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4 El FMI en América Latina ante el estallido de la pandemia covid-19

Pablo Nemiña y Germán Ricci

Introducción

Desde que se inició la masiva propagación del coronavirus, los Estados nacionales latinoamericanos han tenido un rol activo en el manejo de la pandemia. Si bien en un primer momento no hubo un accionar coordinado de todos los gobiernos nacionales ya que algunos subestimaron los potenciales daños sanitarios, con el paso de las semanas se consolidó el rol del Estado-nación como principal administrador de la política económica y social para enfrentar los efectos que provocaba el coronavirus. Desde entonces, los países han respondido a la pandemia con un acelerado incremento del gasto en salud y en lo social, así como diversas medidas financieras y monetarias contracíclicas.

La región latinoamericana presenta ciertas características económicas, sociales y culturales que condicionaron la gestión de los gobiernos frente a la pandemia. A nivel macroeconómico, hubo un estancamiento generalizado que generó una baja en la recaudación. La recesión global producto de la crisis afectó el turismo y las exportaciones de materias primas, principal fuente de divisas de los países de la región. Incluso los países más pobres vieron afectada su entrada de divisas por medio de remesas (Gasparini et al., 2020). Por otra parte, la mayoría de los países se encontraron con insuficiente capacidad sanitaria; en muchos casos, el ajuste estructural de las décadas previas había encontrado en el sistema de salud la variable de ajuste (Forster et al., 2020), por lo que tuvieron serias dificultades para enfrentar la pandemia.

En cuanto a las políticas de distanciamiento social recomendadas a nivel global como paliativo frente al coronavirus, se vieron obstaculizadas por varios factores. Por un lado, el mercado de trabajo es altamente dependiente de sectores intensivos en contacto humano, con un desarrollo del teletrabajo relativamente bajo. Por otro lado, la falta de regulación de gran parte del sistema laboral ha dificultado el seguimiento y control del trabajo informal. Esto se suma a la presión ejercida por los altos niveles de pobreza, en la que sectores sociales no contaron con margen económico para detener la actividad laboral y cumplir con la cuarentena de modo estricto, lo que contribuyó a la propagación del virus (Casero et al., 2021).

En este capítulo analizaremos el rol del Fondo Monetario Internacional en América Latina a partir del inicio de la pandemia producto del covid-19. Para ello, identificamos los acuerdos aprobados con países de la región durante 2020; luego, analizamos la magnitud del financiamiento y las principales recomendaciones en torno a política fiscal, gasto social y nuevas agendas (cambio climático y género). El análisis se complementa con fuentes secundarias, es decir, otras investigaciones científicas desarrolladas durante la pandemia.

1. La respuesta financiera del FMI ante la pandemia

El incremento del gasto por parte de los Estados junto con la baja en la recaudación producto de la recesión mundial hicieron que las proyecciones de saldo fiscal para 2020 se vieran alteradas negativamente. En este contexto, la pandemia agravó la situación económica de todas las naciones, tanto de aquellas que históricamente presentaron problemas en la balanza de pagos como aquellas que tienden a mantener una estructura más equilibrada. En este marco, se comprende que gran parte de la región haya recurrido a la asistencia del FMI. Considerado como un actor clave en la gobernanza mundial por la cantidad de miembros adheridos, recursos disponibles y por su capacidad de otorgar financiamiento de corto plazo ante shocks externos (Gasparini et al., 2020), el Fondo Monetario Internacional ha tenido una activa participación en América Latina desde que se inició la pandemia.

En marzo de 2020 el FMI llevó a cabo una declaración conjunta con el Banco Mundial para apoyar a los países miembros frente al reto económico que constituía el desconocido virus; posteriormente, llevó a cabo una serie de reformas en sus líneas de crédito para facilitar su acceso. Por un lado, seleccionó nuevos instrumentos para financiar la emergencia: el instrumento de financiamiento rápido (IFR) y el servicio de crédito rápido (SCR), este último reservado para los países de ingreso bajo. Ambas líneas de crédito les permitieron a los países miembros acceder a recursos económicos sin contar con un programa completo del FMI. Por otra parte, se implementó el Fondo Fiduciario para Alivio y Contención de catástrofes (FFACC), destinado a los países más pobres. Esta medida consistió en el alivio de servicio de deuda con el organismo con el objetivo de priorizar las políticas de atención a la emergencia sanitaria. A su vez, se ampliaron algunos de los programas ya vigentes, como la Línea de Crédito Flexible (FCL), el Acuerdo de Derecho de Giro (Stand by) o el Servicio de Facilidades Extendidas (SAF). Por último, se creó la Línea de Liquidez a Corto Plazo (LLCP), que es un nuevo mecanismo de financiamiento utilizado como un fondo de respaldo rotatorio y renovable, que les permite a los Estados miembros hacer frente a la escasez de liquidez. Dicho programa es similar y complementario al FCL, aunque todavía no ha sido utilizado por ninguna nación.

Iniciado el mes de abril, el Fondo Monetario Internacional financió los primeros acuerdos con América Latina que incluían el covid-19 como tema central de cada uno de los programas, y entre ese mes y mayo celebró el 80% de los acuerdos de 2020 con la región. El instrumento por excelencia que se utilizó en América Latina para responder a la crisis fue el IFR. Los pioneros en recurrir a este tipo de acuerdo fueron Paraguay y el Salvador. Ya en junio, diez de los finalmente 11 países de la región contaban con uno. A los antes países mencionados, se sumaron Bahamas, Bolivia, Costa Rica, República Dominicana, Guatemala, Ecuador, Nicaragua, Jamaica y Panamá. De todos ellos, nueve accedieron al 100% de la cuota, siendo República Dominicana la nación que obtuvo el mayor préstamo (US$ 650 millones) como consecuencia de la magnitud de su cuota.

Las excepciones a las solicitudes del 100% de la cuota fueron Ecuador y Nicaragua, que en ambos casos contaban con acuerdos previos. El primero accedió a un programa por el 67.3% de la cuota (US$ 630 millones) pese a su crítica situación económica, ya que contaba con un SAF por tres años aprobado en marzo de 2019. A su vez, en octubre de 2020, Ecuador volvió a suscribir un nuevo SAF, esta vez por US$ 6.500 millones (el 661% de la cuota) por un plazo de 27 meses. Por su parte, Nicaragua fue el undécimo país de la región en acceder a un IFR en noviembre de 2020. El monto ‒US$ 123.55 millones‒ representó el 33.3% de la cuota. Este fue el último acuerdo aprobado en 2020 y fue realizado juntamente con un RCF por US$ 61,77 millones, que representó el 16,7% de la cuota.

Con respecto a Bolivia, la solicitud del RFI fue realizada durante el gobierno interino de Jeanine Añez, aunque dicho préstamo fue devuelto y denunciado por presuntas irregularidades por el mandatario que la sucedió, Luis Arce. La sanción de este acuerdo durante un gobierno interino, cuya legitimidad ha sido cuestionada en términos internacionales por varias naciones que habían señalado la necesidad de recuperar el Estado de derecho (entre ellas Argentina y México), contrasta con la decisión del Fondo de rechazar la solicitud de préstamo que realizó Venezuela durante la pandemia. Para este último caso, los argumentos fueron que el gobierno carece de reconocimiento por parte de la comunidad internacional.

