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1 Políticas de inclusión digital
en la región de Latinoamérica

Fernando Andonegui y Flavia Samaniego

Introducción: inclusión digital, una agenda global

Para algunos autores, la sociedad de la información (SI) se gesta en el marco de un proyecto ideológico y material global que busca naturalizar hegemonías a la vez que crear los medios eficientes para su realización. Para Mattelart (2002), por ejemplo, la SI se encuentra dentro de los últimos eslabones de un largo proceso de racionalización que se sostiene en ideologías tecnoutópicas. Este autor señala que ya en el año 1975 se comienza a acuñar el término SI en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y que dicho concepto se desarrolla en íntima relación con la desregulación de la circulación tanto de los flujos de capitales como de las telecomunicaciones y la competencia. De esta forma, Mattelart advierte que en 1994 se despliega el Global Information Infraestructure, un proyecto donde se presenta la denominación sociedad global de la información, propalando la irradiación de las redes de telecomunicación desde los países centrales como precondición para el desarrollo económico, social y democrático en el globo. El mismo concepto es ratificado en la cumbre del G7 de 1995, en donde se abunda en promesas de un “Nuevo Orden Mundial de la Información” (Mattelart, 2002: 127). Las redes de telecomunicaciones, que poseen a la vez elementos técnicos y culturales, materiales y subjetivos, se envuelven así en metáforas de democratización, de libertad de circulación, de neutralidad[1] y de intercambio de equivalentes encubriendo, desde un punto de vista económico, tanto su infraestructura material como su proyección como mercado. Del mismo modo, oscurecen desde una óptica tanto económica como cultural que todo flujo suele ser asimétrico en favor de quien compone el campo de transacción.

Retomando a Mattelart (2002), las preocupaciones relativas al empobrecimiento cultural que puede conllevar el desarrollo inequitativo de estas tecnologías impulsaron a la Unesco, junto con la Unión Internacional de Telecomunicaciones, a proponer la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) en Ginebra, en el año 2003, con la intención de analizar qué regulaciones globales podrían ser necesarias para preservar lo que consideraba un bien público global. No obstante esto, en esta reunión y en las subsiguientes será donde, por acción activa del G8 y de la OCDE, y por la complicidad de sectores de poder de los países periféricos, la SI se consolidará como un proyecto hegemónico (Valderrama, 2012). Este proyecto se presentará como un modelo único de desarrollo de las tecnologías de información y comunicación (TIC), promovido no solo por los actores privados ni por los gobiernos de los países desarrollados, sino impulsado activamente por políticas de los estados periféricos y sostenido en un reduccionismo tecnológico que se presenta al mismo como la panacea para un amplio núcleo de problemas del tercer mundo; y con ello se comienza a definir un nuevo concepto problemático: la brecha digital.

Se produce así la promoción en América Latina y el Caribe de iniciativas que persiguen el cierre de dicha brecha, y en el año 2000 se inicia un diálogo multilateral que culmina en la declaración de Florianópolis 2003, la preparación para la CMSI del mismo año y la declaración de Bávaro. En 2005 se realiza la I Conferencia Ministerial Regional de América Latina y el Caribe, donde se aprueba el primer plan de acción: eLAC2007, con el compromiso de reducir la brecha digital y promover el acceso y uso de las TIC como herramientas del desarrollo. A estos planes le continuaron el eLAC2010, el eLAC2015, y el eLAC2018, donde se observan además de los objetivos expuestos, un gran número de ejes programáticos (CEPAL, 2015a).

Podemos observar que la visión expresada en estas agendas, y por los organismos multilaterales como la CEPAL, contrastan con la problematización observada por los autores antes mencionados, y verifican la posición de Valderrama (2012): estas agendas encuentran en la multiplicación de las tecnologías digitales y de las redes un suceso inherente al desarrollo económico global que se convierte en un imperativo desde afuera para los países de la región. De manera que promover la proliferación de capacidades técnicas y humanas, así como de infraestructura para la inserción en un mundo (mercado) –el nuevo mundo de la revolución digital–, parece superar las decisiones políticas soberanas y se constituye en una necesidad categórica impulsada por un vector con dinámica propia: el desarrollo.

La temática del desarrollo se comprende en una larga construcción teórica, con fuerte arraigo en la región. Es un campo de estudio caracterizado por una dimensión teórica, una de acción política y una económica, y tiene por interés dar cuenta de las razones que explican el retraso económico y social de ciertas áreas del mundo, así como establecer cuáles son las características y posibilidades para revertirlo (Nahon, Rodríguez Enríquez y Schorr, 2006), y así aparece la noción de brecha como separación, espacio a cubrir, para que los países subdesarrollados o en desarrollo avancen en sentido de los estados considerados económica y socialmente avanzados.

Desde una visión regional, esta concepción, desde la década del cuarenta, es conducida principalmente por la CEPAL y se desarrolla hasta la década del sesenta, cuando se fundan las bases del estructuralismo económico y de un pensamiento del desarrollo centrado en la periferia (Pérez Caldentey, 2015). A partir de los años noventa, su herencia es recogida por el neoestructuralismo, que problematiza la brecha tecnológica, y en este sentido Ramos y Sunkel (1991) señalan la necesidad de instalar el concepto de cambio tecnológico desde dentro y de pensar que la tercera revolución tecnológica impone una nueva organización entre sector público y privado que permita estar a la altura de este desafío para abandonar la inserción periférica, o al menos acortar la brecha.

