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Doce años del Programa Desarrollo Sustentable de Territorios Rurales del Ministerio de Desarrollo Agrario de Brasil

¿Cómo vamos?

Mireya E. Valencia, Márcio Caniello, Antônio L. Barone,
Marc Piraux, Miquéias F. Calvi, Olivio A. Teixeira
y Carlos D. de Oliveira

Resumen

En el cambio del siglo XX al XXI, Brasil inicia un proceso: el diseño y la implementación de políticas públicas orientadas al enfoque territorial, a partir de la necesidad de innovar en instrumentos que pudiesen revertir los críticos indicadores económicos, sociales y ambientales, evidentes en las áreas rurales de la década de 1990. En ese sentido, en 2003, el Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA) crea la Secretaría de Desarrollo Territorial (SDT) con el objetivo de mejorar los niveles de calidad de vida de la población rural de manera sustentable por medio del apoyo y el fortalecimiento de las institucionalidades presentes en los territorios rurales.

Considerando ese proceso de innovación institucional bajo la perspectiva territorial, este estudio tiene como objetivo responder a la pregunta: “doce años del Programa Desarrollo Sustentable de Territorios Rurales en Brasil, ¿cómo vamos?”. El estudio enfoca sus observaciones en ocho territorios rurales apoyados por el programa, cuya identificación buscó garantizar, por lo menos, un territorio por macrorregión geográfica, diferentes fechas de incorporación al Programa Territorios de la Ciudadanía (PTC) y territorios beneficiados por el PTC. Cada territorio fue tratado como un “caso”, con el objetivo de identificar semejanzas y diferencias entre ellos en relación con cinco criterios característicos de la implementación del desarrollo rural con enfoque territorial: i) inversión en los activos del territorio; ii) enfoque multisectorial; iii) vínculos rurales-urbanos; iv) participación efectiva y empoderamiento de los actores colectivos territoriales; y v) visión colectiva de futuro. A partir de esa aproximación comparativa, fueron identificadas relaciones entre las posibles causas para alcanzar, en mayor o menor grado, los objetivos de cada una de las dimensiones señaladas.

Introducción

En el marco de los estudios rurales contemporáneos, se problematiza la efectividad de nuevos enfoques para enfrentar antiguos y persistentes problemas de los grupos sociales que trabajan y viven en el campo, como la pobreza, la inequidad en la distribución de ingresos, riqueza y tierras, y la diferenciación en los procesos de desarrollo intra e interregionales. Observar posibles transformaciones en los espacios rurales a partir del análisis de las políticas públicas contribuye a comprender quién y por qué participa en ellas, así como también ayuda a identificar, en las diferentes escalas de implementación de esas políticas, lo que favorece o limita la acción pública para resolver esos problemas.

En el cambio del siglo XX al XXI, Brasil inicia un proceso: el diseño y la implementación de políticas públicas orientadas al enfoque territorial, a partir de la necesidad de innovar en instrumentos que pudiesen revertir los críticos indicadores económicos, sociales y ambientales, evidentes en las áreas rurales de la década de 1990. En ese sentido, en 2003, el Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA) crea la Secretaría de Desarrollo Territorial (SDT) con el objetivo de mejorar los niveles de calidad de vida de la población rural de manera sustentable por medio del apoyo y el fortalecimiento de las institucionalidades presentes en los territorios rurales.

Ese foco en las institucionalidades territoriales, característico de ese enfoque, evidencia la complejidad de observar la acción pública y desafía a evaluar los resultados más allá de los límites del Gobierno, que deja de ser el orientador exclusivo de políticas centralizadas y especializadas por sectores para ser un actor más en un proceso que se torna colectivo. Así, los criterios que orientan al investigador de los procesos de desarrollo bajo la perspectiva territorial llevan, en primer lugar, a reconocer que los espacios de debate y decisión se han ampliado en relación al tipo y número de actores, así como también a las múltiples escalas de acción espacial (Lascoumes y Le Galès, 2014). En segundo lugar, nos llevan a resaltar que el enfoque territorial tiene una estrecha relación con la nueva concepción de ruralidad (Abramovay, 2007).

Considerando ese proceso de innovación institucional bajo la perspectiva territorial, este estudio tiene como objetivo responder a la pregunta: “doce años del Programa Desarrollo Sustentable de Territorios Rurales en Brasil, ¿cómo vamos?”.

En ese sentido, el estudio enfoca sus observaciones en ocho territorios rurales apoyados por el programa (figura 1), cuya identificación buscó garantizar, por lo menos, un territorio por macrorregión geográfica, diferentes fechas de incorporación al programa, territorios beneficiados por el Programa Territorios de la Ciudadanía (seis de los ocho casos de la muestra de la investigación forman parte de él) y, finalmente, tener la activa participación de investigadores de la Red Brasileña de Investigación y Gestión en Desarrollo Territorial en esos territorios.

Figura 1. 239 territorios rurales apoyados por el PRONAT, entre los que se destacan los ocho territorios incluidos en la investigación

Página 112. Figura 1. 239 territorios rurales apoyados por el PRONAT, entre los que se destacan los ocho territorios incluidos en la investigación

Fuente: SIT, 2015.

Cada territorio fue tratado como un “caso”, con el objetivo de identificar semejanzas y diferencias entre ellos en relación con cinco dimensiones analíticas que corresponden a cinco criterios característicos de la implementación del desarrollo rural con enfoque territorial, a saber: i) inversión en los activos del territorio; ii) enfoque multisectorial; iii) vínculos rurales-urbanos; iv) participación efectiva y empoderamiento de los actores colectivos territoriales; y v) visión colectiva de futuro. A partir de esa aproximación comparativa, fueron identificadas relaciones entre las posibles causas para alcanzar, en mayor o menor grado, los objetivos de cada una de las dimensiones señaladas.

Para la recolección de datos, se realizó una detallada revisión de documentos institucionales producidos por la SDT e informes de gestión oficiales, con el objetivo de identificar la base normativa y conceptual que rige el programa, siempre a la luz de las cinco categorías analíticas mencionadas. De igual forma, teniendo como base tales categorías, fueron realizadas entrevistas con actores claves del programa en el diseño y la implementación del mismo, a nivel federal y estatal, y reuniones con integrantes de las instancias colegiadas en cada uno de los ocho territorios rurales, cuyos invitados fueron integrantes de los núcleos directivos de los colegiados. Fue garantizada la presencia de representantes del poder público y la sociedad civil, quienes tuvieron la oportunidad de expresar su comprensión del concepto “territorio”, registrar sus percepciones en relación con los avances y dilemas en la implementación de la perspectiva territorial para el desarrollo rural en los territorios de origen y, finalmente, dar sus opiniones sobre los resultados alcanzados por el programa y sus perspectivas de futuro.

Este texto está compuesto por tres partes, además de esta introducción y las consideraciones finales. En la primera parte, se describe el Programa Desarrollo Sustentable de Territorios Rurales (PRONAT) y el Programa Territorios de la Ciudadanía (PTC). En la segunda parte, se analizan los espacios de discusión y las motivaciones que confluyeron hacia la creación del PRONAT para, en la tercera parte, profundizar el análisis a partir de los ocho territorios rurales, describiendo sus características y analizando las cinco categorías analíticas a partir de lo que dicen los representantes de los colegiados, los Planes Territoriales de esos territorios y los informes de investigación sobre los mismos.

El Programa Desarrollo Sustentable de Territorios Rurales y el Programa Territorios de la Ciudadanía

Elementos de políticas públicas como territorios,[1] colegiados, planes territoriales e inversiones en proyectos de costeo e infraestructura son la base que soporta y mueve al PRONAT. Gestionado desde 2003 por la Secretaría de Desarrollo Territorial del Ministerio de Desarrollo Agrario de Brasil, el PRONAT fue incorporando de manera gradual territorios a ser apoyados. Se inicia en 2004 con cerca de 50 territorios hasta llegar, en la actualidad, a 239 territorios rurales apoyados (figura 2).

Ese número de territorios fue priorizado a partir de un grupo de 449 microrregiones compuestas por municipios caracterizados por ser “esencialmente rurales”, “significativamente rurales” o estar localizados “en medio del campo en situación ambivalente”, conforme a la clasificación definida por Da Veiga (2003: 33). Para identificar esas características, fueron utilizados los criterios de número de habitantes (hasta 50 000) y densidad poblacional (menos de 80 habitantes por kilómetro cuadrado), que constituyen el indicador “ruralidad”, que focaliza, junto con la importancia social y demográfica de agricultores familiares asentados de la reforma agraria, en comunidades de negros cimarrones, tierras indígenas y pescadores artesanales de esos municipios, para definirlos como territorios a ser atendidos.

Figura 2. 239 territorios rurales apoyados por el PRONAT

Página 115. Figura 2. 239 territorios rurales apoyados por el PRONAT

Fuente: SIT, 2015.