Por otro lado, el FMI aprobó varios acuerdos SCR. Este tipo de programa proporciona asistencia financiera concesionaria rápida con condicionalidad limitada a los países de bajo ingreso que enfrentan una necesidad urgente de balanza de pagos. Los destinatarios de este tipo de acuerdos en la región han sido naciones del Caribe: Santa Lucía, San Vicente, Dominica, Granada y Haití. Considerando solo los IRF y los SCR, la región latinoamericana representaba hasta septiembre de 2020 el 19% del total de los desembolsos otorgados, muy por detrás de los recursos destinados hacia África y Asia, que representaban el 42% y el 35% respectivamente (Molinari y Patrucchi, 2020, 22). Si bien la región no fue protagonista de los destinos de estas nuevas líneas de crédito definidas para hacer frente a la pandemia durante 2020, al considerar el resto de los compromisos acordados (como las LFC y los SBA vigentes) se observa que la presencia del Fondo fue y sigue siendo muy significativa.

Durante la crisis, el Fondo utilizó su tradicional acuerdo de derecho de Giro (Stand by) con Honduras. Dicho acuerdo fue de baja magnitud ya que el total solicitado alcanzó el 90% de la cuota en junio de 2020 (US$ 531 millones). Otro de los instrumentos que desplegó fue el SAF. Al ya antes mencionado caso de Ecuador se suma el de Barbados, que solicitó un préstamo por US$ 290 millones. Dicho programa había sido sancionado en octubre de 2018, por 4 años, pero durante la pandemia fue ampliado en US$ 69 millones (51% de la cuota) en su cuarta revisión.

En cuanto al LCF, varias naciones de la región implementaron o actualizaron dichos acuerdos. Este se encuentra reservado para aquellos países que, según el Fondo, cumplen con ciertos criterios de disciplina fiscal y estabilidad macroeconómica. Dichos programas tienden a ser utilizados con fines precautorios. Al momento de la pandemia, México se encontraba bajo este tipo de programa por un monto total de US$ 61.000 millones, el 500% de su cuota. Este acuerdo había sido sancionado en noviembre de 2019 aunque constituía una renovación de las tantas sucesivas que se habían iniciado a partir de 2009. Lo mismo sucedió con Colombia, que en mayo de 2020 renovó un acuerdo idéntico al de 2018 por US$ 10.800 millones, el 384% de la cuota. En septiembre, el acuerdo fue aumentado a US$ 17.200 millones y finalmente en diciembre, utilizó por primera vez parte de los recursos de esta línea para hacer frente a la pandemia (US$ 5.400 millones), en lo que fue el primer giro de un país sobre el FCL.

Asimismo, Perú y Chile accedieron por primera vez al FCL durante la pandemia en mayo de 2020. El préstamo de Chile fue el más grande otorgado a un Estado latinoamericano en este año, por US$ 23.930 millones, que representó el 1.000% de la cuota. Si bien el monto tiene fines precautorios y no ha sido girado, en caso de solicitarlo Chile pasará a ser el segundo país con más recursos económicos disponibles del Fondo, después de Argentina que cuenta con un SBA sancionado a fines de 2018. Por su parte, Perú accedió al segundo acuerdo más alto firmado en 2020 al solicitar el 600% de su cuota, lo que fueron US$ 11.000 millones. Se debe tener en cuenta que tanto Colombia como Chile y Perú, que accedieron a este tipo de acuerdo a través de una privilegiada calificación del Fondo (es decir, una valoración positiva sobre la estructura económica), conforman la selecta lista de tres de los cuatro países de la región ‒además de Brasil‒ que se convirtieron en prestamistas del Fondo en la última década (Nemiña & Larralde, 2020).

Por último, el organismo concedió el alivio de pagos a los servicios de deuda a través del FFACC. Este tipo de programa, que se inició en febrero de 2015 ante la crisis del ébola, consiste en otorgar subvenciones a los países más pobres y vulnerables afectados por determinadas catástrofes. Haití fue la única nación del continente que logró una quita de su deuda (IMF, 15 de abril, 2020); la nación más pobre de la región latinoamericana accedió a un alivio de US$ 21 millones, el 9,3% del total del préstamo contraído en 2019.

Prácticamente toda la región recibió algún tipo de asistencia por parte del FMI durante la pandemia. No obstante, se destacan cuatro excepciones. Al caso mencionado de Venezuela, se suman Argentina, Uruguay y Brasil. Con relación a la nación ubicada en el extremo sur, no accedió a un nuevo acuerdo con el organismo ya que se encuentra renegociando los casi 45.000 millones de dólares del SBA recibidos durante la gestión de Macri, por cierto, el préstamo más extenso otorgado en toda la historia del FMI. A partir del cambio de las autoridades del gobierno argentino en el año 2019, el país desistió de los desembolsos pendientes y actualmente se negocia un nuevo préstamo para refinanciar el anterior. Con respecto a Uruguay, si bien la crisis sanitaria provocó una caída del 5,9% del PBI en 2020, el nivel de deuda previo a la pandemia era relativamente bajo (31% del producto bruto interno), lo que le permitió evitar acudir al FMI como instancia de endeudamiento. Por último se encuentra Brasil, que ha tenido una caída del 4,1% del PBI en 2020, la mayor en los últimos 30 años. A su vez, la crisis económica ha provocado un aumento exponencial de la pobreza. Sin embargo, no solicitó financiamiento al Fondo. El último había sido sancionado en el año 2002, tras la fallida experiencia durante la década de los 90. Es más, a partir de una serie de reformas del organismo que se iniciaron en 2009 ‒como se mencionó anteriormente‒, Brasil logró revertir la situación de deudor, contribuyendo con recursos a los fondos multilaterales y bilaterales de financiamiento adicional del FMI. De esta manera, Brasil se convirtió en 2010 en el primer país de la región en ser acreedor del organismo (Nemiña y Larralde, 2020).

Una de las críticas centrales que recibió el Fondo en su gestión de la crisis fue que las políticas desarrolladas hasta el momento aumentarán la desigualdad y la pobreza, hecho que agravaría la situación del continente más desigual del mundo. Si bien los acuerdos mencionan el gasto social, al parecer no serían suficientes para detener dicha tendencia, que podría generar inestabilidad política, como sucedió en otros periodos históricos (Casero et al., 2021). En la misma línea, se ha cuestionado que los préstamos del Fondo estén enfocados en el pago de la deuda y no en las poblaciones locales (Munevar, 2020). Esto habilita a proyectar un eventual inicio de la austeridad y que se subordinen los compromisos asumidos de las naciones en relación con el Desarrollo Sostenible y los Acuerdos de París sobre el cambio climático para 2030. A su vez, si bien varias naciones han recurrido a los IFR y SCR (sin condicionalidades), la delicada situación económica de varias naciones provocará que en el mediano plazo deban recurrir a préstamos con condicionalidades, lo que afecta el margen de decisión del sistema político doméstico.

