulo 4, permite comprender cómo estos se configuran a partir de elementos simbólicos anclados en lo estatal, permitiendo reconocer otro enfoque a los indagados por la literatura. Por lo tanto, así como la tesis llama la atención que los municipios suponen horizontes estatales que se conforman a partir de las memorias sobre las modalidades de intervención pública, (como en materia laboral y habitacional), el rol de los ejecutivos locales también se configura a partir de las particularidades de estas expectativas. Por lo tanto, cabe estudiar al Estado local y los liderazgos atendiendo cómo lo estatal sedimenta determinadas representaciones a partir de ciertas políticas públicas, desplazando el foco de lazos de proximidad o estrategias que busquen la agregación de votos.

Ahora bien, a pesar de los supuestos beneficios que traería la descentralización, –como fue indicado desde los abordajes de la nueva administración pública (López, 2003)–, la crisis económica y social de fines de los noventa y principios del 2000 dieron cuenta de la incapacidad de la escala municipal para responder a las exigencias de los municipios. A finales del siglo XX los gobiernos locales eran responsables de casi la mitad del gasto total del Estado, y frente a la crisis política, la recesión económica y el estallido social de diciembre de 2001, se optaron por medidas que aumentaron el nivel de centralización fiscal (Cravacuore, 2017). Esta coyuntura también fue propicia para la implementación de espacios de participación ciudadana, –como por ejemplo los presupuestos participativos–, bajo el supuesto de que el espacio público local se había configurado como un campo privilegiado para atender demandas, devenidas en sus particularidades barriales (Pagani, 2009). Hasta el 2011 más de 40 ciudades a lo largo de todo el país habían desarrollado experiencias de participación en la definición de los recursos presupuestarios locales (Link, 2011). A su vez, las investigaciones académicas indicaron que fueron una respuesta frente a la erosión del lazo representativo y la deslegitimación del sistema político (Pagani, 2001; Landau, 2009; Annunziata, 2015). Estos enfoques permiten reconocer la complejidad institucional de la relación local con lo estatal en ámbitos que involucran la participación de ciudadanos interesados y movilizados por estos espacios. Empero, cabe advertir, que la tesis buscó aportar al conocimiento de aquellos ciudadanos que no cuentan con este tipo prácticas participativas, resaltando el peso de otras experiencias con lo estatal.

Posteriormente, durante el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007), se inició un proceso de transformación hacia la recentralización de las políticas públicas que buscó dinamizar la economía y generar empleos, bajo programas como el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social (Manos a la obra), dejando a las provincias y a los municipios como efectores, a la vez que se los alentaba a presentar propuestas de ejecución de obras de infraestructura con financiamiento del gobierno nacional (Cravacuore, 2020). El gobierno renacionalizó la política social (Perelmiter, 2016), en contraste con el peso que tenía la provincia de Buenos Aires durante la década de 1990 (Auyero, 2001). Además, se buscó articular la implementación de programas de asistencia con organizaciones populares como una estrategia de construcción de una base política (Maneiro, 2012).

Los gobiernos de Cristina Fernández (2007-2015), profundizaron en la nacionalización de las políticas sociales. La política social fue gestionada por la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES) mediante la transferencia de recursos directamente a los beneficiarios de programas como la Asignación Universal por Hijo (AUH), y el Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (Procrear), entre otros (Cravacuore, 2020). En este contexto la ANSES devino en un actor estatal cada vez más amplio, tanto por su despliegue territorial como por su capacidad administrativa, cuyo funcionamiento en la cotidianeidad de los ciudadanos lo llevó a ser posicionado como un espacio de disputa sobre el papel del Estado (Arcidiácono y Perelmiter, 2024). Los nombramientos de las oficinas locales de la ANSES adquirieron un rol central en las estructuras de la construcción partidaria, no por hacer un uso discrecional de la política social, sino porque permitían una mayor visibilidad de los jefes y jefas de ANSES catapultando sus carreras políticas para ocupar lugares de concejales o intendentes (Arcidiácono y Perelmiter, 2021, 2024). En el marco de la investigación, pudo relevarse cómo figuras opositoras a los oficialismos locales que ocupaban la gestión de ANSES resultaron inscriptas en las representaciones sobre los liderazgos locales.

Con el cambio de gestión bajo la presidencia de Mauricio Macri (2015-2019), el gobierno de Cambiemos impulsó una tendencia hacia la descentralización de los programas sociales, y el desmantelamiento del conjunto de las políticas que se impulsaban desde el Estado Nacional en el período anterior. Este proceso implicó una repercusión dispar en las jurisdicciones, lo que llevó a que tuvieran que implementar programas propios para sostener el funcionamiento local (Hudson, 2018). Los municipios fueron desplazados, –o se vieron reducidos–, en el proceso de implementación, planificación y coordinación de las obras y actividades, en la medida que dejaron de ser los principales receptores de las transferencias, siendo reemplazados por organizaciones sociales y ONGs que tuvieron un mayor protagonismo (Hopp, 2017).

El monto total –medido en términos reales– de las transferencias presupuestarias desde el nivel nacional a las provincias exhibieron una considerable reducción, aunque algunas provincias –entre ellas Buenos Aires– recibieron sobretransferencias por fuera de las automáticas (Cao y Vaca, 2019). Este sistema se basó en la desresponsabilización del accionar del Estado que promovía la cultura de la autogestión para el desarrollo, es decir, la articulación entre la participación de grupos desfavorecidos con organizaciones sociales o privadas, para autogestionar y hacerse cargo de sus propias situaciones (Pagani, 2019).

Durante el gobierno de Alberto Fernández (2019–2023), se observó un proceso de recentralización en ciertos aspectos de la gestión pública, particularmente por el contexto de la pandemia del COVID–19. La crisis sanitaria llevó a una mayor coordinación desde el gobierno nacional para establecer vínculos más directos con los intendentes, –especialmente en áreas críticas como el Área Metropolitana de Buenos Aires–, para evaluar y gestionar la situación sanitaria. Durante la pandemia, el Estado nacional asumió un rol protagónico en la definición de políticas sanitarias, lo que limitó la autonomía de los municipios y provincias en la implementación de medidas. Frente a las limitaciones por la falta de recursos y a la dependencia de transferencias de otros niveles de gobierno, algunos municipios tuvieron que adoptar regulaciones más estrictas, provocando tensiones y conflictos^[7] (Cravacuore, 2020).

Recapitulando, el apartado dio cuenta de las transformaciones generadas por la descentralización del Estado sobre las competencias asignadas a los gobiernos locales, las demandas ciudadanas, y cómo los municipios se convirtieron en espacios para la emergencia de liderazgos encarnados en las figuras de los intendentes. A continuación, se avanza en cómo impacta la escala provincial en la distribución de recursos hacia los municipios de la PBA, y se explica cómo, dentro un proceso común de descentralización, los municipios exhiben diferentes dinámicas de intervención estatal.

1.2. El perfil electoral y legislativo de la Provincia de Buenos Aires

La Provincia de Buenos Aires representa el escenario de tres arenas de competencia electoral –nacional, provincial y municipal– con diferentes interrelaciones. A nivel nacional reúne una serie de características que la convierte en una de las principales jurisdicciones en la competencia política. Cuenta la mayor población dentro del territorio argentino^[8], que electoralmente representa el 37,8% del padrón nacional con 13.110.768 electores habilitados. Es el distrito con más diputados a nivel nacional, con 70 de los 257 representantes que conforman la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.

A nivel provincial, institucional y administrativamente es autónoma y su gobierno se divide en tres poderes. El poder ejecutivo está conformado por el gobernador y el vicegobernador. El poder legislativo sigue el sistema bicameral, compuesto por la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados provinciales. El poder judicial es ejercido por la Corte Suprema de Justicia provincial y los tribunales inferiores.

En cuanto a la legislatura bonaerense, la cámara de diputados se compone de 92 diputados y la cámara de senadores de 46 bancas, cuya distribución responde a las secciones electorales. La PBA se divide en 135 gobiernos locales, que constitucionalmente y por razones históricas se los denomina partidos, los cuales se encuentran agrupados en ocho secciones electorales^[9], para la elección de sus legisladores.

Ahora bien, la distribución de bancas por sección exhibe una fuerte asimetría entre el número de electores y los cargos legislativos a ocupar. Esta sobrerrepresentación favorece una mayor transferencia de recursos a aquellos distritos que se encuentran sobrerrepresentados, lo que se traduce en mayores capacidades para los intendentes de dichos municipios (Leiras et al., 2017). Este aspecto resulta fundamental para contextualizar y comprender la importancia que ocupan los partidos que integran la Cuarta sección electoral, y entre ellos, los municipios de análisis.

La PBA, tanto por su extensión territorial como por sus recursos productivos, da cuenta de una enorme heterogeneidad tanto demográfica como económica y social. Dicha heterogeneidad ha marcado la distinción entre lo que se conoce como el Gran Buenos Aires (GBA) de lo que se denomina como el interior de la provincia de Buenos Aires (Erbes y Girándola, 2019).

En cuanto a la actividad económica, los estudios subnacionales (Behrend y Bianchi, 2017) han destacado la importancia de indagar en las estructuras económicas que permitan identificar los diferentes actores y su capacidad para influir en los proyectos de desarrollo. Para ello, cabe abordar el peso del Estado en la economía provincial, el tipo de producción que predomina, el peso que tiene como empleador, y el impacto de la distribución de ingresos públicos hacia sus municipios (Behrend y Bianchi, 2017).

En el caso de la PBA, según la Dirección Provincial de Estadística (2024b), la actividad económica provincial del 2022 aportó el 37,3% de los recursos de origen nacional, y su Producto Bruto Geográfico (PBG) explica el 35% del Producto Bruto Interno nacional, mientras que percibe el 21,3% de Régimen de Co-participación Federal de Impuestos. A su vez, representa casi el 50% del valor agregado bruto industrial nacional, mientras que 32% de las PyMES del país se encuentran en la provincia, con el 52% del empleo del sector (Dirección Provincial de Estadística, 2024b), dando como resultado el fuerte contraste entre ser una provincia con una capacidad productora de riquezas y trabajo, pero con una distribución de ingresos inequitativa.

