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1 Neoliberalismo y neodesarrollismo: menos de lo que los ojos ven

Leonardo E. Stanley y Ernesto Vivares

Introducción

Este capítulo analiza y cuestiona las limitaciones y desviaciones generadas por los dos modelos dominantes de financiamiento del desarrollo (FdD) en América del Sur (neoliberalismo y neodesarrollismo), focalizando en las dimensiones de su racionalidad, su orientación económico-política y sus resultados históricos. En la región, la producción académica dominante está definida por estas dos corrientes, siempre destacando las bondades y los roles de cada modelo, ya sea el liderado por el mercado (neoliberal) o aquel donde el Estado asume el liderazgo (neodesarrollismo). Tales perspectivas representan las comunidades epistémicas más poderosas en la región, alternando su hegemonía sobre el pensamiento en FdD con su participación en los gobiernos afines a sus orientaciones políticas, siguiendo el histórico péndulo entre Estado o mercado del desarrollo regional. La paradoja de ello es que tanto las fortalezas proclamadas como las debilidades mostradas de ambas perspectivas de FdD descansan en visiones cuasi filosóficas e híbridas técnico-economicistas de la realidad, con débil anclaje histórico y doméstico-internacional, cuyo resultado son respuestas limitadas para los escenarios globales y regionales de hoy.

Esto obedece a que estas no fueron diseñadas para ir más allá de las relaciones Estado-mercado nacionales y formales en un orden mundial liberal y multilateral. Ciertamente, no fueron diseñadas para un mundo que demanda considerar las configuraciones de las fuerzas económico-políticas en puja en la región y en los países, la relación estructural entre estas y la inserción global, el indisoluble vínculo entre lo doméstico y lo internacional, el cambio energético y la emergencia climática. Por el contrario, neoliberalismo y neodesarrollismo, en tanto perspectivas de FdD, ontológicamente parten y se focalizan en lo doméstico, la economía formal y el Estado como principios activos, eludiendo el complejo vínculo y constante dinámica entre lo doméstico y lo internacional, lo económico y lo político. Todas limitaciones y problemas que se manifiestan en sus pobres resultados de desarrollo en las últimas cuatro décadas.

Este capítulo apunta a realizar una revisión crítica de estas perspectivas y posiciones, discutiendo su artificiosa racionalidad, su contextualización ahistórica, sus magros resultados en materia de desarrollo, limitaciones y riesgos para la región. En tal sentido, no está dirigido a proveer una visión superadora o alternativa, sino solamente a contornear las falencias de estas perspectivas del FdD dominantes. Aunque metodológicamente las críticas al neoliberalismo podrían parecer más convincentes, la experiencia muestra que el neodesarrollismo tampoco se encuentra exento de pobres resultados. El objetivo de este trabajo es desplegar una mirada económico-política crítica del FdD, que contribuya a construir una nueva agenda de investigación y debate. Una agenda capaz de abordar temas tales como el manejo de un financiamiento para el bien común, sus estructuras globales, regionales y nacionales, actores, configuraciones de fuerzas e instituciones.

1. Financiamiento del desarrollo

Al momento de analizar aciertos y errores experimentados en los últimos años en la región en materia de desarrollo, lo primero que viene a la mente es comparar tasas de crecimiento. Para algunos el éxito se asocia con la preeminencia del mercado, único ámbito que garantiza tanto la libertad en la elección como la eficiencia en la toma de decisiones, una visión esencialista justificada por asunciones derivadas de la termodinámica (Foley, 2004). Obviamente, para los adalides del mercado este genera balances perfectos y depurativos, donde los agentes cuentan con toda la información al momento de decidir. Sintéticamente, esta propuesta pasa por mercados desregulados y, en lo posible, autogestionados, en un marco de apertura económica y ventajas comparativas motorizadas por la libertad. El resultado de desarrollo, que se asume, es que esto siempre tiende a la generación y distribución de bienestar, conmoditizando el trabajo y el medio ambiente, y equiparando la idea de la economía humana a la de mercado (Polanyi, 1977). Otros, en contraposición, consideran que la preeminencia de estos descriptores solo conduce a una mayor volatilidad, mayor concentración en los mercados, en definitiva, al estancamiento económico. En el contexto latinoamericano terminan, también, consagrando una estructura económica escasamente diversificada (Prebisch, 1948). Cuando unos pocos toman las decisiones y las imponen sobre las mayorías, el Estado es el único que puede poner a la economía en un rumbo firme de crecimiento. Podríamos sintetizar esta visión con el reclamo por una mayor participación y planificación estatal para avanzar en las cadenas de valor (industrialización). Independientemente del modelo, ambas miradas ambicionan el crecimiento y el aumento en el producto bruto interno (PBI), esto es lo central, y un PBI que crece es siempre éxito y progreso.

Estas visiones antagónicas han convivido a lo largo de la historia, con preeminencia del librecambismo o el desarrollismo en distintos momentos y en diversas latitudes. A partir de los años 1980 prevaleció el neoliberalismo, mientras que el nuevo milenio vio un resurgir de las ideas estructuralistas, redefinidas como neodesarrollistas. Visiones que han dominado la discusión de la economía política en los últimos 70 años, así como han moldeado las perspectivas del FdD (Stanley, 2018; Vivares, 2013).

Así, el esquema financiero que se instala en la postguerra se asocia con el keynesianismo, arquitectura financiera centrada en los organismos multilaterales con sede en Washington (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional). El proceso de industrialización por sustitución de importaciones atrajo también a numerosos inversores provenientes, mayormente, de EE. UU. y Europa. A comienzos de los años 1970, el financiamiento público o tradicional fue reemplazado por uno privado, que Claessens (1991) califica como alternativo. Dicho ascenso se asocia con la ruptura de los Acuerdos de Bretton Woods, y la consagración de las ideas de Milton Friedman. El ascenso del monetarismo no solo cambia el origen de los fondos, sino que viene a transformar el esquema de financiamiento tradicional en su totalidad: inversión extranjera directa (IED), préstamos atados a proyectos (project lending), inversiones de portafolio, deuda privada, contratos de licencias, joint-ventures y toda otra forma de préstamos en el sector financiero. La globalización financiera abría mercados, instauraba nuevos productos y modificaba leyes.

Años más tarde, y después de una larga serie de crisis financieras, América Latina comienza a mirar nuevos horizontes en búsqueda de fondos. Un abultado bolsillo permite a China convertirse en el nuevo banco en la ciudad, prestándole no solo a los amigos (“los parias del mundo financiero”) sino también a todos aquellos con necesidad de fondos (Song, 2019). Del mismo modo, el ascenso del gigante asiático se traduce en un creciente protagonismo en materia de IED en la región (Dussel Peters, 2019). Observamos, pues, que los fondos que arriban a la región (FdD), sean de origen privado o público, terminan reproduciendo el mismo modelo de inserción global, básicamente asociado a la explotación de los recursos naturales.

Mercados y Estado no resultan categorías antagónicas, sino complementarias, tampoco es atípica su coexistencia, como lo demuestra la literatura de variedades de capitalismo, por ejemplo, aquella que analiza el modelo de desarrollo del sudeste asiático. Estado y mercado son un complejo económico-político, histórico-geográfico, ninguno puede existir sin el otro, contando con un sinnúmero de posibilidades en sus relaciones, las cuales definen diferentes configuraciones capitalistas (Feldman, 2019; Hay, 2020). El avance del neoliberalismo, de hecho, es todavía controversial. Y el desconocimiento de la comunidad resulta uno de los aspectos más controvertidos (Rajan, 2019). Este aspecto tampoco es resuelto por aquellos que pregonan una visión neodesarrollista ‒comúnmente asociada al financiamiento de origen chino.