Tabla 4.1. Acuerdos de la región latinoamericana durante la pandemia

País

AcuerdoFechaMonto aprobado (en millones)Porcentaje de la cuotaMonto girado**% Girado

Barbados

SAF*

oct-18

USD 464,00

220%USD 415,00

89

México

FCL*

nov-19

USD 61.000,00500%USD 0,000

Paraguay

RFI

abr-20

USD 274,00100%USD 0,000

El Salvador

RFI

abr-20

USD 389,00100%USD 389,00100

Haití

FFACC

abr-20

Chile

FCL

may-20

USD 23.930,001000%USD 0,000
PerúFCLmay-20

USD 11.000,00

600%USD 0,00

0

ColombiaFCLmay-20

USD 17.200,00

611%USD 5.400,00

31

Santa LucíaRCFmay-20

USD 29,20

100%USD 29,20

100

S. Vicente y las Gr.RCFmay-20

USD 16,00

100%USD 16,00

100

GranadaRCFmay-20

USD 22,40

100%USD 22,40

100

BoliviaRFImay-20

USD 327,00

100%USD 327,00

100

PanamáRFImay-20

USD 515,00

100%USD 515,00

100

JamaicaRFImay-20USD 520,00100%USD 520,00100
Costa RicaRFImay-20USD 504,00100%USD 504,00100
Rep. Dom.RFImay-20USD 650,00100%USD 650,00100
GuatemalaRFImay-20USD 594,00100%USD 0,000
DominicaRCFmay-20USD 14,0089%USD 14,00100
EcuadorRFImay-20USD 643,0067,30%USD 643,00100
HaitíRCFmay-20USD 111,6050%USD 111,60100
BahamasRFIjun-20USD 250,00100%USD 250,00100
Honduras*SBAjun-20USD 531,0090%USD 462,4087
EcuadorSAFoct-20USD 6.500,00661%USD 4.000,0062
NicaraguaRCFnov-20USD 61,7016,70%USD 61,70100
NicaraguaRFInov-20USD 123,5033,3%USD 123,50100

* Acuerdos que fueron ampliados o modificados durante 2020 a partir de la pandemia.

**Al 31 de enero de 2021.

Fuente: elaboración propia a partir de los acuerdos encontrados en https://bit.ly/3pq3QET.

2. Las recomendaciones de política incluidas en los acuerdos

El análisis de los nuevos acuerdos sancionados durante la pandemia resulta adecuado para conocer cuáles son las propuestas político-económicas del Fondo y cuál es el compromiso sustantivo con temáticas que ha incluido en su agenda discursiva en los últimos años. Desplegar una respuesta inmediata en el contexto de pandemia apareció como una oportunidad para impulsar una nueva agenda en temas relacionados con el género, pobreza y el cambio climático, en los cuales el Fondo manifestó creciente interés durante la última década.

Si bien los países de la región presentan una situación política, económica y social diversa, y se han sancionado los más variados tipos de acuerdos (FFACC, FCL, Stand by, SCR, IFR y SAF), existen ejes comunes a todos ellos. Tanto por inclusión como por omisión, el Fondo ha mantenido una estrategia uniforme de aproximación a la región.

Política fiscal y monetaria: expansión del gasto a corto plazo y ajuste a mediano plazo

La región latinoamericana fue una de las más impactadas a partir de la pandemia. Mientras que los bancos centrales de los gobiernos de las economías avanzadas contaron con recursos para responder a la crisis, los países en vías de desarrollo tuvieron poco margen fiscal y a su vez debieron hacerle frente a una fuga de capitales sin precedentes (Gallagher et al., 2021; Stubbs et al., 2021). Desde que el FMI reconoció la pandemia como un riesgo a las economías nacionales, se sancionaron 25 acuerdos con la región a partir del mes de abril de 2020. Los primeros en establecer un programa fueron El Salvador y Paraguay, que firmaron un Instrumento de Financiamiento Rápido por el 100% de la cuota (FMI 20/106, FMI 20/127). Si bien este tipo de acuerdo tradicionalmente permitía un acceso al 50% de la cuota, los cambios introducidos por el Fondo a partir de la pandemia modificaron su techo (Stubbs et al., 2021, 2). Para el Salvador, este nuevo acuerdo significó la vuelta al Fondo después de casi 25 años, mientras que Paraguay “estrenó” por primera vez en su historia el financiamiento del organismo.

En ambos casos, el Fondo legitimó el incremento del gasto fiscal, impulsado principalmente por el gasto en salud para prevenir y contener la pandemia. El FMI reconoció que la propagación del covid-19 provocaría una crisis económica que afectaría la entrada de divisas provenientes de la exportación, el turismo y las remesas, y por eso también hizo mención del gasto que las naciones destinaron a mitigar el impacto económico sobre la población. Sin embargo, el impulso contracíclico venía con “fecha de vencimiento”, que anticipaba una recuperación que permitiría avanzar hacia la consolidación fiscal. Ya para el año 2021, el organismo financiero dio indicios de lo que parece ser un giro hacia el ajuste y llama a contener la masa salarial para paliar el incremento del déficit (FMI 20/106, 8; FMI 20/107, 5). Para el caso de El Salvador, incluso las especificaciones sobre la contención del gasto son algo más específicas: se sugiere la no contratación de personal, retiros voluntarios, la suba del IVA, la creación de un impuesto a la propiedad, y el aumento de los impuestos especiales al petróleo y el diésel.

Por lo tanto, si bien el Fondo legitima un relajamiento temporal de la situación fiscal en 2020 durante la pandemia, parece promover una estrategia de ajuste en el mediano plazo. Debe tenerse en cuenta que para abril de 2020 poco se sabía de la evolución epidemiológica y, por lo tanto, menos aún de sus consecuencias económicas. Sin embargo, amparándose en una perspectiva de crecimiento optimista para lo que resta de la década (Munevar, 2020), el Fondo logró el compromiso con las autoridades locales para obtener un ajuste del 3% del PIB durante 2021-2024 en El Salvador, y del 3%, 2% y 1,5% de 2021 a 2023 en Paraguay, lo que sería consistente para alcanzar los objetivos de la Ley de Responsabilidad Fiscal.

A los acuerdos IFR sancionados en abril, le siguieron los de Bolivia (FMI 20/182), Costa Rica (20/145), República Dominicana (FMI 20/154), Jamaica (20/167), Panamá (FMI 20/147) y Ecuador en el mes de mayo. En el caso de Panamá y Jamaica, el Fondo nuevamente permite el gasto temporal, aunque también subraya la necesidad del ajuste a mediano plazo. En estos casos, también prevé una caída de la masa salarial a partir de 2021 en términos del PBI. En cuanto a la política monetaria, estos acuerdos junto con el de República Dominicana, el Fondo legitima cierta intervención de los Bancos Centrales para afrontar la crisis y garantizar la liquidez. A esta última se le pide limitar las intervenciones del mercado de capital y, al igual que a Jamaica, se les sugiere un tipo de cambio flexible. Por su parte, en el acuerdo con Guatemala, el Fondo advierte sobre el acelerado incremento del déficit y su continua monetización. En este marco, el organismo sugiere la búsqueda de nuevos acuerdos crediticios para hacer frente a la escasez de liquidez (FMI 20/201).