En el caso de los gobiernos municipales, estos se financian con recursos propios, y con recursos de origen provincial y nacional, exhibiendo una amplia variación en sus capacidades de captar recursos fiscales y de autonomía para decidir cómo invertir el gasto. Estos grados de autonomía dependen directamente de las capacidades productivas de las economías locales, de la composición de sus ingresos y gastos, como también de la inversión pública que perciben de otros niveles de gobierno (López Accotto y Macchioli, 2015). Esta distinción explica las fuertes asimetrías en la distribución del gasto público asignado a cada municipio (Barberis et al., 2014), y específicamente para reconocer las variaciones en la ejecución de diferentes políticas públicas entre los municipios seleccionados como los casos de estudio (Chacabuco, Gral. Villegas, Junín y Pehuajó).

Los recursos de origen provincial se encuentran regulados por la Ley Nº 10.559 que establece el Sistema de Coparticipación Municipal en la Provincia de Buenos Aires, por medio del cual los 135 municipios se reparten el 16,14% del total de la masa coparticipable de los recursos provenientes de la Coparticipación Federal de Impuestos (el 83,86% establecido de la Distribución Primaria Provincia-Municipios). La distribución secundaria se efectúa automática en función del Coeficiente Único de Distribución (CUD) que integra los regímenes de General (58%), de Servicios Transferidos (5%), y de Salud (37%), que depende de los criterios de la proporción directa de la población, de la forma inversamente proporcional a la capacidad tributaria per cápita ponderada por la población, de la proporción directa a la superficie del Partido, por la cantidad de establecimientos oficiales para la atención de la salud^[10], y entre los municipios que cubrieron servicios o funciones transferidas (Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública, 2022a). Además, la distribución final de fondos transferidos se compone de la distribución de los fondos de Fortalecimiento de Programas Sociales (FFPS) y de Saneamiento Ambiental (FSA) (Informe N°15, Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública, 2022).

Ahora bien, además de considerar la diferencia que implica el impacto de la distribución final de fondos transferidos en contraste con los del CUD, también cabe contemplar la distribución per cápita y su impacto heterogéneo en los gobiernos locales. Siguiendo a Zarazaga (2017), una mirada detallada exhibe cómo los municipios del interior rural de menor población reciben mayores transferencias, otorgándoles mayores capacidades y recursos de gestión a sus intendentes. La relación entre transferencias recibidas y la población de cada municipio, da como resultado que reciben mayores transferencias, como algunos de los casos de estudios que se ubican entre los más favorecidos (Gral. Villegas se ubica en la posición 31, Pehuajó en el 47, Chacabuco en el lugar 54 de los 135 partidos). En tanto, municipios como La Matanza, Quilmes, Tigre y Lomas de Zamora se encuentran entre los últimos 120 (Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública, 2022b), a pesar de encontrarse entre los 10 municipios con mayor participación en el Producto Bruto Geográfico (Dirección Provincial de Estadística, 2024b).

Cabe agregar que, las transferencias realizadas por otros niveles de gobierno, principalmente de recursos de origen nacional –presupuestarias y no presupuestarias– que se caracterizan por la discrecionalidad en su distribución, no sigue criterios preestablecidos normativamente, y muchas veces la asignación de los recursos responde a una lógica marcada por alineamientos partidarios (Cao, 2008; Cortés, 2012; Piana, 2020).

entre el conjunto de factores que inciden negativamente en la distribución de los recursos públicos para atender las inequidades sociales y déficits de infraestructura y servicios, se encuentran los factores institucionales (Leiras et al., 2017), que se vinculan con la relación entre bancas y la segmentación de los distritos electorales.

En la Legislatura bonaerense la distribución de bancas se define mediante la versión alterada del sistema electoral “Hare” que contempla la cantidad de electores de cada sección –ilustradas en el siguiente mapa–, a partir de un número preestablecido de representantes legislativos:

Mapa 1.1: Secciones electorales de la Provincia de Buenos Aires

Fuente: elaboración propia.

La tabla 1.1 permite una mirada detallada de la distribución del número de partidos que conforman cada sección, la cantidad de electores habilitados para votar, y la asignación de diputados y senadores que le corresponde a cada sección en total.

Tabla 1.1: Distribución de los partidos, electores, diputados y senadores según la sección electoral en la Provincia de Buenos Aires

Fuente: elaboración propia.

Como se puede observar, el número de municipios y el total de electores habilitados para votar que componen cada sección resulta desigual, mientras que los municipios que integran a cada sección responden a realidades socioeconómicas y geográficas diversas entre sí. Así, la asignación de diputados según la conformación de cada sección, ha representado un fuerte debate en torno a la representación de cada sección en la legislatura bonaerense (Malamud, 2004; Calvo y Escolar, 2005; Rotman y Varetto, 2012).

Para contextualizar los casos de estudio seleccionados, resulta pertinente la sobrerrepresentación de las secciones del interior con respecto a su peso demográfico.

El 75% del total de los electores de la PBA (localizados en las secciones 1ra y 3ra), eligen al 43% de los representantes en ambas cámaras, mientras que el 25% restante tiene una representación del 57% en la legislatura. En este contexto, la Cuarta sección electoral constituye un caso saliente de sobrerrepresentación: con 4% del electorado tiene una representación del 15% de los escaños, adquiriendo un sobredimensionado peso político-institucional^[11].

Esta distribución de bancas les permite a los intendentes de los distritos sobrerrepresentados tener una mayor influencia sobre la actividad legislativa, junto con mayores recursos públicos para gastos e inversión (Zarazaga, 2017). Por ende, el mismo monto de gasto o inversión, termina beneficiando a quienes controlan las bancas de los distritos sobrerrepresentados (Leiras et al., 2017). En tal sentido, cabe preguntarse e indagar sobre el peso político de los intendentes de las zonas sobrerrepresentadas.

Ahora bien, además de los factores institucionales que benefician a los distritos sobrerrepresentados, la pertenencia partidaria de los partidos de turno que gobiernan en los diferentes municipios de las secciones y de sus legisladores, representa otra dimensión a ser considerada en la (desigual) distribución de recursos. Entre los efectos partidarios se encuentra el comportamiento electoral que predomina en cada sección electoral. Ya sea que se trate de distritos afines al gobierno provincial u opositores al mismo, la literatura académica (Rotman y Varetto, 2012) sostiene que en el primer caso existirían mayores incentivos a recompensar a los propios con bienes y servicios públicos adicionales, o frente a opositores, los gobiernos provinciales tenderían a tratar de cooptarlo con una mayor inversión.

A modo de cierre del presente apartado, se presentan las tendencias y transformaciones en las preferencias electorales de los bonaerenses por el ejecutivo nacional. Los mapas 1.2 permiten reconstruir el comportamiento electoral de la PBA en las elecciones de los años 1983, 1995, 2011, 2015, 2019 y 2023^[12]. Estos comicios resultan significativos de ser ilustrados en tanto permiten cristalizar los momentos en los cuales se presentaron mayores diferencias porcentuales de votos entre las principales fuerzas políticas, para la selección del ejecutivo nacional.

Mapa 1.2:^[13] Voto a presidente por municipio, Provincia de Buenos Aires, 1983-2023

198319952011

Fuente: elaboración propia.

201520192023

Fuente: recuperado de la Dirección Nacional Electoral.

Una primera lectura de las transformaciones del mapa electoral de la PBA permite reconocer el predominio histórico del voto peronista en el conurbano bonaerense, incluso en elecciones donde perdió a nivel provincial o nacional, como en 1983 frente a la UCR, o en 2015 y 2023 frente a Juntos por el Cambio y LLA respectivamente.

Los años 1995 y 2011 exhiben un contundente triunfo del peronismo en todos los municipios dando cuenta de cierta homogeneidad del voto en esas elecciones. Sumado a ello, cabe destacar que la capacidad por parte del peronismo de imponerse electoralmente a nivel nacional y al interior de la provincia necesariamente no implica el triunfo electoral de las opciones peronistas para el cargo a intendente^[14].

En las siguientes elecciones se puede observar una mayor heterogeneidad del voto bonaerense, aunque el peronismo mantiene cierto bastión en el conurbano. El voto provincial tendió a la bipartidización entre los votantes de Cambiemos/Juntos por el Cambio, y el peronismo/kirchnerismo. En contraste con las elecciones del año 2015 cuando predominó el voto de Juntos por el Cambio, los comicios del 2019 y el 2023 dan cuenta de una recomposición del voto peronista en los municipios del interior de la provincia, y una pérdida de municipios donde había ganado la fórmula presidencial de Juntos por el Cambio por la opción libertaria en el 2023.

Finalmente, específicamente los municipios de la Cuarta sección electoral reflejan parcialmente las tendencias generales del voto de la provincia. En el año 2023 tres de los catorce municipios donde ganó Javier Milei se encuentran en la Cuarta sección electoral, a saber, General Villegas, Carlos Casares y Rivadavia. No obstante, ningún candidato a intendente por la opción libertaria logró ser electo.

1.3. La política habitacional nacional y provincial desde la escala local

En el marco de la investigación, las políticas habitacionales y sus transformaciones a nivel nacional, provincial y municipal, representan un bagaje de huellas sedimentadas en las memorias que conforman las representaciones sociales de la ciudadanía. En los cuatro casos de estudios, el problema habitacional local emergió como uno de los principales núcleos de sentido, por lo cual, resulta necesario contextualizar cómo estos sentidos remiten a la complejidad histórica de la política habitacional Argentina. En el apartado 3.3 se desarrolla con mayor detalle la política habitacional de los cuatro municipios, analizando las rupturas y continuidades bajo los diferentes períodos de gobiernos locales. Así, el racconto a escala nacional y local de las políticas habitacionales permite comprender los posibles efectos de sentido sobre las representaciones sociales.

A escala nacional, la diversidad de políticas para atender el déficit habitacional abarcó desde la construcción de viviendas por parte del Estado, la intervención en el mejoramiento de barrios informales, la generación de lotes, hasta el otorgamiento de créditos (Chiara y Di Virgilio, 2005).

Siguiendo a Ballent (2018), la política habitacional nacional se puede dividir en varios períodos caracterizados por diferentes enfoques y niveles de intervención estatal. Ahora bien, aunque no se enmarca en la periodización de la investigación, si resulta menester indicar (al menos someramente), algunos elementos que marcaron la política habitacional del país y su impacto en los municipios de análisis, y que se llevaron a cabo en el período que abarca desde mediados de la década de 1940 al1980.