En las últimas CMSI, y en las agendas regionales, el concepto desarrollo devino en desarrollo sostenible y este aparece emparejado al concepto de inclusión, toda vez que se comienza a reconocer que la brecha ya no solo se identifica hacia afuera, sino al interior de los países, regiones y grupos poblacionales, donde se pueden observar dispares penetraciones del acceso, el uso, y la capacidad de uso de las tecnologías digitales. Incluidos y excluidos digitales aparecen como factores de análisis y de acción de la política pública. Vemos, pues, que en los objetivos propuestos en la declaración de México en 2015 se reiteran los principios de la CMSI de “encauzar el potencial de las tecnologías de la información y las comunicaciones para que las personas y los pueblos puedan aprovecharlas en la mejora de su calidad de vida y en la promoción del desarrollo sostenible” (CEPAL, 2015b: 1), así como: “Reafirmando que la ciencia, la innovación y las tecnologías de la información y las comunicaciones son esenciales para la promoción de los componentes económicos, sociales y ambientales del desarrollo sostenible” (CEPAL, 2015b: 2); o también redundando en mejorar las capacidades regionales a fin de aprovechar la revolución digital para aumentar y promover el acceso y la infraestructura, la economía digital, el gobierno electrónico, la gobernanza de Internet, la inclusión social y el desarrollo sostenible” (CEPAL, 2015b: 2); “Impulsar el uso de las TIC para generar soluciones en todos los ámbitos de la vida” (CEPAL, 2015b: 3).

Es expreso que se le brinda una importancia indiscutida a la expansión de esos medios y se los vincula a modo de solución a problemas muy disímiles, sin ambages y sin matices. En esta mirada, las tecnologías proponen soluciones para el desarrollo por sí mismas, son programas que dinamizarán fondos significativos en economías donde estos escasean; sin embargo, no parecen expresar visos de duda sobre los presupuestos que las subyacen.

Se puede señalar que al igual que el concepto de brecha, tanto económica, de desarrollo o tecnológica, el de brecha digital aparece como un concepto relacional y cardinal; solo tiene sentido en relación a un norte deseado, a un objetivo a alcanzar, incluso semánticamente solo puede cubrirse una brecha para llegar hasta un punto dado, y este estaría definido tácitamente por los países desarrollados.

En este sentido, Crovi Druetta (2004) señala que la brecha digital posee al menos las siguientes dimensiones: la tecnológica –referida a la infraestructura material disponible y su actualización–; la de conocimiento –que comprende las habilidades y saberes para manejar las tecnologías digitales y los artefactos–; y la de información –donde se distinguen los sobreinformados y los desinformados–; por último, la económica –que tiene que ver con la falta de recursos para acceder a las tecnologías digitales, tanto a nivel personal como gubernamental y de participación, de igualdad de oportunidades–. Por otra parte, el binomio inclusión-exclusión digital expone también una relación que permite ser vinculada con la inclusión social, toda vez que además proporciona elementos para ser evaluada al interior del territorio y de las distintas poblaciones. Conserva, no obstante, también una matriz ideológica que define un sentido de la inclusión deseada; demarcar quién quedó excluido implica delimitar un adentro deseado, evidenciando así los trazos de una visión hegemónica.

Las agendas para la inclusión digital desarrolladas desde el año 2000 propusieron grandes esfuerzos de política pública y dinamizaron proyectos a lo largo de toda la región. El objetivo de este apartado será analizar algunas de ellas, intentando abarcar las políticas nacionales más destacadas en Brasil, Uruguay, Chile, Bolivia, Ecuador, Perú y Argentina, en los últimos dos decenios. La metodología utilizada, salvo para Argentina, consistió en la realización de un relevamiento de los sitios web y documentos oficiales de cada país y el análisis de los informes, leyes y decretos obrantes en Internet. Además, se consultaron publicaciones de investigadores de la región.

Políticas públicas dirigidas a la inclusión digital en Latinoamérica

La República Federativa de Brasil presenta un territorio extenso y heterogéneo, tanto a nivel demográfico como económico; su mapa de inclusión digital combina políticas públicas de diferentes niveles, tanto del Estado nacional como de los estados miembros, así como diversas iniciativas municipales, que en algunos casos por la magnitud de sus ciudades tienen una importancia semejante a la de muchos estados.[2] Esta orientación hacia la inclusión digital reconoce una larga historia que comienza ya en la década de los setenta, momento en el cual se implementan políticas educativas con dicha orientación; las mismas se mantienen hasta hoy con notable continuidad, brindándole así la característica de una política de estado. En este modelo, el Estado nacional cumple un rol director al darles marco e iniciativa a las políticas estaduales y en orientarlas al desarrollo regional, marcando objetivos clave de promoción. Dichas políticas involucran, a su vez, a sectores privados nacionales y extranjeros, así como a organismos internacionales. Brasil presenta así una compleja red de políticas de inclusión digital que destacan por su número y su heterogeneidad, y que cubren a su vez muy distintos aspectos, a la vez que se aplican a poblaciones muy diversas, graficando de este modo un Estado que intenta una presencia capilar.