Una vez identificado el territorio e incorporado al programa, la SDT propone la constitución de “colegiados de desarrollo territorial” (BRASIL, 2005c: 19), que consisten en instancias paritarias participativas que reúnen a diversas instituciones, organizaciones y segmentos sociales y productivos existentes en el territorio. Su misión es definir, orientar, negociar y pactar la implementación de iniciativas y políticas públicas para el desarrollo del territorio.

El plan territorial (PTDRS) es el instrumento diseñado para apoyar esa gestión, y está estructurado por las dimensiones ambiental, socioeconómica, sociocultural educacional y político institucional. Este deberá ser elaborado por el colegiado con el apoyo de asesores externos.

Las acciones del PRONAT son financiadas con el presupuesto del propio MDA por medio de proyectos de inversión y costeo ejecutados por las alcaldías de los municipios que conforman los territorios, gobiernos de Estado, universidades públicas u ONG. En el período de 2003 a 2014, fueron financiados 7910 proyectos, con una inversión de cerca de R$ 3 mil millones,[2] de los cuales R$ 2,5 mil millones[3] fueron ejecutados en proyectos de inversión y R$ 500 millones,[4] en proyectos de costeo (tabla 1).

Tabla 1. Recursos transferidos por el PROINF según sus modalidades (Brasil, 2003-2014)
Año Volumen de recursos transferidos por el PROINF (en reales)
Costeo* Inversión* Total*
2003 7 892 924,48 147 550 065,48 155 442 989,97
2004 46 227 697,82 130 124 339,79 176 352 037,61
2005 25 520 952,83 132 583 590,43 158 104 543,26
2006 34 736 559,14 184 186 999,07 218 923 558,21
2007 48 529 500,11 322 204 347,40 370 733 847,51
2008 109 360 699,37 130 899 858,55 240 260 557,91
2009 101 959 805,53 295 718 540,11 397 678 345,64
2010 133 997 607,97 216 600 240,82 350 597 848,79
2011 4 186 152,02 188 829 194,45 193 015 346,47
2012 265 594 755,85 265 594 755,85
2013 3 335 906,45 274 928 907,40 278 264 813,85
2014 171 623 733,06 171 623 733,06
Total 515 747 805,72 2 460 844 572,42 2 976 592 378,14

(*) Valores actualizados por el IGP-DI (FGV), base: diciembre de 2014.
Fuente: CEF (04/05/2015); CGMA-SDT (06/2015) – Fuente de los Datos Básicos: SGE-SDT-MDA (julio de 2015).

El mayor volumen de recursos invertidos en 2009 está relacionado con el surgimiento del Programa Territorios de la Ciudadanía (PTC), creado en el año anterior, que amplió significativamente la presencia de otros ministerios en los territorios y del cual el PRONAT llegaría a formar parte. Su objetivo es superar la pobreza y generar trabajo e ingresos en el medio rural, apoyándose para esto en la estrategia de desarrollo territorial rural. Desde esa perspectiva, se diseñan acciones a fin de favorecer la inclusión productiva de las poblaciones pobres de los territorios, de universalizar los programas básicos de ciudadanía, de planificar e integrar políticas públicas y de ampliar la participación ciudadana. Los territorios rurales apoyados por el MDA se transforman en espacios propicios para fortalecer las relaciones federativas y focalizar la agenda social del Gobierno en las regiones más pobres (Schneider, Valencia y Conterato, 2010). Es así que, bajo la coordinación de la Jefatura de Gabinete de la Presidencia de la República, el programa se focaliza en 120 territorios rurales, de un grupo de 164 que eran atendidos por el PRONAT-MDA en 2008.

El PTC se centra en la articulación de políticas públicas, y para esto congrega a 21 órganos del Gobierno federal, la mayoría ministerios, que les ofrecían a los territorios una matriz con 180 acciones de inversión y costeo. Los colegiados territoriales son los encargados de acompañar la ejecución de ese programa y, en algunos tipos de acciones, deliberar sobre dónde y a quién dirigirlas. En el informe (no publicado) de evaluación del programa (MDA-NEAD, 2010), se describe al PTC como “una tentativa de articular las políticas públicas de forma espacializada (es decir, en determinado territorio), generando un aumento en la capacidad de diálogo entre las esferas del poder público y la sociedad, beneficiaria de las políticas públicas”.

El diseño institucional del PRONAT y su llegada a los territorios

Diseño institucional

El protagonismo en el diseño del programa para el desarrollo de territorios rurales en Brasil es ejercido por el Estado y la sociedad desde una perspectiva policéntrica, en el sentido otorgado por Aligica y Tarko (2012). Así, es posible identificar cuatro tipos de actores que se relacionan y complementan para dicho diseño: los movimientos sociales, principalmente la Confederación Nacional de los Trabajadores de la Agricultura (Contag); los gestores del MDA, representados por el equipo que hacía la transición del gobierno de Fernando Henrique Cardoso (FHC) al de Lula; los representantes de la academia, que traían nuevos elementos de una estrategia de desarrollo diferenciada para regiones desiguales; y los organismos internacionales, que revisaban sus formas de intervención y, ligados al tercer grupo (los académicos), sugerían nuevas formas de promover el desarrollo en las áreas rurales.

Dentro de esta estrategia, son cinco los elementos identificados como facilitadores de la convergencia entre estos actores para la creación de una política con enfoque territorial para los espacios rurales brasileños. Uno de ellos es la discusión que, en esa época, se daba sobre la nueva ruralidad y su inserción en los programas del MDA. El segundo es la inminente necesidad de perfeccionar los procesos de descentralización de políticas públicas y, relacionado con este, la búsqueda de la calificación de la participación de una sociedad civil organizada en la elaboración y el acompañamiento de las políticas públicas (tercer elemento). Un cuarto elemento es la necesidad de cumplir con los compromisos de la campaña presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva en relación con el fortalecimiento de la agricultura familiar, localizada –la mayoría de las veces– en áreas rurales marginalizadas. Por último, la necesaria corrección de las deficiencias del Programa PRONAF Infraestructura que era ejecutado a nivel municipal con una gran injerencia por parte de los alcaldes que presidían los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR).

Por parte de los movimientos sociales, la principal reivindicación ligada al diseño de la estrategia territorial del MDA estaba en la promoción del “protagonismo de los actores sociales en la construcción y gobernanza de los procesos de desarrollo, así como en la potenciación de las articulaciones y los resultados de las políticas públicas” (Grisa y Schneider, 2014a: 83). Por otra parte, en una entrevista hecha por Tania Bacelar (2010) al entonces presidente de la CONTAG, se identifica al Plan Alternativo de Desarrollo Local Sustentable (PADLS) como un aspecto que, de igual forma, contribuyó al diseño del PRONAT.[5] Dirigentes del movimiento sindical viajaron a Europa para conocer prácticas de desarrollo local, y recibieron asesoría de académicos defensores del enfoque territorial. Así, en esa época, se supera la escala municipal a través de los territorios.

Desde la perspectiva de los gestores públicos, y conforme a la entrevista al primer secretario de la SDT-MDA, la propuesta territorial fue fuertemente influenciada por la experiencia del equipo que llegaba al ministerio en el proceso de transición para el primer mandato de Lula (2003-2006). Parte de este equipo había trabajado en el nordeste brasileño, en el llamado proyecto Umbuzeiro (Umbú),[6] ejecutado por la Asociación de Orientación a las Cooperativas del Nordeste (Assocene) con el apoyo de la Superintendencia de Desarrollo del Nordeste (Sudene).

En palabras del secretario:

El proyecto Umbuzeiro fue realizado en la región nordeste para enfrentar el tema de las sequías. Se trabajaba la idea de un conjunto de municipios que se organizaban sobre la base de una proximidad local, entonces desde allí comenzó una experiencia muy incipiente sobre el territorio.

En la percepción de este titular de la SDT, la fragilidad de los municipios, en relación con la gestión de los recursos públicos, obstaculizaba las iniciativas de desarrollo local, lo que motivaba, en la región nordeste, el trabajo a una escala mayor: “En Brasil, sobre todo en esos lugares pobres, la distancia entre el Gobierno y un municipio pequeño era una inmensidad”. Dichas iniciativas son citadas por este gestor como el punto de partida de lo que sería el enfoque territorial en el MDA, creador de la Secretaría de Desarrollo Territorial.[7]

Siguiendo esta cronología, una vez creada la SDT (2003-2004), se incorporan las reflexiones hechas por la academia sobre el enfoque territorial, así como informaciones provenientes de experiencias internacionales, específicamente del proyecto LEADER.[8] A la riqueza de estudios sobre la ruralidad brasileña, realizados a fines de la década de 1990 e inicios de los años 2000 en Brasil,[9] se suma la experiencia europea que, conforme a Favareto (2007), trae la idea de territorialidad al diseño de las políticas públicas en Brasil.

