El capítulo aborda en tres apartados las modalidades de intervención en los cuatro casos de estudio, así como su relevancia en el marco de la Cuarta sección electoral.

En el primer apartado se describe el peso e importancia legislativa de la Cuarta sección a nivel provincial con el objetivo de comprender cómo la sobrerrepresentación y el control de las bancas favorece la distribución de recursos presupuestarios, que se traduce en mayores capacidades para la toma de decisión de los intendentes locales y en la ejecución de diferentes programas de políticas públicas. A su vez, retomando la hipótesis que plantea que los tipos de programas implementados dependen de los principios orientadores de los gobiernos, y estos se explican y se diferencian por el perfil político-partidario local, se reconstruyó el perfil político-partidario de los municipios que integran la Cuarta sección. A partir de los resultados electorales a intendente desde la década de 1980 se puede determinar que los municipios Gral. Villegas y Chacabuco exhiben una mayor alternancia político-partidaria, mientras que Pehuajó y Junín dan cuenta de extremos partidarios dentro de la Cuarta sección, permitiendo reconocer clivajes y preferencias del electorado. Así, en los municipios del muestreo se reconstruyeron los diferentes períodos de gobierno a intendente de cada municipio, enfatizando en las particularidades electorales de las últimas cuatro elecciones. Para ello, también se analizó la (relativa o marcada) independencia entre el voto a nivel intendente y a nivel presidente en los municipios analizados.

En el segundo y el tercer apartado se comparan las intervenciones estatales, particularmente en políticas laborales (segundo apartado) y urbanas en tanto habitacionales y de espacio de uso público (tercer apartado), mediante los resultados de las entrevistas a informantes clave (funcionarios públicos) y la información de libre acceso sobre las políticas públicas realizadas en los últimos tres períodos de gobierno.

Así, el segundo apartado buscó identificar divergencias en las políticas de empleo de los gobiernos locales a partir de sus perfiles partidarios. Para ello, se comparan los municipios en términos de las principales actividades económicas (según el sector), el peso del empleo público en relación a la población económicamente activa (PEA), y el empleo municipal. A su vez, se compara el acceso a planes de empleo nacionales en cada distrito. Además, se describen los programas laborales y sociales impulsados por los municipios, su articulación con políticas de otras escalas estatales, las formas de acceso a los empleos municipales y el papel de los intendentes en la gestión de los mismos.

El apartado tres permite poner a prueba la hipótesis de que los municipios de perfiles partidarios vinculados a la Unión Cívica Radical –o más recientemente al PRO– tienden a un tipo de política urbana que promueve un enfoque vecinalista de las ciudades (Letelier et al., 2019), es decir, focalizados en el embellecimiento del espacio público (Narciso, 2013; Monreal, 2016; Campari et al., 2019) y la gentrificación de las áreas céntricas (Rodríguez y Di Virgilio, 2014; Campari et al., 2019; Rovira, 2021), y en menor medida en la implementación de políticas habitacionales financiadas desde la gestión municipal. Mientras que los municipios afines a perfiles peronistas tenderían a diferenciarse por la ejecución local de planes de vivienda, además de las preocupaciones sobre el embellecimiento de los espacios verdes. Por lo anterior, las políticas urbanas de vivienda son analizadas y comparadas tomando en cuenta procesos a nivel general de las cabeceras municipales como programas específicos. En términos de lo primero, se reconstruyen cambios recientes en el trazado urbano –y la expansión del ejido–, en el espacio público y en áreas céntricas.

Estos procesos resultan particularmente relevantes en tanto permiten reconocer cómo los sentidos sobre las políticas públicas y figuras políticas responden a diferentes articulaciones significantes que tematizan y crean expectativas en torno a trayectorias de intervención pública, diferenciando a los cargos ejecutivos –nacionales y municipales– en tanto encarnación de horizontes de demandas. Estos elementos son analizados en su dimensión simbólica en el capítulo 4.

3.1. Perfiles políticos partidarios y recursos presupuestarios en la Cuarta sección electoral

Los municipios de Chacabuco, Gral. Villegas, Junín y Pehuajó comparten ciertas similitudes y diferencias que los convierten en casos de estudios idóneos para comparar la performatividad estatal en el marco de las representaciones sociales de los problemas públicos.

Los cuatro municipios pertenecen a la Cuarta sección electoral, que se conforma por 19 partidos^[1] ubicados en el extremo noroeste de la provincia. Ellos exhiben una importante heterogeneidad de trayectorias político-partidarias, diferencias históricas, y de condiciones geográficas que, por pertenecer a la Región Pampeana, los asemejan en el tipo de actividad productiva, pero diferenciados por las subregiones que impactan en la disponibilidad del suelo y la calidad del agua.

Mapa 3.1: Partidos de la Cuarta sección electoral de la provincia de Buenos Aires

Fuente: elaboración propia.

En términos poblacionales, la Cuarta sección cuenta con 661.984 habitantes y representa el 4% del total de la población de la PBA (INDEC, 2022). Como se puede observar en el gráfico 3.1, los municipios del muestreo se encuentran entre las municipalidades que superan los 30.000 habitantes –Pehuajó y General Villegas–, siendo Junín el municipio de mayor población con más de 100.000 habitantes, seguido por Chacabuco con 52.731; ambos representan centros urbanos medianos.

Gráfico 3.1: Número de habitantes por municipio, Cuarta sección electoral, 2022

Fuente: Censo nacional de población, hogares y vivienda, INDEC, 2022.

En materia electoral, la Cuarta sección cuenta con 526.681 electores habilitados y representa el 4 % del total del electorado bonaerense. La sección elige 14 diputados y 7 senadores para que conformen la legislatura provincial. Porcentualmente se traduce en el 12,8% de representación de la cámara de diputados y el 15,2% de la cámara de senadores. Con el 10 % del total de las cámaras la Cuarta sección electoral tiene un peso preponderante en la legislatura de la provincia en comparación con el número de electores.

La relación entre la proporcionalidad de electores y escaños expresa la fuerte sobrerrepresentación que tiene la Cuarta en la legislatura bonaerense, y por lo tanto, del peso que tiene la sección en el armado de las listas electorales. A modo de comparación y de ejemplo, la Primera sección electoral cuenta con 4.795.973 electores, es decir, 4.269.292 electores más que la Cuarta sección, pero elige 15 diputados y 8 senadores, obteniendo desproporcionalmente un representante más que la Cuarta para cada una de las cámaras. Esto constituye un ejemplo notorio de sobrerrepresentación en la legislatura bonaerense.

En primer lugar, la asimetría en la representación política influye en la distribución de las transferencias fiscales del Estado provincial hacia los municipios de la Cuarta (Leiras et al., 2017; Gutierrez y Alonso, 2018). Como se desarrolló, la sobrerrepresentación favorece a los municipios del interior de la PBA, en la medida que reciben mayores transferencias en la distribución per cápita (en contraste con el GBA). Así, en segundo lugar, esta distribución permite dar cuenta de la mayor capacidad en la toma de decisión por parte de los intendentes locales. Si bien, como se describió en las secciones anteriores, el proceso de descentralización y territorialización implicó una mayor transferencia de funciones hacia los gobiernos locales, con limitadas posibilidades económicas para hacerles frente (López Accotto y Macchioli, 2015), también implicó mayores atribuciones en las capacidades estatales municipales para atender problemáticas e implementar programas habitacionales y de empleo, así como una mayor capacidad de toma de decisiones por parte de los intendentes (Zarazaga, 2017).

Así, la literatura (Rofman, 2016; Lenarduzzi y Mauro, 2017; Campos, 2021; Andrade, 2023) ha indicado que la importancia de la instancia electoral de los ámbitos locales lleva a que las estructuras partidarias busquen construir poder territorial como condición para el triunfo en los comicios, convirtiendo al nivel municipal y su burocracia en espacios para el armado de estrategias de acumulación de liderazgos. Este proceso se convierte en un contexto propicio para la conformación de redes clientelares (Andrenacci, 2001a; Ortiz de Rozas, 2017a), de punteros (Auyero, 1997, 2001) y una tendencia creciente hacia la personalización de los vínculos entre intendentes y la ciudadanía (Salerno y Cao, 2023).

No obstante, en las representaciones de sentido común sobre la escala local, las formas clientelares o personalizadas de resolución de problemas exhiben, antes que pertenencias o relaciones particulares entre intendentes o punteros, formas estatizadas o de encarnación estatal de resolución de demandas.

Ahora bien, a partir del promedio de los resultados electorales a intendente en cada uno de los municipios de la Cuarta sección electoral ilustrados en el gráfico 3.2, se puede aseverar que, –desde el retorno de la democracia–, la sección ha sido gobernada por los dos principales partidos y coaliciones políticas (peronismo y radicalismo/Juntos por el Cambio) de la provincia, pero con una mayor tendencia hacia un perfil político-partidario no peronista.

Gráfico 3.2: Promedio de perfiles partidarios según el voto a intendente, 1983–2023

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

Los mapas 3.2 permiten ilustrar con mayor detalle las elecciones a intendentes en los años 1983, 1995, 2011, 2015, 2019 y 2023^[2]. Los partidos en rojo dan cuenta de aquellos donde ganaron intendentes del partido radical o, más recientemente, de la coalición de la fuerza partidaria del PRO en Cambiemos/JxC. En el caso de los municipios en color azul, estos representan a intendentes del peronismo PJ o del FDT/UP.

Mapa 3.2: Voto a intendente por municipio, Cuarta sección electoral de la Provincia de Buenos Aires, 1983–2023

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

A excepción de Pehuajó, Florentino Ameghino, Carlos Casares y Chivilcoy, el resto de los 18 municipios tuvieron entre el 50% y el 90% de gobiernos bajo intendencias radicales, siendo Junín el caso donde el 100% de los gobiernos locales fueron no peronistas (UCR y PRO). Cabe destacar que el caso de Junín si bien podría pensarse como una continuidad, el PRO tomó un fuerte protagonismo local desde el 2015 desplazando al radicalismo local de Mario Meoni, reconfigurando la alternancia municipal. En tanto, Pehuajó suma un total de 32 años de gobiernos peronistas, con excepción de dos períodos entre 1995 y el 2003.

En la distribución de los perfiles partidarios los municipios de Junín y Pehuajó representan los casos extremos en términos electorales. En cambio, los municipios de Chacabuco y Gral. Villegas, (junto a Alberti, Gral. Arenales, Gral. Pinto, Gral. Viamonte, e Hipólito Yrigoyen), se encuentran entre aquellos que han tenido una distribución equilibrada en la elección de las fuerzas partidarias de sus intendentes.

A continuación, las tablas 3.1-3.4 detallan los períodos de mandatos de cada intendente desde 1983 al 2023 en los cuatro municipios de análisis y su pertenencia partidaria. Sumado a ello, las tablas 3.5-3.9 dan cuenta del peso electoral de los intendentes en ejercicio durante la realización del trabajo de campo de la investigación: Pablo Petrecca en Junín, Pablo Zurro en Pehuajó, Eduardo Campana en Gral. Villegas, y Víctor Aiola en Chacabuco. Además, permiten reconocer quiénes fueron los intendentes anteriores que, en el plano simbólico analizado el capítulo 4, representan cierto anclaje con los roles esperados de la figura local, como así también figuras de la oposición. Entre estas figuras se encuentran Gilberto Alegre en Gral. Villegas, Mario Meoni en Junín, y en menor medida en Chacabuco, Darío Golía y Julián Domínguez.

Tabla 3.1: Intendentes de Junín y pertenencia partidaria, 1983–2023

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

Tabla 3.2: Intendentes de Pehuajó y pertenencia partidaria, 1983–2023

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

Tabla 3.3: Intendentes de Gral. Villegas y pertenencia partidaria, 1983– 2023

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

Tabla 3.4: Intendentes de Chacabuco y pertenencia partidaria, 1983–2023

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

La tabla 3.5 reconstruye la diferencia porcentual de votos entre los dos principales candidatos a intendente en los municipios, lo que permite dar cuenta de la competitividad electoral a nivel local entre la primera fuerza ganadora y la segunda con el mayor caudal de votos.