Históricamente, el FdD ha sido un tema crítico en la economía política internacional del desarrollo latinoamericano (Thorp, 1985; Bértola y Ocampo, 2021; Díaz Alejandro, 2000). El dinero y las finanzas, más allá de su importancia y manejo técnico en los dos modelos dominantes economicistas, está en el centro de la reproducción de nuestras sociedades, en su desigualdad, inestabilidad política, medio ambiente e inserción internacional. Por tanto, atraviesa todas estas dimensiones de desarrollo. Neoliberalismo y neodesarrollismo durante décadas han competido por conseguir que sus ideas prevalezcan en las orientaciones de desarrollo y, sobre todo, en el FdD, y han alcanzado similares resultados. El primero se ha focalizado en la economía neoclásica, anclado a conceptos filosóficos y premisas de carácter universal y ahistórico derivadas de las ciencias físicas del siglo XIX. Mientras que el segundo proviene del neoestructuralismo latinoamericano de los 90 basado en un nacionalismo económico, protección de elites locales y liderado por el Estado, con débiles historias de respaldo en la región. Creado como competidor del neoliberalismo, el neodesarrollismo y sus distintas versiones no fue más allá de la Ola Rosa (Pink Tide). Así, resultó incapaz de superar la inserción internacional regional basada en commodities y el impacto a los repentinos cambios de los mercados globales. Por su parte, el neoliberalismo no pudo resolver el debilitamiento laboral, industrial y financiero de su modelo de mercado abierto, para anclar a la región en la dependencia de commodities y la estructura sociopolítica donde esta descansa (Vivares, 2013). Los dos modelos terminan, por falta de visión de largo plazo de un mundo real, girando hacia los commodities y cerrando el campo del FdD técnicamente a los fondos multilaterales o la IED. Hoy, el FdD es un área amplia con variados actores y fuentes, que puede ir mucho más allá de ello. Y, por sobre todo, un esquema que perpetúa el modelo de inserción actualmente predominante defendido ideológicamente. Estos enfoques, por sus asunciones, tienden a descuidar fuentes sin gobernanza, como los sectores informales, tecnología, patentes, remesas, microfinanzas, protección medioambiental y otras.

Una gran parte de los conflictos que evidencia la región en el presente se diferencian de los observados en el pasado, al momento del auge de la industrialización, en dos grandes aspectos. En primer lugar, la preeminencia de lo rural-regional de las disputas. Es allí donde se localizan los conflictos y no, como antaño, en las conglomeraciones urbanas. Tal diferenciación geográfica es la contracara que desde una perspectiva económica muestra la preeminencia que posee la actividad extractiva por sobre la industrial. Aun cuando el boom permite mitigar los conflictos sociales, ningún gobierno, sea neoliberal o neodesarrollista está dispuesto a escuchar a quienes padecen el avance de la megaminería, la explotación petrolera, la agroindustria, la destrucción de los bosques, la contaminación de las aguas, la desaparición de especies, etc. En otras palabras, ambos modelos generan “zonas de sacrificio” (UN, 2022). En segundo lugar, la consagración del cortoplacismo de las propuestas, el carácter extractivista de los proyectos de inserción internacional y sus efectos en materia ambiental. También aquí encontramos escasas diferencias, son pocos los gobiernos que están dispuestos a sacrificar renta en el corto plazo por bienestar y el bien común en el largo plazo.

A decir de Antonio Gramsci, toda “crisis refleja que el viejo mundo está muriendo, pero el nuevo tarda en nacer” (1971). Muchas veces, sin embargo, lo viejo se abriga en el discurso de lo nuevo. La idea de financiamiento del desarrollo nos sirve para mostrar cómo, pese a las críticas, Wall Street sigue teniendo preeminencia, tal como lo plantea Daniela Gabor (2017). Cuesta que se acepte la aparición de un nuevo esquema de financiamiento, uno que internalice los costos sociales y ambientales que genera toda actividad económica y que, además, premie el desarrollo inclusivo y sustentable. Pero afortunadamente crece entre los principales líderes, sea por convicción o como consecuencia de la presión que sobre ellos se ejerce, la adhesión a este tipo de principios. Véase si no el planteo de Christine Lagarde, actual presidenta del banco central europeo (BCE), quien no solo pide reconocer dichas externalidades, sino que también amenaza con encarecer el financiamiento a la industria petrolera. Pese a ello leemos que la banca aún sigue financiando esta industria, aun cuando no presenta ningún programa de transformación. Lo nuevo tarda en nacer.

En un trabajo reciente (Vivares y Stanley, 2021) se analizan la dinámica y tensiones que surgen entre los actores domésticos, hegemónicos e internacionales. Cómo la elección del modelo impacta sobre la configuración económica, la inserción global, y la estructura social y política. Destacando que ambos modelos de desarrollo fallaron, no han sabido lograr un crecimiento sostenido, inclusivo y sustentable.

En este capítulo intentamos analizar la falla desde otro ángulo, reflexionar acerca de por qué el tipo de inserción global termina afectando al bien común, desconsiderando los costos que el extractivismo genera en la sociedad y en el medio ambiente. Tanto para el neoliberalismo como para el neodesarrollismo las externalidades no entran en la ecuación económica, representan un costo que debe asumir la sociedad en pos del progreso (Svampa, 2019; Svampa y Viale, 2020). Aun cuando ello perjudica a la comunidad, afecta a determinadas regiones, es decir, establece “zonas de sacrificio”. En las secciones subsiguientes se explora el contexto histórico y los resultados que, en términos de desarrollo, evidencian cada uno de los modelos: el neoliberalismo en los noventa y el neodesarrollismo (neoextractivismo) asociado a los denominados gobiernos progresistas de comienzos del nuevo siglo. A fin de evaluar los resultados se cuestiona el ideal de crecimiento implícito en la contabilidad nacional tradicional. Seguidamente analizamos el proceso de toma de decisiones, por qué la centralidad sigue caracterizando a la región y las consecuencias que dicha configuración genera en materia económica. Al carácter centralizado que tiene la toma de decisiones debe agregarse el sesgo que adopta el FdD, aspecto que estudiaremos en una última sección. Finalmente, introducimos unas conclusiones que destacan las similitudes que muestran ambos modelos de desarrollo, así como las amenazas actuales, que resultan más acuciantes que las observadas en el pasado.

2. Crecimiento: ¿qué financiamos?

La lógica de comparar tasas de crecimiento nos lleva a observar el comportamiento del PBI, para juzgar la fortuna o bien el fracaso de un determinado gobierno. Pero, ciertamente, la mirada que se realiza no resulta ajena al prisma con que se la está observando: una mirada binaria, la cual, por lo general se desentiende del bien común. Cuanto mayor la tasa, mayor el éxito. Mientras que tasas bajas o negativas nos hablan de fracasos y falta de progreso. El PBI, en definitiva, no puede ser asimilado con una medida de bienestar ni debería serlo.[1]

Todo aumento en el producto se ha asociado con la idea de progreso, ideas que en la postguerra concitaron amplia adhesión. Todo incremento era asimilado a un éxito, un objetivo de política de todo aquel que llegaba al gobierno (Costanza et al., 2009). Tal como lo planteaba Simon Kuznets, el producto puede inducir mediciones imprecisas, pues

measurements of national income are subject to this type of illusion and resulting abuse, especially since they deal with matters that are the center of conflict of opposing social groups where the effectiveness of an argument is often contingent upon oversimplification (Costanza et al., 2009).