Dentro de los acuerdos IFR sancionados en 2020, los casos del ya mencionado El Salvador, Costa Rica, Bahamas (20/191) y Ecuador (que luego fue complementado con un SAF en octubre de ese año [FMI, 20/286]) son los que presentan el mayor nivel de detalle sobre cuáles serán las variables de ajuste a partir de 2021. Entre las medidas propuestas se destacan la privatización de empresas públicas, el aumento de impuestos (combustibles, propiedad, medio ambiente, IVA, vehículos, tabaco), la reducción de la masa salarial, la reforma tributaria y la reforma bancaria, entre otras. En esta misma lógica de ajuste se encuentra el acuerdo SBA con Honduras. Si bien se legitima la flexibilización monetaria durante la crisis y se comprende el crecimiento del déficit por el aumento del gasto en la salud y en lo social, a mediano plazo, el gobierno local deberá ampliar su base impositiva (por ejemplo, a través de la quita de subsidios a las empresas eléctricas) y a su vez poner un techo a la masa salarial.

Volviendo a los IFR, el Fondo reconoce las políticas de austeridad que comenzaron a implementarse por el gobierno transitorio de Yañez en Bolivia, previo a la pandemia. Como lo hizo en los acuerdos mencionados anteriormente, el FMI legitimó el incremento del déficit durante la crisis, pero a diferencia de aquellos, no hizo referencias explícitas sobre el ajuste. Por otra parte, el Fondo avaló la intervención temporal del Banco Central, aunque a mediano plazo, recomendó una devaluación progresiva (FMI 20/182, 7). Esta suerte de estandarización de los IFR en América Latina se repite de manera más marcada en los SCR, destinados a los países de ingreso bajo, aunque con menos matices. En el mismo sentido que los IFR, el Fondo legitimó el gasto en el corto plazo para paliar los efectos de la crisis, pero visualiza un ajuste a mediano plazo para alcanzar la Ley de Responsabilidad Fiscal, a través de una serie de reformas, en los casos de Granada y Dominica (FMI, 20/161), San Vicente y las Granadinas (FMI 20/179), Santa Lucía (FMI 20/157), Nicaragua (20/307) y Haití (FMI, 20/123). Los gobiernos se comprometen a implementar medidas fiscales, reformas y reestructuración de deuda a mediano plazo para lograr la sustentabilidad fiscal. Algunas de las variables que permitirán aumentar la recaudación impositiva son el aumento de los impuestos a la propiedad y al ingreso, la actualización de tarifas eléctricas y otros impuestos indirectos.

Con respecto a Haití, su acuerdo fue seguido en el mes de abril de un CCAFF, reservado para los países más pobres. Esta nación presenta el caso extremo de pobreza de la región latinoamericana y por lo tanto accedió a un alivio de US$ 21 millones, que representaba el 9,3% del total del préstamo contraído en 2019. Para esto, tuvo que comprometerse a una reforma tributaria para mejorar la recaudación de ingresos (FMI, 15 de abril 2020, 70).

Por último, se encuentran aquellos países que accedieron a una LFC, que fueron los cuatro acuerdos de mayor magnitud. Este tipo de programas se encuentra reservado para aquellas naciones que, para el Fondo, presentan un alto nivel de solvencia macroeconómica e institucional. Tanto México (FMI 19/354) como Colombia (20/201) tenían vigente una LFC desde hacía más de una década, mientras que para Perú (FMI, 20/181) y Chile (FMI 20/183) se trató del primer acuerdo de este tipo. En todos los casos, además de elogios generales, el Fondo sostuvo el gasto frente a la pandemia, aunque manifestó la necesidad de mantener “prudencia fiscal”, sobre todo en México y Chile. A su vez, el Fondo reivindicó la política monetaria del tipo de cambio flexible (o flotante) de estas naciones. En cuanto a la intervención del Banco Central en el mercado de divisas, el FMI reconoció esta práctica en Chile y Perú. Mientras que el último se comprometió con el Fondo a limitar esta política económica, en Chile aparece como una opción posible si se agravara la crisis. En México y Colombia, en cambio, se valora positivamente la no intervención de los respectivos bancos centrales en la política monetaria. Además, en el último se prevé un aumento de impuesto en las proyecciones realizadas por el Fondo para los años que le siguen a 2021 (principalmente en impuesto sobre la renta y las ganancias netas, y de los ingresos tributarios) y una leve disminución de los salarios (con relación al PBI total).

Críticas a la política económica del Fondo

Si bien el Fondo ha sido una de las pocas instituciones globales que no solo mantuvo sus servicios financieros durante la pandemia, sino que también impulsó nuevos servicios tendientes a ajustarse a las nuevas necesidades, como el lanzamiento de nuevos créditos y la reutilización de recursos existentes para ayudar durante la pandemia (Debre & Dijkstra, 2020), varios autores sostienen que ni el financiamiento ni el accionar del Fondo se mostró lo suficientemente decisivo para ayudar a los países emergentes a atenuar de manera eficaz el impacto de la pandemia.

Primero, se cuestionó que el FMI demoró en acordar una asignación de derechos especiales de giro a los miembros, cómo así lo había hecho en 2009 (Molinari et al., 2020), aunque es preciso destacar que en buena parte se debió a la oposición de la gestión de Trump, ya que a mediados de 2021 aprobó una inédita asignación equivalente a 650.000 millones de USD. Segundo, se sostiene que los acuerdos sancionados dejan ver que en los próximos años se intensificará la austeridad (Munevar, 2020). Los programas de ajuste tendrán un impacto en los sectores más vulnerables, ya que incluyen la utilización de impuestos indirectos. Previas experiencias han demostrado que el incremento de los impuestos sobre el valor agregado (como el IVA) tiene un impacto negativo en el ingreso.

El aumento de la desigualdad y la pobreza en el continente más desigual del planeta puede generar inestabilidad política, así como sucedió en otros momentos históricos (Casero et al., 2021). De hecho, en distintas naciones hubo recientemente manifestaciones sociales por las consecuencias socioeconómicas de la crisis, que podrían ser un indicio del impacto político e institucional si se agrava la situación. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que las proyecciones de recuperación económica de los acuerdos sancionados por el Fondo fueron optimistas, lo que podría llevar a que el ajuste termine siendo más severo, que las deudas se retroalimenten y que haya menos recursos destinados al desarrollo (Munevar, 2020).

Si bien algunos acuerdos sancionados de financiación rápida carecen de condicionalidades formales, hay varios países que están en una situación crítica y requerirán de financiación a largo plazo, que incluirá condicionalidades. El caso más emblemático es Ecuador, que consigue nuevos préstamos del Fondo a medida que renegocia sus deudas, a costa de profundizar la crisis sanitaria. Desde que se sancionaron los nuevos acuerdos a partir de la pandemia con la región latinoamericana, el Fondo mantuvo como política sostener y ampliar el gasto social. Como se detalló en el apartado anterior, el FMI reconoció en todos los acuerdos la necesidad de mantener el financiamiento para el área social y de salud. Si bien no hubo especificaciones técnicas sobre cómo administrar los recursos destinados a estas áreas, y en todos los casos el Fondo se apoyó sobre programas sociales ya vigentes (previos o surgidos durante la crisis), durante 2020 hubo una inclusión generalizada del gasto social en todos los tipos de acuerdos.

La preocupación por lo social no es nueva. Hace ya varias décadas, el Fondo inició una progresiva aproximación al gasto social en los acuerdos (Nemiña, Gulias y Rudistein, 2021). Cabe recordar que el Fondo fue duramente criticado por el impacto socioeconómico que sus intervenciones tuvieron históricamente en los sectores más vulnerables. Desde la década del 60 y 70 comenzaron los cuestionamientos por las consecuencias en la distribución inequitativa de ingreso y el desempleo en América Latina (Villarreal, 1980).