Durante el primer peronismo (1946-1955), se destacó el pasaje de una limitada a una fuerte etapa en la construcción masiva de viviendas con financiamiento a través del Banco Hipotecario Nacional (BHN), y la construcción de grandes conjuntos habitacionales de alta densidad que adoptaron un estilo influenciado por el modernismo con diseños de monobloques (Ballent, 2018). La creación del Instituto de la Vivienda de la provincia de Buenos Aires (IVBA) en el año 1956, representó uno de los principales avances para acompañar el proceso de industrialización del país, a través de la creación de pequeños barrios focalizados en los gobiernos locales y en los beneficiarios (Marichelar, 2021). En relación con este punto, cabe destacar la creación del Fondo Nacional de la Vivienda (FO.NA.VI) en 1972, que tenía a las provincias y a los municipios como sus entes ejecutores (Realini et al., 2018).

En los casos de los municipios de análisis, los primeros barrios creados a partir de políticas habitacionales se realizaron durante este período. Si bien no son programas que sean mencionados por los participantes o que formen parte de las memorias locales, estos barrios sí participan en las representaciones sobre la imagen de la ciudad y las fronteras simbólicas que definen los sentidos sobre la espacialidad.

Bajo la dictadura militar de 1976 se pasó a una notable reducción del rol del Estado en la promoción de planes de vivienda (Ballent, 2018). En la PBA el modelo tradicional basado en el loteo popular a bajo precio experimentó cambios profundos. El Decreto de la Ley 8.912 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, en la práctica, llevó a la restricción de la oferta de suelo disponible e incrementó su valor, al tiempo que las medidas políticas y económicas de la junta militar aumentaron de manera sostenida la pobreza y la desigualdad. El acceso al suelo y a la vivienda se volvió cada vez más restrictivo y dominado por un mercado inmobiliario que concentraba su oferta a sectores de ingresos altos y medios altos (Reese, 2014).

En la década de 1980, se inició una nueva modalidad de producción del hábitat y de organización social por parte de los sectores populares a través de la ocupación ilegal de terrenos (Merklen, 1997). Los asentamientos, lejos de presentarse como una organización caótica, buscaron adaptarse a las exigencias legales de la utilización del suelo para la vivienda, intentando asimilar el barrio al resto de la ciudad, respetando las medidas de lotes, manzanas, el trazado de las calles y de veredas (Merklen, 1997).

En el período que inicia con la restauración democrática, el rol del Estado se conformó principalmente como mediador en el acceso a la propiedad privada, enfatizando la necesidad de regularizar situaciones de ocupación informal y mejorar las condiciones de vida. Así, principalmente, se buscó incidir sobre la irregularidad dominial de los títulos de propiedad (Relli Ugartamendía, 2018). Como parte del proceso de descentralización, la PBA se dedicó crecientemente a regularizar la tenencia del suelo más que a la promoción de planes de vivienda.

Este proceso resulta significativo en tanto marca una diferencia con los casos de estudios (Gral. Villegas, Pehuajó, Junín y Chacabuco), en los que se presenta con mayor fuerza la demanda hacia el Estado local por el acceso a la vivienda, en comparación con la región Metropolitana de la Provincia de Buenos Aires donde aparece principalmente el reclamo por el derecho al acceso a la tierra (Merklen, 1997).

Durante la década de 1990, entre las consecuencias del proceso de descentralización se encuentra la reducción de las transferencias de recursos hacia los gobiernos locales, que limitaron las funciones a partir de la promoción del sector privado en el mercado de vivienda (Duarte y Del Río, 2012; Relli Ugartamendía, 2018). En paralelo, se redujeron las funciones del Estado, descentralizando los fondos FO.NA.VI. Este proceso provocó la reducción de la intervención por parte de los organismos provinciales que optaron por la construcción de conjuntos de viviendas sociales de menor tamaño, y a limitarse al funcionamiento de programas de mejoramiento y de créditos individuales (Realini et al., 2018).

En la Provincia, el rol del IVBA se acotó a aportar fondos y facilitar emprendimientos descentralizados, siendo los municipios o entidades intermedias las encargadas de aportar los terrenos y los beneficiarios (Duarte y Del Río, 2012). Los gobiernos locales se orientaron principalmente a la implementación de las políticas habitacionales dirigidas por los niveles provinciales y nacionales. La gestión urbana municipal quedó circunscripta al control urbanístico, a la autorización de usos del suelo, la provisión y saneamiento del agua, el transporte y el alumbrado público y a obras viales (Lobato, 2018). Con la crisis económica del 2001, se profundizó la paralización de las obras públicas en tanto se habilitó que las provincias puedan destinar fondos correspondientes al FO.NA.VI a las cuentas corrientes provinciales (Realini et al., 2018).

Durante los gobiernos kirchneristas se inició un período que se caracterizó por un enfoque de desmercantilización que consideraba a la vivienda como un derecho fundamental que debe ser garantizado por el Estado (Barreto, 2022). A nivel nacional, se buscó garantizar el acceso a la vivienda a través de políticas públicas que subsidiaban la construcción y la producción de vivienda social, independientemente de las dinámicas del mercado (Barreto, 2022).

A partir del 2003 se inició un proceso de transferencia de recursos hacia el sistema público de provisión habitacional. La implementación de Programas Federales de Vivienda a las provincias no afectaba a la coparticipación del FO.NA.VI, y llevó al aumento de las inversiones y de los conjuntos de vivienda de interés social (Basualdo, 2007). Se promovieron iniciativas de gestión multilateral, como el Programa Integral de Hábitat y Subsidio a la Vivienda financiado por el Banco Mundial, que buscó mejorar el acceso a infraestructura y servicios básicos en asentamientos urbanos precarios (Di Virgilio y Rodríguez, 2023).

A nivel local, los antecedentes (Benítez et al., 2018) destacaron que las políticas habitacionales de este período tuvieron un fuerte impacto territorial (con sus heterogeneidades y diferentes alcances), en tanto que representó un gran movilizador institucional, del comercio, el empleo, y del mercado del suelo. En términos de lo anterior, el rol de los municipios se volvió central en tanto que los programas de cooperativas de viviendas tenían a los gobiernos locales como sus principales ejecutores, y en la rehabilitación y densificación de áreas urbanas (Nardin, 2020). El programa federal Techo y Trabajo implementado a partir del 2003 buscó proporcionar soluciones habitacionales a personas desocupadas y beneficiarias de programas sociales, al mismo tiempo que se promovía la inserción laboral a través de la formación de cooperativas de trabajo. Estas cooperativas estaban compuestas principalmente por personas que recibían el Plan Jefes y Jefas de Hogar, articulando de tal modo un tipo de política de enfoque intersectorial integrando políticas de vivienda y empleo (Nardin, 2020).

En el año 2012 se aprobó en la legislatura bonaerense la Ley de Acceso Justo al Hábitat (N°14.449) que permitió incorporar diferentes instrumentos de financiamiento y gestión para la planificación urbana y la redistribución de la renta. Entre estas herramientas se encuentra la creación de un registro de demanda habitacional, la promoción del crédito para el mejoramiento y ampliación de viviendas, programas de lotes con servicios, el régimen de integración socio-urbana de villas y asentamientos precarios, entre otros. En su mayoría, estos programas fueron pensados para ser implementados por los gobiernos municipales, para los cuales resultaba necesario el dictado de ordenanzas o la modificación de normas urbanísticas existentes. Sin embargo, en la práctica son muy pocas las experiencias de municipios que aplicaron las herramientas previstas por la ley (Rodríguez, 2022).

El enfoque que adquirió la política de hábitat, y especialmente la de vivienda en este período, cobra especial relevancia en el marco de la investigación, en tanto que la implementación de los Planes Federales de Construcción de Vivienda (PFCV), por fuera del Sistema Federal de Viviendas (Ley 24.464), implicó una recentralización de la política habitacional. La relación entre Nación y municipios se volvió directa y les permitió a los gobiernos locales tener una mayor influencia sobre la adquisición de suelos aptos para la construcción de viviendas (Marichelar, 2021). Asimismo, formó parte del programa de reactivación económica que buscó promover la conformación de cooperativas de trabajo (Marichelar y Ríos, 2018).

Como se desarrolla en el apartado 3.3, en el caso de los municipios estudiados, a partir del año 2007 se produjo una mayor ejecución de creación, mejoramiento de viviendas, regulación del mercado del suelo y el acceso a loteos de terreno. En el capítulo 4 se analiza cómo estas políticas marcaron y estructuraron memorias sobre lo que debe ser el accionar estatal en materia de políticas de vivienda a escala local.

Cabe destacar que en este contexto se creó el Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (Procrear), que facilitaba y promovía el acceso a lotes de terreno en predios desarrollados por el Programa y la construcción de la vivienda de ocupación permanente, destinado principalmente a sectores medios. A través de créditos hipotecarios y otros tipos de financiamientos, el programa se ejecutó en conjunto con equipos de proyectos de ANSES, la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) y al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, 2022). Si bien se trató de un programa nacional implementado principalmente bajo modalidades burocráticas, la selección de lotes para la construcción de viviendas se dio en articulación con los otros dos niveles de gobierno. La disponibilidad de lotes –en algunos casos, bajo iniciativa de intendentes, como en los casos de estudio– incentivaba fuertemente el desarrollo del programa, marcando diferencias a escala municipal. Por otra parte, el Procrear restringió su acceso a aquellos sectores de la población que no podían cumplir con las condiciones salariales mínimas ni se encontraban en condiciones formalidad laboral, en tanto que sus requisitos exigían poseer ingresos provenientes de trabajos formales, jubilaciones y/o pensiones^[15].

Con el cambio de gobierno en el 2015, la política habitacional de Cambiemos retomó un enfoque orientado hacia la mercantilización de la vivienda social, –similar a las políticas de los años noventa–, y se centró en la construcción de viviendas (Barreto, 2018). El acceso a la vivienda bajo las reglas del mercado profundizó el aumento de los precios y generó mayores dificultades para los sectores de bajos ingresos, repercutiendo en diferentes estrategias de endeudamiento (Barreto, 2018).