Tabla 3.5: diferencia porcentual entre los dos principales candidatos a intendente, Junín, Pehuajó, Gral. Villegas, Chacabuco, 1983–2023

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires

En promedio, Junín, –el municipio que se ubica en el extremo del espectro partidario por la UCR-Pro–, da cuenta de la mayor diferencia entre las opciones a intendente, con un promedio del 19,2%. En la tabla 3.6 se puede observar en detalle las diferencias porcentuales entre las principales fuerzas a nivel local.

Tabla 3.6: Resultados electorales de la primera y segunda fuerza a nivel intendente, Junín 1983–2023

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

El segundo intendente de Junín desde 1983 –cuya gestión contó con cierto peso simbólico entre las representaciones sociales–, fue Mario Meoni, que gobernó durante tres mandatos (2003-2015)^[3], siendo la reelección de 2007 la de mejor desempeño electoral con una diferencia porcentual de casi el 26%, que pasó al 3,9 % en las elecciones del 2011. En dicha elección Pablo Petrecca^[4] (intendente en ejercicio durante la realización del trabajo de campo de la tesis), se presentó por primera vez como candidato a intendente, siendo electo en el 2015 con el 41,92% de los votos contra Meoni. En el año 2019, nuevamente ganó contra Meoni, y en el 2023 fue reelecto, ganando contra la candidata Valeria Arata de UP.

En segundo lugar, se ubica Pehuajó con una diferencia promedio del 18,9% entre los dos principales candidatos a intendente.

Tabla 3.7: Resultados electorales de la primera y segunda fuerza a nivel intendente, Pehuajó 1983–2023

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

El 2011 representa el año con la mayor diferencia entre el candidato Pablo Zurro del FPV que fue reelecto con el 69 % contra el 13,15% de la opción por UDESO. Si bien se podría pensar el 2011 como una elección donde el candidato por el FPV logró reelegirse como producto del efecto de arrastre del nivel nacional, la tabla 3.10 da cuenta de una considerable autonomía del ámbito local respecto de la elección nacional. Cabe destacar que Zurro^[5] gobierna desde el año 2007 con un promedio de votos por encima del 25% en comparación con el candidato con la segunda mayor cantidad de votos. No obstante, la diferencia entre el intendente y el candidato adversario exhibe una menor distancia en cada comicio, pasando del 56 % en el 2011 (momento de mayor diferencia), al 8,6% en las elecciones del 2023. En el plano de las representaciones analizadas, Zurro representa no tan solo la principal, sino la única figura mencionada entre los intendentes del municipio (a diferencia de los demás casos de estudio). Por otro lado, si bien la distancia con su adversario electoral del 2023 exhibe la menor diferencia del caudal de votos, en el campo de las representaciones abordadas en el siguiente capítulo, se observó que la oposición guarda un peso simbólico más acotado.

Gral. Villegas y Chacabuco dieron cuenta de valores similares en la competencia electoral (14,3%), exhibiendo una mayor alternancia entre las elecciones del electorado.

En Gral. Villegas, desde el retorno de la democracia, los cinco intendentes del municipio respondieron a las dos principales fuerzas partidarias, el PJ y la UCR.

Tabla 3.8: Resultados electorales de la primera y segunda fuerza a nivel intendente, Gral. Villegas 1983–2023

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

En 1983 y hasta 1995 gobernó Ballari. En 1995 fue electo Gilberto Alegre^[6], quien gobernó por 18 años (1995-2013), siendo electo nuevamente en el 2023. Cabe destacar el rol de Alegre como una de las principales figuras del Municipio, que se corroboró en los focus analizados en el capítulo 4. En la elección del 2003 consiguió una diferencia del 36,2% respecto a su rival, mientras que su elección más reñida fue la de 1999, que ganó por una diferencia del 3,2%. En el año 2015, Eduardo Campana^[7], por Cambiemos, ganó con una diferencia del 1,2%, contra el hasta entonces intendente interino Horacio Pascual, –quien reemplazaba a Alegre–, candidato del Frente Renovador. En el 2019, Campana fue reelecto tras ganar la PASO a Alegre por dentro de la coalición de JxC, y en las generales a la candidata del FdT, Sol Fernández^[8], por una diferencia del 11%. En el 2023 Alegre volvió a asumir como intendente por Encuentro Republicano Federal (ERF), un espacio del Peronismo Federal enmarcado nacionalmente en JxC, pero enfrentado a la candidatura local de JxC que se encontraba al frente del Municipio.

A diferencia de los otros municipios de análisis que cuentan con una tradición de no más de 4 intendentes en su historia democrática, Chacabuco cuenta con el mayor número de intendentes desde el retorno de la democracia, con un total de 9 intendentes, y con una marcada alternancia.

Tabla 3.9: Porcentajes electorales de la primera y segunda fuerza a nivel intendente, Chacabuco 1983–2023

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

La elección del 2011 fue la menos competitiva al ser el candidato por el FPV quien sacó una ventaja del 35,9% respecto a su adversario por UDESO, mientras que la más competitiva fue en el año 1987 con una diferencia del 0,4%.

Víctor Aiola^[9] (intendente en ejercicio cuando se realizó el trabajo de campo de la tesis), llegó a la intendencia en el 2015 por la lista de la UCR, y aunque su desempeño electoral fue relativamente bajo considerando que tuvo una diferencia del 3% contra Darío Golía; en el 2015 fue reelecto con una ventaja del 9,8%, siendo candidato de JxC. En las elecciones del 2023 no se presentó para la elección a intendente, y el candidato del espacio, Alejo Pérez, perdió por una diferencia de casi 22% contra el ex intendente Darío Golía. Por su parte, Golía^[10] gobernó durante dos mandatos (2003-2011), siendo su reelección del 2007, la segunda elección con mayor diferencia porcentual (32,7%) del municipio desde el retorno de la democracia.

Ahora bien, como se mencionó anteriormente, cabe destacar que las tendencias electorales a nivel local de las últimas cuatro elecciones distaron del partido ganador a nivel nacional, exhibiendo cierta independencia entre el voto a nivel intendente y a nivel presidente.

La tabla 3.10 describe los resultados electorales a intendente y presidente en los cuatro municipios en las últimas cuatro elecciones, y permiten indagar en las variaciones al interior de cada fuerza política. De tal modo, se puede observar la posible autonomía entre el candidato a nivel local y nacional al interior del mismo partido. Asimismo, se centra en la comparación entre las dos principales fuerzas o alianzas. Finalmente, la tabla indica en la última columna el promedio de las diferencias porcentuales de las cuatro elecciones.

Tabla 3.10: Diferencias porcentuales entre voto a presidente e intendente en los municipios de Chacabuco, Gral. Villegas, Junín y Pehuajó^[11]

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

En promedio, tanto Pehuajó como Junín poseen fuerzas locales que tienen una autonomía significativa respecto a un potencial arrastre de la elección nacional. En Junín, los intendentes del espacio radicalismo y posteriormente Cambiemos en promedio tuvieron un 13% más votos que la opción a presidente, mientras que las figuras del peronismo se vieron beneficiados por la lista presidencial. Las elecciones del 2023 marcaron una diferencia dentro del espacio del peronismo respecto a los comicios anteriores, siendo la figura local la que obtuvo una mayor tracción de votos que la opción a presidente.

De manera inversa, la figura por el peronismo local en Pehuajó recibió en las últimas cuatro elecciones un mayor caudal de votos que la opción a presidente, especialmente en las elecciones del 2011 y 2015 cuya distancia entre ambos niveles fue superior al 15%. El 2023 también marca un quiebre respecto a las tendencias del voto al espacio de JxC exhibiendo un mayor apoyo por el candidato local que por la opción nacional.

Gral. Villegas y Chacabuco dan cuenta de una menor distancia entre el nivel municipal y nacional, siempre a favor de la opción local por sobre la nacional, a excepción de Chacabuco en el 2019. El peronismo local de Chacabuco en promedio tiene mayor apoyo que el candidato nacional. Asimismo, esta distancia se acrecienta en el espacio del radicalismo. En parte esta indiferenciación entre ambas fuerzas a nivel local puede deberse al bajo conocimiento o instalación de los candidatos a intendente tal como se resalta en los grupos focales.

En Gral. Villegas ambas fuerzas presentan la misma tendencia que en Chacabuco, pero con diferencias porcentuales más marcadas, que no llegan al 10%. Las elecciones del 2015 exhiben una menor diferenciación entre el nivel nacional y local marcado por un fuerte predominio por la elección por Cambiemos. Las elecciones del 2023 dan cuenta de una mayor fragmentación del voto a nivel nacional dentro de los votantes de Juntos por el Cambio. Mientras que a intendente votaron por Alegre con el 43,93%, a nivel nacional el espacio obtuvo un 12% menos de votos. UP se mantuvo en los valores similares a otras elecciones y tanto la opción local como la nacional exhibieron valores similares de votos.

En resumen, la Cuarta sección electoral y sus municipios cuentan con ciertas ventajas presupuestarias y una mayor distribución per cápita, que se derivan de la sobrerrepresentación en la legislatura bonaerense, permitiendo que sus intendentes tengan mayores capacidades tanto para la implantación de políticas públicas como en los armados de las listas electorales que posteriormente devienen en las bancas. Es una sección que ha tenido una mayor preferencia electoral por el partido radical como por las opciones o sus coaliciones con Cambiemos/JxC, y en menor medida por los partidos del PJ/UP.

En este esquema, los municipios de Chacabuco, Gral. Villegas, Pehuajó y Junín dan cuenta de diferentes perfiles partidarios de gestión estatal y de cierta autonomía entre las preferencias electorales locales sobre las nacionales. Así, Junín responde a un perfil marcadamente radical y posteriormente por Cambiemos/JxC, mientras que Pehuajó cuenta con un mayor porcentaje de gobiernos peronistas. Gral. Villegas y Chacabuco exhiben una distribución pareja de gobiernos radicales y peronistas, sin embargo, en las elecciones donde ganaron las opciones peronistas de Gral. Villegas exhibieron diferencias porcentuales superiores al 26%, mientras que cuando ganaron los candidatos radicales o de Cambiemos su desempeño electoral fue considerablemente menor.

A partir del reconocimiento de las similitudes y diferencias entre los cuatro municipios enmarcados por las características de la Cuarta sección electoral, los siguientes apartados analizan la implementación de las políticas públicas en materia de empleo, habitacional y del espacio de usos públicos, dando cuenta de las divergencias entre las gestiones peronistas y radicales. Por su parte, el capítulo 4 dialoga con ambos apartados reconociendo las diferentes trayectorias de socialización de sus habitantes con la dimensión simbólica del Estado local y la relación con intendentes y funcionarios locales.

3.2. Políticas de empleo. ¿Promoción del empleo privado o municipio empleador?

El apartado compara el mercado de trabajo de los municipios y el rol del Estado local en la promoción del empleo y en el acceso a programas de empleo y sociales. Estas dimensiones espejan los núcleos simbólicos invariantes identificados en los grupos focales y que destacan en las representaciones sociales de sentido común en torno a los roles esperados del municipio. Para ello, el apartado analiza dichas dimensiones en términos de las principales actividades económicas de cada municipio (según el sector), y su relación con los puestos de trabajo que generan. A su vez, se detalla el peso del empleo público en relación a la población económicamente activa (PEA), atendiendo, además, las proporciones del empleo municipal en relación a la totalidad del sector público. A su vez, se describen los programas de empleo, los programas sociales, los modos de acceso a puestos de trabajo estatales, y la función de los intendentes en la tramitación de ese acceso.