Las décadas siguientes no fueron más alentadoras. A partir de 1993, el Fondo incluyó la Red de Seguridad Social y las Estrategias para la Reducción de la Pobreza, pero estas no lograron ser efectivas (Nemiña, Gulias y Rudistein, 2021). Dichas inclusiones no fueron suficientes para detener el incremento de la desigualdad y la pobreza. Los sectores más afectados por la agenda del Fondo produjeron fuertes disturbios sociales en la región, por lo que las políticas de ajuste finalmente tuvieron efectos desestabilizadores en Latinoamérica (Martone, 2004). En este sentido, varios autores consideran que el Fondo transitó una crisis de legitimidad a comienzo del nuevo siglo con la región latinoamericana que se corrobora con la drástica disminución de acuerdos durante este periodo (Jiménez & Lorenzo, 2010; Martone, 2004).

Además de la presión de las naciones por las manifiestas consecuencias en los sectores más vulnerables, el Fondo también experimentó presiones de Organismos internacionales por esta temática (Nemiña, Gulias y Rudistein, 2021). Principalmente la OIT y UNICEF promovieron la implementación del Piso de Protección Social, que es un modelo de política social pensado para garantizar un piso mínimo de bienes y servicios, que se emparenta con las políticas domésticas de transferencias monetarias condicionadas. Desde el año 2012 el Fondo tomó estas demandas, y alrededor del 70% de sus programas incluyeron condiciones ligadas al Piso de Gasto Social, que especifican los gastos mínimos en salud, educación y otras políticas sociales (Kentikelenis et al., 2016, 561).

Sin embargo, la implementación de estos programas y su efectividad también han sido cuestionadas. En primer lugar, los programas carecen de metas y casi siempre el Piso de Gasto Social se ha presentado como condición no vinculante. Cuando los gobiernos optaron por no cumplir con estas condiciones, el FMI continuó brindando apoyo financiero ya que el foco se mantuvo en la política fiscal. En este sentido, algunos autores sostienen que la reforma del Fondo en política social respondería a un “aggiornamiento periódico” (Mussachio, 2020), que refleja una nueva fachada institucional con el objetivo de continuar legitimando los tradicionales programas de ajuste (Kentikelenis et al., 2016).

Sin embargo, se debe también considerar el aspecto material, es decir, los recursos económicos comprendidos en los acuerdos que están destinados a los vulnerables. Por ejemplo, en el acuerdo Stand by argentino de 2018, el gobierno local tenía autorizado incrementar el gasto en las redes de asistencia social en caso de que la situación económica empeore producto del ajuste (Ricci, 2021). Si bien las especificidades del gasto social estaban delegadas al gobierno local, el Fondo lo legitimaba.

En cuanto al gasto social dentro de los FCL, es decir, aquellos países con solvencia macroeconómica (Perú, México, Chile y Colombia), las menciones con relación al gasto social fueron poco específicas y se apoyan en la política local. En todos los casos, se menciona la temporalidad del gasto y tanto en el caso de Chile como en el de Colombia, el gasto social estuvo relacionado con el descontento social, lógica que sugiere la contención del descontento (Ricci, 2021).

En los nuevos acuerdos RFI y RCF sancionados a partir de 2020 sucede algo similar: el Fondo reconoce la política de cash transfer, apoyándose en los programas de asistencia vigentes a nivel local o aquellos surgidos durante la pandemia. En los acuerdos se mencionan los sectores más afectados durante la pandemia y aquellos programas destinados a contenerlos. Tal es el caso de Panamá Solidario en Panamá, Quédate en Casa en República Dominicana, el Comité Nacional de Alimentos en Bahamas, o los bonos familiares en Guatemala. A su vez, el FMI legitima la expansión de las redes de asistencia social en Paraguay, San Vicente y las Granadinas, y en Haití. En Ecuador, el FMI no solo reconoce lo realizado por el gobierno, sino que incluso promueve ampliar el Bono de Protección Familiar de Emergencias implementado por la política local durante la pandemia.

Un caso que toma algo de distancia de las iniciativas locales es Nicaragua. En este acuerdo, el Fondo se apoya en los proyectos dirigidos por la ONU para la asistencia social. El gobierno utilizará la mitad de los recursos recibidos durante el acuerdo para financiar el UNOPS (United Nations Office for Project Services) y el WFP (World Food Program) con el objetivo de garantizar la transparencia en la provisión sanitaria y alimentaria respectivamente.

Todos estos programas de asistencia social durante la pandemia −de carácter temporal− que están destinados a los sectores pobres y desempleados coexisten simultáneamente con medidas de ajuste a corto y mediano plazo que afectan a la clase trabajadora y a los sectores medios; en Paraguay, Jamaica, Bahamas, Costa Rica, Haití y El Salvador, el Fondo simultáneamente −con la contención a los sectores vulnerables− promovió la quita de subsidios, el aumento de impuestos y la contención de la masa salarial, que afectan principalmente a la clase trabajadora.

Ecuador probablemente sea el caso emblemático que presenta los dos extremos: así como se mencionó más arriba que el Fondo propuso incrementar el gasto durante la pandemia para contener a los afectados, también propuso disminuir salarios, llevar a cabo una reforma tributaria para aumentar la recaudación, reducir el gasto de capital, e incrementar impuestos a las ganancias corporativas e impuestos a vehículos. A su vez, instó al congelamiento de contrataciones públicas, la no renovación de contratos ocasionales y la suspensión del pago de horas extras. Incluso, las especificaciones se profundizaron en el SAF sancionado en octubre de ese año: el FMI volvió a solicitar una reforma fiscal (IVA), la reducción de empleo y salarios para aumentar la competitividad, y liberalizar subsidios a las energías, y una reforma bancaria.

Algo similar sucedió en Honduras. El SBA contemplaba la política asistencial focalizada que era coexistente con la propuesta de medidas que empobrecen a los sectores medios y trabajadores. Por un lado, el Fondo promovió la ampliación de las redes de asistencia social y la mantención de los subsidios eléctricos solo a los hogares más pobres mientras que, por otro lado, promovió incrementar impuestos, quitar subsidios a las tarifas eléctricas y generar un techo a la masa salarial.

En términos generales, los acuerdos del FMI con América Latina durante la pandemia presentan una lógica que simultáneamente busca contener temporalmente a los más afectados por la crisis (que en términos generales suelen ser los sectores estructuralmente pobres y los nuevos sectores empobrecidos por la crisis), cuyo financiamiento será posible a partir de los sectores trabajadores, cuyo ingreso y consumo se verá afectado. Desde el punto de vista socioeconómico, esta estrategia tiende a empobrecer al sector asalariado− ya que disminuye su poder adquisitivo− en un contexto tendiente al empobrecimiento como resultado de la crisis, pero que, a la vez, mínimamente contiene a los “caídos” del sistema en las redes de asistencias dispuestas por los gobiernos. Para acceder a esta contención mínima, primero hay que tener ingresos por debajo de la línea de pobreza. Es de esperar que este tipo de propuestas impacte sobre las clases medias y que, por lo tanto, haya una tendencia a la polarización socioeconómica, es decir, una mayor distancia entre los más ricos y los más pobres, aunque este último grupo se consolide como un sector cada vez más amplio.

Perspectiva de género. ¿Quo vadis?