Entre las políticas destinadas a facilitar el acceso a la vivienda se destacaron los créditos UVA (Unidades de Valor Adquisitivo) que se ajustaban en función de la inflación. La administración de Mauricio Macri promovió de manera masiva estos créditos, tanto desde el sector público como privado. Se esperaba que los créditos UVA facilitaran la compra de vivienda para sectores de ingresos medios y medios-bajos, ofreciendo plazos de pago que podían extenderse de 20 a 30 años. No obstante, la actualización resultó en cuotas que aumentaron significativamente, deviniendo insostenibles para muchos beneficiarios (Di Virgilio y Rodríguez, 2023).

La política habitacional durante el gobierno de Alberto Fernández se diferenció notablemente de la del gobierno anterior de Mauricio Macri en varios aspectos (Barreto, 2018). Se adoptó un enfoque centrado en los derechos sociales, promoviendo la vivienda como un derecho fundamental. Se creó el primer ministerio de Hábitat en la historia del país, lo que representó una jerarquización institucional y un cambio en la conceptualización de la política habitacional (Barreto, 2018). Entre los programas ejecutados por el gobierno nacional se encontraban el Procrear II, FO.NA.VI, Casa propia, Reconstruir, Programa de Mejoramiento de Barrios, Plan Nacional de Vivienda, Programa de Alquileres, y el Programa de Regularización Dominial^[16].

En lo que remite a la PBA, Rodríguez (2022) señala que, a 10 años de la creación de la Ley de Acceso Justo al Hábitat, la aplicación de las herramientas disponibles resultó escasamente utilizadas por los municipios para hacer frente al déficit habitacional. Sin embargo, entre sus avances se destaca la creación del Fondo Fiduciario Provincial, el Programa Lotes con Servicios (PLS), y la conformación del Consejo Provincial de Vivienda y Hábitat (Rodríguez, 2022).

Ahora bien, aunque en el último período de gobierno se intentó avanzar sobre el déficit habitacional a través de los diferentes programas que buscaron atender la falta de suelo urbano disponible, la inequidad respecto a los sectores poblacionales más vulnerables, el hacinamiento, la segregación espacial y los asentamientos en zonas vulnerables, en el marco de las representaciones analizadas en el capítulo 4 se observa que estos programas tuvieron un menor anclaje en la circulación de sentidos. Así, entre las principales políticas representadas en las significaciones ciudadanas (de la escala nacional), se encuentran el Procrear y los créditos UVA. En este sentido, la demanda de intervención provincial en materia habitacional resulta marginal frente a la exigencia sobre el Estado local y Nacional para atender las dificultades de acceso a la vivienda.

1.4. Entre el empleo y la asistencia

En el plano de las representaciones sociales de la escala nacional, las significaciones sobre el empleo y la asistencia adquirieron una centralidad simbólica en la estructura de sentidos sobre la agenda nacional de problemas públicos. En cuanto a la escala local, los sentidos sobre el trabajo, conservaron diferencias marcadas por la política de cada Municipio.

A continuación, se abordan las transformaciones sobre el rol del Estado en materia de políticas laborales, asistencia y seguridad social de la historia argentina reciente, que permiten reconocer la sedimentación de sentidos sobre los horizontes estatales. El apartado contextualiza cómo el trabajo se configuró en un problema público y cómo se articula con la política social. Se argumenta que lejos de ser representaciones ciudadanas de un problema (el trabajo y la asistencia) que se circunscriben a la evaluación (positiva o negativa) de un período con determinadas políticas sociales en específico, responden a un complejo entramado anclado en la dimensión simbólica del Estado. Por lo tanto, si las representaciones dialogan con las modalidades de intervención pública de las últimas décadas sobre las protecciones y seguridades derivadas del estatuto del empleo, entonces cabe reconstruirlas en tanto marcan criterios morales de ciudadanos legítimos e ilegítimos, y beneficiarios de asistencia a incluir y excluir, en el marco de las significaciones de sentido común.

En las sociedades capitalistas el Estado cumple el rol de regulación del mercado de trabajo a través de la distribución del ingreso y las protecciones sociales, ya sea mediante la política laboral, la provisión estatal de bienes, servicios y transferencias (educación, salud, vivienda), transferencias monetarias y subsidios de la recaudación tributaria, y la seguridad social en condiciones de inactividad forzosa (Cortés y Marshall, 1991).

En Argentina, los antecedentes bibliográficos (Cortés y Marshall, 1991; Golbert y Roca, 2010; López y Zeller, 2017) construyeron diferentes periodizaciones de la intervención estatal en términos de procesos de desmercantilización (Esping-Andersen, 1993) de las personas y las necesidades (Danani, 1996), o en la transformación duradera de obreros no asalariados en obreros asalariados (Offe, 1990), a través de políticas económicas y la institucionalización de las políticas sociales. En relación con este punto, y tal como lo han indicado los estudios sobre la tematización estatal de la política social (Massetti, 2011; Perelmiter, 2011; Arcidiácono et al., 2014; Hopp, 2017; Hudson, 2018; Gamallo, 2022), se exhibe cómo las categorizaciones oficiales sobre la relación entre el empleo, lo asistencial y la seguridad social han reconocido distintos balances y ambigüedades, de manera tal que la propia enunciación del Estado los ha contrapuesto o asemejado.

Por tanto, se entiende que existe un doble patrón en el conjunto de intervenciones estatales de la política social que remiten a las políticas regulatorias del empleo y la política asistencial. Por un lado, la intervención en el “centro” garantiza y regula el tipo de integración social que se deriva de las relaciones salariales (contrato de trabajo, seguridad social), y por el otro, la intervención en los “márgenes” crea formas de integración alternativas tuteladas que compensan el no acceso a las relaciones salariales formales, o que su acceso es insuficiente para acceder a la integración de los mecanismos centrales (Andrenacci, 2001b).

Durante el primer peronismo el trabajo se consolidó como la estructura de las protecciones sociales vinculadas al asalariado formal (Lo Vuolo, 1993), lo que fomentó una cultura de derechos sociales y un imaginario social de derechos ciudadanos (Danani y Hintze, 2011). Las políticas públicas implementadas durante este período promovieron la intervención estatal en la economía, la creación de empresas públicas y la provisión de servicios sociales. Esto llevó a una redefinición del rol del Estado como garante del bienestar social y promotor del desarrollo económico, estableciendo un modelo de Estado de bienestar que buscaba la inclusión social y la justicia económica (López y Zeller, 2017). La intervención social del Estado, hasta la década de 1970, estaba dirigida a regular las relaciones salariales de un mercado de trabajo de pleno empleo y de amplias relaciones salariales formales, a la protección social complementaria, y, por lo tanto, en menor medida a la política de asistencial (Andrenacci, 2001b).

Durante la segunda mitad de la década de 1970, se inició un período de políticas de ajuste estructural que promovieron reformas que buscaron reducir el gasto público y la intervención estatal en la economía (Gabrinetti, 2012). En el plano de las políticas sociales, a diferencia de las políticas de carácter universalista, se presentan los “programas” que estaban pensados para tener una duración y espacios de implementación acotadas, a la vez que respondían a prestaciones para poblaciones específicas (Soldano y Costa, 2015).

Para la década de 1980, durante la presidencia de Ricardo Alfonsín (1983-1989), el gobierno radical debió enfrentar el déficit y la deuda externa heredada de la dictadura, que marcó la persistencia de un proceso inflacionario que llegó a picos hiperinflacionarios, una limitada capacidad para implementar controles sobre los formadores de precios y grupos oligopólicos, subsidios estatales favorecedores a los grandes capitales, la reducción del gasto público, un mercado laboral deteriorado, el aumento del desempleo y una creciente precarización de las condiciones laborales (Ortiz y Schorr, 2006). Entre las políticas sociales para responder a este proceso, el reconocimiento de espacios geográficos socio-habitacionalmente vulnerables permitió la identificación de los hogares y grupos familiares precarizados para ser seleccionados como beneficiarios (por ejemplo las “cajas PAN”), lo que llevó a que paulatinamente se considere a los barrios como espacios sostenidos por la asistencia estatal (Soldano y Costa, 2015).

Este modelo se profundizó en la década de 1990 bajo la presidencia de Carlos Menem (1989-1999) y se caracterizó por la adopción de políticas neoliberales y por políticas sociales focalizadas y asistenciales, que tendieron a la responsabilidad individual sobre la colectiva (Gabrinetti, 2012). Estas reformas neoliberales se caracterizaron por un enfoque de ajuste estructural, que priorizaron la reducción del gasto público, la privatización de servicios, reducción del empleo público y la desregulación del mercado laboral, lo que debilitó aún más la capacidad del Estado para intervenir de manera efectiva en la creación de empleo (Merklen, 1997; Aronskind, 2008; López y Zeller, 2017). Las modificaciones en la legislación laboral favorecieron formas más flexibles de contratación de la fuerza de trabajo que se expresaron en el aumento del empleo no registrado, a la vez que se fueron desmantelando las políticas de protecciones sociales, y se ampliaron los programas Trabajar I, II, y III, dirigidos a jefes de hogar desocupados (Rofman y Oliveri, 2012; Poy y Salvia, 2017).

El desempleo se ubicó como el principal tema de la agenda nacional y de las agendas provinciales que declararon la emergencia laboral (Chiara y Di Virgilio, 2006). El incremento de los niveles de pobreza y desempleo llevaron a la ampliación de la demanda por trabajo de parte de los vecinos hacia los gobiernos locales, que no poseían los recursos ni capacidades técnicas para hacer frente a la problemática (Arroyo, 1997; Chiara y Di Virgilio, 2006). Asimismo, los programas provinciales de empleo asistido implementados a nivel municipal, les otorgaron mayor capacidad de decisión a los intendentes quienes eran los responsables de seleccionar las obras y a los beneficiarios (Chiara y Di Virgilio, 2006).

La asistencia adquirió un componente territorializado y focalizado que llevó a una multiplicidad de investigaciones a analizar los entramados de mediación de la política social. Este período consagró a los estudios sobre los denominados formatos clásicos de entramados de referentes (Nuñez, 2024), que destacaron la dimensión personalizada de relaciones de reciprocidad entre beneficiarios de programas de políticas públicas con mediadores, bajo lógicas pensadas como clientelares (Auyero, 1997; Pírez, 2002; Levitsky, 2005; Vommaro, 2009, 2017; Ortiz de Rozas, 2017a; Zarazaga, 2017).