A nivel nacional, existe un conjunto de programas y proyectos de inclusión digital que se encuentran agrupados dentro del Fondo de Desarrollo Educativo (FDE), entre ellos el Programa Nacional de Tecnología Educacional (ProInfo), creado en 2007, mediante el Decreto n° 6300, cuyo principal objetivo es promover el uso educativo de las tecnologías de información y comunicación en las redes públicas de educación básica. El funcionamiento de ProInfo se produce de una manera descentralizada, y existe una Coordinación Estatal en cada unidad de la Federación y los Centros de Tecnología Educativa (NTE). Este programa se encuentra equipado con una infraestructura informática y de comunicación que reúne a educadores y expertos en tecnología de hardware y software. El ProInfo posee a su vez un número de programas dependientes, como es el caso del Proyecto un Computador por Alumno (PRUCA) y el Programa un Computador por Alumno (PROUCA), implementado desde 2010 por la Ley nº 12249 con el concepto OLPC;[3] tiene por objetivo promover la inclusión digital pedagógica y el desarrollo de los procesos de enseñanza y aprendizaje de maestros y profesores de las escuelas brasileñas, a través de la utilización de computadores portátiles denominados laptops educacionales. Dentro del mencionado proyecto también se integra el Programa de Banda Ancha en Escuelas (PBLE), lanzado en 2008 por el gobierno federal a través del Decreto nº 6424 con la intención de conectar a todas las escuelas públicas urbanas, además de otras instituciones educativas. Y por último, el Programa Tabletas, que buscaba distribuir este tipo de equipos a docentes, actualmente desactivado.

Dentro del Programa Brasil Inteligente, instituido en 2016 por el Decreto nº 8776, se encuentra también Mi Escuela más Inteligente, el cual será desarrollado por Telebras y posee como meta conectar a 30 000 escuelas públicas rurales y urbanas con banda ancha, wifi y acceso a media center antes de finales de 2019.

Por su parte, el Ministerio de Comunicaciones ha desarrollado y desarrolla una serie de programas centralizados en el Departamento de Inclusión Digital de su Secretaría de Telecomunicaciones, como el Programa de Gobierno Electrónico – Oficina de Atención al Ciudadano (GESAC), que reconoce antecedentes desde 2002 y promueve la conexión gratuita a Internet a los telecentros, escuelas, unidades de salud, pueblos indígenas, cruces fronterizos y quilombos, principalmente en comunidades en estado de vulnerabilidad social. En 2017 se registraron más de 6500 telecentros, denominados Puntos de Inclusión Digital (PID), cuya finalidad es promover el desarrollo social y económico de las comunidades, la reducción de la exclusión social y la creación de oportunidades de inclusión digital de los ciudadanos. En consonancia, el Programa Nacional de Formación de Agentes de Inclusión Digital (PNAID), creado por la Ordenanza n° 2801 de 2017 tiene por objetivo formar técnicos para actuar como agentes de inclusión digital en los telecentros que persiguen la reducción de la exclusión social y revitalizan dichos espacios. Actualmente el Ministerio cuenta con un Sistema Integrado de Monitoreo de los Proyectos de Inclusión Digital (SIMMC).[4] Los Centros de Reacondicionamiento de Ordenadores (CRC), que promueven la formación de los jóvenes en situación de vulnerabilidad social, con capacitación, y los ordenadores recuperados son donados a los laboratorios de escuelas, bibliotecas, telecentros y otros puntos de inclusión digital ; este programa formó a 3800 jóvenes desde 2011 y se reacondicionaron 4800 equipos, y en 2016 se firmaron diez convenios. Existieron también programas de inclusión social y digital de los jóvenes rurales desarrollados en asociación con el Departamento de Juventud de la Presidencia, de 2011 a 2015, llamado Inclusión Digital en Juventud Rural; su estado actual no pudo ser relevado.

El proyecto Linux Educacional, creado en el marco del Comité Técnico para la Implementación de Software Libre (CISL), que promueve el uso de SL en la administración pública, busca maximizar el rendimiento de los ordenadores de la escuela y un entorno de aplicación con interfaz apropiada para la escuela pública. El mismo fue desarrollado por el Centro de Computación Científica y Software Libre (C3SL), perteneciente al Departamento de Informática de la Universidad Federal de Paraná con financiamiento del Fondo Nacional del Desarrollo de la Educación (FNDE), integrando de esta forma la universidad a los proyectos de inclusión digital.

Por su parte, Uruguay se destaca por haberse colocado como el primer país en la región en llevar adelante un modelo de inclusión digital basado en el modelo 1:1 (un computador, un alumno). Bajo el nombre de Programa para la Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea (Plan Ceibal), se inició en el año 2007 y ha alcanzado a la fecha 797 000 equipos entregados; de esta manera, se convirtió en referente regional y caso de estudio mundial por su extensión y profundidad. En este país, el Estado nacional se ubica en el centro de la iniciativa de un abanico de programas referidos a la inclusión digital, al mismo tiempo que canaliza gran parte de ellos a través de la empresa estatal de telecomunicaciones Antel. Esta participa activamente del Ceibal y cumplió en 2016 el objetivo de brindar conectividad al 100% de los centros educativos, alrededor del 93% por fibra óptica, esfuerzo que se conduce desde el año 2001 a través del Plan de Conectividad Educativa (PCE). En el mismo año, comenzó el Programa Uruguay Sociedad de la Información (USI), que tiene por objetivo la disminución de la brecha digital por medio de la universalización del acceso, con foco en comunidades desfavorecidas. Ello se realiza por medio de la instalación de algo más de 250 infocentros comunitarios, la mayoría de ellos son conocidos como centros MEC (Ministerio de Educación y Cultura), luego le siguen los Espacios de Inclusión Digital, y también existen otros no categorizados. Por su duración demostró ser una red sustentable en el tiempo. La misma propone a su vez un programa de capacitación para sus coordinadores y operadores de infocentros, a la vez que ofrece un Portal USI[5] y una comunidad de aprendizaje promovida por Antel, denominada Educantel.[6] Del mismo modo, en los centros MEC se integra el Plan Nacional de Alfabetización Digital (PNAD), que propone brindar elementos para el desarrollo de competencias básicas para una sociedad inmersa en un entorno digital predominante vinculado al conocimiento y la información.