Cabe destacar que, aunque los municipios comparten geográficamente su ubicación en la Región Pampeana, su distribución entre las regiones ondulada y arenosa impacta en su actividad económica y productiva. Junín y Chacabuco corresponden a la región de la Pampa ondulada norte, la cual se caracteriza por ser la región de mayor actividad agrícola-ganadera. Según el Ministerio de Infraestructura y Servicios Públicos de la PBA (2021) la región representa casi el 6% del PBG provincial. Por otro lado, también cuenta con un sector industrial, del cual Junín se destaca como un importante nodo logístico e industrial. Asimismo, Junín y Chacabuco poseen cierto desarrollo de la actividad turística de sus recursos patrimoniales, históricos, arquitectónicos y culturales, junto con el turismo rural y el agroturismo. Este último elemento es retomado en las representaciones sociales, –particularmente entre los juninenses–, para significar los sentidos sobre el municipio y sus ventajas comparativas a ser explotadas económicamente. Los municipios de Pehuajó y Gral. Villegas pertenecen a la región natural arenosa, un área ganadera-agrícola con una producción significativa de girasol, maíz y soja, la cual representa el 3,5% del PBG provincial (Ministerio de Infraestructura y Servicios Públicos de la PBA, 2021). Por su parte, la producción agrícola se industrializa en la región, produciendo principalmente aceite y en mayor medida aceite de soja. La presencia de flúor y arsénico en los recursos hídricos que afectan al consumo del agua y a la disponibilidad del suelo se deriva de factores naturales y no de factores antrópicos^[12].

Ahora bien, una vez considerados los factores naturales que impactan en la actividad productiva del municipio, el apartado identifica divergencias según los perfiles político-partidarios de los gobiernos locales en términos de sus políticas de empleo.

La tabla 3.11 permite comparar, –en absolutos y en porcentajes– el total de la PEA, el empleo público total, empleo municipal y la cantidad de titulares del programa Potenciar Trabajo^[13], cuyas contraprestaciones a sus beneficiarios suelen incluir tareas gestionadas por los gobiernos locales. A lo largo del apartado se recupera la información condensada en la tabla para analizar cada municipio y compararlos entre sí.

Tabla 3.11: PEA, empleo público total, empleo municipal y titulares del programa Potenciar Trabajo en Pehuajó, Gral. Villegas, Junín y Chacabuco, 2021–2023

Fuente: elaboración propia.

A modo de anticipo, en los casos de Junín y Chacabuco –a pesar de sus divergencias–, los municipios mantienen un rol relativo a lo subsidiario entre empresas privadas y ciudadanos, cuya oficina actúa de mediadora a partir de un formato digital de tramitación. En este sentido, el rol activo del gobierno municipal como empleador se mantiene relegado, siendo principalmente facilitador o mediador con el sector privado. En cambio, en Pehuajó y Gral. Villegas (con sus diferencias), si bien la principal actividad económica es del sector agropecuario, el municipio representa el principal empleador de puestos formales. A diferencia de los municipios de Junín y Chacabuco, la oficina de empleo municipal y, particularmente, el rol del intendente, aparecen como un actor central para la obtención de empleo municipal. Esta modalidad da cuenta, por lo tanto, de un formato ampliado de la intervención del Estado local como empleador. En el caso de Pehuajó, el intendente guarda un rol central en el acceso al empleo público, mientras que en Gral. Villegas el ex intendente Alegre (1995-2013) cumplía un rol similar, muy distante del ejercido por Campana (2015-2023), que mantuvo una modalidad menos activa.

3.2.1. Pehuajó: Estado local como empleador

En Pehuajó, la estructura productiva se caracteriza por una fuerte presencia del sector agroindustrial, que ocupa un lugar central dentro de la economía local. A su alrededor se articulan actividades vinculadas a los servicios, la energía, la minería y la industria manufacturera. Al mismo tiempo, el Valor Agregado Bruto (VAB) del municipio proviene principalmente de las cadenas comerciales y de aquellas asociadas a la producción sojera, avícola, maicera y triguera (Lódola y Pitetti, 2023).

Por otro lado, si bien los principales sectores de la estructura productiva local son el agro y el comercio, en términos de capacidades laborales como empleador, el sector público se posiciona en primer lugar con 4.468 puestos formales incluyendo educación y salud pública (Dirección Provincial de Estadística, 2024b), lo que representa casi el 20% de la PEA^[15]. Los puestos de trabajo municipales son 1.700^[16], representando el 7% de la PEA.

Aunque el Municipio no cuenta con una oficina de empleo, en el 2023 se anunció su creación en articulación con el Ministerio de Trabajo de la PBA^[17], y que sería dependiente de la Secretaría de Producción^[18]. Asimismo, la Secretaría de Desarrollo Humano^[19] cuenta con una variedad de programas mayor que la de otros municipios.

Por su parte, los participantes de los grupos focales indicaron que el contacto directo e informal con el intendente (encuentros en la vía pública) representa una posibilidad de acceso a puestos de trabajo dentro de la municipalidad. El perfil de Zurro remarca sus recorridas diarias en la planta urbana como en los pueblos, bajo el lema de que “el mejor contacto es la calle”^[20]. De los cuatro municipios de análisis es el único intendente que realiza este tipo de actividades.

En este punto cabe destacar que, –según el gobierno local–, en el Municipio existían 334 beneficiarios del programa de empleo Potenciar Trabajo –aunque los datos oficiales indican que son menos–. En relación a las representaciones en torno al empleo y la asistencia que se abordan en el capítulo siguiente, Zurro ha declarado que busca “transformar los planes sociales en trabajo”, promoviendo tareas de 20 horas semanales en los barrios (mantenimiento del espacio público), a cambio de un monto extra en la percepción de los ingresos y el acceso a la obra social provincial (IOMA), con el objetivo de mantener un mayor control del Estado, auditar las políticas sociales, y reducir mecanismos de tercerización y precarización de los beneficiarios^[21].

En resumen, en Pehuajó, si bien la estructura económica presenta una base productiva agroindustrial y comercial, el peso del sector público resulta predominante en la generación de empleo y en la organización de la vida económica local. Cerca del 20 % de la población económicamente activa se desempeña en el ámbito estatal –incluyendo educación y salud–, y el municipio concentra alrededor del 7 % de los puestos de trabajo formales, lo que evidencia un rol preponderante del empleo público. En este contexto, la figura del intendente adquiere centralidad por su intervención directa en la gestión cotidiana y en los mecanismos informales de acceso al empleo.

El reducido número de titulares del programa Potenciar Trabajo –unos 334 según el propio intendente, aunque los registros oficiales indican aún menos (252)– contrasta con la magnitud del empleo público local. Este número reducido puede interpretarse como un mecanismo de regulación y control político, orientado a evitar la consolidación de otros actores que disputen recursos o legitimidad en la gestión social. Asimismo, las declaraciones de Zurro sobre los programas sociales en trabajo reforzarían la idea de limitar la tercerización o intermediación en la implementación de políticas sociales.

3.2.2. Gral. Villegas: entre el empleo agropecuario y el Estado local como empleador

Al igual que Pehuajó, la economía de Gral. Villegas se estructura principalmente en torno a la actividad agropecuaria, donde las cadenas agroindustriales ocupan un papel central. En torno a este núcleo productivo se desarrollan otras actividades vinculadas a los servicios, la energía y la minería. El VAB municipal se sostiene fundamentalmente en la producción sojera, maicera, bovina, láctea y triguera, lo que refleja la fuerte impronta agrícola del distrito (Lódola y Pitetti, 2023). No obstante, si bien el sector agropecuario es la principal cadena productiva, este se ubica en segundo lugar en términos de puestos de trabajo formal. El sector público, –incluyendo puestos en educación y salud pública–, representa el principal empleador del municipio, con 2.772 puestos formales (Dirección Provincial de Estadística, 2024b). Así, las posibilidades laborales de los villeguenses^[22] se encuentran en buena medida vinculadas al sector público, y en segundo lugar al sector privado, y este último depende principalmente al sector agropecuario^[23] y al agroindustrial^[24].

En cuanto al rol del Municipio sobre la creación de puestos de trabajo, en total existen 1.506 empleados municipales^[25], por lo tanto, la municipalidad tiene empleada al 8,4% de la PEA. Entre las áreas en las que se desempeñan se encuentra las de servicios urbanos, acción social, obras y servicios públicos^[26].

El Municipio cuenta con una bolsa de empleo que funciona desde el año 2007 y hace de articuladora entre empleadores y ciudadanos, destacando los dos parques industriales radicados en el Municipio. En cuanto a la oficina de empleo, esta funciona desde el año 2017 y –a diferencia de la bolsa de empleo digital de Junín– realiza un tipo de atención personalizada, con orientación e información sobre el mercado laboral para quienes acuden.

Entre los programas de fomento para comercios, producción y empleo^[27] se encuentra la Ley de Actividades Laborales de Autoempleo y Subsistencia (Ley ALAS) que es definida por el Municipio como un beneficio destinado a quienes se encuentran inscriptos como monotributistas sociales y tiene como objetivo favorecer la formalización laboral al eximir del pago de ingresos brutos y ofrecer herramientas que impulsen el crecimiento de los pequeños emprendimientos. Para su acceso los beneficiarios deben estar inscriptos en el Monotributo Social, para lo cual el trámite articula la gestión entre las oficinas de ANSES y en la oficina de Empleo.

El Municipio también desarrolla otros programas, como Fomentar Empleo, articulado con el Estado nacional y dirigido principalmente a jóvenes^[28] y grupos con vulnerabilidad laboral^[29]. Articula programas con el Ministerio de Producción bonaerense –Arriba emprendedores–, a través de crédito para emprendimientos, y con el Ministerio de Desarrollo agrario, con apoyos a emprendimientos alimentarios.

En relación a los titulares del Potenciar Trabajo, Gral. Villegas es, de los cuatro municipios, el que cuenta con la menor cantidad de inscriptos (77). Sin embargo, entre los programas mencionados, se observa una fuerte vinculación con los programas nacionales, y, por lo tanto, su gestión y control a través de la ANSES. Este elemento se vuelve relevante por el lugar que ocupó la jefa de ANSES y candidata opositora, Sol Fernández, en el marco de las representaciones sociales analizadas.

En cuanto a las diferentes políticas y programas sociales, el Municipio cuenta con una serie de direcciones y áreas encargadas, entre las que destaca la Secretaría de Desarrollo Social de Gral. Villegas. Entre sus programas cabe mencionar el plan de articulación provincial y municipal Familiar Bonaerense de distribución de mercadería, destinado a familias en una situación de riesgo social alto, y otros planes de articulación provincial que suponen la entrega de tarjetas alimentarias. A su vez, se encuentran los planes municipales como el Alimentario Municipal, Plan Tercera Edad Leche, Plan Crecer Sanos, y el Programa de ayuda para patologías especiales, destinados a distintos sectores vulnerables.

En relación al rol del intendente como facilitador de acceso a puestos de trabajo formales, se presenta un fuerte contraste entre las modalidades de interlocución del ex intendente Alegre y Campana. Tanto por las descripciones de los participantes de los grupos focales como por los datos obtenidos a partir de entrevistas a integrantes de la oficina de empleo, la figura de Alegre fue descrita como accesible, en tanto resultaba posible acercarse al intendente en instancias informales para poder solicitarle trabajo. En tanto, Campana tuvo una menor apertura a este tipo de prácticas y su figura fue asociada a cierta incapacidad para tramitar el acceso a bienes públicos. Así, más allá de que la apelación directa al intendente Alegre resultara o no en una contratación laboral, este tipo de gestión informal formó parte de las representaciones que marcaron la oposición entre trayectorias de las modalidades de encarnación estatal, con el presente bajo la intendencia de Campana.

Así, en el plano político, se observa una diferencia en las formas de mediación del Estado local: durante la gestión de Alegre, los vecinos podían recurrir directamente al intendente para solicitar trabajo en instancias informales, mientras que bajo la intendencia de Campana esa modalidad perdió centralidad, asociándose su figura a una menor capacidad de intermediación.

3.2.3. Junín: Estado mediador en la gestión del empleo

Entre los casos de estudio, Junín es el único municipio cuyo principal sector económico no es el agropecuario, sino los Servicios, categoría que reúne las cadenas de comercio, salud, educación, sojera y construcción, y que realiza el mayor aporte al VAB del municipio (Lódola y Pitetti, 2023). Esta diversificación productiva y el predominio del sector terciario dan cuenta del carácter de ciudad intermedia de Junín, con una economía más heterogénea y articulada con funciones urbanas y regionales. Junín también representa el centro regional que presta servicios administrativos, de logística, comerciales, de salud –es sede de un hospital interzonal–, educativos, judiciales, un complejo con dos unidades penitenciarias y una alcaldía, instalaciones ferroviarias, y anteriormente contaba con cuarteles militares.