En determinados momentos históricos dichas omisiones resultan desdeñadas, en otros son motivos de disputa. Como ha ocurrido a lo largo de la historia, las crisis han desatado las críticas más profundas, y así han afectado conceptos, teorías y perspectivas, y han puesto blanco sobre negro el saber hasta dicho momento aceptado. En este contexto, el crecimiento es uno de los conceptos que resulta más cuestionado. Por un lado, porque dicho concepto poco dice respecto a cómo se distribuyen los beneficios en una sociedad (Piketty, 2014; Milanovik, 2016). Tal omisión intenta esconder un determinado esquema de poder, uno que perpetúa la desigualdad. Con el surgimiento del neoliberalismo, los niveles de concentración de la riqueza en el segmento del 1% se han transformado en un factor desestabilizante para el funcionamiento democrático. Por otro lado, resulta cuestionable la forma en que la teoría del crecimiento tradicional considera la creación de valor (Nordhaus y Tobin, 1973; Stiglitz, Sen y Fitoussi, 2010; Mazzucato, 2018; Carney, 2021). Entre otras consecuencias, ello hace que las cuentas nacionales no consideren los costos que genera la actividad económica sobre el medio ambiente (polución, alteración del ecosistema local).

El sistema de cuentas nacionales (SCN) valora ciertas actividades asociadas a los diversos bienes y servicios que brinda la naturaleza, pero desconoce otras. Por ejemplo, se podrían talar todos los árboles del bosque y con ello producir papel higiénico. Según la teoría convencional, esto último redundará en crecimiento económico: la contención de CO2 que logra un árbol plantado no genera valor alguno. Todo lo anterior debería llevar a redefinir el concepto mismo de crecimiento, replantear la desconsideración que la economía tradicional impone sobre la pérdida de la biosfera o la destrucción del medio ambiente. La descripción realizada también sirve para mostrar las falencias del esquema de cuentas nacionales: al describir los bienes y servicios que se producen en una economía, omite considerar las externalidades que toda actividad económica genera (Nordhaus, 2021).

Tanto las falencias planteadas al SCN como los crecientes reclamos “verdes” impulsaron diversas iniciativas, entre las cuales destacan las formuladas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Comisión Europea y el Banco Mundial (BM). Un desarrollo a escala humana considera estos aspectos, incluida una serie de intangibles que no puede negociarse en el mercado: felicidad, confianza, biodiversidad (IMF, 2020). Afortunadamente son numerosos los avances que surgen, destacando falencias y proponiendo mediciones alternativas. Para comenzar, existe un creciente reconocimiento de la problemática de inequidad, con numerosos economistas ahora relevando que la desigualdad termina siendo nociva para el crecimiento (Costanza et al., 2009; Appelbaum, 2020). En materia de indicadores de bienestar, desde hace más de 40 años, tanto el BM como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) vienen publicando una serie de indicadores que van más allá del concepto de bienestar tradicional, para involucrar aspectos de bienestar en sentido amplio. También irrumpe un conjunto de indicadores orientados a la medición de la riqueza natural, concepto que surge como complemento de la categoría de tipos de capital que detenta una economía. A modo de ejemplo, puede considerarse el concepto de ahorro neto del BM, el cual considera el agotamiento de los recursos naturales, así como los daños asociados a las emisiones de carbono. Considerando este concepto, una administración podría ser evaluada en función del uso asignado a su capital natural.[2]

Ni el capital natural ni los ecosistemas se hallan dimensionados en las estadísticas. Por consiguiente, resultan invisibles para la contabilidad nacional. Para dicho enfoque el valor de los bienes y servicios que proveen los ecosistemas no se refleja en los precios del mercado, son difíciles de medir. En la práctica, sin embargo, tales activos no solo brindan bienes y servicios de gran valor económico sino también imprescindibles para la vida humana. El desdén por la naturaleza es compartido por neoliberales y neodesarrollistas, ambas corrientes de pensamiento solo ven “fierros” (capital físico) e “inteligencia” (capital humano) como determinantes del crecimiento del país. La crisis climática nos muestra lo equivocado de tal asunción. Aproximarnos al abismo nos enfrenta con la necesidad de cuidar el planeta, nos plantea, en definitiva, la necesidad de transformar el SCN tradicional. Considerar los “límites del planeta” nos permite tomar el capital natural como “un activo y un bien económico que reduce riesgos y aumenta la resiliencia frente a choques externos como el cambio climático” (CEPAL, 2021b). Más allá del problema climático, ambiental, lo anterior resulta crucial para América Latina. Considerar el capital natural es vital dado que el proceso de producción de su modelo de inserción global, basado en la exportación de materias primas, genera incontables toneladas de desechos. López (2010) y Barbier (2015) plantean esta omisión, destacando el efecto que genera desconocer las externalidades sobre la generación de riqueza.

La subvaloración de los recursos naturales se vincula de manera directa con la subinversión en la formación de capital, lo que termina por perpetuar una economía dual. Aunque dicha realidad no resulta novedosa, la crisis climática ha venido a destacarla, y la pandemia a mostrar la necesidad urgente de un cambio. El neoliberalismo está en el banquillo de los acusados, pero los acusadores se sientan en las grandes tribunas de discusión. Lo que no pudo transformar la crisis financiera global lo vino a cuestionar el covid-19, al menos eso es lo que parece.

El esquema de medición actual desconsidera los costos sociales y ambientales (Stiglitz, Sen y Fitoussi, 2009; Fitoussi y Stiglitz, 2013), externalidades que al resultar obviadas (no registradas) terminan afectando el desarrollo de los países de la región (Barbier, 2015). El esquema desconoce también el aporte de la biodiversidad, como si la economía se insertara en un mundo sin límites (Dasgupta, 2021). La métrica actual no permite valuar los servicios que brinda la biosfera. La contabilidad nacional desconoce los efectos nocivos que genera el cambio climático. El crecimiento tal cual resulta medido no considera la sustentabilidad, tampoco la desigualdad que genera el patrón de inserción global que actualmente persigue la región. Tal como se halla concebida, la contabilidad nacional no ofrece información sobre el bienestar de la gente, mucho menos de las generaciones futuras. La contabilidad macroeconómica tradicional es criticada también por centrarse en los flujos, desconociendo los stocks y los problemas asociados a cambios en su valuación (Martínez Alier y Roca Jusmet, 2016). Tampoco toma en cuenta la depreciación que (naturalmente) afecta el capital de una economía, con lo que sobreestima el nivel de riqueza que esta genera (Costanza et al., 2009; Nordhaus, 2021).