Por último, a los efectos de promover la inclusión digital en las personas mayores, y con ello la reducción de la brecha digital generacional, se crea el Programa Ibirapitá (Decreto 130/15 del Poder Ejecutivo). Consiste en la entrega, de manera gratuita, de tabletas a jubilados de las franjas más bajas de ingresos.[7] Según Morales y Rivoir (2018), desde su implementación y hasta fines de 2017, el plan lleva entregadas 170 000 tabletas y ha realizado 6000 talleres de entrega en todo el territorio nacional.

Por otra parte, desde 1992 existe en Chile el Centro de Educación y Tecnología del Ministerio de Educación, conocido como Enlaces.[8] Nacido como un programa piloto de este Ministerio, Enlaces busca contribuir a mejorar la calidad de la educación mediante la informática educativa y el desarrollo de una cultura digital entregando estrategias de enseñanza, capacitación a profesores y estudiantes, a la vez que brinda recursos e infraestructura dentro de colegios subvencionados. Con 25 años continuos de trabajo, el programa adquirió las características de una política de estado. Dentro de sus logros más importantes ellos destacan: haber reducido la brecha digital entre los docentes (se capacitaron más de 200 mil docentes), haber incrementado la valoración de las TIC en la política educativa, y haber permitido el acceso de las TIC a los estudiantes provenientes de sectores vulnerables en el espacio de la escuela (Enlaces, 2018).

En el año 2015 la política de inclusión digital se reorganiza a través de la Agenda Digital 2020 “Chile Digital para todos” (Gobierno de Chile, 2016), y establece, luego de un año de trabajo, 5 ejes y 13 líneas de acción. Dentro de las medidas más destacadas, en relación a la inclusión digital de la Agenda, podemos encontrar aquellas bajo la responsabilidad de la Subsecretaría de las Comunicaciones: la 10-Desarrollo de un Plan Nacional de Infraestructura de Telecomunicaciones, que propone un documento vivo que concrete las acciones de política regulatoria y subsidiaria para lograr proporcionar equidad en el acceso de la población y de las empresas productivas, a los servicios de las tecnologías de información y comunicación. Por otra parte, la 13-Modernización de la infraestructura para conectividad con foco en servicios públicos de Educación y Municipios es una iniciativa que busca beneficiar con conexión a Internet a más de 7900 establecimientos educacionales, con una población de alumnos de más de 2 800 000.

Por su parte, dentro de las responsabilidades de Enlaces, podemos señalar la 54-Tablet para Educación Inicial, cuyo objetivo es promover y mejorar el desarrollo del aprendizaje de matemáticas en estudiantes de NT1, NT2 y 1° básico de establecimientos municipales, a través de la provisión de una estrategia metodológico-didáctica que utiliza tablet; 55-Mi Taller Digital, para el desarrollo de Habilidades TIC para el Aprendizaje (HTPA) en estudiantes a través de talleres extracurriculares; 56-Me Conecto para Aprender, el cual busca acortar la brecha digital por medio de la entrega de una notebook a los alumnos del séptimo año de enseñanza básica de los establecimientos públicos, buscando así beneficiar a unos 300 000 alumnos; 57-Plataformas para habilidades TIC, que persiguen el desarrollo de las habilidades TIC para el aprendizaje, dando acceso a recursos educativos digitales; por último, cerrando las responsabilidades de esa repartición se encuentra la medida 58-Tecnologías de Acceso Universal para la Educación, cuyo objetivo es equipar escuelas especiales que atienden a estudiantes que presentan necesidades derivadas de discapacidad múltiple.

El Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de un proceso comenzado en el año 2002 y reforzado con el Plan Nacional de Desarrollo (2006-2011), sostiene una búsqueda de la apropiación social del conocimiento en el marco de la inclusión y la reciprocidad, recuperando y valorizando la sabiduría ancestral de los pueblos indígenas originarios en una plataforma conceptual y actitudinal del vivir bien. A la vez, se persigue una cultura científica inclusiva para la construcción de una sociedad del conocimiento con características propias. En 2011 se promulga la Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación, que promueve como principio el acceso universal a las telecomunicaciones y las TIC, y a través de ellas, el acceso equitativo a oportunidades de educación, salud y cultura; el desarrollo de contenidos, aplicaciones y servicios TIC en educación, salud, gestión gubernamental, etcétera; la creación del Comité Plurinacional de Tecnologías de Información y Comunicación (COPLUTIC) para proponer y coordinar planes, programas y proyectos para el desarrollo TIC; y el impulso al gobierno electrónico y el software libre. Por otra parte, a partir de 2010, en el marco de la Ley de la Educación Avelino Siñani-Elizardo Pérez, se desarrollan una serie de iniciativas: en el año 2011, dentro del Programa Educación con Revolución Tecnológica, se lleva a cabo el Proyecto Una Computadora por Docente, que entrega computadoras portátiles a los maestros y maestras a título gratuito y por única vez, para mejorar la calidad del ejercicio de la docencia.