Siguiendo a Levitsky (2005), estas transformaciones respondieron a las estrategias implementadas por los dirigentes del Partido Justicialista (PJ) para superar la crisis de fines de la década de 1980 y adaptarse a las nuevas exigencias de la década de 1990, y lograr otorgarle una mayor capacidad al gobierno de Menem en las reformas orientadas al mercado. Frente al desmantelamiento de los mecanismos de participación tradicionales de los sindicatos en el PJ, se buscó reemplazar los vínculos clasistas corporativistas por redes locales que congregaban aparatos partidarios urbanos, mediante recompensas directas y personales para sostener la base de apoyo electoral de los sectores populares empobrecidos (Levitsky, 2005).

En la PBA, políticas como el Programa Provincial de Emergencia de Empleo, la Unidad para la Generación de Empleo y el Plan Más Vida –implementado a través de redes de manzaneras (Soldano y Costa, 2015)– buscaron mitigar el impacto social de la crisis. Si bien los programas tenían un enfoque de empleo transitorio, les permitió a los municipios ejecutar proyectos de infraestructura y servicios, generando empleo temporal para los desocupados (Suárez Maestre, 2017). La reorientación de la política social por esquemas focalizados, descentralizados y privatizados privilegió programas alimentarios gestionados, en algunos casos, por los Municipios, y en otros, por organizaciones de la sociedad civil (Soldano y Costa, 2015).

La política social durante del gobierno de Fernando De la Rúa (1999–2001), en un contexto de fuerte y persistente aumento de la desocupación (Suárez Maestre, 2017), continuó bajo un enfoque de programas focalizados pero ante el aumento de pobreza e indigencia dejaron sin impacto los intentos para sostener a la población objetivo (Soldano y Costa, 2015).

En la década del 2000, las políticas de empleo se centraron en la creación de programas temporales y subsidios, que buscaban ofrecer soluciones inmediatas a la crisis del desempleo, pero que no abordaban las causas estructurales (López y Zeller, 2017). Frente al colapso del régimen de convertibilidad, se ampliaron programas de transferencia condicionadas que exigían una contraprestación laboral (Poy y Salvia, 2017). Entre ellas, el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD) se ejecutó entre los años 2002-2005, y se caracterizó por un acceso masivo con pretensiones de universalidad, cuya permanencia se sostenía hasta el ingreso en el mercado formal de trabajo (Neffa, 2009), a la vez que se desplazaba del modelo de focalización territorial típicamente neoliberal (Soldano y Costa, 2015).

Las experiencias de acción colectiva de desocupados, empresas recuperadas y piqueteros durante el período que abarca la década de 1990 y principios del 2000 (Manzano, 2002; Dávalos y Perelman, 2004; Svampa y Pereyra, 2005; Retamozo, 2006; Fernández Álvarez y Manzano, 2007), no dejaban de representar al empleo formal como derecho e integrador social. Estas representaciones se configuraban a partir de los sentidos sobre el trabajo como eje articulador de las definiciones moralmente legitimantes sobre la obtención de ingresos y protecciones sociales (Maneiro, 2015; Rebón et al., 2015; Ciappina, y Meschini, 2017). Los antecedentes académicos reconocieron que los sentidos para significar a quienes se habían quedado por fuera del mercado de trabajo se basaban en distinciones que marcaban fronteras entre trabajadores “genuinos”, –sujetos que llevaban un determinado tiempo por fuera del mercado de trabajo como los desocupados o los piqueteros–, de aquellos que ya sea por criterios morales o por su vínculo con la asistencia, eran representados como “vagos” (Dávalos y Perelman, 2004; Otero, 2007).

Por lo tanto, la intervención de la política social implica modos de integración a la vez que diseña las formas de pertenencia de los sujetos, constituyendo directa o indirectamente un estatus de ciudadanía que involucra diferentes niveles de jerarquía y exclusión (Andrenacci, 2001b). La política social argentina pasó de un Estado predominantemente regulatorio de la protección social de los asalariados a uno de carácter asistencialista, que compensaba parcialmente a quienes quedaban por fuera de las relaciones salariales o cuya baja salarización les impedía acceder a dicha protección. De este modo, el Estado no solo no enfrentó el deterioro de las formas de integración social, sino que terminó acompañándolo (Andrenacci, 2001b).

A partir del año 2003, durante los gobiernos kirchneristas (2003-2015) se promovió una concepción de la política social que buscaba la acumulación y el desarrollo pro-industrializador, con un enfoque en la inclusión social y de recuperación de la autonomía del Estado (Mango, 2021). Entre los principales pilares del modelo económico, se encontraron el incremento de la demanda interna y particularmente el consumo en sectores populares (Díaz Rosaenz, 2017). Entre distintas formas de acceso indirecto del salario, se avanzó en una política subsidiaria de tarifas de servicios básicos energéticos (gas, electricidad, agua) y el transporte, en políticas sociales como el aumento en las asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones, y en programas de transferencia condicionada de ingresos (Díaz Rosaenz, 2017).

En cuanto a la intervención sobre los servicios públicos, esta operaba bajo tres objetivos: en el plano de la política fiscal, reactivar la economía industrial; como salario indirecto, subsidiar el consumo residencial y el transporte; y como legitimación, garantizar los servicios en tanto derechos (Castillo, 2019). La política estatal se concentró en el control tarifario mediante subsidios y el control de ciertas prestaciones tras la reestatización de servicios públicos privatizados (como Correo Argentino, AySA y Ferrocarriles Argentinos), durante el proceso de las décadas anteriores (Paredes Adra, 2020).

La política social se vinculó a un enfoque inclusivo y de generación de oportunidades de empleo, lo que implicó una intervención activa del Estado en la economía (Mango y Guimenez, 2021). A su vez, desde el año 2003, la ANSES cumplió un rol fundamental en las políticas de Estado clave para la estabilidad democrática, que no es ajena a los vaivenes políticos del entramado popular. A la vez, sus oficinas conformaron espacios para la acumulación de capital político de dirigentes locales, de igual manera que fueron objeto de circulación de estigmas sobre la asistencia y sus beneficiarios (Arcidiácono y Perelmiter, 2021, 2024).

Los antecedentes resaltan la nominación estatal sobre la promoción de la economía social como parte del encuadre de las políticas sociales, bajo un formato de trabajo asociativo y cooperativo (Hudson, 2018; Hopp, 2020). A diferencia del formato clásico de la mediación de la década de 1990 que se basaban en un componente personalizado, el desarrollo de políticas exhibió corrimientos entre lo formal y lo informal, es decir, entre rasgos personalizados y burocráticos de la mediación (Nuñez, 2024).

A partir del año 2009 se avanzó en un cambio sustancial en la política social a través de la Asignación Universal por Hijo (AUH) como un nuevo esquema de transferencia de ingresos a trabajadores formales, sectores de trabajadores informales y desempleados, bajo la gestión y administración de la esfera centralizada de la ANSES (Arcidiácono et al., 2011). A la vez que se amplió el sistema de seguridad social (asignaciones familiares no contributivas por hijo y por embarazo, ampliando el acceso a la jubilación vía moratorias previsionales). En cuanto a la definición de la AUH como parte de la seguridad social, por un lado, se reconoce que esta inscripción le permitió otorgarle un carácter garantizador y universal, y no como asistencia (Arcidiácono et al., 2011). Sin embargo, cabe destacar que, a pesar de tener un carácter universalista de acceso a derechos básicos, la literatura académica (Maneiro, 2017) ha remarcado que conserva la ambigüedad de ser estatalmente representada bajo sentidos que la vinculan con elementos asistencialistas. Así, por un lado, subsisten parcialmente sentidos entre la asistencia, –en tanto política no contributiva destinada a subsidiar a familias en situación de vulnerabilidad–, a través un soporte económico directo y puntual. En relación a la seguridad social, si bien no es contributiva en todos los casos, tiene una función integradora y preventiva, orientada a la inclusión social y al acceso a derechos básicos, reformulando las formas tradicionales de protección social en el país (Maneiro, 2017). Estas ambigüedades entre la seguridad social –no ajena a las protecciones laborales– y la asistencia constituyen un elemento de peso en las representaciones sobre problemas públicos que se analizan en la segunda parte del libro.

En relación a los programas estatales en materia de política sociolaboral del período, destacan el Plan Manos a la Obras, Programa Ingreso Social con Trabajo, comúnmente conocido como Plan Argentina Trabaja (PRIST-PAT) y Ellas Hacen^[17]. Tanto el Ellas Hacen como el Argentina Trabaja fueron las principales líneas de promoción de trabajo asociativo y cooperativo, como parte de la estrategia de inclusión social, aún bajo el reconocimiento de las limitadas oportunidades de reinserción formal en el mercado de trabajo (Hopp, 2020). Particularmente el PRIST se distinguió por su masividad, magnitud presupuestaria y despliegue territorial, articulando organizaciones sociales y gobiernos locales (Mango, 2021). Los convenios entre el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y los municipios, delegaban a los municipios definir las actividades de acuerdo con el perfil socio-laboral de los cooperativistas y las necesidades locales. Esta dinámica generó disputas por el control territorial y críticas vinculadas al uso clientelar de los recursos públicos (Mango, 2021).

A nivel provincial el Programa Oficinas de Empleo Municipal (OEM) buscó promover la inserción laboral de trabajadores desocupados y mejorar la gestión de políticas de empleo. El programa se enmarcaba dentro del Plan Integral de Empleo “Más y Mejor Trabajo”, y tenía entre sus funciones la intermediación laboral, capacitaciones de formación, asesoramiento para empleadores, y el acceso a programas sociales (Massetti, 2011).

No obstante, muchos municipios enfrentaron escasez de recursos financieros y humanos, lo que limitaba su capacidad para implementar y gestionar efectivamente las políticas de empleo (Casalis, 2013). Por otro lado, la gestión municipal de las políticas sociales intensificó la relación entre los intendentes y el gobierno nacional, al tiempo que hicieron un uso instrumentalista de los programas nacionales bajo una lógica de acumulación y legitimación política del nivel municipal (Mango, 2020).

El rechazo de las políticas sociales se convirtió en uno de los principales puntos de los discursos antipopulistas, que enmarcaron la noción de populismo a un tono negativo y asociado al clientelismo, el estatismo y la irresponsabilidad fiscal, que marcaron la frontera discursiva entre un “pueblo que vive de subsidios estatales”, y una “ciudadanía que paga sus impuestos y es ajena a la política” (Moreno Hernández, 2023).