Es así como numerosos autores abogan por la contabilización de los recursos naturales y servicios ambientales, aspectos que algunos países y organismos han comenzado a inventariar, ejemplo de ello es el concepto de capital natural que introduce el BM (World Bank, 2021). En la misma dirección se inscribe la búsqueda por un crecimiento genuino o verde. Este se asocia con la idea de sostenibilidad ya sea débil o fuerte. El PNUMA relaciona crecimiento verde con un sendero “eficiente en el uso de los recursos, bajo en carbón y socialmente inclusivo” (UNEP, 2011). Para el BM, “Green growth is growth that is efficient in its use of natural resources, clean in that it minimizes pollution and environmental impacts, and resilient in that it accounts for natural hazards” (World Bank, 2012, 2). Según la OCDE, el crecimiento verde se asocia con

fostering economic growth and development while ensuring that natural assets continue to provide the resources and environmental services on which our well-being relies. It is also about fostering investment and innovation, which will underpin sustained growth and give rise to new economic opportunities (OECD, 2011, 18).

Lo anterior, en definitiva, muestra que el modelo de crecimiento que persigue Latinoamérica se asocia con una contabilidad de crecimiento específica. Los países de la región deberían comenzar a considerar las debilidades que presenta el modelo de contabilidad nacional actual, al menos para dimensionar así los costos que genera el modelo extractivo vigente. Tal como planteara Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), resulta imprescindible que se avance con la institucionalización y el desarrollo de la contabilidad del capital natural. La contabilidad “verde” o ecosistémica “ofrece un marco que incorpora una visión sistémica, al integrar datos biofísicos; evalúa acervos, flujos e interacciones entre los elementos del capital natural, su integridad y los vincula con actividades económicas” (CEPAL, 2021b). El PBI no contabiliza la depreciación de los activos, menos aún el capital natural, y medir el capital natural, evaluar su depreciación, resulta vital. A fin de consignar dicha omisión, o bien para visualizar los bienes y servicios que genera la naturaleza, se han desarrollado una serie de indicadores verdes, tal como el conjunto de 25 indicadores producido por la OCDE, cuyo objetivo es el siguiente: facilitar a los gobiernos herramientas de apoyo como base para la toma de decisiones (BID-CAF, 2015). Este marco metodológico plantea, además, un conjunto de cinco herramientas, el cual redunda en una “Estrategia de Crecimiento Verde” que promociona un modelo alternativo de desarrollo.[3] Si el objetivo es implementar estos indicadores en la región, será necesario contar con un enfoque pragmático y dinámico, pues no resulta factible imaginar un conjunto universal de indicadores que puedan servir para todos los propósitos. Pero también se requiere del compromiso de avanzar en la estandarización de datos, modelos y valorización para introducir el capital natural en los sistemas de cuentas nacionales y contabilizar las interacciones con la naturaleza para rebalancear la demanda social con la capacidad de los ecosistemas de proveer bienes y servicios, tal como lo expresa Alicia Bárcena (CEPAL. 2021b).[4]

Amén de contabilizar el capital natural, las cuentas verdes deberían mensurar el efecto de la polución, el coste que genera la adición de una tonelada de carbono en la atmósfera. Y aquí surgen los problemas, pues muchos países no fijan aún un precio o mantienen valores poco significativos. A fin de estimar el coste, Martin Weitzman sugería un precio uniforme (US$ 100/tn CO2). De esta forma, si la industria genera emisiones por 100 toneladas, se sustraen US$ 100.000 al producto generado.[5] Aun cuando el gobierno no fije un impuesto o tasa, el valor obtenido brinda un coste social de la polución. Todo lo anterior plantea la necesidad de incluir los costes de la contaminación, inclusión que induce importantes cambios en el nivel de producto y altera la tasa de crecimiento.[6]

Considerar lo “verde” no debería implicar una caída en el bienestar, todo lo contrario. El esquema de cuentas nacionales actualmente vigente subestima las mejoras ambientales, por caso desconsidera los beneficios que genera una regulación más estricta en materia de polución ambiental. Normativas como estas, sin embargo, pueden tener incontables beneficios. Sin duda, ayudan a mejorar la productividad de la economía.

Como se plantea a lo largo de este capítulo, transformar la contabilidad nacional no resulta un problema meramente técnico, sino una tarea que confronta intereses económicos, políticos y hasta académicos, y genera avances y retrocesos. Por consiguiente, confronta visiones y realidades apropiadas, una transformación que involucra ganadores y perdedores. El grupo afectado por el cambio, en definitiva, intentará por todos los medios que los gobiernos adopten un esquema contable que internalice los costos ambientales. Desde una perspectiva política, tanto el neoliberalismo como el neodesarrollismo comparten tal visión: ambos consideran a la naturaleza como “territorio a conquistar”, un ente sin derechos que brinda bienes y servicios a la sociedad ‒sea a unos pocos o a una mayoría. El crecimiento tradicional, en definitiva, exige “zonas de sacrificio”.

3. Financiamiento del desarrollo: la trama detrás de la toma de decisiones

En lo que hace al FdD, la evidencia histórica muestra que tanto el neoliberalismo como el neodesarrollismo presentan fuertes limitaciones y desvíos. Ninguno de estos modelos logra superar las limitaciones que ha evidenciado América Latina a lo largo de su historia, ninguno permitió transformar la región, generar un esquema de inserción internacional alternativo y mucho menos cambiar una estructura social basada en la inequidad. Hacia los años 1980 el desarrollismo se encontraba en un punto muerto, el endeudamiento masivo no hizo más que postergar el cambio. Pero la transformación que vino de la mano del neoliberalismo tampoco resolvió los problemas de fondo, y así terminó a mediados de los 1990 en una nueva serie de crisis financieras encadenadas. El ascenso de China generó un nuevo boom que permitió a la región crecer a tasas de dos dígitos, al poco tiempo, lamentablemente, el neodesarrollismo mostraría su debilidad. A pesar de las promesas que surgen a uno y otro lado, la región sigue mostrándose como la más desigual del mundo, con una informalidad que supera el 50% en la mayoría de sus economías, manteniendo un modelo de inserción basado en la venta de commodities, con una inestabilidad política que se agudiza y una vulnerabilidad social que no hace más que crecer (Abeles, Pérez Caldentey y Porcile, 2021). A esto se suma el alto nivel de endeudamiento externo que actualmente presenta la región, lo cual reduce los grados de libertad y perjudica la confección de políticas a quienes se encuentran en función de gobierno (CEPAL, 2021a).[7]

La pandemia ha venido a sepultar el orden internacional basado en el neoliberalismo, o al menos ese es el discurso que observamos en los medios, que surge de los principales dirigentes de Occidente. Asia resulta hoy la región más pujante, los antiguos defensores del gradualismo y del Estado reclaman hoy por una mayor apertura. China plantea la necesidad de mantener el librecambismo, Xi Jinping se proclama en Davos como el defensor del multilateralismo y avanza hacia mercados abiertos. Lamentablemente, y por diversas razones, América Latina no puede emular el sendero de desarrollo que en el pasado adoptara el sudeste asiático.