Un hecho poco registrado en los estudios sobre la evolución de este enfoque en el seno del MDA fue la participación de un intelectual como José Eli da Veiga en la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Desarrollo Rural, creado en 1999, quien propuso una primera Conferencia de Desarrollo Rural Sustentable que, por la transición del Gobierno, no llegó a realizarse.[10] La propuesta del consejo era rescatar las potencialidades de la agricultura familiar para dinamizar las economías locales, tomando en cuenta la diversificación productiva. Para esto, sería necesario poner a disposición infraestructura básica y estimular procesos de innovación que, a su vez, indujesen a la creación de pequeñas y medianas empresas y la formación de redes para favorecer la articulación social (Valencia, 2007). Algunas de estas ideas fueron posteriormente rescatadas por el equipo de la SDT, que estructuró la propuesta de desarrollo territorial, sobre todo, en lo que respecta a los criterios para definir el recorte de los territorios rurales.

Finalmente, las contribuciones de las agencias internacionales de desarrollo rural influyeron de igual manera en el diseño del enfoque territorial del MDA. Según un especialista del IICA: “Una contribución de este instituto fue sacar las reflexiones sobre el enfoque territorial de la academia y traerlas a la política pública, y después llevarlas nuevamente a la academia, como política pública”. De hecho, en 2003 la Dirección de Desarrollo Rural Sustentable del IICA produjo un documento que identifica las desigualdades intrarregionales como una de las razones que justificaría un cambio en la perspectiva de desarrollo y propone el territorio como objeto de la política pública. La articulación entre diferentes actores sería favorecida por la perspectiva territorial, pero para esto era necesario que el Gobierno asumiese funciones tales como: provisión de bienes públicos, dirección y regulación de la economía y construcción de la democracia y la institucionalidad rural.

Observando en retrospectiva, este informante del IICA afirma que los dos principales aspectos que motivaron la apropiación del enfoque territorial por el MDA fueron la concepción de las nuevas ruralidades y la diversidad presente en los territorios brasileños:

la percepción de que lo rural-territorial no era agropecuario, sino más que eso, comienzas a ver el territorio más como un espacio de vida que como uno solamente de producción. Otro elemento importante es la diversidad, en el sentido cultural, del medio ambiente, de las instituciones, de los actores sociales.

En síntesis, movimientos sociales rurales, academia científica, gestores y agencias internacionales de desarrollo de manera paralela y, muchas veces en sociedad, traen las ideas que llegarían a configurar lo que la SDT registra en sus documentos institucionales como: “Referencias para una Estrategia de Desarrollo Rural Sustentable en Brasil”.[11]

En dichos documentos es posible identificar cómo el discurso es construido de forma coherente con las cinco dimensiones definidoras del enfoque territorial:

Cambios esenciales deberán ser asumidos por los formuladores y operadores de las políticas públicas […] comprender que una nueva ruralidad se está formando a partir de las múltiples articulaciones intersectoriales que ocurren en el medio rural (BRASIL, 2005b: 10; el destacado es nuestro).

La perspectiva territorial […] estimula la diversificación económica de los territorios, cuando reconoce la importancia de los encadenamientos de agregación de valor, pero siempre y cuando estén articulados con el territorio en una economía que es intrínsecamente multisectorial (Brasil, 2005b: 25; el destacado es nuestro).

El desarrollo territorial promueve la superación de la visión de la participación como condición para la obtención de compensaciones, destacando la cooperación, corresponsabilidad e inclusión económica y social (Brasil, 2005b: 25; el destacado es nuestro).

El desarrollo sustentable de los territorios rurales también puede ser visto como una estrategia de concertación social sobre las formas de producción, distribución y utilización de los activos de una región en una dirección que permita la generación de riquezas con inclusión social (Brasil, 2005c: 18; el destacado es nuestro).

Se espera que, tras el período de movilización y articulación de las fuerzas locales, se haya conseguido el involucramiento de un número significativo de agentes y comunidades locales, ampliando las capacidades del territorio más allá de las habilidades tradicionalmente movilizadas, sedimentando esas innovaciones en acuerdos duraderos orientados por la visión de futuro expresada en el Plan Territorial (Brasil, 2005c: 20; el destacado es nuestro).

Por otro lado, el grupo de actores que participan en el diseño del PRONAT traen sus propias ideas a partir de sus intereses materiales y simbólicos, y, en cierta medida, disponen de autonomía para desarrollar estrategias y elegir nuevos dispositivos y ajustar los existentes para avanzar en la implementación de esta nueva forma de abordar el desarrollo de los espacios rurales (Lascoumes y Le Galès, 2014).

En materia de ideas, la ampliación de escala en la intervención para el desarrollo rural, la descentralización de las políticas públicas, el fortalecimiento de la participación y la intersectorialidad son características que se destacan en lo que dicen los gestores nacionales y los documentos institucionales de la SDT.

Finalmente, es posible afirmar que la diversidad de actores que formaron parte del diseño del programa a escala nacional se ve reflejada en la amplia gama de ideas que constituyen el discurso del programa de los territorios rurales (Fouilleux, 2011; Schmidt, 2008). En este se restringe el campo de acción del PRONAT, constituido por una serie de proposiciones que enfatizan una u otra característica del enfoque territorial, pero no como un imperativo sancionado, sino como un agregado de intereses (Lascoumes y Le Galès, 2014). Sin embargo, y como también lo explican los autores referidos, esta condición lleva a que, como será tratado en la parte siguiente, los actores construyan su propia interpretación y movilización, y se pregunten qué acciones emprender y con qué periodicidad realizarlas.

La llegada del PRONAT a los territorios

Según las normativas de la SDT, serían los Consejos Estatales de Desarrollo Rural Sustentable (CEDRS), en cada uno de los veintiséis estados brasileños, los que se responsabilizarían de la selección de los primeros territorios en participar en el PRONAT. Pero, a partir de las entrevistas realizadas con actores estatales, fue posible identificar que dicha disposición, por razones obvias, dependería de que dichos consejos estuvieran constituidos. De esta manera, hubo, en términos generales, dos formas en que los gestores del programa, a nivel federal, iniciaron el trabajo de implementación en dirección a los estados y territorios. La primera de ellas consistió en una negociación directa con los Gobiernos estatales, en la que un grupo de profesionales, constituidos en una red de consultores que habían sido previamente capacitados sobre los referenciales e instrumentos del enfoque territorial, se aproximaba a las instancias estatales relacionadas con las funciones del MDA (Secretarías de Agricultura, por ejemplo) para discutir con ellas y los representantes del CEDRS cuáles serían los territorios a ser atendidos por el programa y su conformación en términos de números de municipios. Para esto se tomaba como base aquella priorización de las 449 microrregiones rurales mencionada en la sección anterior.

Hubo conflicto en esta discusión en el ámbito de las instancias estatales sobre los recortes territoriales. Se generó un debate sobre otros posibles recortes que obedeciesen a los intereses de los representantes de los CEDRS, como, por ejemplo, agrupar los territorios según proyectos de reforma agraria, ONG que preferían que se hiciera a partir de las microcuencas o su zona de influencia, representantes del Gobierno que orientaban sus prioridades a las regiones más pobres del estado o alcaldes que priorizaban el grupo de municipios donde ya existía una mínima organización entre ellos.

La segunda forma fue una negociación iniciada por instancias del Estado como el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (Incra), en el caso del estado de San Pablo, o la Secretaría de Agricultura, en el estado de Rio Grande do Sul. Ese grupo de consultores negociaba directamente con líderes de movimientos sociales y alcaldías en los municipios “polo” de esas microrregiones o territorios donde se contrastaba la propuesta de la SDT con la realidad local. Conforme a lo relatado por una de las consultoras contratada a comienzos de 2004 para implementar la estrategia en San Pablo:

La SDT inicialmente definió lo que esta ya consideraba de territorios que tenían una identidad constituida que eran el Pontal y el Vale do Ribeira, en los territorios se discutían detalles de cuál era el recorte y, sobre todo, cuáles eran los municipios que entrarían en los territorios para ser apoyados por la estrategia.

Este proceso de implementación forma parte de una amplia gama de interacciones, lo que lleva a que las directrices y los principios definidos en el marco inicial del PRONAT tomen la forma de un agregado de intereses, en el sentido de Lascounes y Le Galès (2014).

Es posible verificar que los actores en los estados y territorios no participaron activamente en el diseño de la política; su principal función, en la fase de llegada a los territorios, fue la constitución de los colegiados territoriales y definición de su estructura y manera de operación. El foco en la constitución de estas nuevas institucionalidades[12] para hacer viable el desempeño de acciones públicas para el desarrollo territorial (Delgado y Leite, 2011) ayuda a entender la percepción de territorio, sobre todo, como un espacio de participación. Pero, además, permite entender que en estos espacios se tensan las dimensiones policy (arreglos institucionales) y politics (negociaciones políticas), donde la “intención política inicial es distinta de las dinámicas de su aplicación” (Lascoumes y Le Galès, 2014: 48), conforme a lo que se describe en la próxima sección.