En resumen, el período 2003-2015, aunque se caracterizó por un crecimiento apoyado en políticas heterodoxas y una tendencial reducción de la desigualdad económica, estuvo lejos de representar una tendencia lineal marcadamente ascendente, marcado por diferentes enfoques en materia económica y social (Kulfas, 2019). El período finalizó con un nuevo ciclo de estancamiento económico (Poy y Salvia, 2017), que para mediados de la década del 2010 ya contaba con un fuerte impacto en el mercado laboral y en las políticas de empleo, producto de la crisis económico-financiera global (Suárez Maestre, 2017). Sin embargo, cabe destacar que la tasa de desempleo exhibió un descenso del 13,52 % en el 2004 al 6,53% en el 2015 (Indec, 2024). Al mismo tiempo, se conformaron una multiplicidad de programas de intervención social, que sedimentaron en las representaciones de sentido común que conforman las demandas analizadas en el capítulo 5.

A partir del año 2015, el gobierno de la coalición Cambiemos de orientación neoliberal (Mauro, 2012a; Guimenez, 2019; García Zanotti et al., 2020), señaló la ineficiencia del Estado y la necesidad de reducir el gasto público, frente a los cuestionamientos sobre la asistencia, el mercado de trabajo, y la cantidad y calidad del empleo público (López y Zeller, 2017).

Cambiemos avanzó en un enfoque que enfatizó la necesidad de modernizar el mercado laboral y reducir la “rigidez” de la institucionalidad laboral, bajo la premisa de atraer inversiones (Reiri, 2022). Se produjo un viraje de la tematización estatal del desempleo en términos de la autorresponsabilidad de los agentes, y, por lo tanto, de la des-responsabilización del rol del Estado que, dispuso medidas que provocaron el aumento del mismo (Mango y Guimenez, 2021), llegando al 9,83% en el 2019 (Indec, 2024), es decir, acercándose a los valores previos al 2004. Entre las políticas económicas que se llevaron adelante, se puede mencionar: la desregulación del mercado financiero y la libre entrada y salida de capitales, que favoreció la fuga de divisas; el ajuste fiscal y la reducción del gasto público; la apertura comercial sin protecciones para la industria nacional, que llevó al cierre de pymes; y las altas tasas de interés para controlar la inflación (García Zanotti et al., 2020). Esta, sin embargo, pasó del 17,19% en el último año de gobierno del FPV al 34,59% en el primer año de gobierno de Cambiemos, para finalizar en el 53,83% en su último año (Indec, 2024). Asimismo, el gobierno acudió al endeudamiento con el FMI como respuesta a la crisis cambiaria y al déficit externo que, –además no lograr estabilizar la economía–, repercutió en un mayor ajuste fiscal como condición para los desembolsos, profundizando la recesión, el deterioro del salario real y el aumento del desempleo (Santarcángelo y Padín, 2019).

La reforma de la ley laboral avanzó sobre la flexibilización, tercerización y la reducción de costos laborales como las contribuciones patronales y las indemnizaciones, aumentando la discrecionalidad de los empleadores en la gestión de la fuerza laboral. Se promovieron convenios colectivos que incluían cláusulas para disminuir salarios y flexibilizar las condiciones de trabajo (Reiri, 2022).

Las políticas de transferencias de ingresos condicionadas buscaron consolidar una lógica individualista y residual, centrada en las cualidades y atributos personales de los sujetos. En la práctica, este modelo transformó el PRIST focalizado en las cooperativas, hacia el Hacemos Futuro que priorizó un tipo de formación individualizada (Hopp, 2020; Messina, 2022), a la vez que se observó un aumento significativo en la cantidad de titulares del programas durante la gestión (Mango, 2020). La gestión de los programas desplazó al Ministerio de Trabajo, impactando en un enfoque de carácter asistencial más que laboral de las políticas (Messina, 2022), promoviendo una lógica estatal de empleabilidad, individualizante y meritocrática (Pacífico, 2020).

Por otro lado, se avanzó en la reducción de subsidios a los servicios básicos, tanto en los servicios domiciliarios como a las PyMEs, bajo una discursividad que reponía en abonar el “verdadero” precio de los servicios, en contraposición de las políticas realizadas durante el kirchnerismo que, se argumentaba, fomentaba que las personas “vivieran” a costa de las transferencias del Estado (Moreno Hernández, 2023).

En este contexto de políticas económicas y sociales, Cambiemos perdió las elecciones presidenciales frente a la opción por el Frente de Todos (FdT) encabezada por Alberto Fernández como candidato a presidente y con Cristina Fernández como vicepresidente. El siguiente apartado continúa con la descripción sobre las políticas sociales y la coyuntura económica del último período presidencial que anteceden el triunfo electoral de LLA y enmarcan el análisis de las representaciones sociales de la escala nacional.

1.5. El Estado: hacia las elecciones del 2023

Enmarcado en los procesos desarrollados en el apartado anterior, durante el último período presidencial (2019-2023) –e iniciado el proceso electoral contemporáneo al trabajo de campo–, distintos antecedentes académicos reconocieron una creciente polarización de demandas ciudadanas que se tradujeron (en mayor o menor medida), en el apoyo electoral de las tres principales fuerzas (LLA, UP, JxC) de la contienda electoral. Una de las principales características señaladas de esta etapa se habría encontrado la evaluación negativa ciudadana sobre el Estado Nacional. En esta línea de indagación, el rechazo por el continuo empeoramiento del funcionamiento del Estado (Semán y Welschinger, 2023), habría permitido el avance de una reorientación hegemónica hacia la derecha antiestatista, y su correlato con el apoyo electoral del partido político de LLA y su principal representante Javier Milei (Freidenberg, 2024; Gaztañaga, 2024; Llao, 2024), como solución y alternativa al Estado.

Para esta línea de antecedentes, este recorrido que culminó con el triunfo en las urnas por parte de LLA, tuvo su punto de inflexión en las medidas implementadas a partir la pandemia del virus COVID-19, que derivaron en las demandas ciudadanas contra el Estado nacional, y que llevaron a un proceso de radicalización política, –particularmente de sectores anti-kirchneristas–, que se consolidaron como un marco identitario afectivo (Llao, 2024). A la par de la radicalización hacia la derecha, la literatura (Kessler et al., 2025) llamó la atención sobre el debilitamiento y la poca capacidad de atracción del peronismo sobre su propio electorado, en contraposición a los votantes de LLA y JxC que compartían una mayor identificación partidaria.

La crisis económica y social fue otro de los principales pilares del rechazo al contexto nacional argentino de mediados del 2022 hasta fines del 2023 que, en el decir de Palma et al., (2024), fue considerada como la tercera gran crisis económica y social desde el retorno de la democracia, por sus niveles de desempleo y contexto inflacionario. Empero, si bien la inflación evidenció un incremento sostenido durante todo el mandato que pasó del 36,25% en el 2020 al 211,41% en el 2023, el desempleo, –en términos reales–, no tuvo ese tipo de aumento, sino más bien una disminución que pasó del 11,54% en el 2020 al 6,13% en el 2023 (Indec, 2024).

Estos diagnósticos de los resultados de 2023 enfatizaron la configuración de un sector de la sociedad que exaltaba el mérito, el esfuerzo individual, los sentidos de libertad y honestidad como forma de expresión política, que se construyó a partir de la oposición a una alteridad vinculada a lo estatal, es decir, la dirigencia política, los beneficiarios de programas como el Potenciar Trabajo y la AUH, la agenda de género y las cargas impositivas (Llao, 2024). Así, estos sectores habrían adoptado discursos de odio como estrategias legitimantes (Ipar y Villarreal, 2023), que les permitieron configurar una distinción moral entre un nosotros y un ellos. Estas demarcaciones enfatizarían la creciente polarización de demandas ciudadanas (Castrelo, 2023; Signorelli, 2023; Freidenberg, 2024; Tapia et al., 2024), o bien la heterogeneidad de opiniones y valoraciones frente a temas sociales, morales y económicos (Kessler y Vommaro, 2021) que, para el contexto electoral del 2023 y sus especificidades, se sostenían sobre demandas de raigambre histórica del clivaje peronismo/anti-peronismo (Kessler et al., 2025). Ahora bien, frente a estos diagnósticos en torno al escenario electoral y las demandas ciudadanas, a continuación se repasan las políticas sociales y económicas del período que habrían configurado la arena electoral.

Frente a una configuración global marcada por la emergencia de salud pública por la pandemia del COVID-19, el gobierno del FdT resolvió entre sus primeras medidas el Decreto 297/2020, que estableció la implementación del “Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio” (ASPO) que se mantuvo hasta el 31 de enero del 2021. La pandemia y la ASPO representaron un punto de inflexión en la cotidianeidad, afectando y profundizando el malestar de las diferentes esferas de la vida, que fueron analizadas bajo diferentes claves interpretativas: los efectos de una mayor individualización desplazando normas colectivas, bajo la figura de los individuos contactless (Dipaola, 2022a, 2022b), las desigualdades educativas (Anderete Schwal, 2020; Artopoulos y Huarte, 2022), los activismos juveniles y el ascenso de una juventud de derecha (Vázquez, 2023), la cobertura y rol de los medios de comunicación (Zunino y Yacante, 2020, Segura, 2020), las experiencias de producción social autogestionaria del hábitat (Zapata et al., 2021), y actos de protestas, –mayoritariamente reactivas– durante los dos primeros años (Gradín, et., al, 2022), entre otras temáticas.

En términos económicos, la pandemia exacerbó un aumento en los niveles de pobreza y descontento social, a la vez que se mantenía un aumento sostenido de los precios a partir del proceso inflacionario de la gestión anterior, y la necesidad de refinanciar la deuda con el FMI (Garay y Simison, 2023). Frente a la crisis económica, la pandemia y el deterioro del mercado laboral, el gobierno del FdT creó diferentes políticas destinadas a mitigar los efectos sociales sobre la población. Algunas de ellas persistieron durante todo el gobierno y otras se descontinuaron.