Nuestro principal cuestionamiento pasa por el tipo de inserción adoptado por América Latina, que ni el modelo neoliberal ni el neodesarrollismo cuestionan. Dicha inserción supone una interrelación local-internacional, la cual condiciona el FdD. El modelo de inserción conlleva una interacción entre estratos y grupos específicos de la comunidad local y la industria extractiva, la cual dista de ser cooperativa. Desde una perspectiva económico-social, las empresas terminan configurando un enclave que beneficia a unos pocos (empleados, proveedores, elites locales) pero perjudica a muchos más (pobladores desplazados y/o afectados por la actividad, pequeños y medianos agricultores). La queja induce a la aparición de un nuevo tipo de discriminación, desigualdad entre quienes son escuchados y aquellos que permanecen marginados ‒generalmente aquellos expuestos a la degradación ambiental (ECLAC, 2014a; Chancel y Piketty, 2015; Davis y Diffenbaugh, 2016; Piketty, 2020). Ello debilita el régimen democrático, los intereses clientelares (el lobby de los grandes grupos exportadores) capturan al gobierno (Smith y Sells, 2016; Noboa y Upham, 2018; Mitchell, 2009; LeQuesney, 2019). El poder tiende a concentrarse en pocas manos, al perder su voz los desplazados deciden migrar. La migración puede asociarse con otro tipo de fenómenos, de manera creciente con el agravamiento del problema climático. La irrupción de fenómenos extremos (sequías, inundaciones) ha generado que numerosos latinoamericanos se vean obligados a abandonar su “terruño”.

Cualquiera sea el origen de los desplazamientos, quienes deben partir se hallan desprotegidos. Este tipo de situaciones es observado a lo largo y ancho de América Latina, se observa en Perú, pero también en Ecuador, en Chile como también en Bolivia (González, 2015, 2018, 2019, 2020; Noboa and Upham, 2018). Poco importa la ideología del gobernante de turno, en el nombre del progreso todos terminan en proyectos extractivos. Lo que interesa destacar es el efecto que dicho esquema de decisión genera en materia de FdD: qué tipo de proyectos terminan imponiéndose, cuáles son los beneficios que tal o cual actividad genera en materia de desarrollo local. El esquema de desarrollo es impuesto, impide a las comunidades locales participar activamente, emitir su opinión (Beck, 1986; Svampa y Viale, 2020). Como la población resulta afectada y ya no calla, sino que exige ser oída, se generan conflictos y represión. Latinoamérica se muestra, asimismo, como la región más violenta del mundo (Portillo, 2020).

Como todo proceso de transformación, ir hacia un nuevo modelo implica ganadores y perdedores, beneficios y costos. Considérese, por caso, el proceso de transición energética. Pero también puede pensarse todo movimiento hacia una economía solidaria y verde. Todo proceso de transformación, en definitiva, genera amplios debates, en todo rincón del mundo surgen voces opuestas, visiones antagónicas y conflicto. Tal situación no debe, en principio, percibirse como negativa, sino como característica de toda democracia moderna (Schumpeter, 1942; Przeworski, 2010; Ragazzoni, 2018). El debate resuena con eco en las sociedades democráticas, aunque estas también enmarcan la discusión y la búsqueda de soluciones. La confianza permite la búsqueda de consensos, genera cooperación. La transición resulta menos conflictiva cuando los distintos actores sociales son convocados al diálogo, participación que enriquece el diseño del proceso (Habermas, 1981; Vitale, 2006; Newig y Kvarda, 2012; Hajer et al., 2015). Si los objetivos de desarrollo y la transición se diseñan de forma que convoquen a un número mayor de actores sociales, el proceso se vuelve más fuerte. La participación ciudadana, en definitiva, legitima el proceso de transición.

A fin de explicar por qué la contaminación afecta (mayoritariamente) a algunos, pero no toca a determinados grupos (privilegiados), resulta necesario analizar el poder. Cómo se distribuye el poder explica también la forma en que se toman las decisiones en una sociedad. Este tipo de preocupaciones se encuentra en el centro de la denominada “justicia ambiental”, por ejemplo, en el llamado de las Naciones Unidas para que los gobernantes reconozcan el hecho de vivir en un ambiente sano como un derecho humano (Knox y Pejan, 2018; Watts, 2018).

Lo anterior nos lleva a considerar cuán estrechamente ligados se encuentran los derechos humanos y la injusticia ambiental (González, 2019, 2021). Pero más allá de la posibilidad de denunciar a quien contamina, la justicia ambiental conlleva la idea del reconocimiento del otro, de la participación en la toma de decisiones. Para analizar dicha interrelación, Adrián González introduce un nuevo marco conceptual: la ecología política y la voz (political economy of voice – PEV) (González, 2015). Este enfoque multidisciplinario considera la idea de voz, lealtad y salida, aporte introducido por Albert Hirschman, y la vincula con las relaciones de poder, política que surgen en todo conflicto medioambiental. PEV involucra “the study of a specific temporal, economic, political, social and geographical environment in which various stakeholders (e.g. citizens, community-based organisations (CBOs) and non-governmental organisations (NGOs) utilise their voice over an environmental issue”. Este marco conceptual conlleva considerar el marco político, el tipo de configuración legal-institucional que presenta una sociedad. Pero, por otro lado, importa considerar cómo esta configuración interactúa con la comunidad. Si la voz de las minorías no resulta escuchada, su opinión es desconsiderada al momento de la toma de decisiones (Stanley, 2020). Este marco teórico permite también examinar la exclusión de la que han sido objeto los pueblos originarios en Latinoamérica. Marginación que resulta absoluta, aun cuando existen diversos mecanismos de consulta institucionalmente reconocidos. Lo anterior es una muestra de la debilidad institucional, problemas de gobernanza y ausencia de regulación.

El aspecto que analizamos aquí es cómo la exclusión, la imposibilidad de ser escuchado influye al momento de elegir los proyectos, en las decisiones de FdD. Si la toma de decisiones resulta descentralizada, será mayor el grado de inclusión y sostenibilidad cuando la comunidad participa. Se necesita que lleguen capitales, pero no todos los fondos permiten alcanzar un desarrollo virtuoso, inclusivo y sustentable. Las prioridades suelen ser otras cuando las decisiones se toman centralizadamente, no necesariamente favorables al desarrollo sostenido. Por qué no utilizar los fondos que llegan de los bancos multilaterales para financiar otro tipo de proyectos, fondos que permitan volver competitivas a las pequeñas y medianas empresas, que mejoren la competitividad de aquellas empresas actualmente rezagadas. Los fondos están, qué sectores se priorizan termina siendo una decisión política. Dada la restricción de fondos, lo que llega para un proyecto termina bloqueando el financiamiento de otro(s) alternativo(s).[8] Podríamos pensar que la distancia genera una actitud diferenciada en materia de inversión: se priorizará la entrada de determinado tipo de flujos si la comunidad participa o no en la toma de decisiones, sobre todo en materia de IED.

¿Qué actitud adoptar frente a la IED? Esto nos lleva al debate cantidad-calidad (Stanley, 2020a, 2020b). En el pasado, la opinión mayoritaria resultaba favorable al ingreso de IED. A fin de destacar las ventajas que genera este tipo de flujos en la economía receptora se la comparaba con la inversión de portafolio, resaltando la volatilidad así como la posibilidad de reversión que muestran estos flujos. En los últimos años, sin embargo, surgieron diversos estudios que remarcan que no toda inversión resulta beneficiosa. Que es mejor realizar un análisis cualitativo y priorizar algunas inversiones por sobre otras. Volviendo al punto de la distancia, es más seguro que los fondos que arriben sean favorables al desarrollo inclusivo y sostenido si la comunidad puede hacerse oír. Cuando las decisiones se toman en despachos, cuando se realizan muy lejos de la gente, entonces seguro que prima un enfoque cuantitativo.