Observando el PRONAT desde los territorios rurales: ocho casos en cinco macrorregiones de Brasil

La estrategia territorial tiene una gran receptividad por parte de los actores locales al inicio de las actividades, incentivadas, sobre todo, por los recursos de infraestructura y costeo (recursos del PROINF). Como fue relatado por una de las personas entrevistadas:

En esa época, la base de la estrategia de la SDT estaba enfocada en el PROINF, no tenía muchos recursos, entonces toda discusión que incluía al PROINF tenía mucha fuerza, y era ahí que se daba la repartición de recursos.

Pero, junto con esto, hay amplias manifestaciones de la importancia de los territorios rurales por la posibilidad que los mismos ofrecían de participar en la definición de estrategias para el desarrollo. En ese sentido, el representante de la Red Nacional de Colegiados Territoriales destaca la política territorial como una aspiración de construir algo nuevo para el país: “empoderar a la sociedad, eso ‘hizo vibrar’ nuestras energías”. Según diversos actores territoriales, la principal diferencia de esta perspectiva territorial con otros modelos de desarrollo es que favoreció la cooperación y el acceso a la información de programas y políticas.

A continuación, se describen las características generales de cada uno de los territorios (tabla 2), para enseguida hacer un breve relato de los factores que influyeron en el inicio de los trabajos ante la SDT y después enfocarse en los colegiados de esos territorios y en el análisis sobre los avances de la estrategia territorial en el conjunto de los territorios.

2.1.

2.2

2.3

2.4

La implementación del PRONAT en los ocho territorios

La base social de la agricultura familiar existente en los territorios es uno de los factores que impulsaron la estrategia territorial en los ocho casos estudiados. En el territorio de la Borborema, por ejemplo, el historial de organizaciones constituidas en redes de actores sociales ligados al fortalecimiento de la agricultura familiar, los movimientos sociales y la defensa de un nuevo modelo de desarrollo basado en la agroecología fue la base de la estrategia territorial. Este proceso tuvo como principal elemento constitutivo la creación y consolidación del Polo Sindical y las Organizaciones de la Agricultura Familiar de la Borborema en la década de 1990, que tienen como principales agentes a los Sindicatos de Trabajadores Rurales y las asociaciones de pequeños productores rurales.

De manera similar, en el territorio del Bico do Papagaio, en la década de 1980 fueron creados los Sindicatos de Trabajadores Rurales con el apoyo de la Pastoral de la Tierra. Con eso, los trabajadores rurales se organizaron y articularon un amplio proceso de reivindicación de la reforma agraria. De esta forma, este territorio en el marco del PRONAT se formó a partir de una base histórica existente, donde la lucha central fue la del acceso a la tierra. La organización social de los agricultores familiares, apoyados por la Iglesia católica y otras entidades, contribuyó fuertemente a la formación de la identidad territorial, como es relatado por uno de los líderes del territorio:

El historial de lucha y resistencia de su pueblo, que tuvieron (sic) la oportunidad de tener liderazgos, la lucha por la tierra, enfrentaron a latifundistas, enfermedades como la malaria, también la gran distancia de los centros desarrollados eso se tornó una característica propia del pueblo del Bico do Papagaio.

La lucha por la tierra es igualmente el rasgo característico de los movimientos constituidos en el Pontal de Paranapanema. Son más de 110 Proyectos de Asentamientos con aproximadamente 6,2 mil familias asentadas, según informaciones del Banco de Datos de la Lucha por la Tierra (Dataluta, 2010). Esa área del Estado ha mostrado una dinámica sociopolítica extremadamente rica y compleja en sus interfaces con los procesos y proyectos de desarrollo. La cuestión agraria ha sido –a lo largo de décadas– el punto central definidor de las políticas públicas e ingrediente básico de las tensiones sociales que involucran al Estado y diferentes clases sociales de ese territorio.

Conforme a lo relatado por Ribeiro (2011), en el territorio del Medio Jequitinhonha, desde la década de 1970, hay una razonable experiencia de movimientos sociales organizados en la región. Estos comenzaron a expandirse principalmente a partir de la Iglesia católica. Las diócesis de Araçuaí y Teófilo Otoni, que cubren la mayoría del territorio, fueron pioneras en la práctica de la teología de la liberación, la animación pastoral y la formación de cuadros de lo que llegaría a ser después el movimiento popular. Esa animación de bases populares fructificó a partir de la articulación de tres tipos de organización. Uno de esos tipos se refiere a los sindicatos de trabajadores rurales, que en esta región raramente representan a trabajadores asalariados, pero sí a los agricultores familiares y sus demandas. Otro tipo son las organizaciones propiamente religiosas: pastorales, parroquias y agencias religiosas. Finalmente, un tercer tipo, que representa más a la sociedad civil o intereses localizados, son las ONG, que expresan generalmente intereses o segmentaciones de intereses de sindicatos de trabajadores rurales o de iglesia.

La experiencia en la Zona Sur del Estado, quinto territorio de este grupo, está fuertemente vinculada a la existencia del Foro de la Agricultura Familiar, institucionalidad que existía en el territorio desde 1994 y que tuvo una participación activa durante el gobierno de Olívio Dutra (gobernador del estado por el PT en el período de 1999 a 2002), quien lideró la conocida estrategia de presupuesto participativo basado en procesos de gestión social (Oliveira, 2015). Conforme a lo relatado por los actores territoriales y registrado por Oliveira:

La acumulación de debate y proposición del foro permitió el inicio del proceso de implementación de la estrategia de desarrollo territorial en junio de 2004 y la continuidad, con calidad, hasta el lanzamiento del Programa Territorios de la Ciudadanía, en febrero de 2008 (2015: 30).

Estos grupos, sobre todo los existentes en los territorios de la Borborema, el Pontal do Paranapanema y la Zona Sur del Estado, conforman coaliciones que han emergido en torno al juego de intereses (Berdegué et al., 2012) de una categoría como lo es la agricultura familiar y, como será discutido más adelante, consiguen liderar acciones para su desarrollo a lo largo del tiempo, independientemente de las fases de estabilidad o crisis de una política como la de los territorios rurales. Pero, aunque puedan configurarse como coaliciones, su dominio de acción y área de actuación (Berdegué, Escobal y Bebbington, 2015) se limitan a un único segmento productivo y social de esos territorios, a saber, la de los propios agricultores familiares.

En el Bajo Tocantins, este movimiento de base social es menos evidente, pero hay un factor que influye fuertemente en la llegada de la estrategia territorial a este territorio y los otros del estado de Pará. Con la llegada del Partido de los Trabajadores (PT) al gobierno del Estado en 2007, se crea una Secretaría de Integración Regional (SEIR), que adopta, como instancias de planificación, los territorios rurales y/o llamadas regiones de integración, y así le corresponde a esa nueva secretaría la articulación ante las demás instancias del Gobierno. Los liderazgos sociales en cada región se convirtieron, así, en representantes del Estado, pasaron a orientar las acciones y coordinar los territorios, y le dieron mayor dinámica a la estrategia territorial. De este proceso resultó una cierta capacidad de articulación y planificación, pero muy ligada al gobierno del Estado, que tenía una fuerte identidad política e ideológica con los movimientos sociales y el gobierno federal. Esta situación se revierte cuando, en 2011, vuelve al gobierno de Estado el Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB).

Los territorios más recientemente incorporados al PRONAT y homologados por los respectivos CEDRS fueron la Chapada dos Veadeiros y el de la Producción. En el primero, hay una fuerte presencia de ONG ambientalistas y asociaciones de comunidades de negros cimarrones que reivindicaron ser atendidas por el PRONAT. En el Territorio de la Producción, la homologación se dio después de la presión de movimientos sociales por incorporarse a los territorios limítrofes y usufructuar del acceso a políticas públicas, en especial al componente de inversiones de la política territorial.

Los colegiados territoriales

Las reglas definidas por el Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sustentable (Condraf) y contenidas en las resoluciones 48 de 2004 y 52 de 2005 orientan a los colegiados territoriales a conformarse garantizando una amplia representatividad, diversidad y pluralidad en los actores involucrados en las diferentes dimensiones del desarrollo rural, siendo que, como mínimo, el 50% de los cupos sean ocupados por representantes de la sociedad civil “que representen a la agricultura familiar, estudien o promuevan acciones orientadas a su apoyo y desarrollo” (BRASIL, 2004: 2). De igual forma, recomienda que como máximo el 50% de los cupos sean ocupados por representantes del poder público vinculados al desarrollo rural sustentable “y de otros sectores de la sociedad civil organizada no directamente ligados a la agricultura familiar (como emprendedores rurales de los sectores servicios e industrial)” (BRASIL, 2004: 2).

Concomitante a este proceso, la SDT orienta a los colegiados territoriales a estructurarse por medio de una plenaria (instancia máxima), un núcleo dirigente con un papel decisorio (intermedio), apoyado por el núcleo técnico y las cámaras temáticas, donde, de preferencia, sean priorizados temas productivos, de género y juventud.