Por su parte, la población económicamente activa, es de 51.725 personas (INDEC, 2022). Respecto a los puestos de trabajo formal, el sector público representa el 15% de la PEA con 7.888 puestos formales (incluyendo puestos en educación y salud pública). En tanto, el comercio, –aunque sea la principal cadena productiva del Municipio–, se ubica como el segundo empleador de mayor capacidad (Dirección Provincial de Estadística, 2024b). Los puestos de trabajo municipales representan 2,5% de la PEA, con un total de1.288 trabajadores^[30]. La baja proporción del empleo municipal en relación al total del sector público da cuenta del peso de dependencias provinciales en la ciudad (salud, educación, judiciales y servicios penitenciarios).

La oficina de empleo de Junín cuenta con una plataforma digital que ofrece una modalidad auxiliar para quienes se encuentran en la búsqueda activa de empleo, ya sea generando una base de datos u ofreciendo capacitaciones sobre medios y modos de búsquedas laborales^[31].

El Municipio destaca por su perfil intermediador entre empresas y personas, dejando a disposición de las empresas oficinas equipadas para realizar entrevistas, colaborar con bases de datos de diferentes perfiles de postulantes, y realizar el contacto con estos últimos para evitar que las empresas realicen directamente el contacto con los postulantes. Esta modalidad del municipio se presenta como una reducción de gastos –monetarios y de tiempo– para las empresas.

En relación a los programas de empleo, el Municipio solo indica que realiza contacto con empresas mediante el programa nacional Fomentar del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Por otro lado, la página web del municipio tampoco tiene una sección destinada a los posibles programas sociales. Entre los que aparecen en la página figuran el programa de Alimentos Frescos^[32] y la tasa social^[33].

La relativa baja proporción de empleo municipal y el perfil de intermediación del gobierno local en materia laboral se articulan con el contexto político e institucional de Junín, donde el Municipio no se configura como un empleador central ni como un agente de asistencia directa, sino como un actor que media entre el Estado y el mercado. Esta característica, sumada al alto número de beneficiarios de programas nacionales como Potenciar Trabajo y a la presencia de oficinas descentralizadas de organismos nacionales (como la ANSES local), sugiere una estrategia de articulación política y social orientada a canalizar la asistencia desde niveles superiores del Estado, antes que desde la estructura municipal. Al mismo tiempo, señala el peso potencial de otros actores, con mayor proximidad al gobierno nacional. Durante el mandato de Frente de Todos, este espacio fue ocupado tanto por sectores pertenecientes a La Cámpora –que dirigía la UDAI local– como por el Frente Renovador, a través de Mario Meoni –entonces Ministro de Transporte hasta su fallecimiento en 2021–.

En este sentido, tanto la diferencia porcentual entre trabajadores del sector público total y empleados municipales, como el perfil institucional del municipio en materia laboral, anticipan las representaciones sociales identificadas en el análisis cualitativo: para la población juninense, el Municipio –y por extensión, la figura del intendente– no se representan principalmente como empleadores o gestores directos del trabajo, en contraposición con lo observado en los municipios de Pehuajó y General Villegas. Si bien es cierto que, por su tamaño poblacional, el Intendente local carece de la proximidad de sus pares de casos anteriores, tampoco se busca configurar un rol del ejecutivo local similar. En otras palabras, la despersonalización de las políticas laborales se ancla tanto en modalidades de intervención como en la presentación que los propios intendentes juninenses hacen de su rol.

En síntesis, Junín constituye un caso paradigmático de ciudad intermedia con una estructura económica diversificada, donde el Estado local asume un rol mediador y articulador antes que productor o proveedor directo de empleo.

3.2.4. Chacabuco: rol subsidiario acotado

En Chacabuco, las cadenas agroindustriales también constituyen el eje estructurante de la economía local, seguidas por las actividades vinculadas al comercio y la industria (Dirección Provincial de Estadística, 2024b). En términos de aporte al VAB, las cadenas del comercio, el maíz, la soja y el trigo representan los principales sectores dinamizadores de la producción local (Lódola y Pitetti, 2023). Esta composición productiva revela una estructura económica fuertemente dependiente del complejo agroindustrial, con un entramado de servicios y actividades secundarias que se articulan en torno a dicho núcleo. Cabe mencionar, además, que en el Municipio se encuentran radicadas varias empresas^[34] multinacionales y nacionales de gran tamaño dedicadas a este complejo, en especial del trigo.

En lo que respecta a la PEA, Chacabuco cuenta con 26.948 personas (INDEC, 2022). El sector público constituye un componente relevante dentro del empleo formal, con 3.848 puestos registrados, lo que equivale al 14% de la población ocupada (Dirección Provincial de Estadística, 2024b). Dentro de este conjunto, el empleo municipal asciende a 1.611^[35] personas, es decir, aproximadamente el 7,3% de la PEA desempeña funciones bajo algún tipo de contratación en la administración local del municipio^[36]. Este dato refleja la incidencia significativa del Estado municipal como actor empleador con valores similares a los de Pehuajó y Gral. Villegas. Sin embargo, –en el plano de las representaciones sociales analizadas en el siguiente capítulo–, carece de peso simbólico como parte de los roles esperados.

En cuanto al rol del Municipio en la promoción del acceso a fuentes de trabajo, Chacabuco cuenta con una Oficina de Empleo que mantiene presencia institucional a través de su página web y redes sociales oficiales. Dichas plataformas exhiben de manera periódica búsquedas laborales de empleadores particulares, comercios y empresas locales, cumpliendo una función de intermediación entre la oferta y la demanda de empleo, dando cuenta que la intervención municipal se limita principalmente a la difusión de oportunidades laborales. A diferencia de otros casos como Pehuajó y Gral. Villegas, no se presenta un tipo de inserción laboral donde medie el intendente, o cuyas oficinas cumplan un rol más activo mediando con empresas, como así tampoco se asemeja a las estrategias en Junín que tienen como objetivo asesorar a quienes buscan de manera activa un empleo.

En materia de políticas específicas, durante la gestión del intendente Víctor Aiola se implementó el programa Promover Chacabuco^[37], destinado a personas con discapacidad, cuyo objetivo era facilitar su capacitación para la búsqueda laboral mediante la asignación de una beca de apoyo económico.

Posteriormente, bajo la administración de Rubén Darío Golía, se ampliaron las acciones locales en materia de empleo y desarrollo económico mediante la creación e impulso de diversos programas municipales^[38]. Entre ellos, se encuentra Acompañamos Futuros, dirigido a jóvenes de entre 18 y 25 años; Fortalecer, que promueve descuentos en comercios locales por pagos en efectivo; y un Programa de Acompañamiento Técnico para productores y emprendedores locales, complementado por líneas de microcréditos articuladas con el Banco Provincia. Asimismo, se implementaron iniciativas de fomento a la producción y el consumo local, como la Feria Producir Sabores Locales y la adhesión al programa provincial Mercado Bonaerense, además de la incorporación al programa nacional Fomentar Empleo.

Estas políticas evidencian unos procesos menores de las competencias municipales en materia de promoción del empleo en comparación con los demás municipios, orientados tanto a la inclusión social de sectores vulnerables como al fortalecimiento del entramado productivo local. Así, la orientación general de estas acciones continúa siendo de alcance limitado y complementaria respecto de las políticas nacionales y provinciales, lo que se espeja en las demandas ciudadanas analizadas.

En síntesis, Chacabuco muestra una estructura económica anclada en la agroindustria y con un Estado local que, si bien asume un rol activo en la difusión de oportunidades y una relativa articulación con programas de mayor escala, mantiene una capacidad acotada para incidir sobre el mercado de trabajo. Así, aunque Chacabuco contó con intendentes de perfiles peronistas, no se diferenciaron de las modalidades de intervención de las políticas de empleo ejecutadas por los intendentes afines al radicalismo y posteriormente por JxC, de manera similar a Gral. Villegas bajo la intendencia de Campana y en Junín con Petrecca. Por lo tanto, los perfiles de los intendentes peronistas de Chacabuco no coincidieron con los roles más activos en materia laboral de los intendentes peronistas de Pehuajó (Zurro) y Gral. Villegas (Alegre).

3.2.5. Conclusiones

El análisis comparativo de los cuatro municipios permitió observar diferencias significativas en la estructura productiva, el peso del empleo público y las modalidades de intervención del Estado local en materia laboral y social. Si bien todos se ubican en la Región Pampeana, las particularidades naturales y productivas de las zonas ondulada y arenosa inciden en sus perfiles económicos. Empero, las marcadas diferencias se desprenden del rol que asumen los gobiernos locales como empleadores o promotores de empleo.

En Pehuajó y en Gral. Villegas, la estructura económica se organiza en torno al sector agropecuario y agroindustrial, pero bajo la gestión de Zurro y en la gestión de Alegre (ambos intendentes de perfiles peronistas), el Estado local ocupó un lugar preponderante como empleador. En ambos casos, el empleo público concentra una proporción considerable de la PEA (19% y 16%, respectivamente), mientras que el empleo municipal representa entre 7% y 8%. En Pehuajó, el intendente asume un rol activo y personal en la gestión del acceso al empleo, reforzando los mecanismos informales de vinculación directa con la ciudadanía. El reducido número de titulares del Potenciar Trabajo puede ser interpretado como parte de una estrategia local para limitar el ejercicio de otros actores sobre el manejo de los planes de trabajo. En Gral. Villegas, en cambio, la figura del intendente adquiere significados distintos según la gestión: mientras Alegre mantenía una mediación directa con los vecinos, Campana se distanció de esas prácticas. En el marco de las representaciones sociales, el rol demandado hacia el municipio y el intendente enfatizan en el carácter vinculado a la gestión de Alegre, aún entre los propios votantes del espacio de Campana, marcando el peso de las memorias de intervención local en la conformación de expectativas en torno a roles estatales.

En Junín, la estructura productiva se diferencia por la primacía del sector servicios sobre el agropecuario, lo que le otorga el perfil de ciudad intermedia con una economía diversificada. El empleo público representa el 15% de la PEA, pero el empleo municipal es bajo (2,5%), reflejando un Estado local con funciones mediadoras antes que empleadoras. La Oficina de Empleo opera bajo un formato digital de intermediación entre empresas y postulantes, orientado a la eficiencia en los procesos de búsqueda laboral. La articulación con el programa nacional Fomentar Empleo y la presencia de oficinas nacionales como la ANSES configuran un modelo de gestión descentralizado, en el que la asistencia se canaliza desde niveles superiores del Estado.

En Chacabuco, la economía mantiene un fuerte anclaje agroindustrial, con un empleo público del 14% de la PEA y un 7% de empleo municipal. Si bien el municipio cuenta con una Oficina de Empleo, su rol es principalmente de intermediación acotada, sin mecanismos consolidados de asesoramiento o acompañamiento. Las gestiones locales implementaron programas de inclusión y fomento productivo –Promover Chacabuco, Acompañamos Futuros– con un alcance limitado y dependiente de la articulación con organismos provinciales y nacionales.

En resumen, el análisis evidencia dos patrones de intervención: por un lado, Pehuajó y Gral. Villegas (bajo la intendencia de Alegre) representan un modelo de Estado local empleador, donde el municipio asume un papel central en la generación de empleo y en la gestión directa o informal del acceso a puestos públicos. Las modalidades de intervención pública en Junín y Chacabuco configuraron un modelo de Estado mediador, que prioriza la articulación con el sector privado y con programas nacionales, desplazando la función de empleador directo. La distribución del Potenciar Trabajo refuerza esta diferenciación: su presencia es mayor en Junín y Chacabuco, donde el municipio no ocupa un rol protagónico como generador de empleo, mientras que en Pehuajó, los bajos niveles de beneficiarios se vinculan con un control más fuerte del Estado local sobre las políticas de asistencia y la intermediación laboral.