Se piensa que la IED siempre genera un aporte positivo al desarrollo, pero debemos ser más cautos y considerar cómo este tipo de operaciones afecta el balance de pagos y qué rol tiene en materia financiera (Akyüs, 2017). Dos aspectos resultan destacables. En primer lugar, la definición algo ambigua del concepto, dado que no solo incluye las inversiones en planta sino también las operaciones de fusión y adquisición, lo cual lleva a mezclar lo real y lo financiero. Los préstamos entre filial y casa matriz son tratados como deuda, a veces considerados como participaciones accionarias. De esta forma, el concepto incluye la salida de flujos que puede obedecer a motivos especulativos, tal como se observó en 2012 en Brasil (Akyüs, 2017, 172). En segundo lugar, y más importante, debería considerarse la contribución de la inversión al desarrollo de largo plazo y a que dicho proceso resulte inclusivo y sustentable. La IED no debe pensarse como una panacea, no toda inversión resulta beneficiosa, ni los beneficios deben darse por sentados (Claessens et al., 2003; Rodrik y Subramanian, 2008; Saborowski, 2009; Ibarra, 2011; Goda y Torres, 2013; Sauvant y Mann, 2017; Stanley y Libman, 2019). Poco importa el origen de los inversores o el tipo de empresa que realiza la inversión, a la postre la mayoría de los flujos que llegaban de China terminaron por profundizar el modelo extractivista (Chen y López Ludueña, 2015; Dussel Peters, 2019). Los capitales de origen chino comenzaron a llegar con el nuevo milenio, y alcanzaron valores récords en 2010. Desde el punto de vista estructural, la gran mayoría de los fondos se dirigen a los sectores tradicionales (minería, energías no renovables), y así se refuerza el proceso de reprimarización. Respecto a los préstamos de origen chino, cabe destacar su creciente relevancia ‒particularmente entre aquellos considerados “financieramente parias” (Argentina, Bolivia, Ecuador, Venezuela). Indirectamente, vía relacionar el repago a un flujo de commodities (“commodity back loan”), los préstamos no hacen más que reforzar el modelo extractivista entre los tomadores de crédito (Bräutigam y Gallagher, 2014; Meidan, 2016; Stanley, 2018; Hernández Cordero, 2019). Obviamente, de no mediar limitaciones (regulaciones), los fondos se dirigirán allí donde mayor rentabilidad obtenga el inversor.[9] La actitud adoptada por el país huésped resulta relevante, debiéndose bregar por una actitud activa, priorizar la llegada de determinadas empresas, es decir que se precisa una visión cualitativa.

La mirada cuantitativa de FdD se asemeja a un discurso imperativo, toda inversión se iguala a desarrollo (Büscher, 2015; Georgeson y Maslin, 2018). La llegada de inversores representa una oportunidad única y esto no se discute, implica la posibilidad de crecer y desarrollarnos. No importa a qué sector arriban los fondos, tampoco si la actividad impone costos ambientales o sociales. Si debieran afrontar las externalidades que generan, de seguro no arribarían. A fin de proteger a los inversores se firman tratados bilaterales, se introducen capítulos especiales en los tratados de libre comercio. En la misma dirección, se crean agencias de promoción y facilitación. No debe soslayarse, bajo ningún concepto, el rol del BM en la creación y difusión de todo este andamiaje institucional. La influencia de este banco también se percibe en la difusión del esquema de resolución de disputas entre inversores y soberanos ‒en particular, el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) (Mortimore y Stanley, 2009). También el BM insta a modificar la legislación minera y transformar el mercado energético, de modo que induce a los países miembros a dejar atrás las regulaciones e instituciones introducidas en el pasado (Bridge, 2004, 2008). Idéntico protagonismo tuvo esta entidad en la generación del indicador de “clima de inversiones”, herramienta que induce una carrera hacia la desregulación, menor reconocimiento al trabajo y desprotección del medio ambiente. En todos los casos, las nuevas leyes otorgaban grandes privilegios a las empresas que arribaban del exterior y, más allá del discurso, orillaban a los gobiernos a desatenderse de los problemas sociales y ambientales que podía traer aparejada la nueva inversión.

En nombre del progreso, toda inversión es buena. No importa que el financiamiento surja en las plazas financieras de Londres o Wall Street, o bien que sean los bancos de origen chino los que brinden los fondos. La oportunidad de hacernos de divisas no debe desaprovecharse. Si arriban los fondos, entonces debemos seguir adelante. Palabras más, palabras menos, este tipo de mensaje se escucha en toda la región, independientemente de la orientación política de quien gobierna. También destaca el carácter tecnocrático que, a menudo, termina adoptando problemáticas tan relevantes como el cambio climático o (el consiguiente) proceso de transición energética (Klein, 2015; Brown y Spiegel, 2019). Si este es el caso, es posible observar cómo un grupo reducido de actores (locales e internacionales) termina imponiendo un determinado sendero de inversión no necesariamente óptimo desde una perspectiva de desarrollo. Considérese, por caso, la categorización del gas natural como energía relativamente “limpia”, apropiada para iniciar la transición energética. Otra puede ser la respuesta de la comunidad a partir de una mayor participación de los distintos stakeholders (Noboa et al., 2019; Lode et al., 2021). En los hechos toda transformación muestra un carácter político, produce impactos, genera ganadores y perdedores (Noboa et al., 2019; Scoones, Leach y Newell, 2015; Leach et al., 2012; Meadowcroft, 2009; Schellnhuber et al., 2011).

Idéntica tensión se observa a nivel internacional, tanto en la gobernanza de los organismos multilaterales como en la discusión en materia de ayuda para el desarrollo. La necesidad de fondos para el desarrollo resulta cuantiosa, al tiempo que la disponibilidad de fondos crece geométricamente. Ante lo paradójico de la situación, se instala un nuevo relato: que florezcan trillones para hacer frente a la necesidad de billones. A nivel global existe un excedente, en poder de fondos de pensión, inversionistas institucionales y otros. El problema no es el matching, sino el tipo de instrumento a introducirse: financiarización del financiamiento del desarrollo (Gabor, 2017).

Aunque los fondos resultan palpables y de rápida disponibilidad, el soberano debería explorar otras fuentes de fondeo: impuestos directos a la riqueza, reducir la evasión tributaria, así como combatir los flujos financieros ilícitos, reducir los costos de envío de remesas, fortalecer las agencias de desarrollo y fomentar la banca de desarrollo regional. Todo esto otorgaría una mayor relevancia al financiamiento local ( Michel, 2016), con el consecuente mayor grado de libertad del soberano. Lamentablemente, es bien sabido que los más afectados por el deterioro del medio ambiente o bien por el cambio climático son aquellos cuya voz raramente resulta escuchada al momento de la toma de decisiones. Los sectores más concentrados gozan de mayor poder de disuasión, capacidad de lobby que les permite evitar ser sujetos de mayores aportes. El tipo de financiamiento que termina de prevalecer resulta, en definitiva, un problema de poder, representación y voz (Brown y Spiegel, 2019). Obviamente, cómo se toman las decisiones, qué tipo de alianzas se generan, ocasiona tensiones, pues el proceso dista de ser técnico para revelar un carácter eminentemente político.