A partir del último lustro, el FMI expresó un creciente compromiso con la perspectiva de género. No solo lo hizo de modo discursivo a través de las intervenciones públicas de sus titulares (AFP Español, 2017; Eastwindmagazine, 2019; Dabla-Norris & Kochhar 2019), sino que también se creó una sección dentro del FMI para abordar la desigualdad de género. Allí se promueve y difunde información referida a los presupuestos con perspectiva de género, y se utilizan índices de igualdad de género (FMI, 2021). De hecho, ya a partir de 2015, varias misiones del FMI correspondientes al artículo IV incluyeron el análisis de la inserción femenina en el sistema laboral. A su vez, en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 de las Naciones Unidas se ha comprometido a apoyar financieramente políticas que promuevan la igualdad de género (IMF, 2016).

A partir de 2016 la temática comenzó a ser incluida en los acuerdos. El primer caso fue Jordania, seguido de Egipto y, un año después, Nigeria. En cuanto a la región latinoamericana, el tema se incluyó en el Stand by firmado con Argentina en 2018. En el caso argentino la perspectiva de género fue incluida discursivamente, ya que el programa carecía de objetivos y condicionalidades explícitos y el abordaje solo se basaba en las redes de asistencia local vigentes (Ricci, 2021). A excepción de los SBA y RFI / RCF que suscribió Honduras, en los nuevos acuerdos aprobados con la región a partir de la pandemia hubo una omisión total de la temática. El Fondo ha ignorado tanto las consecuencias diferenciales en términos de género que la recesión económica tuvo ‒y tendrá‒, como la vulnerabilidad de las mujeres en el contexto de pandemia.

Por un lado, los programas de ajuste tienen como principales víctimas a las mujeres (Sainz, 2017). En contextos recesivos en los que las familias deben asumir la responsabilidad del cuidado frente a la imposibilidad económica de tercerizar tareas en el mercado, suelen ser ellas las que asumen estas tareas. Esto no solo empobrece la disponibilidad de tiempo de las mujeres al aumentar el trabajo de cuidado no remunerado en el hogar, sino que también, y como consecuencia, son las primeras en renunciar al mercado laboral si las tareas de cuidado se encuentran insatisfechas (Bittman, 2015). Se debe tener en cuenta que, durante la pandemia, muchas naciones han optado por suspender las clases presenciales para prevenir el contagio y, en este sentido, es de esperar que la escolarización desde el hogar haya afectado más a las mujeres que a los hombres. Por otra parte, en América Latina las mujeres dominan el empleo informal (ECLAC, 2015, 14, Cuadro 2). Esto quiere decir que, sin una regulación que garantice los derechos de los trabajadores, serán mayoritariamente las mujeres trabajadoras las que se encontrarán más desamparadas durante los contextos económicos recesivos.

Respecto a la vulnerabilidad de las mujeres en el contexto del coronavirus, la particularidad del contagio de esta enfermedad hizo que ellas, en tanto trabajadoras que predominan en empleos remunerados como enfermeras y cuidadoras, enfrenten los mayores riesgos de exposición al contagio. De hecho, para la región de las Américas más de seis mil trabajadores de salud han muerto por esta enfermedad desde enero de 2020 hasta enero de 2021, y las mujeres representaron el 72% de los casos registrados en el personal de salud (IMCT & EGC, 2021). Por fuera de esta población focalizada, cabe mencionar que la cantidad de muertos total por género se equipara.

Por otra parte, se debe tener en cuenta la intensificación de la violencia doméstica contra la mujer durante la pandemia (UNWOMEN, 2020a). Si bien el registro de violencia doméstica suele estar subrepresentado, desde que comenzó la propagación del covid y las estrictas cuarentenas, hubo un aumento de denuncias de violencia en la mayoría de los países. En nuestra región se destacan Colombia que ha tenido un aumento del 51%, Brasil que experimentó un aumento del 50%, y Argentina con 39%. Por su parte, en Uruguay hubo un incremento inusual de personas que piden orientación no para sí mismos sino para un tercero (amigo, familiar). También se han registrado aumentos significativos en las denuncias y llamadas a la policía en la que se destaca San Vicente y las Granadinas (UNWOMEN, 2020b y 2020c).

Por último, la pandemia provocó una precarización de los servicios de asistencia que normalmente se les brindan a las mujeres. Muchas naciones han tenido que redireccionar recursos para enfrentar al coronavirus y esto generó una caída de los recursos dirigidos a los proveedores de servicios contra la violencia de género; por ejemplo, en Bolivia solo se destinó el 20% de la policía para responder a casos de violencia (UNWOMEN, 2020a). En el mismo sentido, las ONG que luchan contra la violencia de género han tenido que centrar su tarea en abastecer las necesidades alimenticias de las mujeres empobrecidas. Esta situación de precarización en la contención de las mujeres se ve agravada aún más en un contexto que exige una atención con distanciamiento social. La experiencia indica que la interseccionalidad entre género y pobreza, en contexto de empobrecimiento, ha oprimido particularmente a las mujeres pobres (Dlamini, 2021).

Del total de los 25 acuerdos sancionados en 2020 con América Latina durante la pandemia, el FMI hizo solo dos menciones en relación con la perspectiva de género. Fueron en el SBA con Honduras −el país de la región con más femicidios por cada 100.000 habitantes− y en Nicaragua. En este primer caso, el Fondo promovió aumentar la participación femenina en el sistema laboral sin hacer mención a las consecuencias de la pandemia mencionadas más arriba. Por su parte, Honduras se comprometió a que los préstamos subsidiados para pequeños productores y autónomos tengan una distribución de género adecuada. A su vez, el acuerdo con el Fondo garantiza recursos del gasto social al programa Primera Infancia y Ciudad Mujer.

El Fondo apoya la perspectiva de género sobre las redes asistenciales vigentes, lo que en muchos casos genera cuestionamientos. A excepción de ciertos módulos del programa Ciudad Mujer, este tipo de asistencia se centra en el apoyo de las mujeres a través de su figura reproductiva. Muchas veces los programas destinados a las mujeres a través de la maternidad reproducen las desigualdades de género ya que refuerzan la idea de que las mujeres son, como madres, las principales responsables de las tareas de cuidado familiar (Pautassi et al., 2014).

En el caso de Nicaragua, el Fondo propuso financiar el proyecto del WFP (de Naciones Unidas), que es un programa de apoyo agrícola de emergencia para garantizar la continuidad del suministro de alimentos en el país. Dentro del grupo objetivo, alrededor del 40% del paquete se dirige a productoras para aliviar los efectos adversos del covid-19 en las mujeres. Para el resto de las naciones de la región el Fondo no hizo mención alguna sobre el género, incluso en aquellos países que también presentan altos índices de femicidio. En nuestra región, la situación de género es particularmente preocupante en países como Santa Lucía, El Salvador y República Dominicana (CEPAL, 2019).

3. La ansiada recuperación económica que desconoce el cambio climático

Así como sucedió con los temas de género, el cambio climático también ha sido una agenda prácticamente olvidada −hasta el momento− desde que comenzó la pandemia. Desde hace ya varios años, el Fondo incluye en sus discursos y en su política el cambio climático, aunque de manera incipiente. Hasta ahora, las consideraciones de riesgo climático se han excluido en gran medida de las políticas del FMI, pese a la asumida importancia relativa de los riesgos financieros relacionados con el clima (Volz & Almehd, 2020).