En 2008, con la constitución del Programa Territorios de la Ciudadanía, se recomienda que la composición de los colegiados sea paritaria (50% poder público y 50% sociedad civil). Esta iniciativa lleva a la ampliación del número de personas presentes en los colegiados, y así aumentar, significativamente, la participación del poder público representado por las alcaldías de los municipios de esos territorios. Esta decisión tuvo como objetivo, entre otros, compensar la mayor fuerza de la sociedad civil en la composición de los colegiados, sobre todo, de sindicatos de trabajadores rurales y ONG vinculadas a la agricultura familiar. También, estaba relacionada con el fortalecimiento del pacto federativo, incentivando a los alcaldes a acompañar el PTC, motivación que, de hecho, fue efectiva, tomando en consideración el volumen de recursos computado en el presupuesto de los ministerios participantes en el programa. Pero, a pesar de eso, según una evaluación hecha por el Comité Nacional del PTC (BRASIL, 2010), este incentivo no fue suficiente para aumentar el compromiso de los órganos públicos con la estrategia territorial.

Se resalta que la diferencia entre las normas y orientaciones definidas por el nivel central y la efectiva participación en los colegiados es significativa. El Foro de Desarrollo Territorial Rural Sustentable (colegiado) de la Borborema tiene, según su reglamento, 81 miembros, de los cuales 54 representantes son de la sociedad civil (dos tercios) y 27, del poder público (un tercio). En un análisis de las actas de los cinco plenarios realizados en 2015, fue posible verificar que de los 54 representantes de la sociedad civil participan de forma más activa los Sindicatos de los Trabajadores Rurales, el Polo Sindical, la Cooperativa Paraibana de Avicultura y Agricultura Familiar, la Asociación de Agricultura Familiar y Agroecología, la ONG Arribaça y la Cooperativa Trabajo Múltiple de Apoyo a las Organizaciones de Autopromoción. Como complemento, la participación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (21 en total) es baja.

De los 25 municipios que conforman ese territorio participan activamente seis alcaldías, y siete de ellas no participaron en ninguna plenaria en 2015. Por otro lado, organizaciones públicas con destacada participación son la Empresa de Asistencia Técnica y Extensión Rural (Emater), el Banco del Nordeste, universidades como la Federal de Paraíba, Federal de Campina Grande y Estatal de Paraíba, y la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (Embrapa).

La situación del territorio Bajo Tocantins es similar al caso anterior en relación con la efectiva participación de todas las organizaciones que, por reglamento, lo integran. Según dicho reglamento, el colegiado tiene una composición paritaria, le corresponden 30 cupos al poder público y 30, a la sociedad civil. Pero efectivamente solo 21 organizaciones (el 35%) participan en el colegiado y otras 10 (el 16,67%) lo hacen esporádicamente. Las organizaciones de la sociedad son aquellas que más participan; sin embargo, la diferencia de este segmento con el de los órganos públicos no es expresiva. Entre las organizaciones de la sociedad civil que más participan están los Sindicatos de Trabajadores Rurales de 5 de los 11 municipios del territorio, el Movimiento de Mujeres del Campo y de la Ciudad, la Federación de Órganos para la Asistencia Social y Educacional, y la Federación de los Trabajadores de la Agricultura del estado de Pará. Del sector público la participación que más se destaca es la de las Secretarías Municipales de Agricultura y Desarrollo Económico de Barcarena, Baião, Mocajuba, Cametá e Igarapé Miri; la oficina local de la Emater; la Universidad Federal de Pará y la Secretaría Estatal de Desarrollo de la Agropecuaria y la Pesca.

A diferencia de aquello que es preconizado por las normas del Condraf, el colegiado o foro de la agricultura familiar del Territorio Zona Sur del Estado tiene una composición abierta. Se destaca la participación de la Embrapa y la Emater, por el poder público, con una baja participación de las alcaldías y, por la sociedad civil, organizaciones de agricultores familiares, representantes de grupos de negros cimarrones, el MST y pescadores y ONG, entre los que se destacan el Centro de Apoyo y Promoción de la Agroecología (CAPA), identificada como la principal organización del Foro (Oliveira, 2015). Los agricultores familiares son representados en, por lo menos, tres organizaciones sindicales: la Federación de los Sindicatos de los Trabajadores Rurales de Rio Grande do Sul; la Federación de los Trabajadores de la Agricultura Familiar de la Región Sur (Fetraf-Sul) y el Movimiento de los Pequeños Agricultores-MPA. En este foro llama la atención la amplia participación de cooperativas de agricultores familiares (14), entre las que se encuentran: la Unión de Asociaciones Comunitarias del Interior de Canguçu, la Cooperativa Mixta de los Pequeños Agricultores de la Región Sur Ltda., la Cooperativa de Pequeños Agricultores Productores de Leche de la Región Sur Ltda., la Asociación Regional de los Productores Agroecologistas de la Región Sur, la Tela Ecológica y la Cooperativa Sur Ecológica de Agricultores Familiares Ltda.

En el Pontal de Paranapanema y reiterando el sesgo agrícola de la política pública, conforme a lo descrito para los otros territorios, el conjunto de las entidades de la sociedad civil básicamente representa a la agricultura familiar del territorio, con más fuerza para aquella de los asentamientos de reforma agraria (aunque haya representación de la llamada agricultura familiar tradicional e incluso pescadores del río Paraná). En el ámbito de las entidades públicas, también es perceptible la participación efectiva de aquellas orientadas al desarrollo rural: el INCRA (cuyo representante es el coordinador ejecutivo del colegiado), la Fundación Instituto Tierras del Estado de Sao Paulo, la Agencia Paulista de Tecnología de los Agronegocios y la APTA y la Coordinadora de Asistencia Técnica Integral. También, siendo una característica constante en todos los territorios estudiados, la participación de las alcaldías es baja.

En el Medio Jequitinhonha, igualmente Territorio de la Ciudadanía, las instituciones de la sociedad civil de actuación regional –como la Cáritas Diocesana de Araçuaí y el Itavale, Instituto de los Trabajadores y Trabajadoras de la Agricultura del Vale do Jequitinhonha– fueron identificadas como aquellas que tuvieron una participación ininterrumpida, a pesar de los altos y bajos de la política territorial.

La llegada del PTC a estos seis territorios generó, por un lado, el reconocimiento de los territorios como un espacio supramunicipal para la ejecución de políticas y programas federales. Sin embargo, “profundizó la instrumentalización de los mismos, dejando de lado las reflexiones sobre el enfoque territorial y la identidad como forma de cohesión de los actores locales” (Schneider, Valencia y Conterato, 2010). Lo que se esperaba que fuese una territorialización de políticas públicas, en el sentido de Muller (2010, 1997) y Jolly (2013), fue más una localización de políticas públicas. Aunque en el ajuste del PRONAT al PTC hubiese un fuerte énfasis en la articulación de políticas públicas, la sectorialidad se mantuvo por encima de la lógica horizontal que estas deberían exhibir.

En los territorios incorporados al PRONAT más recientemente, el cuadro se repite. Hay mayor participación de la sociedad civil y poca del poder público. La dinámica sociopolítica del Colegiado del Territorio de la Producción está determinada fundamentalmente por tres articulaciones principales: el Movimiento de los Trabajadores Rurales sin Tierra (MST), el Movimiento de los Pequeños Agricultores (MPA) y la Federación Nacional de Trabajadores de la Agricultura Familiar (FETRAF). En este territorio, es importante mencionar que forman parte del comité técnico del Colegiado la Universidad Federal de Santa Maria, la Embrapa, la Emater, la Universidade de Passo Fundo y el Centro de Tecnologías Alternativas Populares, lo que podría indicar un avance en la calificación de las acciones del colegiado.

Los territorios de la Chapada dos Veadeiros y del Bico do Papagaio son los únicos de este grupo de los ocho que no cuentan con datos actualizados sobre la composición de sus colegiados. Este hecho alerta sobre uno de los dilemas de la gestión social identificados por Caniello, Piraux y Bastos (2014), en relación con los límites organizacionales del propio colegiado, que redundan en improvisaciones en lo que atañe a procedimientos básicos, como la convocatoria de reuniones, la redacción de actas, las rendiciones de cuentas, la actualización de registros y listas de direcciones, la manutención de un archivo actualizado y la comunicación entre la coordinación, los miembros del colegiado y la propia sociedad civil.

Sumado a lo anterior, se evidencian en todos los territorios límites en la participación de los miembros del colegiado, principalmente el ausentismo y la rotación, como consecuencia de problemas de representatividad en el sector público y la sociedad civil (Caniello, Piraux y Bastos, 2014).

La presencia de las universidades en estos territorios es una constante, por un lado, porque desde el inicio de la política trabajan en investigaciones o acciones de extensión de su interés. Pero, desde 2010, su vinculación se fortalece debido a los incentivos creados por la SDT, en un primer momento al convocarlas a trabajar en el proceso de monitoreo y evaluación de la política y posteriormente en proyectos de extensión enfocados, sobre todo, en la gestión social del colegiado. Finalmente, como ya fue señalado, la propia orientación del Condraf y la SDT para la conformación de los colegiados lleva a profundizar la poca incursión del PRONAT en dimensiones como la multisectorialidad y el fortalecimiento de las relaciones rurales-urbanas, como se describirá a continuación.