4. Finanzas del desarrollo: la racionalidad del esquema actual

A menudo nos preguntamos cuánto financiamiento se necesita, cuál es el rol de los mercados financieros, cuáles son los organismos multilaterales que podrían estar brindando los fondos (cuáles son sus requisitos y condicionamientos) y qué posibilidades hay de obtener fondos de fuentes alternativas (ej. China). Históricamente, las discusiones en torno al financiamiento del desarrollo han seguido un esquema jerárquico, un enfoque top-down que deja fuera a la comunidad. Las decisiones continúan concentrándose en los altos niveles de gobierno, a menudo sujetas al veto de las elites. Una vez retornada la democracia a la región, numerosos gobiernos decidieron reconocer nuevos derechos sociales y políticos. De particular interés resultó la adopción de la Resolución 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que reconoce el derecho a voz por parte de los grupos minoritarios. Por tanto, revierte en beneficio de los pueblos originarios. Al tiempo comenzaron a establecerse derechos ambientales, y se llegó, en algunos casos, a reconocer la tierra y los ríos como sujetos de derecho. Esta ampliación de derechos venía a desafiar viejas prácticas y a afectar intereses.

Pero la amenaza resulta válida si los derechos se ejercen efectivamente, se incorporan regulaciones y la actividad económica se controla. Lamentablemente, los avances en este frente resultaron escasos. Peor aún: los fondos que continuaron arribando se dirigen al extraccionismo. Más allá del discurso, no existe consenso para avanzar con la agenda inclusiva y sustentable. El FdD continúa perpetuando un sendero de desarrollo que afecta tanto a la cohesión social como al ambiente. Ello se evidencia al analizar el patrón de inversiones instaurado por los diversos paquetes de ayuda extraordinaria surgidos luego de la irrupción del covid-19. Aun cuando las medidas iniciales se hayan orientado al rescate económico, las medidas de reactivación deberían haber priorizado el financiamiento de oportunidades de inversión ambientalmente sostenibles. Esto es lo que se vio en los países desarrollados (o al menos, lo que se discute). Otra es la situación en aquellos países situados al sur, pues muchos carecen de autonomía fiscal, o bien enfrentan fuertes trabas a la hora de acceder a financiamiento. Independientemente de los altos costos financieros, son varios los países de la región que respondieron a los avatares de la pandemia con paquetes de ayuda. Pero, a diferencia de lo observado en otras latitudes, los “fondos verdes” resultaron escasos. Esto puede observarse en la base Tracker de Recuperación ALC, herramienta que surge de una iniciativa conjunta entre el PNUMA y el Proyecto de Recuperación Económica (Economic Recovery Project) con sede en la Universidad de Oxford. Fruto del análisis de más de 1.200 medidas políticas, esta herramienta proporciona una instantánea actualizada y dinámica del gasto del covid-19 de 33 países en la región: el destino de los fondos y sus potenciales impactos económicos y ambientales, incluidos aquellos climáticos y sociales. El análisis plantea: “En cuanto al gasto ambientalmente sostenible de la COVID-19, ALC está a la zaga del resto del mundo: tan solo el 0,5% del gasto total y el 2,2% del gasto de reactivación a largo plazo es ambientalmente sostenible hasta mayo de 2021, en comparación con el 2,8% y el 19,2% a nivel mundial” (PNUMA, 2021, 17). Y luego afirma: “El gasto en medidas ambientalmente negativas, que exacerban los impactos del cambio climático, la pérdida de biodiversidad y la contaminación del aire, ha sido más común en ALC que en otras regiones” (PNUMA, 2021, 18).

Pero ¿quién es responsable de tal decisión, cuáles son las consecuencias? ¿Cómo recompensar a quienes pierden, cómo proteger a las generaciones futuras? Este tipo de cuestiones pone en el centro del análisis el conflicto, en particular su dimensión socioambiental, aspecto que generalmente se desconoce.

También debería preguntarse: ¿cómo se toman las decisiones? ¿Quiénes participan de la discusión, de la elección del proyecto y del financiamiento?

Antes de avanzar con las respuestas, debemos aclarar que no nos enfrentamos a un problema económico-financiero, sino a uno eminentemente político, que atraviesa la discusión respecto al destino del financiamiento y a qué proyectos necesitados de fondos se mantienen encriptados. Las decisiones terminan siendo adoptadas por un reducido conjunto de actores tecnócratas, tanto en un esquema como en el otro. La decisión de avanzar con un proyecto de explotación petrolera o la construcción de represas se toma en los despachos, desconsiderando la opinión de los afectados ‒asentados en el Amazonas, sea en Perú, Ecuador, Brasil o Colombia. Los identificados como neoliberales y los neodesarrollistas abrevan en la necesidad de un Estado fuerte que acelere la acumulación. El progreso lo justifica todo, incluido el atropello a la autonomía de aquellos que resultan afectados por el modelo. Considérese aquí lo ocurrido con el gobierno de R. Correa, que terminó imponiendo un proyecto extractivo en la región de la Amazonía ecuatoriana. Los costos y beneficios que generan la explotación se analizan globalmente, aun cuando los costos se localizan regionalmente: son las comunidades locales las principales afectadas. Este tipo de situaciones se encuentra a lo largo y ancho del continente, es indiferente al régimen político. En nombre de la modernización, unos y otros terminaron llevando el mercado a las regiones más remotas, a los paisajes más prístinos, afectando el medio ambiente y las comunidades originarias. Ni el neoliberalismo ni el neodesarrollismo están dispuestos a transformar el modelo de financiamiento, no perciben la relación entre la configuración de economía política que relaciona lo nacional con lo internacional.

El BM fue originalmente pensado para otorgar financiamiento de largo plazo, aunque al poco tiempo se vio obligado a afrontar una contradicción fundamental en su relacionamiento con los deudores soberanos, dilema que aún pesa en su toma de decisiones (Sanahuja, 2001). Al mismo tiempo que debía mantener su reputación, mostrarse amigable con los inversores y velar por el repago de sus créditos, el Banco Mundial también ambicionaba reducir la pobreza, avanzar con la inclusión y cumplir con los objetivos medioambientales.

Lamentablemente, a lo largo de la historia y más allá de los discursos, el BM ha priorizado la reputación por sobre el cumplimiento de los objetivos socioambientales. Aunque los créditos pueden resultar ventajosos y de larga maduración, los proyectos que financian procuran objetivos de corto plazo. En lugar de buscar transformar la estructura económica, brindar financiamiento para volver a la economía más resistente en lo social y ambiental, los créditos terminan a menudo perpetuando un modelo de inserción excluyente y no sostenible (Wade, 1997, 2016; Rich, 1994; Bretton Woods Project, 2004, 2018; Zarsky y Stanley, 2011; Stanley, 2020a).

A pesar de la gravedad del problema climático y más allá del discurso favorable a la transición energética (World Bank, 2017), el BM, así como la Corporación Financiera Internacional (entidad vinculada al grupo BM) continúan financiando proyectos no renovables (Brown y Spiegel, 2019; The Guardian, 2020; Urgewald, 2020; Climate Home News, 2020). Obviamente, el crédito no resulta impuesto por la entidad financiera, sino que llega a partir de la demanda del soberano. Se hunden capitales en proyectos no sustentables que de seguro terminarán generando fuertes externalidades, pero también inducirán una crisis financiera en el futuro no muy lejano (Stanley, 2020b). De esta forma, es la interrelación entre elites locales y organismos multilaterales la que termina retrasando la transición.