Entre las políticas laborales, el Programa Nacional de Inclusión Socioproductiva y Desarrollo Local Potenciar Trabajo, fusionó el Salario Social Complementario (SSC) con programas previos de empleo subsidiado, que reforzaron la exigencia de contraprestación laboral (Logiudice, 2024). Se centró en ofrecer asistencia a trabajadores informales y desocupados, proporcionando transferencias monetarias a cambio de contraprestaciones laborales en proyectos comunitarios o de asistencia social. El programa pasó en 2020 de 550.000 beneficiarios a más de 1.47 millones hacia fines del 2022 (Garay y Simison, 2023).

Entre los dispositivos de transferencia monetaria más importantes durante este período se encontraban, el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y El Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP) (Beccaria y Costa, 2023). El IFE fue una prestación monetaria no contributiva y de carácter excepcional de corto plazo, que buscó compensar la caída de los ingresos provocada por la ASPO. Estuvo dirigido a trabajadores informales, desocupados, monotributistas de categorías bajas, trabajadoras de casas particulares y podía ser percibida por los titulares de la AUH (Beccaria et al., 2020). A pesar de su alcance, por su masividad y por la restricción presupuestaria, el IFE se limitó a tres pagos y no avanzó en una propuesta de renta universal, sino que el gobierno optó por reformar otros programas como el Potenciar Trabajo (Logiudice, 2024).

El IFE también supuso una primera experiencia de solicitud de asistencia estatal para las trayectorias personales de un enorme sector de la población, al mismo tiempo que implicó un giro en los esquemas clásicos de atención implementados por la ANSES (Arcidiácono y Perelmiter, 2021). La reconfiguración de un contexto que demandaba rapidez y el aislamiento físico, demandó que la ANSES pasara de su rol tradicional a uno más flexible, territorializado y digitalizado, a la vez que resultara sensible al vínculo con poblaciones vulnerables, desdibujando parcialmente la frontera entre lo institucional y lo comunitario, para poder ejecutar el IFE (Arcidiácono y Perelmiter, 2021).

El Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP), por su parte, estuvo orientado a subsidiar el empleo formal en el sector privado. El Estado cubrió una parte del salario de los trabajadores de empresas privadas, reduciendo hasta el 95% las contribuciones patronales y otorgando créditos a tasa cero (Beccaria y Costa, 2023). Por otro lado, el programa Tarjeta Alimentar se diseñó para ayudar a hogares con menores de 14 años en situación de pobreza, facilitando la compra de alimentos. Se entregó a beneficiarios de la AUH y se expandió durante la pandemia para incluir a más familias afectadas por la crisis económica. Entre los objetivos del programa estaba el control de la inseguridad alimentaria y el estímulo del consumo en el sector alimentario (Garay y Simison, 2023). Empero, autores como Boito y Salguero Myers (2022) llamaron la atención sobre cómo el programa abordó la cuestión alimentaria centralizado en el hambre, y éste como un problema técnico que podía resolverse mediante el consumo regulado y eficiente, antes que explicitarlo como resultado de decisiones económicas y desigualdades sociales (Boito y Myers, 2022).

En cuanto a la AUH, Logiudice (2024) resaltó que la misma perdió centralidad como eje estructurante de la política social, lo que se reflejó a su vez en el plano simbólico y político, dando como resultado un sentido más pragmático y contingente de la política social.

Al respecto de las políticas sociales implementadas, Retamozo y Trujillo Salazar (2025) señalaron que los sentidos sobre la asistencia, –por parte del gobierno nacional–, apelaron a la idea de un Estado presente y a la justicia social como una forma de legitimación la intervención estatal, aunque no lograron traducir hegemónicamente esta narrativa.

Ahora bien, aunque se generó una reactivación económica tras el aislamiento social, la recuperación fue frágil y se vio afectada por la inflación y la deuda, lo que limitó la capacidad del gobierno para capitalizar los logros de su gestión contando con una contracción del 10% del PIB en el 2020 (Garay y Simison, 2023).

En cuanto a la estructura ocupacional en la Argentina, para fines del gobierno del FdT, se caracterizó por la profundización del alto nivel de fragmentación y heterogeneidad, con elevados índices de informalidad y cuentapropismo (Maito, 2023). Durante este período se evidenció un mercado laboral caracterizado principalmente por la informalidad, producto de las políticas neoliberales implementadas anteriormente, que llevaron a exacerbar la inestabilidad laboral y la precarización del trabajo.

A lo largo del período, el Estado mostró una notable impotencia ante sectores privados concentrados que debilitaron las reservas de divisas del Banco Central (Aronskind, 2023). La incapacidad del gobierno por controlar variables económicas fundamentales generó un fenómeno inflacionario por la incapacidad de regular los precios, lo que afectó gravemente la capacidad de consumo de los sectores más vulnerables (Aronskind, 2023).

En este contexto, los antecedentes académicos señalaron que las políticas sociales y económicas durante el mandato presidencial habrían derivado en frustraciones colectivas de carácter económico-social, que convergieron en el rechazo de cualquier tipo de intervención estatal (Balsa, 2024), particularmente las sociales y laborales (Brusco y Nazareno, 2023). En este sentido, la incapacidad y la contradicción con medidas de ajuste fiscal, la falta de regulaciones sobre sectores económicos concentrados, la intervención transitoria sobre la empresa Vicentín^[18], los escándalos como el “vacunatorio VIP”^[19] y la “fiesta de Olivos”^[20], las internas dentro del FdT, y la consolidación de una oposición reaccionaria (Retamozo y Trujillo Salazar, 2025), habrían articulado un tipo evaluación ciudadanía sobre el funcionamiento del Estado, en el cual se “consensuaba” una definición negativa y decadentista del “estado del Estado” (Semán, 2023). Así, los sentidos en torno a lo estatal, las dirigencias políticas y los beneficiarios de transferencias de ingresos tendieron a profundizar estigmas que los representaban como sujetos “subsidiados” por aquellos que se encontraban en el sector privado (Palma et al., 2024).

En este marco simbólico, político y económico, en las elecciones presidenciales del 2023 el candidato por LLA Javier Milei, se presentó como una alternativa al kirchnerismo y a los candidatos de Cambiemos. Entre los principales pilares de Javier Milei se encontraba una novedad ideológica que se fundamentaba en el ultraliberalismo económico y en propuestas como el cierre del Banco Central, la privatización de la salud y la educación pública, la desregulación de la economía, la eliminación del déficit fiscal y la dolarización (Ramirez y Vommaro, 2024; Kessler et al.,2025). Por otro lado, el candidato apeló a un tipo de performance que movilizó un lenguaje corporal y verbal agresivo contra las élites políticas bajo la nominación de “la casta”, caracterizada por el desinterés en la sociedad y por delitos de corrupción, a la vez que nucleaba otros grupos sociales (sindicatos, empleados estatales, disidencias, organizaciones políticas y sociales) (Ramirez y Vommaro, 2024; Kessler et al., 2025).

Aunque diferentes autores llamaron la atención sobre el discurso anti-política de Javier Milei (Annunziata et al., 2024), otros autores remarcaron que, más que la anti-política, el candidato representaba la imagen de un outsider que impugna el statu quo, a la vez que amalgamaba una opción extrema donde confluían los diferentes tipos derechas (Morresi y Vicente, 2023). Para el armado electoral en diferentes provincias (Chubut, Tucumán y Santa Fe), LLA diversificó y adaptó el tipo de demandas (rechazo a la legalización del aborto, la ESI, organismos de derechos humanos, o el apoyo a las políticas pro–mercado), según el impacto territorial en cada provincia (Morresi y Ramos, 2023).

Ahora bien, la literatura académica además de llamar la atención sobre las propuestas y la performance de Javier Milei, también buscaron analizar la subjetividad política y las características de la base electoral de quienes lo votaron o eran simpatizantes, y evaluar su posible correspondencia con las propuestas del candidato libertario.

Por un lado, Semán y Welschinger (2023) encontraron que entre los jóvenes menores de 30 años se sostenía la percepción de un Estado incapaz de cumplir sus promesas de bienestar, seguridad y control inflacionario, que llevaron a las “juventudes mejoristas” a identificar en las propuestas libertarias una salida concreta a sus experiencias de precariedad y búsqueda de autonomía. Otros autores también reconocieron la capacidad de Javier Milei en movilizar a un electorado tradicional del peronismo, es decir, jóvenes, sectores populares y provincias del norte (Ramirez y Vommaro, 2024).

Entre las interpretaciones sobre el electorado libertario, también se resaltó cómo éste acompañó la legitimidad del capital por sobre el trabajo (Piva, 2024), a la vez que su afinidad hacia un neoliberalismo económico sería su principal identificación con las propuestas libertarias, antes que a una dimensión autoritaria-reaccionaria propia de la derecha neoliberal radical (Nazareno y Brusco, 2023; Mancero Acosta y De Gori, 2025). La literatura académica señaló que las frustraciones económicas y estatales caracterizaron a la ciudadanía argentina (Freidenberg, 2024; Gaztañaga, 2024; Llao, 2024; Palma et al., 2024; Gené, 2024) y su consecuente polarización partidaria (Cuesta, et al., 2024), a la vez que se remarcó que el descontento ciudadano resultó más complejo que una respuesta mecánica por la crisis económica (Ramírez y Vommaro, 2024), respondiendo a disputas más profundas en torno a los marcos valorativos, frente a un debilitamiento de los valores de solidaridad y protección social (Ipar y Villarreal, 2023; Ramirez y Vommaro, 2024; Cuesta et al., 2024).

Sobre esta base, distintos antecedentes identificaron el mérito del candidato libertario en articular el rechazo a la dirigencia política y el descontento con las medidas del Estado, en un contexto de crisis económica que habrían caracterizado las principales demandas de la ciudadanía argentina, pero manteniendo determinados clivajes vinculados según el tema. Así, por ejemplo, el rechazo a la redistribución estatal enmarcada como privilegios indebidos (Cuesta et al., 2024) conformó un tipo de demanda afín a los votantes de JxC y LLA que la reconocen como un deterioro del trabajo y la dignidad de los ciudadanos, mientras que entre votantes del FdT es percibida como un principio de justicia social (Ramírez y Vommaro, 2024). Por el contrario, otros antecedentes (Elbert y Morales, 2022; Maceira y Nardin, 2024; Infante y Nuñez, 2024) cuestionaron que la base electoral libertaria se correspondiera con un electorado predominantemente de sectores populares y jóvenes, llamando la atención sobre la composición de los perfiles político-ideológicos y de nivel socio-económico en relación a las objeciones (u apoyos) a programas de transferencias sociales de ingresos y su vinculación con demandas en materia económica.