Las variaciones observadas confirman que las estrategias locales de empleo responden tanto a las estructuras productivas como a los perfiles político-partidarios de los gobiernos municipales, evidenciando distintos modos de construcción del vínculo entre Estado, empleo y ciudadanía. Así, las gestiones de los intendentes peronistas (Alegre y Zurro) dan cuenta de un mayor control sobre los programas de asistencia, y una mayor intervención sobre el empleo municipal, sedimentado, como se observa en el capítulo siguiente, la representación de un municipio que tiene que asegurar puestos de trabajos municipales. En cambio, las gestiones de intendentes radicales (Meoni) o de Cambiemos/JxC (Campana, Petrecca y Aiola) mantuvieron un rol acotado para incidir sobre el mercado de trabajo, dirigido principalmente como mediador (bolsas de empleo online, talleres de armado de CVs) hacia el empleo privado. Finalmente, las gestiones peronistas de Chacabuco permiten notar cómo las modalidades de intervención estatal no se condicen siempre con divergencias en términos de filiación político-partidaria. Este caso resulta de interés, ya que permite notar –como se desarrolla en el capítulo siguiente– el peso de dichas modalidades sobre la formación de problemas públicos más allá de la orientación partidaria de los gobiernos locales.

3.3. Política urbana: Entre programas habitacionales y espacios verdes públicos

El presente apartado caracteriza las modalidades municipales de intervención en lo urbano en términos de dos grandes dimensiones: espacios verdes de uso público y planes de vivienda. Estas dos dimensiones espejan las invariantes simbólicas identificadas en los grupos focales que destacan en las representaciones de sentido común en torno a roles esperados del Municipio. El peso relativo de estas dimensiones permite reconocer divergencias entre trayectorias de intervención local, así como expectativas ciudadanas que significan las representaciones del impacto de las políticas públicas urbanas sobre la morfología del entramado urbano.

Asimismo, en apartados anteriores se llamó la atención sobre cómo las características de la región natural arenosa impactan en los municipios de Pehuajó y Gral. Villegas. La excesiva permeabilidad, deficiencia del drenaje, alcalinidad y salinidad en las áreas deprimidas afectan directamente al consumo de agua y la disponibilidad del suelo. Estas características geográficas tienen un impacto doble sobre los problemas que afectan a ambos municipios, los cuales no se deben a factores antrópicos, sino que responden a factores naturales. Por un lado, la presencia de flúor y arsénico compromete directamente al consumo del agua que se encuentran próximos a los límites de tolerancia, y por otro, el riesgo hídrico alto hace que el suelo urbano disponible para vivienda sea un bien escaso (Ginieis, 2020). Particularmente la problemática del consumo de agua es retomada por las representaciones sociales, aunque no su impacto en la disponibilidad del suelo. Por tanto, en el marco de las significaciones de sentido común la única distinción de la región, –en términos de sus condiciones naturales–, que marca diferencias en la tematización de los problemas públicos se encuentra en las fuertes limitaciones del consumo del agua.

Ahora bien, la tabla 3.12 permite comparar, –en porcentajes–, la superficie de la mancha urbana de cada municipio ocupada por planes habitacionales, –tanto de Nación, como de Provincia y municipales–, por barrios populares, y espacios verdes. El reconocimiento del espacio urbano destinado a las políticas de viviendas y al espacio público de usos recreativos, permite contrastar entre Estados locales cuyas intervenciones se limitan a las competencias municipales sobre el mantenimiento del espacio público, –específicamente espacios verdes–, de aquellos que sostienen un rol ampliado ejecutando planes habitacionales de gestión local.

Tabla 3.12. Porcentaje de ocupación de la superficie urbana según uso del suelo en los cuatro municipios

Fuente: elaboración propia en base a datos del GEOSIDUV, OPISU, RENABAP y Google Earth.

Por otro lado, la tabla 3.13 permite un análisis pormenorizado que distingue la distribución del porcentaje de la superficie urbana destinada a planes habitacionales según el nivel estatal de intervención –Nación, Provincia y Municipio–. Se corrobora que específicamente Pehuajó y Gral. Villegas dan cuenta de su participación a nivel local, a diferencia de Chacabuco y Junín. Empero, aunque el porcentaje resulta menor comparado con Provincia y Nación, en el marco de las representaciones sociales analizadas, la ejecución local de políticas habitacionales queda ancladas en el referente englobante de las modalidades de roles esperado del Estado local.

Tabla 3.13. Porcentaje de ocupación de la superficie urbana de planes habitacionales según origen de los recursos

Fuente: elaboración propia en base a datos del GEOSIDUV, OPISU, RENABAP y Google Earth.

Los municipios de Junín y Chacabuco se caracterizan por el predominio de políticas vinculadas a servicios públicos de higiene urbana, asfalto, iluminación vial, mantenimiento de calles, y de espacios públicos verdes. Así, la producción del espacio (Lefebvre, 2013) se presenta afín a un tipo de agenda que la literatura denomina como vecinalista (Letelier et al., 2019), en tanto se focaliza principalmente en el mantenimiento del espacio público a nivel barrial (Carrión, 2016), o incluso, a lo que Duhau y Giglia (2016) denominan como espacios de proximidad, es decir, sobre los espacios de usos colectivos cercanos a las viviendas.

En cambio, los municipios de Pehuajó y Gral. Villegas, además de las políticas vinculadas a los servicios públicos y espacios verdes, exhiben un rol predominante del gobierno local en la expansión del área urbana –vía la compra de hectáreas para la disposición de lotes– que se complementa con la construcción de viviendas y barrios por el Estado, articulando programas de financiamiento nacional (Plan Federal Reconvertido, el Programa Techo Digno, el Programa de Mejoramiento Habitacional Mejor Vivir y el Procrear), provincial (Programa Compartir y el Programa Policía Comunal) y municipal (Círculos Cerrados de Construcción de Vivienda). No obstante, en Gral. Villegas se produjo una fuerte interrupción en este patrón de intervención durante la gestión de Campana.

3.3.1. Pehuajó: Producción estatal de la vivienda

La cabecera del partido concentra el mayor porcentaje de la población^[40] de Pehuajó, y sus límites se encuentran entre los cruces de rutas nacionales^[41], la laguna la Salada y el cañadón de Alvarado. El desarrollo de la planta urbana se dio particularmente a partir de las inundaciones en los años 1986 y 2001, y por los cambios productivos de la actividad agrícola derivados de la concentración de la tierra y el arrendamiento destinados al proceso de sojización de las últimas décadas, que motorizaron la migración de la población del área rural al área urbana (Seltzer, 2006; Moreno, 2014). El centro de la ciudad representa la principal zona consolidada de la cabecera, mientras que su expansión hacia las zonas periféricas, –y especialmente su extensión hacia las zonas sudeste y noreste–, responde a convenios urbanísticos de recuperación de la superficie urbana realizados desde el 2008 (Scatolini et al., 2019).

El mapa 3.3 ilustra la cabecera del partido y referencia los planes habitacionales de Nación, Provincia, municipales, espacios verdes públicos y barrios populares.

Mapa 3.3: Área urbana de Pehuajó según espacios destinados a espacios verdes públicos, planes habitacionales y barrios populares, 2024

Fuente: elaboración propia en base a datos del GEOSIDUV, OPISU, RENABAP y Google Earth.

En relación a los espacios verdes públicos, en el centro de la ciudad se ubica la plaza principal Dardo Rocha que se encuentra enfrente del edificio municipal, a la vez que se encuentran otras plazas de menor tamaño como la Plaza Italia y la Plaza Juan XXIII. Además, se encuentra el Parque Gral. San Martín que cuenta con un lago artificial con dos islas unidas por puentes, y distintas instalaciones de recreación y esparcimiento. En total los espacios verdes destinados al uso público ocupan el 6,3% de la superficie urbana, lo que convierte a Pehuajó en el municipio con más espacios verdes públicos, o en el segundo después de Junín, si se considera el espacio que ocupan el Parque Natural Borchex, la Laguna el Carpincho y el Parque Natural Laguna de Gómez. El Municipio cuenta con ordenanzas que permitieron crear el Consejo del Arbolado Público que define al arbolado como patrimonio cultural y natural, estableciendo obligaciones y prohibiciones en relación a la poda, extracciones y tala.

Foto 3.1: Vista del Parque General San Martín, Pehuajó

Fuente: observación de campo 16 de septiembre 2023.

En relación a la provisión de servicios públicos el principal problema se encuentra en el suministro de agua potable. Los factores naturales de Pehuajó dificultan el acceso al agua tanto por su calidad, presión y abastecimiento, llegando a una extensión de la red de agua corriente que alcanza al 44% de población (INDEC, 2022). Además, las napas contienen valores elevados de arsénico que tienen un impacto directo sobre la salud de la población generando enfermedades cutáneas.

El agua corriente proviene del acueducto del Partido de 9 de Julio y atraviesa otras localidades, lo que provoca que en estaciones de altas temperaturas el suministro del agua se vea reducido. El municipio ha intentado realizar obras hídricas para obtener agua de la zona norte del partido, –específicamente de la localidad de Mones Cazón, perteneciente al Partido de Pehuajó–, para asegurar la correcta y adecuada provisión de agua potable. No obstante, esta localidad ha presentado en diferentes instancias una fuerte oposición y reclamos frente a las obras, como el recurso de amparo con el Estado Nacional por el acueducto presentado en el ante–proyecto del 2020 por el ENOHSA (Ente Nacional De Obras Hídricas De Saneamiento).

Por otro lado, según los datos del INDEC (2022), el Municipio presenta un suministro de la red de desagüe del 48% y del 66% de la red de gas natural. Mientras que los hogares que cuentan con alumbrado público alcanzan a cubrir casi al 100%, y el asfalto cubre el 73% de los hogares, y la recolección regular de basura cubre al 92% (INDEC, 2010). Por tanto, especialmente en lo relativo al agua, el tendido de red de los servicios básicos da cuenta de un tipo de conexión básica o insatisfecha.

Respecto a la política habitacional, el Municipio cuenta con una historia de programas provinciales de construcción de barrios y créditos hipotecarios para la construcción de viviendas, implementados desde la década de 1940. Desde fines de la década de 1960 el Municipio adoptó un rol de mayor intervención, aportando terrenos, seleccionando a los beneficiarios y ejecutando las obras, mientras que la Provincia se limitó a un plano de aporte técnico. Desde el retorno de la democracia y bajo las primeras tres intendencias (Rodríguez, Peña y Mascheroni), la política urbana habitacional se concentró en la construcción de viviendas mediante programas provinciales y nacionales, que tuvieron diferentes grados de desarrollo (Marichelar, 2021).

Ahora bien, en relación a la gestión de Zurro sobre la política urbana, se observa que hasta el año 2007 las condiciones habitacionales del municipio registraban un déficit de viviendas que llegaba a las 4.250 familias, a la vez que no se contaba con el suelo disponible para la construcción de viviendas. De los 1.900 lotes urbanos baldíos, una baja proporción (250 lotes) estaba ofertada para la venta. Desde el 2007, se inició la recuperación pública de la valorización inmobiliaria a través de firmas de convenios urbanísticos para expandir el área urbana. Mediante la modificación de las normas urbanísticas, se generó suelo urbano asignando parte de los lotes al municipio para la construcción de viviendas. A su vez, la gestión local inició un proceso de compra de hectáreas entre las que se puede mencionar el caso de la herencia vacante de la familia Rodríguez, y los convenios con las familias Giani, Lorenzo y De La Peña (Scatolini et al., 2019). Así, se destaca el activo rol del intendente Zurro tanto en los procesos de compra y definición de precio de los terrenos, expropiación de hectáreas, mejoramiento en infraestructura y accesibilidad, ejecución de los programas nacionales y provinciales, como así también en su involucramiento directo en el envío de ordenanzas al Honorable Concejo Deliberante para el tratamiento y aprobación de los nombres de los complejos habitacionales. En relación a los nombres, el intendente ha indicado^[42] que forman parte del “sentir popular y nacional”, nombrando a los barrios: “Abuelas y madres de plaza de mayo”, “Osvaldo Guglielmino”, “Diego Armando Maradona”, “Presidente Hugo Rafael Chávez Frías”, y “Padre Carlos Mugica”.