Criterios para la implementación del desarrollo rural con enfoque territorial en los ocho casos estudiados

Los cinco criterios que se discuten a continuación, a la luz de las evidencias encontradas en cada uno de los ocho casos estudiados, fueron definidos como categorías de análisis de una investigación de mayor alcance, liderada por Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural[13] y de la cual forma parte el presente estudio. Para dicha definición, se tuvo como una de las principales referencias el trabajo de Schejtman y Berdegué (2004).

Participación efectiva y empoderamiento de los actores colectivos territoriales

Los ochenta integrantes de colegiados que participaron en esta investigación coinciden al afirmar que el enfoque territorial se diferencia de otras perspectivas de desarrollo por ofrecer mayores oportunidades para construir sociedades locales, en el sentido de promover la participación de los diversos actores sociales. Para ellos, este enfoque moviliza políticas públicas para los diversos segmentos sociales del territorio y permite la aproximación entre los representantes de diferentes organizaciones, que tradicionalmente no venían dialogando, como es el caso de representantes de los poderes públicos municipales y de la sociedad civil, sobre todo de la agricultura familiar. Participación de la sociedad civil en las decisiones políticas, fortalecimiento de la gestión social, planificación participativa y colaborativa, y aproximación entre el sector público y la sociedad civil son las ideas que se manifestaron con mayor fuerza en las palabras de los actores territoriales.

Sin embargo, al cuestionarse cómo fue operacionalizado el concepto “territorio” en la implementación del programa, también hay evidencias que llaman la atención por su fuerte relación con el territorio en cuanto espacio de participación. Las respuestas de los interlocutores en los estados y territorios indican que este es percibido como un espacio de acción colectiva. Para ellos, el territorio abre la posibilidad de debate y construcción de soluciones, de fortalecimiento de una identidad territorial, de intercambio de experiencias y de consolidación de sociedades. Por otro lado, el territorio en cuanto espacio geográfico es traído a la discusión sobre todo por los representantes del poder público, en el sentido de pensar problemas y estrategias a partir de la realidad local.

Hasta ahora, las evidencias indican que uno de los aspectos que más fue internalizado y valorado por los actores territoriales es el funcionamiento del ciclo de la gestión social, en el cual democracia, empoderamiento y aprendizaje –citados como razones para la continuidad de su propio compromiso personal en la implementación de la política– son las principales ideas fuerza, cuyo “carácter pedagógico” parece constituir su gran razón de ser.

De hecho, la propuesta de territorialización de políticas públicas requiere que haya, en el ámbito interno, la conjunción de participación, democracia y gobernanza en los espacios de decisión, deliberación y control de los territorios. No se adquieren estas virtudes, sin embargo, solo por la voluntad establecida en la concepción de la política; es necesaria una constante inversión en formación ciudadana, facilitación del acceso a la información y garantía de repercusión para las demandas que surgen de esas acciones.

Aunque esas cuestiones sean tomadas como los principales aspectos positivos de la política territorial, hay siempre algunas miradas más optimistas y otras menos. En el caso de la participación y el empoderamiento, hay gran consenso en que esa dimensión representa la mayor ganancia obtenida con la política territorial. Sin embargo, al mismo tiempo que los actores territoriales apuntan que hubo un proceso de inversión en capacitación para garantizar la participación, no hubo manutención de esa estrategia y, por consiguiente, recrudeció la preparación y formación de nuevos liderazgos.

La división de opiniones referentes al “control democrático de la aplicación de los recursos”, que justifica tanto evaluaciones positivas como negativas, puede ser mejor entendida cuando se consideran las respuestas de representantes de tres territorios en especial (Producción, Medio Jequitinhonha y Zona Sur del Estado), que podrían ser resumidas en un discurso ejemplar: “cuando los recursos sufren el control democrático del colegiado, son bien aplicados; en caso contrario, no”. Así, se percibe, sobre todo, la introyección en los protagonistas de la política de un ideal preconizado por el ciclo de gestión social. Se revela, sin embargo, también cuán amenazado ha sido ese ideal en la práctica de los colegiados.

La participación y organización, entendidas como el establecimiento o fortalecimiento de vínculos entre actores y sociedades para la gestión social del programa, parecen haber sido bastante estimuladas en la fase de la implementación, así como su existencia previa formó una base para el incremento de las acciones territoriales por parte del Gobierno federal, que, a su vez, retroactúa positivamente sobre el capital social existente en los territorios (Caniello, Piraux y Bastos, 2014). Dichas características fueron fortalecidas con la institución de los colegiados territoriales, instancia que les dio más visibilidad y relativo empoderamiento. En ese sentido, con variaciones en cada caso, se destaca el proceso de formación/capacitación –en el proceso de empoderamiento–, aunque aún falte mucho en términos de capacitación de los actores, cuya implementación es considerada, por muchos, claudicante.

Activos territoriales

En lo referente a la dimensión de activos territoriales, a partir de la discusión con los representantes de los ocho colegiados territoriales, aquello que estos más valoran es la posibilidad de que este enfoque aporte a reconocer los atributos específicos del territorio y no necesariamente que las inversiones hayan sido dirigidas de modo de activar dichos atributos o recursos (Pecqueur, 2005; 2009).

La base social existente en los territorios es ampliamente valorada y caracterizada como un activo específico de los territorios y, en el mismo grupo de los activos, se reconoce como elemento clave la información sobre programas y recursos puesta a disposición por el Programa Territorios de la Ciudadanía. Así, se identifican inversiones para el flujo de la producción, la infraestructura para la agroindustrialización o las escuelas rurales agrícolas (estas últimas en el Territorio Medio Jequitinhonha), como acciones positivas en relación con la inversión en los activos territoriales. Otros elementos también se destacan más, como los avances en la gestión democrática de las políticas públicas, el empoderamiento de los actores involucrados en el llamado “ciclo de gestión social” y la valoración de la agricultura familiar.

En ese aspecto, se observa una interfaz con la existencia y la movilización de las organizaciones de los agricultores familiares, y se incluyen una serie de entidades –públicas, privadas o del tercer sector– que, al comprometerse en la implementación del programa en los territorios, habrían sido fundamentales para su vitalidad y permanencia. Nuevamente, las alcaldías municipales se hacen presentes, aunque bajo un registro ambiguo (así como los gobiernos estatales a través de sus órganos de atención a los agricultores familiares y/o de políticas más estructuradas). En el Pontal do Paranapanema, ejemplo notable de esa situación, dichos activos son citados tanto por los miembros del colegiado como en las entrevistas a agentes gestores estatales. Allí, una multiplicidad de entidades de apoyo al desarrollo rural ya presentes en el territorio –denotando una buena capacidad institucional instalada (Barone, Silva y Melazzo, 2013)– habrían sido movilizadas por el programa, facilitando su implementación, aunque eso involucre la necesidad constante de acomodación y negociación política.

Por otro lado, se percibe que la movilización/inversión en los activos de los territorios habría efectivamente colaborado en el avance del programa, generando un proceso de retroalimentación virtuoso. Hubo referencias reiteradas a elementos naturales y características económicas, que destacaron la homogeneidad y el potencial económico (Territorio de la Producción), los atractivos naturales (Chapada dos Veadeiros) y la reforma agraria (Pontal do Paranapanema). Las inversiones, vía programa federal, habrían reconocido y potenciado esos activos –que se destacaron fuertemente en los territorios de la Producción y Borborema–, aunque se puedan indicar situaciones en las que haya habido poca movilización de los mismos, como en el caso del Territorio del Bico do Papagaio.

Al avanzar en el análisis sobre el alcance de los efectos esperados en relación con competencias movilizadas y el presupuesto asignado, se presentan opiniones diversas y, conforme a lo antes visto, se valora la inversión en recursos intangibles. Son menos evidentes, sin embargo, los beneficios con relación a la inversión en los activos territoriales propiamente dichos, ya sean activos de base para el desarrollo o recursos convertidos en activos.

Ejemplos que evidencian la eficacia o ineficacia de la inversión con los recursos del PROINF son registrados por los actores en el Territorio de la Borborema, Pernambuco, cuya marca distintiva, como antes fue indicado, es la existencia de un capital social relativamente consolidado ya con ocasión de la implantación del PRONAT en 2003, reunido en el Polo Sindical y las Organizaciones de la Agricultura Familiar de la Borborema. Allí fueron implementados 18 proyectos y en la actualidad hay dos aprobados aguardando ejecución por el proponente.