En la investigación de Infante y Nuñez (2024), se observó a partir de la intención de voto de cada candidato según el tipo de ocupación, que Javier Milei tenía mejores resultados en los sectores trabajadores de moderada remuneración (oficiales, operadores y artesanos, y operadores de instalaciones), seguido por el estrato más alto (directores y gerentes), mientras que en el grupo de ocupaciones elementales, es decir, en sectores precarizados, obtuvo los peores resultados, incluso en comparación con los demás candidatos (Infante y Nuñez, 2024). De manera similar, la investigación de Maceira y Nardin (2024), además de identificar que el electorado de LLA se compone de una pequeña burguesía pobre y el segmento autónomo de la clase trabajadora, también comparte que es en estos sectores donde JxC cuenta con un mayor apoyo, mientras que el peronismo conserva su base electoral en el segmento de mayor precarización (Maceira y Nardin, 2024; Infante y Nuñez, 2024).

En cuanto a las demandas económicas de los bonaerenses, estas investigaciones también sentaron dudas sobre la difusión del ideario antiestatista libertario. Las soluciones de tipo “heterodoxa” (aumento de gasto público, distribución progresiva del ingreso), tal como de la creación de empleo, tuvieron una mayor importancia en contraste con las demandas de promoción de políticas de ajuste, remitiendo a un rechazo a programas de asistencia. Entre los votantes del UP las primeras tuvieron un mayor peso, y aunque las soluciones ortodoxas predominaron entre los votantes de LLA y JxC, las medidas heterodoxas tampoco fueron marginales entre estos grupos de votantes (Infante y Nuñez, 2024). Asimismo, Elbert y Morales (2022) observaron un amplio apoyo entre diferentes posiciones sociales sobre la intervención estatal en la economía mediante la implementación de políticas para mitigar los efectos de la pandemia. Por su parte, entre las clases subalternas se destacó un tipo de poyo medio alto a las políticas tributarias que agravan la riqueza, junto con el apoyo a diferentes dimensiones que integran la agenda cultural del progresismo y las izquierdas (derechos LGTBQ+, políticas de memoria, verdad y justicia). Además, si bien tuvieron una presencia moderada entre los votantes de Javier Milei, también fueron compartidas por ellos, al igual que entre los jóvenes (Maceira y Nardin, 2024).

En síntesis, las interpretaciones sobre la coyuntura económica durante el gobierno de Alberto Fernández y los enfoques sobre las políticas sociales durante y posterior el contexto pandémico, dialogaron directamente con las interpretaciones sobre las demandas ciudadanas y las opciones de la oferta electoral del 2023. Entre estas lecturas, se presenta cierto contrapunto entre las que afirmaron una fuerte polarización de demandas en la ciudadanía que se tradujo electoralmente, con otras investigaciones que cuestionaron tanto la polarización de demandas como la reorientación de los sectores populares y los jóvenes hacia la derecha.

Frente a este corpus de investigaciones y enfoques que analizaron la escala nacional del 2023, la tesis discute que los sentidos de la agenda nacional hayan derivado de evaluaciones (positivas o negativas) sobre el funcionamiento estatal, o de una radicalización afectiva basada centralmente en el odio, y una fuerte polarización entre agendas de votantes. En otras palabras, anticipando los apartados analíticos, las demandas pueden ser entendidas a partir de una relación compleja con memorias de políticas públicas –que generan expectativas de intervención– que como una evaluación positiva o negativa del Estado. A partir del análisis del capítulo 5, la investigación reconoce que la agenda de demandas exhibió una estructura simbólica común entre grupos de votantes rivales, que remitieron efectivamente a las políticas implementadas por el Estado nacional durante otros períodos, dando cuenta de diferentes huellas de memorias que permiten reconocer cómo, las representaciones sociales resultan de una ambivalencia mayor que las fronteras tan polares que marcaron los antecedentes.

Es por lo anterior que el enfoque aquí propuesto supone desplazar el foco de la conformación de demandas –desde la discursividad de actores organizados o de representantes bajo la lógica de liderazgos de audiencia o proximidad– hacia el análisis de la circulación de representaciones de sentido común.

1.6. Conclusiones

El capítulo recuperó diferentes transformaciones en las modalidades de intervención estatal desde la década de 1990 hasta la actualidad, así como debates académicos que las analizaron. Se describió la estructura institucional y administrativa de la PBA, y se contextualizaron las continuidades y rupturas en políticas habitacionales, de empleo y de asistencia, en vistas a reconocer –en los capítulos analíticos– cómo las mismas forman parte de los procesos de objetivación y anclaje de las representaciones sociales de sentido común sobre los problemas públicos.

La descentralización impulsada desde fines de los años setenta y profundizada en los noventa generó un doble movimiento: por un lado, amplió las responsabilidades de los gobiernos locales en la ejecución de políticas; por otro, mantuvo la dependencia financiera y normativa respecto de los niveles provinciales y nacionales.

Estas transformaciones fueron abordadas por los estudios subnacionales, con investigaciones que analizaron las configuraciones estatales desde una mirada territorial y no exclusivamente en el nivel nacional, que, desde la dimensión de la representación política, se concentraron en el carácter personalizados de los liderazgos locales (carreras, trayectorias y de los entramados inter e intra partidarios), relaciones clientelares y de proximidad. En contraposición a algunos de estos antecedentes, se planteó la necesidad de incorporar la dimensión simbólica anclada de las modalidades de intervención estatal, atendiendo cómo estas configuran y actualizan sentidos sobre lo estatal y los problemas públicos, y por lo tanto, de roles esperados de los ejecutivos.

Siguiendo esta línea, se describió la estructura institucional y administrativa de la PBA, demostrando que la sobrerrepresentación de determinadas secciones en la Legislatura bonaerense, como la Cuarta sección electoral, se traduce en una transferencia más favorable de fondos hacia los municipios y en las posibilidades de despliegue de políticas específicas, (en particular las habitacionales y de empleo). Así, la representación legislativa y el flujo de recursos se refuerzan mutuamente, lo que genera un contexto propicio para analizar los liderazgos locales y las formas de identificación política entre representantes y representados.

El tercer apartado se abocó a las políticas habitacionales. A partir del recorrido histórico y de la revisión de la literatura especializada, se destacó que los programas implementados desde los años noventa, reflejan las concepciones sobre el papel del Estado y sobre las responsabilidades públicas en torno al acceso al hábitat. Las variaciones en los mecanismos de financiamiento, en los criterios de adjudicación y en las estrategias de gestión muestran la coexistencia de enfoques que, en algunos casos, priorizan la intervención directa del Estado, y en otros, la regulación a través del mercado. Los antecedentes coinciden en que la política habitacional ha oscilado entre estos dos polos. En los municipios de análisis, tal como se desarrolla en el apartado 3.3 y en el capítulo 4, las disímiles representaciones sobre el rol estatal en materia habitacional según el municipio, reflejan estas diferencias.

El cuarto apartado abordó las políticas de empleo y asistencia social, reconociendo que desde la década de 1990 estas últimas políticas adquirieron un carácter estructural dentro de la acción estatal. Las políticas de asistencia desplegadas desde la década de 1990 expresaron respuestas a los procesos de desempleo, precarización e informalidad laboral, y fueron adquiriendo diferentes configuraciones. Estos programas no solo responden a coyunturas de emergencia, sino que constituyen formas persistentes de intervención estatal que consolidan significaciones sobre el empleo, el mérito y la protección social, diferenciando criterios de acceso a los derechos que demarcan sentidos de inclusión y exclusión, legitimidad/ilegitimidad, que seleccionan y actualizan los sentidos sobre los roles estatales. La combinación de programas de empleo y asistencia muestra que el Estado actúa simultáneamente como garante de ingresos y como regulador de las condiciones de inserción laboral. En este sentido, las políticas sociales analizadas pueden ser leídas como espacios donde se acumulan y transforman los sentidos sobre la acción estatal y su legitimidad frente a los problemas públicos.

En el quinto apartado se revisaron las interpretaciones académicas sobre la coyuntura electoral de 2023. Los antecedentes identificaron un escenario de crisis económica y de polarización política caracterizado por la persistencia de la inflación, el aumento del desempleo, el deterioro del poder adquisitivo, las consecuencias sociales de la pandemia y el malestar hacia la dirigencia política, que habrían conformaron un escenario para la emergencia de nuevas fuerzas políticas que expresaron un rechazo hacia las formas tradicionales de intervención estatal.

Así, en las interpretaciones académicas, el proceso electoral de 2023 aparece como un punto de inflexión donde se habría reconfigurado del vínculo entre Estado, sociedad y política, bajo la expresión de la fuerza política de LLA como la expansión de discursos que disputaron los sentidos históricos del Estado como garante de protección.

En este contexto, en el apartado se describieron las medidas implementadas entre 2019 y 2023 –como los refuerzos de programas alimentarios, la ampliación de transferencias y las políticas de sostenimiento del empleo– que condensaron sentidos contradictorios: por un lado, reafirmaron la centralidad del Estado como agente de protección; por otro, evidenciaron sus limitaciones para garantizar estabilidad y bienestar.

Empero, a diferencia de las interpretaciones que asumen una radicalización hacia la derecha, o la polarización de las demandas ciudadanas y su evaluación (positiva o negativa) del Estado, cabe reconocer que las representaciones sobre los problemas públicos articulan memorias sobre las modalidades de intervención estatal, que conforman las expectativas sobre qué se tematiza como problemático, sus diagnósticos, cómo deberían ser solucionados, cómo se definen los criterios de inclusión y exclusión de los beneficiarios de las políticas públicos, y las responsabilidades de las figuras que ocupan cargos ejecutivos a nivel nacional y local. En esta articulación y desplazamientos entre significantes, el Estado aparece con una capacidad simbólica performativa sobre el sentido común, que complejiza perspectivas que definen su representación únicamente como una evaluación ciudadana en torno a la calidad del funcionamiento estatal.

En el siguiente capítulo se desarrollan las principales herramientas teóricas que guiaron el análisis de dichas significaciones sobre los problemas públicos según la escala estatal, justificando conceptualmente la construcción de este objeto de estudio.