Así, mediante la ejecución de diferentes programas nacionales (Plan Federal Reconvertido, Casa Propia, Programa Techo Digno, Programa de Mejoramiento Habitacional Mejor Vivir y el Procrear), provinciales (Programa Compartir, Programa Bonaerense, el Programa Policía Comunal, Programa Solidaridad con Municipios), y municipales como el programa Plan Municipal^[43], sorteo de viviendas para barrios sociales, Círculo Cerrado de Construcción de Vivienda, se construyeron y entregaron mediante sorteos más de 800 viviendas, marcando una escala de intervención diferente a los demás casos de estudio considerados.

Por lo anterior, en Pehuajó, –a diferencia de Chacabuco y Junín–, la construcción de viviendas subsidiadas por la propia municipalidad, (además de la ejecución de programas nacionales y provinciales), destaca otro rol del Estado local marcando una fuerte producción en la construcción del espacio urbano. Así, como se puede constatar en el mapa 3.3, los planes habitacionales ocupan un 4,2% de la mancha urbana de la cabecera del partido. Ahora bien, más allá de la representación del espacio ocupado, el número de viviendas construidas (a razón de una vivienda por semana), y la intervención sobre los espacios públicos verdes, marcan un rol activo del Estado local en materia de política urbana.

3.3.2. Gral. Villegas: política habitacional interrumpida y asentamientos

La ciudad cabecera de Gral. Villegas^[44] representa la principal concentración urbana del partido, y se encuentra en un cruce de rutas de importancia de la región centro^[45]. De manera similar al fenómeno expulsivo mencionado para Pehuajó, el crecimiento de la planta urbana de Gral. Villegas también se encuentra asociado a la expulsión de trabajadores agropecuarios producto de la tecnificación del agro y el avance de las zonas dedicadas al cultivo de la soja. A su vez, a la par del avance del agronegocio, también se evidenciaron inundaciones severas que afectaron principalmente las zonas más bajas del Partido, lo que llevó simultáneamente a la reducción de los establecimientos de producción en los tambos lecheros, y por lo tanto, incentivó el desplazamiento de las familias a la zona urbana (Carreño, 2024).

En cuanto a la morfología de la mancha urbana, esta exhibe un trazado de diagonales que responde al choque entre la cuadrícula regular y el trazado de las vías férreas, como parte del ordenamiento del casco urbano (Llamedo, 2021). A diferencia de Junín, las vías del tren no atraviesan la ciudad generando una frontera. Empero, cabe destacar que los lotes adjudicados para la construcción de planes habitacionales de Nación (PROCREAR) se encuentran cercanos a las vías férreas y a los barrios populares Migliore y el Atardecer. En este sentido, puede notarse una configuración entre el centro y la periferia conformada entre barrios populares y barrios de planes habitacionales.

A partir del mapa 3.4 se puede observar la mancha urbana de la cabecera del partido, la distribución de los espacios verdes públicos, los barrios populares, y los planes habitacionales construidos por los diferentes niveles estatales (nación, provincia y municipio).

Mapa 3.4: Área urbana de General Villegas según espacios destinados a espacios verdes públicos, planes habitacionales y barrios populares, 2024

Fuente: elaboración propia en base a datos del GEOSIDUV, OPISU, RENABAP y Google Earth.

En relación a los espacios verdes públicos, la cabecera del partido cuenta con la plaza principal (Conrado Villegas), y la plaza San Martín. Por otro lado, se encuentra el parque y balneario municipal General San Martín que representa la mayor proporción del espacio público verde, ocupando el 4,8% del total de la mancha urbana. El parque cuenta con una laguna natural, senderos, arbolado y diferentes instalaciones para actividades recreativas y deportivas.

En cuanto a los servicios públicos, cabe realizar una descripción sobre la calidad del agua. Por un lado, representa el principal problema de la localidad por la presencia de arsénico junto con la concentración de sales que se encuentran en dosis superiores a las tolerables para el consumo humano. En relación a las fuentes de agua y la hidrografía del Municipio, este se caracteriza por la ausencia de cursos de agua naturales, mientras que otro de los problemas se encuentra agravados por el tratamiento de los desbordes provenientes de La Pampa y de Santa Fe, que drenan sus aguas hacia la región sureste, y han provocado graves inundaciones en las localidades del partido (Secretaría de Recursos Hídricos, 2023).

Según la información del INDEC (2022), la red de agua del Partido cubre al 31% de la población, mientras que la red de desagüe alcanza al 47 %, y la red de gas al 27%. Como se puede observar, son valores que están por debajo de los presentes en los otros tres municipios de análisis. Los hogares que cuentan con al menos una cuadra pavimentada representan el 67%, y las viviendas con acceso al alumbrado público al 99%, mientras que la recolección regular de basura es del 87 % (INDEC, 2010).

En relación a los planes habitacionales, desde la década de 1980 el Municipio ha establecido diferentes ordenanzas y decretos destinados a la ampliación del área urbana como a la ejecución de distintos planes habitacionales con convenios de Provincia (DIFINCOOP, IVBA, FONAVI). Cabe destacar que en Villegas, –de manera similar a lo de Pehuajó con la llegada de Zurro–, la gestión de Gilberto Alegre tuvo una marcada diferenciación con intendencias previas. Por un lado, se creó el Fondo Municipal para la Vivienda (FOMUVI) mediante la ordenanza N°4668, destinado a núcleos familiares sociodemográficamente vulnerables (de bajos recursos, jubilados o pensionados, discapacitados, madres solteras). En este sentido, además de continuar con la ejecución de planes de provincia y de Nación, el municipio incorporó un rol activo en la distribución del presupuesto destinado al problema habitacional y el acceso a la vivienda para diferentes estratos sociales, ya sea para sectores medios como vulnerables, adjudicándose el control en la selección de beneficiarios de los distintos programas (Plan Familia Propietaria, Fonavi II, Plan Compartir, FOMUVI, Barrios, Hogares y Pueblos, Planes de viviendas de carácter social, Pro Casa, Viviendas Emergencia Social, Plan Cuidemos a los Abuelos, barrios de policías, Plan Autoconstrucción, Plan de Viviendas Progresivas, PROCREAR, IVBA), implementados durante la gestión de Alegre. En el mapa 3.6 se puede observar la mancha que ocupa el barrio construido a partir del Plan Compartir que se encuentra cerca del parque municipal.

Foto 3.2: Vista del Barrio Plan Compartir, General Villegas

Fuente: recuperado de Google maps.^[46]

Por otro lado, durante la gestión de Eduardo Campana, si bien se declaró la ordenanza N°5916 para impulsar la construcción de viviendas por el sistema de círculo cerrado, se observa que la política habitacional del municipio se vio fuertemente disminuida. Esta reducción contrastó con la promesa de campaña del intendente de 100 viviendas por año, de las cuales quedaron programadas 148 viviendas al final de su mandato^[47]. Asimismo, se observa que el total de ordenanzas relativas a la política urbana fue de 8^[48], que incluyeron principalmente la modificación del factor de ocupación total (FOT). En el marco de su segunda gestión, del gobierno nacional se entregaron 15 viviendas en el 2021 mediante el programa de vivienda. Cabe anticipar que tanto la promesa de campaña como la falta de coordinación con el gobierno provincial de María Eugenia Vidal –mismo color partidario que la gestión local (Cambiemos)–, para atender la demanda de vivienda, fueron elementos estructurantes de las representaciones sociales.

En cuanto a los barrios populares y asentamientos, estos representan uno de los principales problemas tematizados por los villeguenses y que delimita fuertemente la relación asimétrica entre el centro y la periferia del Municipio, como así también el involucramiento de diferentes estrategias de distinción en el espacio. La cabecera del partido cuenta con 6 barrios populares que ocupan el 4,4% de la mancha urbana y se ubican en la periferia de la ciudad. El Atardecer II y Migliore se encuentran en la zona sudoeste próxima a las vías férreas, mientras que los barrios La Trocha I y II, el Cardal, y el Chaparral, se encuentran al sur del parque municipal. Tanto el Atardecer II como Migliore son del 2013, mientras que los demás datan del 2000, a excepción del Cardal que es del 2020. Según el RENABAP, la Trocha II y Migliore representan conjuntos habitacionales degradados, mientras que los demás son categorizados como asentamientos.

Los barrios populares y los asentamientos de Gral. Villegas se diferencian de los demás municipios. En el período previo a la gestión de Campana, el gobierno de Alegre realizó una marcada intervención en las políticas habitacionales como en la adjudicación de, por ejemplo, planes de autoconstrucción en barrios como el de la Trocha. Si bien el tipo de intervención fue similar a la trayectoria que exhibe Pehuajó, y se vio fuertemente interrumpida durante la gestión de Campana, las intervenciones previas dan cuenta de un rol municipal activo, aunque persiste una mayor precariedad habitacional (principalmente en el marco de las representaciones sociales analizadas en el capítulo 4) que los casos de Junín y Chacabuco que son municipios de mayor extensión.

3.3.3. Junín: al sur y al norte de las vías férreas

La ciudad cabecera^[49] del Municipio de Junín encuentra sus límites en rutas nacionales^[50] y provinciales^[51], pero está internamente segmentada por una traza ferroviaria^[52] que divide el espacio urbano^[53]. En el capítulo 4, se analiza cómo esta frontera se configura en el marco de las representaciones ciudadanas, conformando la asimetría entre centro y periferia, que no es ajena a expectativas en torno al gobierno local.

El mapa 3.5 representa la mancha urbana de la ciudad cabecera del Partido de Junín y permite ilustrar, –con sus respectivas referencias–, los espacios verdes, barrios de planes habitacionales implementados por Nación y Provincia, loteos de terrenos con servicios del municipio, barrios populares, como así también la demarcación de las vías y las dos áreas núcleo consolidadas. Asimismo, se representan las lagunas del Municipio por su relevancia en el entramado urbano.

Mapa 3.5: Área urbana de Junín según espacios destinados a espacios verdes públicos, planes habitacionales y barrios populares, 2024

Fuente: elaboración propia en base a datos del GEOSIDUV, OPISU, RENABAP y Google Earth.

El área céntrica de Junín se encuentra al sur de las instalaciones ferroviarias, las cuales dividen a la ciudad en dos grandes áreas consolidadas (Tauber, 1997). Al sur de las vías se encuentra el área administrativa y comercial que reúne la mayor proporción de servicios, áreas recreativas destinadas a circuitos de paseos y de compras, y el área cultural que se extiende del predio ferroviario a la Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires (UNNOBA), con sus museos, conservatorios, teatros y bibliotecas. La extensión del centro de Junín también lo ubica como el más grande que cualquiera de las otras ciudades de la Cuarta sección electoral. Por su parte, los criterios del ordenamiento del espacio público del área central se encuentran reglamentados por el código urbano ambiental (Quarin y Almozni, 2017), que parte del reconocimiento de la homogeneización del arbolado urbano y el ancho entre las líneas municipales, para indicar la ubicación de áreas destinadas a los espacios públicos verdes, como la infraestructura para la realización de actividades comerciales, gastronómicas y hospedajes. Así, se puede observar que el emplazamiento de estos elementos se encuentra estratégicamente localizadas en la zona destinada para fomentar y promover el turismo, lo que permite reponer en la hipótesis de un municipio focalizado en áreas que hacen al embellecimiento como a la gentrificación de la ciudad, en vías de su mercantilización. En este sentido, el centro de Junín exhibe características afines a la revalorización de áreas céntricas y del espacio público (Narciso, 2013; Duhau y Giglia, 2016; Goicoechea, 2021). En el caso de la Av. San Martín^[54], que es la avenida principal de la zona céntrica y la más grande en extensión entre las ciudades de la Cuarta sección electoral, está dispuesta por dos calles paralelas que se distancian por plazoletas que aportan al espacio verde público de la ciudad, a la vez que cuenta con múltiples instalaciones para actividades comerciales, recreativas y turísticas.

En relación al espacio verde público, las plazas, plazoletas y corredores verdes representan 1,9% de la mancha urbana, aportando espacios y equipamientos de recreación. El casco urbano de Junín cuenta con 28 mil ejemplares de árboles en las veredas (sin contar plazas y plazoletas), que superan los 1.556 por km cuadrado, representando un número elevado si se lo compara con otras ciudades^[55]. Ahora bien, en el mapa 3.5 se puede observar una mayor presencia de espacios verdes en la zona centro/sur de la ciudad, exhibiendo la heterogeneidad y asimetría de espacios recreativos de la ciudad entre el norte y el sur, el centro y la periferia.