Gracias a un detallado informe del equipo de investigación de la Universidad de Campina Grande, es posible conocer las trabas o los factores de éxito en la ejecución de estos proyectos. En este texto no es posible entrar en ese nivel de detalle, pero cabe mencionar que las alcaldías simplemente se “apropiaron” de siete de esos proyectos, sin haber una retroalimentación para el colegiado territorial. Entre los otros 11 proyectos, un caso emblemático que ejemplifica bien lo que sucede con un gran número de proyectos financiados por el PRONAT es el Banco Mãe de Sementes (Banco Madre de Semillas). Esta iniciativa indicaba que había, por parte del colegiado, una visión de futuro al estructurar un proyecto de alcance territorial para invertir en un importante activo como son las semillas criollas. Pero, por fallas de proyecto, ejecución y uso de materiales de baja calidad, el proyecto, a pesar de ser registrado por la SDT como obra concluida, nunca funcionó.

En el Territorio Medio Jequitinhonha, a su vez, la inversión en las Escuelas Familia Agrícola es un ejemplo de buena ejecución. Estas funcionan en la actualidad formando técnicos agrícolas, hijos de agricultores familiares. Además, estos proyectos han movilizado otros recursos públicos y privados, permitiendo que estas sociedades financien becas para los estudiantes.

En el Territorio del Bajo Tocantins la experiencia es menos alentadora. De los 11 proyectos financiados, ninguno está en pleno funcionamiento. El proceso ha generado muchas tensiones y muchos desgastes en la interna del Colegiado Territorial, así como una ola de decepciones que, entre otros factores, llevaron a un momento de crisis.

En el Territorio de la Zona Sur del Estado fueron propuestos 104 proyectos territoriales desde la implantación del PRONAT en el territorio, de los cuales 87 son de inversión o infraestructura y 17, de costeo. En ese territorio, se constata un alto porcentaje de ejecución (el 82%). Estos proyectos buscan fortalecer las principales cadenas productivas del territorio, desarrolladas por agricultores, asentados, pescadores y negros cimarrones, por medio de sus organizaciones (cooperativas y asociaciones), que son las demandantes de proyectos específicos (BRASIL/MDA/CAI Zona Sur/RS, 2012). Eso denota un aspecto positivo una vez que representa una demanda social legitimada y organizada. Sin embargo, representa también la atención de demandas puntuales del territorio.

Para la totalidad de los territorios investigados, uno de los principales obstáculos en la implementación de los proyectos territoriales está en las amarras federativas de las operaciones financieras. El Gobierno de Brasil, por medio del agente financiero responsable de la transferencia de los recursos destinados a financiar infraestructuras colectivas en los territorios (PROINF), solo admite efectuar estas operaciones con entes federativos (estados y municipios). La percepción se expresa en las palabras a continuación:

La gran traba es esa, hablamos del territorio y el recurso es municipalizado. Es una antilógica, no existe posibilidad de romper las barreras del municipio.

El recurso comienza a salir y viene a la alcaldía. Entonces discutes en la sociedad civil, principalmente las comunidades rurales, las asociaciones y los grupos de mujeres que ya venían en una cierta forma de organización y que elaboran la propuesta, pero cuando sale la máquina, el apoyo, estos vienen a la alcaldía.

Al evaluar la implementación del programa y sus resultados, hay un conjunto de potencialidades preexistentes que inciden en las acciones de desarrollo territorial, fortaleciéndolas. La ejecución del programa, siempre que eran establecidas sinergias con esas potencialidades, solo las fortaleció, ampliando y mejorando aspectos de los activos del territorio (especialmente económicos y políticos) y generando mejores resultados en los contextos.

Visión de futuro

La posibilidad de un proyecto territorial, materializado en el PTDRS, articulador de distintos actores a través de una visión de futuro, aún no se hizo efectiva de manera evidente. El PTDRS, como construcción colectiva de una visión de futuro, aparece de forma poco nítida en las palabras de los entrevistados. Sin embargo, aspectos de una visión de futuro fueron citados, sobre todo en el Territorio de la Zona Sur del Estado, donde recibió especial énfasis la posibilidad de cambio del statu quo del territorio y la construcción de una visión de futuro a través de proyectos con real alcance territorial, fortalecedores de la construcción colectiva de futuro.

De hecho, la planificación territorial con su correspondiente visión de futuro no fue el eje orientador de la ejecución del programa y la participación de los colegiados se vio limitada por la falta de informaciones, instrumentos y apropiación de conceptos que ayudasen a asumir un desafío de esa magnitud, situación que se vio profundizada con el Programa Territorios de la Ciudadanía. En este caso, fue un desafío coordinar en el espacio territorial la ejecución de diversas y numerosas acciones venidas de diferentes ministerios, cada uno de ellos con sus propias reglas y lógicas de ejecución.

Multisectorialidad e intersectorialidad

En esta dimensión se destacó la situación del Territorio del Pontal do Paranapanema, cuyos informantes acabaron por apuntarla como el indicador, en promedio, más prominente. Dicha opinión siempre fue acompañada de la cita a los programas de compras institucionales, como el Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) y el Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE). Dichos programas, evaluados como multisectoriales, en verdad evidencian más una acción intersectorial (articulación con las áreas social y de educación) y que habrían sido potenciados por el programa territorial.

En el mismo sentido que el Territorio del Pontal, en el Medio Jequitinhonha se evaluó positivamente el carácter intersectorial, y se enfatizó en el área educacional como elemento en articulación con las demás políticas. En este caso, la cita más recurrente fue con relación a las Escuelas Familia Agrícola (EFA). Además, incluso en territorios cuyos indicadores de características componentes del programa no destacaron especialmente la multisectorialidad, las EFA fueron positivamente citadas (ejemplo del Bico do Papagaio), lo que puede apuntar a una importante articulación entre educación y desarrollo territorial.

En ese sentido, relacionado con la observación anterior, el representante del IICA entrevistado en Brasilia está de acuerdo al afirmar que se perfeccionaron la gestión y los resultados de otro tipo de políticas públicas como, por ejemplo, el Programa de Fortalecimiento a la Agricultura Familiar (PRONAF) y el Programa de Adquisición de Alimentos (PAA), a partir de la organización de los colegiados. Según él, el avance del PRONAT fue más político que instrumental, y la organización de los actores locales permitió que esas otras políticas llegasen a los territorios, favoreciendo la inversión de sus activos.

En relación con la multisectorialidad, las personas entrevistadas en el ámbito estatal fueron contundentes en afirmar que no hubo avances en este sentido, lo que se confirma al revisar el total de proyectos financiados por el PRONAT entre 2003 y 2014. Del total de 7910 proyectos, 5600 son sectoriales y comprenden obras como mataderos, fábricas de harina y miel, agroindustrias, centros de comercialización e infraestructura para transporte y flujo. El grupo restante de proyectos están clasificados en el área de educación (1500) y en la categoría “otros”, no clasificados por el Sistema de Gestión Estratégica de la SDT. De igual forma, esta situación puede ser evidenciada en los PTDRS, donde la pauta agrícola es más fuerte que la territorial.

Vínculos rurales-urbanos

La característica peor evaluada en términos de implementación del programa, según los interlocutores en los ocho colegiados, fue la creación de vínculos rurales-urbanos. Aunque en interfaz con la multisectorialidad, cuyos indicadores de los territorios apuntaban a una posición intermedia, la integración entre las políticas públicas orientadas al campo y las dinámicas urbanas parece frágil. Desentonando de esa evaluación negativa, el territorio del Pontal do Paranapanema apuntó esa característica como una de las tres más importantes en la implementación del programa. Nuevamente, sobresale en este caso el estímulo a esa integración –así como lo fue con relación a la multisectorialidad– de programas como el PAA y el PNAE, el PRONATEC-Campo y la participación de las universidades (vistas como instituciones urbanas que participan en la vida del colegiado y garantizan vínculos de lo rural con las ciudades).

Las alcaldías municipales, siempre de forma ambigua, también son recordadas como importantes mediadoras de esos vínculos (coordinando acciones del Programa de Aceleración del Crecimiento del Gobierno federal o en ferias agroecológicas, por ejemplo), revelando lo que fue apuntado como su “sensibilización” hacia el programa (Medio Jequitinhonha) y la existencia de sociedades previas (Bajo Tocantins). En general, sin embargo, la burocracia (citada en varios territorios) y el control clientelista y coronelista (Bico do Papagaio) se oponen a ese desarrollo, incluso en la interferencia del envío de los proyectos y su ejecución.

Por otro lado, el fuerte protagonismo de los movimientos sociales del campo en la gestión de los colegiados territoriales, que asumieron la política y tuvieron el espacio para intentar revertir procesos históricos de exclusión en la inclusión económica y social, en palabras del secretario de Desarrollo Territorial: “Tomaron un lugar central como actores territoriales y pasaron a ser ellos quienes tenían roles y oportunidades de planificación del futuro del territorio, un poco creando una nueva centralidad en el pueblo del campo”.