A su vez, el Programa Nacional de Telecomunicaciones de Inclusión Social (PRONTIS), ejecutado por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, busca promover el acceso universal a las telecomunicaciones y TIC, para ciudadanos de áreas rurales e interés social; se desarrollan: El Programa Provisión de Internet para Unidades Educativas de Bolivia creado en el año 2016; Telecentros Satelitales Integrales (TSI) en 2014, que busca brindar acceso a Internet, telefonía pública y televisión satelital a escuelas y centros de salud en más de mil poblaciones rurales, prevé una segunda fase –conducida por la empresa nacionalizada de telecomunicaciones ENTEL S. A.– con la instalación de 1500 telecentros más; colocación de bases de radio en zonas rurales; el Plan Nacional de Banda Ancha desde el año 2016, que busca la confección de planes para el desarrollo de la infraestructura del acceso a Internet hasta el año 2020; por último, este ministerio posee bajo su órbita la Empresa Pública Nacional Estratégica (EPNE) Agencia Boliviana Espacial (ABE) responsable del desarrollo del Programa Satelital Tupak Katari, que busca garantizar a los ciudadanos residentes en áreas remotas el acceso a las telecomunicaciones por medio de la adquisición de un satélite de telecomunicaciones.

Por otra parte, mediante Decreto Supremo n° 1759 del año 2013, se crea la EPNE QUIPUS, bajo tuición del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural, que produce y comercializa computadoras, celulares y accesorios, dentro de las cuales se encuentran las provistas para el Programa Una Computadora por Docente. Así también encontramos en relación al software libre que en las iniciativas recientes de ADSIB están el Plan de implementación de software libre y estándares abiertos 2017-2025, así como por otro lado desarrolla un Plan de implementación de gobierno electrónico 2017- 2025, que se da en marco de la creación en 2015 de la Agencia de Gobierno Electrónico y TIC (AGETIC) en 2015, que persigue la transformación de la gestión pública y aportar a la construcción de la soberanía científica y tecnológica.

Dentro de las iniciativas de Ecuador, es destacable el Plan de acceso Universal y Alistamiento digital, que se compone de tres proyectos que a su vez están interrelacionados entre sí, los cuales se pueden enmarcar dentro de la idea de inclusión digital educativa. Estos son: Infocentros, Internet para tod@s y el plan Nacional de Banda Ancha. Los infocentros son espacios que buscan acercar a la comunidad la tecnología, haciendo un uso apropiado de las TIC; es un programa que funciona desde el año 2011 y busca reducir los niveles de analfabetismo digital en el país (cercano al 30%), a través de la utilización de siete aulas móviles que cuentan con equipos de computación y acceso a Internet; estos se desplazan a lo largo del país brindando talleres gratuitos sobre el uso de redes sociales, correo electrónico, buscadores, entre otros. También se destaca la creación del Fondo para el Desarrollo de las Telecomunicaciones (FODETEL), que tiene vigencia desde el año 2002, centrado en el financiamiento de proyectos de inclusión digital y el subsidio a operadoras privadas para estimular la inversión en materia de telecomunicaciones en zonas rurales y urbano marginales. En el año 2010 se pone en funcionamiento el Sistema Internacional de Tecnologías de la Información (SITEC), programa que incentiva las habilidades didácticas mediante la tecnología; este programa se proyectó hasta el año 2017. El mismo estaba enfocado en la democratización del uso de las tecnologías y el aprendizaje digital.

En el caso de Perú, muchas de las políticas de inclusión digital fueron elaboradas por el Estado con la participación activa y directa de organismos internacionales, empresas tanto nacionales como multinacionales, y distintas organizaciones de la sociedad civil, no solo en lo que respecta al financiamiento, sino a la implementación y desarrollo de las mismas. Mediante el Decreto nº 066-2011, se aprobó el Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Información en el Perú y la Agenda Digital 2.0, aunque no es la primera agenda digital de Perú, la anterior proyectaba sus objetivos para el año 2005. En el marco de esta última, se dio origen al Proyecto Huascarán (2002), uno de los más importantes en lo que a políticas de inclusión digital educativa se hicieron. El mismo se destaca por su corte inclusivo, que abarca tanto a las zonas rurales como a las culturas y lenguas indígenas. Este proyecto, con varios cambios desde su implementación y varias dificultades estructurales, es absorbido por la DIGETE (2007); el Programa Una Laptop por Niño es lanzado este mismo año. Con el gobierno de Ollanta Humala (2011), la DIGETE resuelve no seguir con el modelo 1:1 y mediante la creación de la ODATIC,[9] se centra en reforzar la educación con TIC en zonas rurales.

Con respecto a las políticas de gobierno electrónico, se implementó el voto electrónico en siete distritos del país y se creó la Comisión Red Dorsal de Fibra Óptica para el desarrollo y despliegue de nuevos backbones de fibra óptica que fomenten la conectividad en las diversas regiones del país. También se incentivó un proyecto de Telesalud para la atención médica en zonas rurales. Estas políticas de inclusión digital que se fueron implementando a lo largo de los años y cambios de gobiernos no poseen continuidad en el tiempo, ya sea por falta de financiamiento o por cuestiones políticas, una característica que encontramos común en la región.