A su vez, el Parque Natural Borchex junto con la Laguna el Carpincho y el Parque Natural Laguna de Gómez se ubican en la periferia sur la ciudad^[56] y representan los principales atractivos turísticos regionales y paisajísticos que, –junto a los espacios verdes del resto de la ciudad–, suman un total de 16,5% del total del área urbana.

Al retomar el porcentaje de superficie de los espacios verdes (excluyendo los parques), se puede indicar que la ciudad cuenta con un valor menor incluso que los municipios de Pehuajó y Gral. Villegas, exhibiendo que tanto los parques como el arbolado de la ciudad representan la imagen de un municipio con mayor presencia de espacios verdes que hacen al embellecimiento de la ciudad.

Ahora bien, en relación a la cobertura de servicios básicos, el municipio cuenta con una importante extensión en la infraestructura urbana (Quarin y Almozni, 2017). Según los datos del INDEC (2022), el 91% de viviendas particulares posee conexión a la red de agua potable para beber y cocinar, el 63% de la red de gas, el 86% de desagüe de la red pública. En tanto, los hogares con al menos una cuadra pavimentada representan el 79% y la casi totalidad cuenta con alumbrado público y recolección regular de basura (INDEC, 2010). A excepción del porcentaje de pavimento que es mayor en los demás municipios, Junín cuenta con la mejor cobertura de servicios básicos de los municipios de análisis.

En relación a los barrios construidos mediante la ejecución de planes habitacionales tanto nacionales como provinciales, el mapa 3.5 exhibe que todos fueron edificados en la periferia de la ciudad, y particularmente se concentran en mayor medida en la zona norte. Actualmente los planes habitacionales ocupan un 1,3 km2 del total de la mancha urbana, es decir, un porcentaje menor al destinado a los espacios verdes y menos de la mitad que el espacio ocupado por los planes habitacionales en los municipios de Gral. Villegas y Pehuajó. Por otro lado, históricamente los planes de viviendas se han concentrado en dicha zona, significada por sus habitantes como una suerte de periferia interna, como se verá en el capítulo 4. A modo de ejemplo, planes de vivienda de las décadas de 1950 y 1970 se emplazaron en el área norte, próximos al fin del trazado urbano. Actualmente, la localización de los barrios de planes habitacionales realizados por Nación y Provincia se encuentra en los límites extremos de las áreas noroeste y noreste de la ciudad. Entre ellos, en el marco de las representaciones analizadas en el capítulo 4 los juninenses hicieron referencia a las 149 viviendas del Procrear II, cuya ejecución inició en septiembre del 2021, pero las obras permanecen sin finalizar.

Foto 3.3: Vista de Plan Procrear II, Junín, 2024.

Fuente: recuperado de Google Maps.

Resulta menester indicar que la ciudad de Junín cuenta con dos barrios cerrados (Costaverde a la vera del río Salado y San Ignacio en Cerrito Colorado) al sur de la ruta nacional 7 y otro al norte de menor tamaño (Palmar 1 cercano a la Laguna el Carpincho). En este sentido, la planificación de los planes habitacionales da cuenta de cierta falta de integración, e incluso de segregación de los barrios de los planes habitacionales, en la medida que comparten espacios lindantes a los barrios registrados por el RENABAP, en línea con una dificultad clásicamente señalada de las políticas urbanas para dirigir y coordinar la expansión de la ciudad (Pírez, 2009; Di Virgilio y Rodríguez, 2023). Los barrios populares también se encuentran distribuidos en la periferia de la cabecera del partido y representan 1,8 % de la superficie de la mancha urbana. Estos barrios en parte responden al mercado inmobiliario poco controlado por parte del Estado local, que permite que avance en el loteo y venta de quintas que se instalan a las afueras del centro, y a los cuales no llega el suministro de servicios básicos.

Ahora bien, a nivel de la gestión local el Municipio cuenta desde el 2020 con la Agencia Municipal de Tierra y Hábitat y desde el 2021 con el Programa Proyectar Social^[57] de lotes con servicios con destino a la construcción de viviendas unifamiliares diseñadas para sectores de ingresos medios.

El programa consiste en la inscripción online para acceder a lotes del banco de tierras de propiedad municipal. El total de las cinco etapas del Proyectar contó con 100 lotes,^[58] que se encuentran distribuidos en la zona periférica de la ciudad, próximos a los límites de la cabecera del partido. A diferencia de los partidos de Gral. Villegas y Pehuajó, Junín no cuenta con programas de viviendas sociales o de círculo cerrado gestionados por el Municipio que permitan facilitar soluciones habitacionales para los sectores populares. Por lo anterior, se observa que Junín ha tenido un rol limitado en materia de políticas habitacionales, mientras exhibe una imagen predominante de espacios verdes públicos y de embellecimiento de la ciudad como temática de mayor intervención pública.

3.3.4. Chacabuco: promesas de viviendas y programas de acceso al lote

En Chacabuco, la principal concentración urbana de la población se encuentra en la ciudad cabecera del partido^[59], cuyo trazado se encuentra delimitado por rutas nacionales y provinciales. La planta urbana más consolidada se encuentra en el área centro de la ciudad que se conforma por 120 manzanas que forman un cuadrado delimitado por las 6 avenidas principales^[60]. Asimismo, los barrios adyacentes al centro también representan las zonas de mayor consolidación.

La imagen del centro de la ciudad está demarcada por cinco plazas: cuatro ubicadas en las esquinas de las intersecciones de las avenidas principales, más la plaza central^[61]. La ciudad cuenta con un tipo de trazado de amanzanamiento en damero que no ha sufrido modificaciones significativas en la trama urbana y la imagen de la ciudad, más allá de las manzanas destinadas a las plazas (Tauber et al., 2011).

En el mapa 3.6 se ilustra la mancha urbana de la ciudad cabecera con sus espacios verdes, barrios de planes habitacionales implementados por Nación y Provincia, loteos de terrenos adjudicados por el municipio y los barrios populares.

Mapa 3.8: Área urbana de Chacabuco según espacios destinados a espacios verdes públicos, planes habitacionales y barrios populares, 2024

Fuente: elaboración propia en base a datos del GEOSIDUV, OPISU, RENABAP y Google Earth.

La expansión del crecimiento urbano se produjo desde el centro de la ciudad hacia los límites de los bordes del trazado urbano, mayormente hacia el noroeste y sudeste, y en menor medida hacia el sudoeste. Alterna sectores más consolidados con otros de una ocupación discontinua del suelo, conjuntos habitacionales estatales y asentamientos. A su vez, la expansión de la ciudad no cuenta con un límite ordenador y preciso, promoviendo la conformación de conjuntos habitacionales que remiten a la imagen de islas en la zona periférica de la ciudad. Así, el crecimiento sin planificación de la mancha urbana favoreció la instalación de asentamientos, y dificultó asegurarles el acceso a servicios básicos (Tauber et al., 2011). Como se analiza en el capítulo 4, la expansión poco regulada del mercado inmobiliario por el Estado local marca un núcleo de significación en las representaciones de las demandas ciudadanas, pero anclado principalmente a la falta de provisión de servicios públicos.

La periferia cuenta con una oferta de terrenos vacantes que se encuentran contemplados en el código de ordenamiento territorial, y cuyos valores disminuyen a medida que se distancian del centro. Al tiempo que se presenta una menor cobertura de servicios de la red de agua, gas natural, alumbrado público, recolección de residuos, cloacas, pavimento, y sin espacios verdes consolidados (Martino et al., 2018), como los demás casos de estudio.

En cuanto a la cobertura de servicios básicos del Municipio, este cuenta con un 92% de cobertura en la red pública de agua, el 82% de desagüe a la red pública, y el 61% de la red pública de gas (INDEC, 2022). Los hogares con al menos una cuadra pavimentada representan el 39%, el alumbrado público el 54%, mientras que la recolección regular de basura es del 48 % (INDEC, 2010). En relación a la tenencia de la vivienda, el 67% corresponde a la vivienda propia (INDEC, 2022), es decir, un valor similar al promedio de la Provincia y del resto de los municipios.

En relación al espacio verde público, y siguiendo el informe del Plan estratégico urbano territorial de Chacabuco (Martino et al., 2018), aún en la zona del centro de la ciudad de Chacabuco que cuenta con los mejores niveles de infraestructura, equipamiento y servicios públicos, el espacio público verde es deficitario. A excepción de las cinco plazas que se encuentran entre las avenidas principales, el resto del municipio exhibe un elevado déficit en los índices de espacios públicos verdes que se encuentran entre niveles bajos y muy bajos. En el mapa 3.6 se puede observar que el área de espacios verdes ocupa el 1,3% de la mancha urbana, muy por debajo de los espacios destinados en Pehuajó y Gral. Villegas.

Foto 3.4: Vista de la Plaza 5 de Agosto, Chacabuco

Fuente: observación de campo 20 de agosto 2022.

Ahora bien, los planes habitacionales tanto del nivel nacional como provincial han tenido el menor desempeño en los cuatro municipios de análisis. El mapa 3.6 exhibe que estos ocupan el 0,5% de la mancha urbana, repartiéndose entre el 0,05% de Nación, y el 0,4% de Provincia, siendo lotes que se encuentran en la periferia de la cabecera del Partido. En el caso de la ejecución nacional, Chacabuco cuenta con la implantación del Procrear iniciado en el 2015 que, si bien cuenta con servicios disponibles de agua, cloaca, electricidad, alumbrado y cordón cuneta, se encuentra en una zona cercana a los bordes de la mancha urbana. Por otro lado, el municipio cuenta con otros barrios de ejecución nacional como el plan habitacional FONAVI viejo (ahora barrio Parque Chacabuco), cuya obra se realizó en la década de 1980, junto a otros barrios como el barrio UOCRA, el Municipal, y Parque Azul.

El Estado local ha realizado una mayor intervención en programas de acceso a lotes entre los programas “Chacabuco para Todos” y el “Plan Familia Propietaria” que permitían el acceso al lote propio. En el caso de Chacabuco para Todos, los beneficiarios seleccionados fueron empleados municipales que no poseían ningún inmueble, bomberos voluntarios, el círculo de periodistas, la Cooperativa Eléctrica de Chacabuco y bajo convenios judiciales. Posteriormente se realizaron sorteos para la población en general compuesta por familias de bajos recursos y de clase media^[62].

Como se puede observar en el mapa 3.6, la compra de quintas y adjudicación de lotes realizada por el Municipio a través de los dos programas, ocupa el 5% de la mancha urbana y mayormente se encuentra en la periferia. Del total de espacios ilustrados en el mapa 3.6, seis^[63] responden al Programa Chacabuco para Todos y el resto de los lotes corresponde al Plan Familia Propietaria. El programa Chacabuco para Todos se implementó entre los años 2010 y 2015 bajo el segundo mandato de Golía. El actual intendente reelecto retomó en el 2024 una segunda edición. En el año 2017 y en el marco del mismo programa, la intendencia de Aiola realizó un convenio para la construcción de 272 viviendas. En 2019, se redujo el número a 132 presupuestadas, pero la falta de inicio de las obras llevó a la rescisión del convenio con Nación que las fondeaba^[64].

Por lo tanto, el Municipio no cuenta con programas locales de construcción de planes habitacionales, y de igual manera que en Junín, su mayor intervención en materia urbana se encuentra en el acceso de lotes.

Como se mencionó, la expansión urbana se produjo hacia las zonas noroeste y sudeste, dando cuenta de una fuerte asimetría en el desarrollo urbano de la cabecera del Partido. Esta expansión se encuentra fuertemente vinculada a la desigualdad socioeconómica para poder acceder al mercado de tierras y viviendas que desplaza a los sectores más vulnerables o de menores ingresos a instalarse en zonas con un menor equipamiento urbano. En el mapa 3.6 se puede observar que específicamente los barrios populares (censados por el RENABAP) se encuentran en la zona norte lindante a la estación del tren, próximos al fin del trazado de la mancha urbana.