A partir de 2015, el FMI reconoció el cambio climático como un problema estructural emergente. Christine Lagarde, la entonces directora gerente, identificó seis roles que el Fondo debería desempeñar para los riesgos que implican el cambio climático en el desempeño macroeconómico (Lagarde, 2015). Estos son:

  1. Trabajo analítico;
  2. Asistencia técnica, vigilancia y capacitación;
  3. Promover el diálogo;
  4. Integrar los riesgos de desastres naturales y las estrategias de preparación en las proyecciones macroeconómicas y los análisis de sostenibilidad de la deuda;
  5. Ayudar a los países a incorporar estrategias de adaptación en los marcos presupuestarios de mediano plazo;
  6. Trabajar en estrecha colaboración con otras instituciones para fomentar la divulgación coherente relacionada con el clima, los requisitos prudenciales y las pruebas de resistencia para el sector financiero.

De todas estas tareas, previo a la pandemia el Fondo avanzó principalmente en el trabajo analítico, en tanto se observa un aumento constante en el número de publicaciones y eventos con referencias sustanciales al cambio climático (Volz, 2020, Figura 9). Entre las producciones, se destaca un capítulo sobre las perturbaciones meteorológicas en la actividad económica en los países de bajos ingresos en el informe Perspectivas de la economía mundial 2017, volúmenes Resilience and Growth in the Small States of the Pacific y Unleashing Growth and Strengthening Resilience in the Caribbean, entre otros (Volz & Ahmed, 2020).

A su vez, en 2019 el personal técnico del FMI elaboró ​​un número creciente de documentos de trabajo e informes que abordan dimensiones del cambio climático, incluidos los desafíos fiscales y las respuestas al cambio climático (FMI, 2019a y 2019b) e informes financieros y ambientales, sociales y de gobernanza (FMI 2019c).

Sin embargo, el Fondo no ha avanzado más allá de la antemencionada tarea de vigilancia, asistencia técnica y capacitación (Volz, 2020). Este tibio avance podría expresar un desfasaje entre discurso y genuino interés en la agenda, pero también las clásicas dificultades de avanzar en temas que exceden su mandato, algo que Babb y Buira (2005) designan como “mission creep”. Con respecto a la asistencia técnica, el FMI, junto al Banco Mundial, ha realizado evaluaciones de políticas de cambio climático para pocos países, de los cuales tres fueron en el Caribe: Santa Lucía en junio de 2018, Belice en noviembre de 2018 y Granada en julio de 2019 (Volz & Ahmed, 2020).

Con la asunción de la nueva directora gerente, Kristalina Georgieva, el compromiso comunicacional con el cambio climático se mantuvo. Georgieva entendió que este era responsabilidad del FMI ya que reconoció que lograr un crecimiento sostenible responde en parte al vínculo entre el cambio climático y la estabilidad financiera, dada la importancia macrocrítica del tema ambiental (FMI, 2019d). No obstante, desde que comenzó la pandemia el cambio climático ha estado ausente en la mayoría de los acuerdos sancionados con la región, lo que contrasta con los efectos que este ha tenido en América Latina durante 2020. Según la Organización Meteorológica Mundial, durante este año, la región ha sido la más afectada por los fenómenos meteorológicos extremos. Se han registrado manifestaciones climáticas devastadoras como los huracanes Eta e Lota en Guatemala, Costa Rica, Honduras y Nicaragua, y altas sequías que provocaron la propagación de incendios en Brasil, Bolivia, Paraguay y Argentina, donde se registraron atípicas bajas precipitaciones (WMO, 2021).

Por otra parte, en América Central y el Caribe se registró uno de los tres años más cálidos desde que se tienen reportes. En Costa Rica, la temperatura alcanzó los 43.9 °C durante seis días en junio de 2020, hecho sin precedentes (WMO maps, 2021). En cuanto a América del Sur, 2020 quedó asentado como el segundo año más cálido desde que comenzaron los registros meteorológicos (WMO, 2021).

Estas eventualidades han tenido un impacto en la población. Durante 2020, los fenómenos meteorológicos extremos afectaron a más de 8 millones de personas en toda América Central, y ello exacerbó la inseguridad alimentaria en países que ya se encontraban paralizados por las crisis económicas, las restricciones vinculadas al covid-19 y las situaciones de conflicto (WMO, 2021).

Sin embargo, las consecuencias climáticas sobre la población de América Latina no son nuevas. Entre 1998 y 2020, aproximadamente 277 millones de personas se vieron afectadas por los fenómenos climáticos en la región y se registraron 312.000 muertes por estas causas (WMO, 2021). En este contexto y con estos antecedentes, es destacable la ausencia del tema en todos los programas sancionados, aunque aún más llamativa resulta la omisión del tema en los casos de Haití y Dominica, dos de los diez países más afectados por el cambio climático según el Índice de Riesgo Climático Global a largo plazo entre 1999 y 2018 (Eckstein et al., 2019).

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que los efectos del cambio climático no se circunscriben únicamente a los económicos; por ejemplo, así como la sequía y sus derivados afectan la producción económica local y han causado daños económicos irreversibles en los últimos años, los bosques de América Latina y el Caribe tienen una responsabilidad global: cubren casi la mitad de la superficie de la región, lo que supone alrededor del 57% de los bosques primarios que quedan en el mundo (World Meteorological Organization, 2021: 0:20:00). En este sentido, los incendios y la deforestación amenazan uno de los mayores sorbedores de carbono del planeta, y comprometerlos afectará la estabilidad global. En este sentido, el caso de Ecuador resulta ejemplificador. En primer lugar, se trata de un tema ausente en la nación más rica en términos de biodiversidad por kilómetro cuadrado (Puertas, 2020) y que por lo tanto su preservación es un aporte global al desarrollo sustentable. En segundo lugar, porque los acuerdos sancionados durante 2020 proponen una reforma en los subsidios a las gasolinas y al diésel para aumentar los ingresos tributarios e ignora las energías alternativas desarrolladas a nivel nacional como fuentes de riqueza, aun cuando Ecuador ha sido una de las naciones que más avance han tenido con las energías renovables en los últimos años en la región (Arconel, 2015). En este acuerdo, la política financiera del Fondo no logra promover incentivos significativos a la energía alternativa.

En algunos pocos países del Caribe, el cambio climático fue mencionado por el Fondo. En estos, el organismo promueve la creación de distintas estrategias para lograr resiliencia frente a los posibles riesgos, como la creación de fondos económicos frente a huracanes. Tales fueron los casos de algunos de los países ubicados en el Caribe, como Honduras, Bahamas, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, y Granada. En todos ellos, la política financiera propuesta por el Fondo repite la lógica de la política social: contención posdaño. En los acuerdos se asume que hay un potencial riesgo por el cambio climático y por ello, las naciones deben contar con reservas para hacer frente a ese riesgo.

En los pocos casos en los que el Fondo hace mención del cambio climático, el abordaje es insuficiente por varias cuestiones. Primero porque, si bien aún no existe evidencia directa de que el cambio climático haya influenciado la propagación del covid-19, se sabe que altera la manera en que distintas especies se relacionan entre sí, y eso aumenta el riesgo de infecciones (Greenspan et al., 2017). Tanto el aumento de las temperaturas como la deforestación y la contaminación de ecosistemas obliga a los animales a migrar y potencialmente entrar en contacto con otros animales o personas y compartir gérmenes, lo que aumenta el riesgo de las pandemias. En este sentido, conociendo los riesgos que la actividad económica produce, el Fondo podría proponer algo distinto.