Por último, en Argentina el principal encargado de fomentar la inclusión digital y tomar medidas para reducir la brecha digital ha sido el Estado nacional; a su vez, varias provincias han emprendido políticas ligadas a la inclusión digital y la educación dentro de sus jurisdicciones (Ciudad de Buenos Aires, San Luis, Río Negro, Mendoza, Santa Cruz y La Rioja).

En el año 2010, durante el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, fue creado mediante el Decreto nº 1552, el Plan Nacional de Telecomunicaciones “Argentina Conectada”, el cual contaba con una Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica encargada de ejecutar y coordinar las diferentes políticas públicas que ya se venían gestando a nivel nacional. El Plan tenía como ejes estratégicos:

la inclusión digital; la optimización del uso del espectro radioeléctrico; el desarrollo del servicio universal; la producción nacional y generación de empleo en el sector de las telecomunicaciones; la capacitación e investigación en tecnologías de las comunicaciones; la infraestructura y conectividad; el fomento a la competencia (Poder Ejecutivo de la Nación Argentina, 2018a).

Este se presentó como complementario del Sistema Argentino de Televisión Digital Terrestre (SATVD-T), creado un año antes, y del Programa Conectar Igualdad (PCI), creado a través del Decreto nº 459/10 en concordancia con la Ley Nacional de Educación n° 26206.[10]

La Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica de “Argentina Conectada”, con motivo de articular aquellas iniciativas vinculadas al desarrollo de políticas de inclusión digital y al desarrollo de infraestructura y telecomunicaciones, pusieron bajo su órbita los siguientes programas y políticas públicas: ArSat;[11] Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO); Sistema Argentino de Televisión Digital Terrestre, el cual tenía por fin transferir la televisión analógica a la televisión digital de acceso libre y gratuito para toda la población y optimizar el uso del espectro radioeléctrico; complementando a esta última se creó Mi TV Digital-Plan de Acceso, destinado a aquellos ciudadanos e instituciones de bajos recursos, se les otorgó un equipo sintonizador para acceder a la Televisión Digital Abierta (TDA); Televisión Digital Satelital, a cargo de la Comisión Nacional de Comunicaciones, buscaba complementar la cobertura donde la Televisión Digital Terrestre no llegaba; Polos Audiovisuales Digitales,[12] con el fin de facilitar el acceso a los medios técnicos, tecnológicos y profesionales para la producción de contenidos audiovisuales en las regiones del país; el ya mencionado PCI,[13] que consistió en la distribución de una computadora portátil a cada estudiante y docente de las escuelas públicas secundarias, de educación especial, y de los institutos de formación docente; la Agencia Federal para la Sociedad de la Información (AFESIF), que constaba de tres direcciones: Estadísticas para la SI, Normativas de Calidad y Mejoras Prácticas para la SI, y Programas y Proyectos, esta última tenía a su cargo la ejecución del Programa Nacional para la Sociedad de la Información (PSI), por el cual se desarrollaron los Programas Punto de Acceso Digital (PAD) y Núcleos de Acceso al Conocimiento (NAC).

La diferencia entre los dos últimos radica en que el PAD estuvo enfocado en otorgar conectividad gratuita en espacios públicos y escuelas, mientras los NAC, como señalaremos con mayor detalle en el capítulo “Los Núcleos de Acceso al Conocimiento”, tienen por objetivo la reducción de brecha digital, promoviendo el acceso comunitario a las TIC en instituciones huéspedes que ya estén insertas en el territorio.

Tanto el PAD como el NAC están ligados con la creación de la Red Social de Conocimiento y Vinculación Ciudadana (CLIC);[14] en sintonía con estas últimas políticas de inclusión digital se presenta el Proyecto Pueblos Originarios y TIC;[15] el Servicio Universal de las Telecomunicaciones; el Plan Nacional Igualdad Cultural[16] creado mediante el Decreto nº 345/12, que propone crear las condiciones para el “acceso a la infraestructura, la conectividad, las nuevas tecnologías en el proceso de producción y circulación de bienes artísticos y culturales, de modo de abrir oportunidades de participación a toda la comunidad” (Poder Ejecutivo de la Nación Argentina, 2018b).

En febrero de 2015, el Ministerio de Educación de la Nación Argentina puso en marcha el Plan Nacional de Inclusión Digital Educativa, que integra las diferentes políticas públicas relacionadas con la incorporación de las TIC en las prácticas pedagógicas. Esto incluye al PCI, Primaria Digital y Aulas Rodantes, y se articula con diversas acciones desarrolladas por el Programa “Nuestra Escuela” (de formación docente), entre otras. Al mes de julio de 2015, en el marco del PCI, se habían entregado más de 5 millones de netbooks.

Con el cambio de gobierno, ya en la presidencia de Mauricio Macri, se sancionaron una serie de decretos que modificaron varias de las políticas públicas y programas de Argentina Conectada. Durante los dos años siguientes al cambio de gestión, ni docentes ni estudiantes recibieron nuevas notebooks del Programa PCI. Se creó el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM) dependiente del nuevo Ministerio de Comunicaciones; dentro de los objetivos del mismo se encuentran: “[…] conducir el proceso de convergencia tecnológica y crear condiciones estables de mercado para garantizar el acceso de todos los argentinos a los servicios de Internet, telefonía fija y móvil, radio, servicios postales y televisión.” (Enacom, 2018). Bajo su órbita quedó el Programa Argentina Conectada y ARSAT, y los organismos AFSCA y AFTIC fueron intervenidos. Disuelto en 2017 el Ministerio de Comunicaciones, el ENACOM pasa a depender del Ministerio de Modernización. Bajo el mismo ente se implementa la política pública Servicio Universal, la cual mediante los aportes de los prestadores de servicios de telecomunicaciones (Fondo Fiduciario de Servicio Universal) busca posibilitar el acceso a los servicios TIC a todos los habitantes del país. Para tal fin, ha diseñado una serie de programas: el Programa de Conectividad (que se ocupa de continuar con el proyecto REFEFO); el Programa Redes Educativas Digitales, cuyo fin es llevar conectividad de calidad a las escuelas públicas del país; y el Programa TIC para Adultos Mayores, que facilita el acceso a equipamiento TIC. En mayo de 2018 el PCI fue dado de baja y reemplazado por el Plan Aprender Conectados, el cual ha dejado sin efecto la entrega de una laptop por alumno y docente.