3.3.5. Conclusiones

El análisis de la política urbana en los municipios permite identificar dos grandes dimensiones de intervención: los espacios verdes públicos y los programas habitacionales, las cuales expresan las representaciones sociales sobre los roles esperados del Estado local.

Pehuajó y Gral. Villegas exhiben una mayor participación del Municipio en la ejecución de programas habitacionales. Junín concentra su acción en el mantenimiento del espacio público con políticas predominantemente vecinalistas orientadas a los espacios de proximidad, mientras que Chacabuco exhibe un rol incluso acotado en su intervención vecinalista. En este sentido, los primeros evidencian un rol ampliado del Estado local en la producción del espacio urbano, mientras los segundos se ajustan a competencias más acotadas.

Pehuajó presenta la gestión más activa en materia habitacional. A través de convenios urbanísticos, compras y expropiaciones de suelo, el Municipio puso lotes en disponibilidad y ejecutó programas nacionales, provinciales y locales. Así, su política urbana combina la expansión planificada con una fuerte intervención simbólica y material del Estado local, sostenida de manera continua durante las gestiones de Zurro (2007-2023), lo que permitió consolidar una política habitacional que se refleja en las demandas ciudadanas.

Gral. Villegas evidencia un proceso interrumpido de la política habitacional. Si bien desarrolló intervenciones en vivienda y espacios verdes, su capacidad de gestión se vio reducida por la discontinuidad de programas. Durante la intendencia de Alegre se impulsaron programas habitacionales; en cambio, la gestión de Campana acentuó la fragmentación territorial y la postergación de políticas de hábitat estructurales. La configuración urbana del distrito se organiza a partir de una fuerte diferenciación centro-periferia: el casco central concentra los servicios, equipamientos y espacios verdes consolidados, mientras que los barrios periféricos –muchos de ellos producto de relocalizaciones por inundaciones o programas habitacionales inconclusos– presentan déficits de infraestructura y conectividad.

Junín se caracteriza por una fuerte segmentación centro–periferia marcada por la traza ferroviaria. Su gobierno local privilegia políticas de embellecimiento y espacios verdes –que ocupan el 16,5% de la mancha urbana– frente a un rol limitado en materia habitacional, con escasa ejecución local y predominio de programas nacionales y provinciales localizados en la periferia norte.

En Chacabuco, la expansión urbana desregulada y la baja cobertura de servicios acentuaron la desigualdad territorial. Su intervención se concentra en programas de acceso a lotes –como Chacabuco para Todos y Plan Familia Propietaria– más que en construcción de viviendas, con un déficit notorio de espacios verdes y sin iniciativas locales de urbanización o vivienda social. Las diferencias entre las gestiones municipales profundizan estas tendencias: mientras que durante la intendencia de Golía (2003-2011) se priorizó el acceso a suelo mediante planes locales y la articulación con políticas de Nación, la gestión de Aiola (2015-2023) redujo la inversión pública en la construcción de viviendas.

En resumen, los casos dan cuenta de que las modalidades municipales de intervención urbana se estructuran entre dos polos: uno centrado en el mantenimiento del espacio público y el embellecimiento urbano (Junín, y acotado en Chacabuco), y otro orientado a la producción de suelo y vivienda (Pehuajó y, en menor medida, Gral. Villegas durante la gestión de Alegre). Estas diferencias reflejan tanto las trayectorias institucionales y los recursos locales como las significaciones sociales que sustentan las expectativas sobre el rol del Estado municipal en la configuración del espacio urbano.

3.4. Conclusiones

El análisis de las políticas implementadas en los municipios de Pehuajó, Gral. Villegas, Junín y Chacabuco permitió examinar de qué manera las modalidades de intervención estatal en materia habitacional, laboral y sobre el espacio público se vinculan con los principios orientadores de las gestiones locales, y cómo estos principios se estructuran en función del perfil político-partidario de cada gobierno. La comparación entre los casos estudiados exhibe que, si bien existen rasgos comunes en torno a la importancia del espacio público, la vivienda y el empleo como ejes de las políticas locales, las estrategias y los sentidos atribuidos a dichas intervenciones difieren en función de las tradiciones partidarias. Asimismo, el abordaje esclareció las diferencias entre municipios que, electoralmente parecían casos intermedios (Gral. Villegas y Chacabuco) entre los casos polares de partidos con intendentes mayormente del peronismo (Pehuajó) o del radicalismo o Cambiemos/JxC (Junín).

En este sentido, aunque electoralmente Gral. Villegas y Chacabuco son dos municipios que cuentan con trayectorias políticas partidarias en igual proporción entre gestiones peronistas y radicales o de Cambiemos, en Chacabuco los intendentes pertenecientes a ambos espacios mantuvieron roles semejantes. En cambio, en Gral. Villegas, el intendente Alegre de pertenencia peronista si mantuvo un rol similar al de Zurro en Pehuajó. Así, los intendentes peronistas de Chacabuco se distanciaron de los roles que asumieron sus contrapartes de Pehuajó y Gral. Villegas. Asimismo, todos los intendentes del espacio del radicalismo y de Cambiemos compartieron similares principios orientadores en las políticas públicas implementadas bajo sus gobiernos.

Pehuajó presentó una modalidad sostenida en una tradición de intervención que se denominó como estatal ampliada. Las políticas desarrolladas priorizaron la expansión del acceso a la vivienda, la creación de barrios sociales, la construcción de infraestructura básica y la generación de empleo a través de la incorporación de trabajadores en el ámbito municipal. Este tipo de intervención se apoya en la idea de un Estado local activo, capaz de promover inclusión social mediante la acción directa. Empero, para reconocer cómo un Estado local se puede definir ampliado en sus roles, resulta necesario su comparación con otros, en especial aquellos municipios que configuran su intervención a partir de la prioridad otorgada al embellecimiento y mantenimiento del espacio público.

Aunque desde la década de los noventa los municipios debieron afrontar diferentes etapas descentralizadoras y recentralizadoras, los cuatro municipios de análisis permiten reconocer diferencias en cómo fueron asumidos dichos roles. A su vez, el perfil político-partidario de las gestiones permite reconocer una variable de corte entre las modalidades de intervención pública.

Así, el caso de Pehuajó demuestra cómo el perfil partidario define un modo de intervención coherente con los principios orientadores del gobierno local. En este Municipio, la política habitacional y laboral no se concibe como responsabilidad de niveles superiores, sino como una obligación propia del Estado municipal. Esta impronta se traduce en el plano de las representaciones sociales analizadas en el siguiente capítulo, en el anclaje de una imagen de Estado ampliado, donde las funciones vecinalistas –como el mantenimiento o la limpieza del espacio público– ocupan un lugar subordinado frente a la centralidad de las políticas sociales.

Desde el retorno democrático, Gral. Villegas combinó administraciones peronistas, radicales o de Cambiemos. A pesar de dichas alternancias, la gestión de Alegre (1995-2013) con un tipo de intervención semejante a la de Zurro en Pehuajó, configuró un rol local de Estado ampliado. Durante el período de gobierno peronista, las políticas se orientaron hacia la promoción de vivienda, los programas de autoconstrucción y la urbanización de sectores periféricos, dando forma a un modelo de intervención ampliado del Estado. En cambio, bajo la administración de Campana (2015–2023), se desplazó la atención de la cuestión social hacia intervenciones subsidiarias, dando un lugar a una modalidad recortada de intervención estatal.

Como se verá en el capítulo siguiente, aunque en términos institucionales el Municipio haya alternado entre distintos signos partidarios, las expectativas ciudadanas permanecen ancladas en las experiencias de gestión de carácter ampliado, que definieron el horizonte de lo legítimamente demandable al Estado local, un espacio público embellecido, pero principalmente la ejecución de programas municipales de acceso a la vivienda y del empleo municipal.

En Junín, las políticas implementadas por las sucesivas gestiones no peronistas consolidaron la imagen de un Estado local que cumple su rol a través del mantenimiento y embellecimiento del espacio público, principalmente con fines recreativos y turísticos. La intervención estatal se centró en la valorización del espacio verde y en su conversión en atractivo urbano gentrificado. Las políticas laborales se orientaron hacia actividades auxiliares vinculadas a la búsqueda de empleo, tales como capacitaciones o una bolsa de empleo digital, y no a la generación directa de puestos de trabajo municipales. En el plano habitacional, el Municipio actuó como ejecutor de programas nacionales o provinciales, o como mediador administrativo entre los beneficiarios y las escalas superiores del Estado. Este perfil de gestión reproduce la lógica de un Estado subsidiario, en el que la autoridad local asume un rol de mantenimiento y coordinación antes que de producción o intervención social directa.

La orientación general de la política pública en Junín responde a una matriz coherente con su tradición partidaria radical, en la que el orden, la planificación, el control del espacio urbano y la prestación de servicios se instituyen como prioridades de la gestión. La continuidad de administraciones no peronistas, sumada a la escasa alternancia electoral, contribuyó a consolidar una estructura de sentido que legitima un tipo de Estado local centrado en la administración y mantenimiento del espacio público, más que en la redistribución o la ampliación del acceso a la vivienda o al empleo público. Este principio orientador se expresó en la configuración de una imagen del Municipio cuya principal capacidad radica en sostener la calidad del entorno urbano y en proyectar una identidad turística de ciudad ordenada, limpia y cuidada.

Por último, el caso de Chacabuco se inscribe en un proceso más complejo. Al igual que Gral.Villegas, alternó entre gobiernos peronistas y radicales, y más recientemente con gestiones de Juntos por el Cambio. No obstante, a diferencia de aquel, no se observó un corte claro entre perfiles partidarios ni una sedimentación de memorias equivalentes a las de un Estado ampliado. Las políticas implementadas se concentraron en acotadas mejoras del espacio público y servicios urbanos, con una baja capacidad de intervención en materia social (vivienda y empleo). El Municipio desempeñó un rol de mediador en la ejecución de programas habitacionales y de articulador con niveles superiores del Estado, sin llegar a consolidar programas de acceso a la vivienda propios del Municipio, pero si en planes de acceso al lote propio, e incluso provocando durante la gestión de Aiola la rescisión de un convenio con Nación para la construcción de viviendas. De este modo, Chacabuco expresa la consolidación de un modelo estatal subsidiario, con un tipo de intervención vecinalista que se encuentra limitada en su capacidad para abordar problemas estructurales.

En conjunto, los cuatro municipios analizados confirman a la vez que permiten complejizar la hipótesis de que los tipos de programas implementados responden a los principios orientadores de las gestiones locales, y que estos principios se diferencian según el perfil político-partidario.

En los gobiernos de intendentes peronistas (a excepción de Chacabuco), la política pública se asoció con la noción de un Estado ampliado, promotor y ejecutor directo de políticas sociales vinculadas al acceso a la vivienda y al empleo. En los gobiernos radicales o de Juntos por el Cambio, en cambio, predominó un modelo de Estado subsidiario, que concibe su función como la de regular, mantener y articular, delegando en otras escalas la intervención social. Entre ambos polos (Junín y Pehuajó), en Chacabuco, aun con intendentes peronistas, las modalidades de intervenciones fueron de tipo subsidiarias, mientras que en Gral. Villegas, el tipo de Estado ampliado llevado adelante durante la gestión de Alegre contrastó con la Intendencia desarrollada por Campana.

En todos los casos, las memorias de gestión analizadas en el siguiente capítulo y las experiencias previas de intervención, condicionan las representaciones ciudadanas y las expectativas sobre el rol del Estado local y de su ejecutivo. Como se verá en el capítulo siguiente, las políticas públicas son comprendidas como sedimentaciones de sociabilidades previas con el Estado. El análisis propuesto permite reconocer que las formas en que el Estado interviene, los instrumentos que adopta y los objetivos que persigue condensan huellas de modelos anteriores, así como expectativas que los actualizan en cada coyuntura, conformando así roles esperado a cumplir del Estado sobre el espacio público, la política habitacional, el empleo y la relación con la escala nacional, mientras que los incumplidos devienen en Estados de gestiones fallidas.