En segundo lugar, porque si bien el Fondo ha expresado manifiesto interés con relación a la pobreza y al cambio climático, no parece reconocer en los acuerdos la interacción entre ambos fenómenos. Actualmente, son los sectores pobres con mayor exposición al cambio climático y a la contaminación los que más vulnerables se encuentran frente al covid-19: se debe tener en cuenta que hay un vínculo estadístico entre las muertes por covid-19 y otras enfermedades asociadas con la exposición a largo plazo a partículas finas, es decir, ambientes con aire contaminado. Un análisis con base en Estados Unidos encontró que la exposición a aire contaminado tiene graves consecuencias relacionadas con el Coronavirus (Wu et al., 2020). A su vez, la misma investigación advierte que las consecuencias son aún más nocivas para las comunidades pobres que enfrentan una carga de contaminación mayor que los barrios más acomodados. En este sentido, la omisión de políticas económicas centradas en el cambio climático entra en conflicto con la agenda social que el Fondo defiende hace ya varios años.

En tercer lugar, el Fondo sigue sin promover políticas financieras que no solo contengan mínimamente los efectos del cambio climático como resultado de matrices productivas nacionales contaminantes −como los antes mencionados fondos contra huracanes− sino que prevengan los desastres naturales. La respuesta financiera que ofrece el Fondo no debería ser sobre el daño consumado por el cambio climático, sino proveer de recursos para crear aparatos productivos amigables con el medio ambiente, que permitan perpetuar los ingresos y que eviten reproducir la tendencia que acelera el cambio climático. La consideración en su agenda del riesgo climático sería coherente con la responsabilidad social que ha promovido discursivamente en los últimos años. Como institución financiera global que se encarga de velar por la estabilidad financiera de los Estados miembros, es su incumbencia considerar las amenazas a las economías de la región. La inserción global de América Latina depende mayoritariamente de la producción primaria, estructura económica altamente sensible a los cambios en el medio ambiente.

Conclusión

El estallido de la pandemia impulsó el progresivo retorno que −hasta entonces− el FMI desplegaba en América Latina. En 2020, el organismo de crédito promovió a una nueva ola de endeudamiento con la región. Pese a esta paulatina vuelta de la región al endeudamiento con el Fondo, sin dudas la crisis económica producto de la pandemia terminó de consolidar la nueva influencia del Fondo.

Desde abril de 2020, el organismo puso a disposición de la región tanto sus tradicionales programas (como el SBA, el SAF y el más reciente LFC) como nuevas líneas específicas (carentes de condicionalidades) para hacer frente a la pandemia (el IFR y SFR). Si bien estos últimos fueron los más aprobados en la región, el monto destinado a cada uno de ellos fue sustancialmente menor que el utilizado en el resto de los créditos tradicionales, ya que se limitó a un máximo del 100% de la cuota. A su vez, estos créditos fueron más ampliamente destinados a otras regiones del mundo, como Asia y África. Con respecto al contenido de los acuerdos, en primer lugar, el Fondo planteó de manera generalizada la necesidad de mantener el gasto social y en salud de modo temporal a pesar de que esto profundizara el desequilibrio fiscal. En la mayoría de los casos, el Fondo reconoce el aumento del déficit, pero lo acepta en el marco de un contexto atípico, como es el caso de la pandemia.

En segundo lugar, el Fondo legitimó el accionar de los gobiernos y se apoyó en la agenda social de cada uno de ellos. En el contexto de crisis sanitaria y económica, los recursos destinados a lo social deben preservarse, cuando no ampliarse. En este punto, se observa una continuidad con la agenda social del Fondo previa a la pandemia, en la que sus acuerdos ya venían contemplando a los sectores vulnerables. Por otro lado, y retomando el primer punto, se debe considerar el énfasis del Fondo en la temporalidad del gasto. Si bien no hay recomendaciones específicas acerca de disminuir la política de transferencias monetarias a mediano o largo plazo, el Fondo plantea la necesidad de recuperar el equilibrio fiscal en los años subsiguientes.

En donde sí el Fondo es más específico a la hora de realizar el ajuste es en los sectores asalariados. Amparado en proyecciones de crecimiento optimistas a partir del año 2021, el organismo de crédito promueve el ajuste a partir de un aumento en la recaudación fiscal sobre impuestos indirectos y un “techo” a los ingresos de los trabajadores. Los programas del Fondo promueven simultáneamente la contención de los sectores empobrecidos a expensas de las transferencias a los asalariados, que suelen ser afectados por las políticas incluidas en los mismos programas.

Por último, los nuevos acuerdos sancionados con la región omitieron renombradas temáticas sobre el género y el cambio climático. El nuevo periodo de endeudamiento podría haber dado lugar a reafirmar e institucionalizar el interés por estos temas. Primero, porque implicaba continuar con tópicos que el Fondo había incluido en su agenda discursiva en los últimos años; segundo, porque tanto las causas como los efectos de la pandemia pueden asociarse a estos temas. Como se evidenció más arriba, el cambio climático está ligado a los riesgos de nuevas pandemias. A su vez, la actividad económica de las distintas naciones prestatarias tiene relación directa con estos cambios. Si bien excede al Fondo la posibilidad de prever estos acontecimientos, lo cierto es que ha hecho prácticamente nula mención y desarrollo de políticas a un tema que se ha vuelto relevante en la agenda regional desde hace varios años.

En cuanto a la agenda de género, la crisis del coronavirus generó consecuencias directas sobre las mujeres por varios motivos. Por un lado, la crisis económica afecta principalmente al sector informal, en el cual la proporción de mujeres es mayoritaria. Por otro lado, las políticas específicas para prevenir el contagio en ausencia de vacunas (como el aislamiento) han demandado más a las mujeres que a los hombres. Por último, como las mujeres dominan las tareas de cuidado en el ámbito laboral y doméstico, han sido las más expuestas a los riesgos de contagio en situaciones de enfermos por coronavirus. La situación de vulnerabilidad de las mujeres en la región latinoamericana agravada por la crisis sanitaria y la falta de respuesta en el contexto de coronavirus permitió registrar el escaso compromiso práctico del Fondo y la falta de institucionalización con esta temática.

La crisis económica impulsada por la pandemia alentó un nuevo ciclo de endeudamiento de la región con el FMI. Este destaca menos por la magnitud de los desembolsos que por su extensión. En efecto, 18 países firmaron un acuerdo con el organismo en 2020. A esto se suma el financiamiento precautorio que otorgó a Chile, Colombia, México y Perú. Con relación a la orientación de las recomendaciones de política, las dos novedades más notorias son la extensión de las políticas de gasto social y la tolerancia a los déficits fiscales. Pero los indicios en torno a un llamado cercano a la consolidación fiscal encienden las alarmas. Y temas que están presentes en su discurso como género y cambio climático fueron llamativamente omitidos. Las novedades y continuidades hacen pensar a un FMI en transición hacia un nuevo paradigma de vinculación con los países en desarrollo que aún está en elaboración, y que es esperable que recupere la experiencia de la pandemia y las transformaciones en las estructuras de poder global.

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