Conclusiones

Según lo expuesto, las políticas de inclusión digital en Latinoamérica pueden ser pensadas en grandes ejes de justificación discursiva que, la mayor parte de las veces, aparecen combinados. El primero de ellos se relaciona con: a) la dinámica propia de la evaluación de la política pública y se expresa en los diagnósticos y balances llevados a cabo sobre los resultados obtenidos; b) y su desviación en relación a las metas fijadas y los sucesivos planes que ajustan o perfeccionan los instrumentos necesarios para alcanzarlas. Este eje se presenta mayormente como un aspecto tecnocrático de continuidad en las políticas, y se expresa generalmente en base a un acuerdo tácito en los fines que las mismas persiguen. Casos como dotar a la población de acceso a las redes de banda ancha, lograr mayor acceso a los medios informáticos y tecnológicos, profundizar el acceso de los ciudadanos al gobierno electrónico se celebran como metas que diluyen los aspectos políticos y descansan en las promesas del progreso técnico, y son presentados como autojustificados.

En el segundo eje, en cambio, los factores discursivos pueden aparecer más abiertamente polémicos y se arraigan en las diversas visiones ideológicas que dinamizan las políticas de inclusión digital con sus diferentes matices, expresándose en espacios donde las justificaciones de los fines similares pueden volverse divergentes, o lo que en el primer eje se presentaba como fin, en este se convierte en medio; así, por ejemplo, el objetivo de la dotación de redes puede reconducirse en un caso como medio para alcanzar la soberanía tecnológica, o en otro, al desarrollo de una economía de mercado competitiva.

Debido a ello, podemos notar que este último se puede analizar a su vez en dos grandes planos discursivos que generalmente se solapan: primero, aquel que justifica las políticas en los derechos y el desarrollo humano, entendidos dentro de conceptos como inclusión social –y en este particular, la inclusión digital– y que es asimilable al concepto de alfabetización y su promoción en cuanto condición de ciudadanía e integración al mundo actual; y segundo, otro que desde la matriz del desarrollo económico, presenta las tecnologías digitales como medio para el desarrollo de economías competitivas, en un mundo donde estas son medios de trabajo a la vez que conforman cada vez más la estructura misma del mercado. Será en este último eje donde se pueda visualizar al mismo tiempo tanto una separación como una confluencia de dos pensamientos políticos antagónicos: se difiere en el diagnóstico, pero se acuerda en la medicina. Por un lado, tendremos aquellos que promueven visiones de mayor apertura al mercado global, y una economía de competencia abierta con fuerte presencia privada y disminución del rol estatal, normalmente identificados con ideas del tipo neoliberales –como Argentina desde 2015 o Brasil desde 2016–, y por el otro, a su corriente opuesta, que persigue un mercado interno más protegido y conceptos ligados a mayor soberanía tecnológica en pos de una independencia política que requiere dirección y conducción del estado, proceso político que, con sus salvedades, puede identificarse discursivamente con el de Argentina hasta 2015, o el que gobierna aún hoy en Bolivia. La diferencia estriba en que en el primer caso la finalidad expresada es la inserción en los mercados internacionales, principalmente basada en incentivos a la inversión privada y en sumar a la sociedad a una cultura global; y en el segundo caso, existe un deseo de controlar las tecnologías en pos de alcanzar cierta soberanía tecnológica, se busca expresamente una inserción no periférica y un desarrollo nacional centrado en la equidad y en la propia cultura.

Creemos que estos puntos de coincidencia en los fines, aunque divergencia en las justificaciones, podría explicar en parte la continuidad de muchas de las políticas públicas así como la discontinuidad de otras, aquellas que se encontraban en el centro de ambos tipos de proyectos políticos tienen mayor chance de sobrevivir, mientras las que pretenden un punto disonante en relación al tipo de inserción buscada son más cuestionadas, o cambiadas en su implementación, es decir, modificadas en sus medios más que en sus fines. Un ejemplo de esto se da en el caso argentino: luego del año 2015, tras un cambio de signo político importante, sigue en vigencia y actividad el proyecto Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO); sin embargo, para el caso del software libre, se ha pasado del desarrollo libre para uso didáctico, como el Huayra, a firmar acuerdos con empresas multinacionales de software y a desmantelar toda la estructura que lo sustentaba.

Tratando de delinear los ejes mencionados desde los fines propuestos, podemos ver que en los últimos años se destacaron las políticas que buscaban brindar acceso al sistema educativo y a sus actores a los equipos –como son los modelos 1:1, aulas digitales, etcétera–, a conexión de Internet de alta velocidad, así como introducir nuevos modelos educativos que permitan transformar el modo en que las mismas se integran en el espacio pedagógico: planes de formación docente, piso tecnológico, espacios y foros para intercambio de experiencias, etcétera.