La voracidad por commodities que inducía China no se reducía al comercio, los flujos de capital también resultarían relevantes. Beijing ofrecía fondos, no imponía condicionamientos. Aunque no era tan así, esta era la imagen que intentaba imponer en la región. Entre 2005 y 2018 América Latina recibió de la banca China unos US$ 150.000 millones en créditos, lo cual pone el financiamiento de dicho origen por encima de los otorgados por los organismos multilaterales tradicionales (Corporación Andina de Fomento, Banco Interamericano de Desarrollo) (Inter-American Dialogue – Boston University, China-Latin America Finance Database). Independientemente del discurso, los fondos que llegaban de China terminaron por fortalecer el modelo extractivo (Chen y López Ludueña, 2015; Dussel Peters, 2019), en particular respecto del petróleo y la minería (Ray et al., 2017). De las numerosas inversiones de largo plazo (IED) que arriban, fue la industria petrolera la que percibió la porción mayoritaria (Zhou et al., 2018; Avendano et al., 2017; Ahmad et al., 2018). Así, de forma súbita, China se convertía en uno de los principales proveedores de capital en la región. Las inversiones llegaban a Ecuador, pero también a Perú, Venezuela y Brasil. Puede decirse que la inversión china no conoce de grietas.

Independientemente del origen de los fondos, la mayoría de los préstamos e inversiones se asociaron con proyectos con fuertes externalidades sociales y ambientales, y que generalmente afectan a los sectores más postergados de nuestras sociedades. Ello explica el fuerte rechazo que generan, la movilización social y, lamentablemente, el alto número de conflictos y muertes vinculados (Front Line Reporters, 2018). Cualquiera sea el régimen de gobierno o la fuente del crédito, América Latina se reinserta como proveedor de materias primas ‒como reza la canción “cinco siglos igual”.

Si observamos la toma de decisiones a nivel internacional, vemos que este tipo de enfoque fue adoptado por aquellos que diseñaron los objetivos del milenio (DIIS Report, 2016). Los problemas del desarrollo eran analizados por los tecnócratas de la OCDE, quienes tampoco consultaban a los países afectados al priorizar los proyectos objeto de financiamiento. La crítica generalizada a este enfoque top-down tuvo su fruto al momento de la discusión de los SDG, cuando se observó un proceso de negociación abierto y participativo. Dicho proceso dio lugar a la adopción por parte de la Asamblea General de Naciones Unidas de un marco con 17 objetivos y 169 targets, que cubrían diversos aspectos sociales, económicos y ambientales dirigidos a mejorar el bienestar de la humanidad y la protección del medio ambiente.

De lo anterior se colige que lo importante no pasa por definir el origen de los fondos, sino cómo resulta el proceso de toma de decisiones: cuáles son los proyectos para priorizar, qué actores deberán participar de su discusión, qué alternativas existen al momento de buscar el financiamiento.

En definitiva, el problema que exhibe la región pasa por el modelo de inserción global, la relación estructural que configura el poder de las distintas fuerzas económicas, sociales y políticas. El financiamiento del desarrollo es un reflejo de ello, lo cual explica por qué el financiamiento perpetúa el extractivismo y el “consenso de los commodities” termina siendo el “único juego”.

Conclusiones

A pesar de toda lógica, numerosas actividades económicas continúan operando y recibiendo financiamiento. Como vimos en los párrafos precedentes, aun cuando la comunidad científica internacional viene reclamando por la reducción del calentamiento global y el desfase de la producción de combustibles fósiles, numerosos países en la región siguen apostando por el petróleo. Peor aún, sean privados o públicos, bilaterales o multilaterales, abundan los fondos para tal tipo de iniciativa.

Así pues, el esquema de financiamiento genera tensiones en el presente, pero también afecta el porvenir. El modelo de inserción global exige “zonas de sacrificio”, se desentiende de los derechos de las comunidades que viven en el interior. Pero no solo las minorías afectadas se quedan sin voz, también las generaciones futuras. El financiamiento no tiene en cuenta el bien común, elude el problema de alcanzar un desarrollo inclusivo y sostenible. Todo ello se ve reforzado por el carácter centralizado que adopta la toma de decisiones, cómo se eligen proyectos influye en el sendero de desarrollo. Este es el principal mensaje que intentamos plantear aquí. En este sentido, el problema fundamental que confronta la región no es de tipo financiero, la falta de fondos. Tampoco pasa por el origen de los recursos, públicos o privados, todos terminan reforzando el modelo extractivo. El problema, en definitiva, se asocia al poder, a la interacción entre los distintos actores: ¿quién decide, qué tipo de fondos receptamos?, ¿cómo regulamos?

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  1. Planteado por Simon Kuznets, pionero en el diseño del sistema de cuentas nacionales.
  2. Aun cuando ello implique una sustitución de capital natural, también se entiende que algunos activos no pueden ser sustituidos. Existen pues distintos tipos acorde al interés de sostenibilidad que tenga una sociedad.
  3. Los cinco indicadores que plantea la OCDE se centran en 1) el análisis de la interrelación entre productividad y bienes naturales; 2) la evolución de la base natural (a fin de evitar su agotamiento); 3) la dimensión ambiental de la calidad de vida; 4) las oportunidades de política y respuestas de política; y 5) el contexto socioeconómico y características de crecimiento.
  4. Se desconsidera cómo la degradación de los ecosistemas afecta a la humanidad, reduce los servicios sistémicos que gratuitamente provee. Se estima que los beneficios que generan los ecosistemas resultan superiores a los US$ 33 billones anuales, valor muy por encima del PBI global (Constanza et al., 2009).
  5. A fin de obtener el total, debería considerarse la cantidad de emisiones que genera el país por el valor de la tonelada de carbono y así corregir el producto tradicional.
  6. Para el caso de EE. UU. Nordhaus (2021) estima una reducción del 10%. Dicho valor no necesariamente implica un menor producto en el largo plazo, pues se podrían recuperar tasas, por ejemplo, con mayor eficiencia o nuevas tecnologías.
  7. Según un reciente informe del Fondo Monetario Internacional (IMF, 2021), América Latina y el Caribe es la región con el mayor peso de la deuda externa en el PBI (56,3%) y con el mayor servicio de la deuda externa en términos de exportaciones de bienes y servicios (59%).
  8. Considérese, por caso, los préstamos que otorga el Banco Mundial a través de la Corporación Financiera Internacional (CFI). Estos pueden dirigirse a financiar la exploración offshore en proyectos de energías renovables, y así influir, para bien o para mal, en la transición energética. Lamentablemente, como observamos en Guyana, el Banco Mundial sigue financiando combustibles fósiles (Deepwater Guyana – Oceanographic: https://bit.ly/3fuRMjY, The Bretton Woods Project “World Bank’s oil revenue outlook for Guyana at odds with climate action”: https://bit.ly/3SIRK6l. Obviamente, un planteo similar podría citarse respecto al rol del financiamiento proveniente de China.
  9. Resulta interesante analizar la política en materia de inversión extranjera llevada adelante por China, dado el protagonismo que ha tenido la IED en su desarrollo reciente. El punto a estudiar aquí es el carácter estratégico adoptado por el regulador (Estado) al momento de diseñar la política de inversiones extranjeras; para aquellos interesados, el citado libro de E. Dussel Peters (2019) puede servir de guía.


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