Otro tanto ocurrió con los organismos del Estado, y con los modos de relación con la comunidad: el gobierno electrónico. En relación a ambos casos, muchos países encontraron dificultades por el escaso nivel de desarrollo territorial o tecnológico de sus comunicaciones, sobre todo allí donde existían extensas zonas rurales y poblaciones aisladas y en muchos casos, marginadas social y económicamente.

Por otra parte, desde el espacio de las prácticas, el obstáculo fue el nivel de capacitación, conocimiento y experiencia en estas tecnologías y en sus usos específicos, sobre todo en el ámbito educativo, y en muchos países, en el mercado.

En torno a estas problemáticas, los ejes que se desplegaron fueron: 1) propuestas de infraestructura de telecomunicaciones y conectividad, que supone alcanzar con redes de banda ancha o satelitales, así como redes celulares u otros, a mayor parte de la población y en particular al sistema educativo y los organismos públicos; 2) propuestas de dotación de equipos para sectores sin acceso, tanto por medio de espacios equipados, como en propuestas de mayor alcance como los modelos 1:1; 3) propuestas de formación, tanto de funcionarios, docentes, ciudadanos, con diversos fines (formación profesional, programación, etcétera); 4) propuestas de creación de comunidades de conocimiento, para el desarrollo de iniciativas comunes e intercambio de experiencias, tanto online como presenciales; 5) propuestas de desarrollo del gobierno electrónico y de datos abiertos; 6) propuestas de incentivo al desarrollo de software libre y hardware libre, ligadas tanto al mercado como a la soberanía tecnológica; 7) propuestas de impulso a iniciativas económicas basadas en tecnologías digitales, Internet de las Cosas (IOT), ciudades inteligentes.

Esta división es un aporte analítico a los fines de comprender las políticas públicas llevadas a cabo en la región, pero de ninguna manera supone anular las particularidades que, dentro de los países, cada una de ellas ha tomado debido a las características inigualables de su población.

Referencias

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  1. Para una discusión sobre el término, su significado y complejidades que encierra en relación a Internet y su regulación, ver Gendler (2015).
  2. Brasil posee desde el año 2003 un Ministerio de las Ciudades creado por la Ley n° 10683, que tiene por objetivo mejorar las ciudades, haciéndolas más humanas, social y económicamente, justas y ambientalmente sostenibles, por medio de gestión democrática e integración de las políticas públicas de planificación urbana, vivienda, saneamiento, movilidad urbana, accesibilidad y tránsito de forma articulada con los entes federados y la sociedad.
  3. One Laptop per Child, impulsado por Nicholas Negroponte.
  4. Para más información, visitar: https://bit.ly/2KNvfgG.
  5. https://bit.ly/31ypucR.
  6. https://bit.ly/2wUBbMG.
  7. https://bit.ly/2KRFYH4.
  8. https://bit.ly/2Zpgyo4.
  9. Proyecto de Mejoramiento de las Oportunidades de Aprendizaje con Tecnologías de la Información y la Comunicación.
  10. Sancionada en el año 2006, marca un hito en el inicio de políticas públicas educativas asociadas al concepto de inclusión social en Argentina. En relación a la inclusión digital educativa, en el artículo 88 dicha ley sostiene que “El acceso y dominio de las tecnologías de la información y la comunicación formarán parte de los contenidos curriculares indispensables para la inclusión en la sociedad del conocimiento”, pudiendo advertir a partir de esto que esta política educativa tiene como uno de sus ejes centrales la inclusión digital como paso necesario para la inclusión en la sociedad del conocimiento.
  11. Empresa Argentina de Soluciones Satelitales (ArSat): fundada en 2006 y con sede en Buenos Aires, es una compañía satelital propiedad del Estado argentino que mantiene los derechos exclusivos para operar y comercializar la posición orbital geo estacionaria 81W en la banda ku (para América del Norte y del Sur) y en la banda C (para cobertura hemisférica).
  12. El plan se crea en sintonía con el artículo 153 de la Ley nº 26522 de Servicios de Comunicación Audiovisual, que expresa “la necesidad de crear nuevos conglomerados productivos para la promoción y defensa de la industria audiovisual nacional”. Se constituyó un sistema federal en red donde las universidades nacionales nuclean a los actores del sector audiovisual televisivo de cada comunidad para conformar nodos. Se crearon 9 polos dividiendo al país en 9 regiones: NOA, NEA, Litoral, Cuyo, Centro, Metropolitana, provincia de Bs As, Patagonia norte y Patagonia sur.
  13. Los resultados y el balance final de la investigación sobre el PCI pueden verse en numerosas publicaciones del equipo de investigación, la última de ellas “El Programa Conectar Igualdad: balances y perspectivas a siete años de su creación”, 2017.
  14. Bajo la órbita de MinPlan y AFESIF, la plataforma CLIC tenía por finalidad brindar el soporte, utilizando la web 2.0, para la construcción colectiva de conocimiento. CLIC ofrecía correo electrónico, blogs, enciclopedia wiki, gestor de proyectos, baúl de archivos, entre otros. En la actualidad el sitio https://bit.ly/2RnY2tB está fuera de servicio.
  15. https://bit.ly/2N2OmWK, actualmente no disponible.
  16. https://bit.ly/1AIS8Ep, actualmente no disponible.


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