El estudio de ocho territorios, localizados en las cinco macrorregiones brasileñas, incorporados en fechas diferentes y seis de ellos beneficiarios del PTC, genera la expectativa de encontrar diferencias en los procesos de implementación y resultados obtenidos en el marco del PRONAT. Pero lo que fue posible constatar es que hay una gran semejanza entre los ocho territorios y esto, sobre todo, por dos factores principales. El primero de ellos está relacionado con la concepción descendente que se estableció en el diseño institucional del programa y en el recorte de los territorios. La construcción de arriba abajo no consideró aspectos de identidad de algunos de los territorios y proclamó un recorte geográfico que no comportó un diálogo entre los entes federativos. Este hecho puede ayudar a entender por qué las configuraciones de los territorios son muy similares en relación con la organización, la coordinación y las limitaciones enfrentadas para la ejecución del programa.

El segundo factor tiene relación con una especie de dependencia del recorrido donde, independientemente de la fecha de incorporación al programa o los desafíos impuestos, como ser parte del PTC, las formas de organización, los instrumentos de gestión utilizados (planificación, acceso a información, control social) y las estrategias de capacitación continúan iguales. A esto se suma la poca innovación a partir de estrategias ejecutadas antes del inicio del PRONAT en el marco de proyectos como, por ejemplo, de desarrollo local, y el financiamiento por medio del PRONAF Infraestructura, que llegaría a ser la principal fuente presupuestaria del PRONAT, que cambió su nombre a PROINF.

Las principales diferencias están en los recursos genéricos y específicos que aún necesitan ser, en palabras de Pecqueur (2005; 2009), explotados, organizados o revelados para transformarse en activos.

Consideraciones finales

En un intento de responder a la pregunta formulada en esta investigación, es posible afirmar que el balance de doce años del Programa Desarrollo Sustentable de Territorios Rurales es positivo en algunos aspectos, pero que sus gestores federales y estatales y, principalmente, los colegiados territoriales necesitan urgentemente repensar e innovar la acción pública para el desarrollo rural con enfoque territorial. Para esto, deberán retomar muchas de las orientaciones publicadas desde 2003, pero que se fueron perdiendo o diluyendo a lo largo del camino.

Indiscutiblemente, la dimensión que mejor es evaluada en el programa es la constitución de espacios de participación donde la aproximación entre el poder público y la sociedad civil se hace efectiva, en mayor o menor grado, pero que genera una base de articulación que antes no existía. Esta plataforma se convierte, en la actualidad, en la mayor potencialidad del programa y deberá ser aprovechada para revisar la propuesta original, adaptarla o reformularla según los contextos por territorio o grupos de territorios. Es necesario pensar en la generación de instrumentos y dispositivos, en el sentido de Lascoumes y Le Galès (2012; 2014), que sean coherentes con el enfoque territorial e incentiven a la acción colectiva desde la perspectiva del territorio y no de un segmento o sector específico.

Para el secretario de Desarrollo Territorial del MDA entrevistado, uno de los principales problemas estructurales en la ejecución del programa no es tanto de orden operacional (recursos, capacidad de gestión, entre otros) por muchos levantados, sino la falta de comprensión de lo que significa el enfoque territorial.

Al revisar los referenciales orientadores del programa, se identifica que, en aquella época, se esperaba que en los territorios fuesen relacionadas todas las dimensiones del desarrollo, (ambiental, económica, social, política e institucional), pero también que hubiese integración de dos espacios diferentes y complementarios, como el urbano y el rural. En este mismo sentido, abordar el desarrollo rural desde una perspectiva relacional implicaba una amplia capacidad organizativa, como la ampliación de las actividades productivas. Para la SDT, la dirección en términos de formación tomaba el sentido de crear las condiciones para que la población valorase un cierto territorio, “en un conjunto muy variado de actividades y mercados” (BRASIL, 2005b: 3).

Por otro lado, el buen desempeño de los territorios rurales estaría ligado a una “dinámica territorial específica”, pero podría estar relacionado con elementos como: la “identidad regional, un clima favorable al espíritu emprendedor, la existencia de redes públicas y privadas o la atracción del medio cultural y natural” (BRASIL, 2005b: 4). Para la SDT, en 2003, esa dinámica no estaba bien comprendida y, conforme a lo que este trabajo constata, aún no lo está. Las características de los territorios estudiados en esta investigación y descritas en la sección “El diseño institucional del PRONAT y su llegada a los territorios” de este documento indican ciertas particularidades, sobre todo relacionadas con los medios físicos y naturales, y una gran potencialidad en todos ellos en relación con sus recursos específicos nacidos de procesos interactivos motivados, sobre todo, por reivindicaciones de mejores condiciones de vida para los habitantes del campo.

Pero, a pesar de que estos recursos estén fuertemente presentes en los ocho territorios, el paso siguiente para producir conocimientos nuevos, a partir del intercambio de las competencias, aún no se hizo efectivo, y así se limitaron, significativamente, las capacidades de resolución de problemas, de definición de una visión de futuro y de ejecución de acciones más allá de las apoyadas por el nivel central del PRONAT.

Otro punto a retomar es la búsqueda, por este programa, del beneficio del total de la población de un territorio y no solamente de un segmento de ella. Para esto, se sugería, en 2004, la articulación de políticas públicas entre los diferentes niveles de Gobierno, con las iniciativas de la sociedad civil, el sector privado y diversos ramos de actividades. Frente a esto, el programa y sus gestores enfrentan un dilema. El grupo de actores vinculados al programa es de agricultores familiares (de los más diferentes orígenes), los beneficiarios de la reforma agraria y las comunidades tradicionales. Esta focalización obedece al marco institucional del MDA, cuya misión comprende aspectos como la democratización del acceso a la tierra, la gestión territorial de la estructura agraria y la ampliación de ingresos de la agricultura familiar.

Reforzando este marco institucional, la SDT presenta como principal justificación de la adopción del enfoque territorial por parte del ministerio la falla de las políticas para el desarrollo rural implementadas en el pasado, en las cuales se evidenciaba el aumento de la pobreza y la persistencia de las desigualdades regionales, sectoriales, sociales y económicas. De manera contundente, se afirma que cambios esenciales deberán ser asumidos por los formuladores y operadores de las políticas, lo que “significa reconocer la importancia de la agricultura familiar y el acceso a la tierra como dos elementos capaces de enfrentar la raíz de la pobreza y la exclusión social en el campo” (BRASIL, 2005b: 10).

Para darle mayor peso a esta determinación, existen marcos regulatorios, como, por ejemplo, el emitido por el Condraf y el Decreto de los Territorios de la Ciudadanía. El primero orienta a conformar las instancias colegiadas teniendo como mínimo el 50% de organizaciones que apoyen la agricultura familiar y el segundo prioriza los territorios según sus niveles de pobreza y el mayor número de agricultores familiares, beneficiarios de la reforma agraria, comunidades de negros cimarrones, tierras indígenas, pescadores y beneficiarios del Bolsa Familia.

La característica policéntrica en el diseño del programa, sus coincidencias y contradicciones, se evidencia claramente en el discurso de los documentos institucionales, pero lo que se verifica en esta investigación es que las ideas y los intereses que prevalecieron fueron los de los movimientos sociales vinculados a la agricultura familiar y los del equipo de transición que llegó al MDA en 2003. Este último grupo también le imprime una fuerte connotación partidista a la política, lo que se evidencia cuando la misma se fragiliza, en los casos de Gobiernos estatales que son de un partido político que no sea el Partido de los Trabajadores.

El carácter periférico del cambio institucional de tipo sectorial, representado por la creación del PRONAT, implica, conforme a lo que concluyen Piraux y Bonnal (2011), analizar éxitos y fracasos de ese programa tomando en cuenta que sus oportunidades y límites “se deben a esa posición descentrada en relación con las normas que constituyen la base actual del Estado” (2011: 78).

Estas limitaciones no significan que el enfoque territorial para el desarrollo rural deba ser abandonado y que se busque otra estrategia para resolver los problemas, aún presentes, en estos espacios rurales. El enfoque territorial continúa siendo una alternativa a viejos, centralizados y sectorializados modelos de desarrollo. Pero se debe entender que aún, en Brasil, este enfoque es relativamente reciente y, como bien lo recuerda Schneider, “cambiar de perspectiva es siempre difícil y exige una larga etapa de maduración” (2009: 26).

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  1. Para la SDT, el territorio es “un espacio físico, geográficamente definido, generalmente continuo, que comprende la ciudad y el campo, caracterizado por criterios multidimensionales –tales como el ambiente, la economía, la sociedad, la cultura, la política y las instituciones– y una población con grupos sociales relativamente distintos, que se relacionan interna y externamente por medio de procesos específicos, donde se pueden distinguir uno o más elementos que indican identidad y cohesión social, cultural y territorial” (BRASIL, 2005c: 7).
  2. 762 660 000 de dólares.
  3. 635 550 000 de dólares.
  4. 127 110 000 de dólares.
  5. Este punto también es destacado por Santos de Assis (2007) en su trabajo sobre el discurso de desarrollo sustentable por las organizaciones de trabajadores rurales.
  6. El umbú es una especie típica de las caatingas del nordeste brasileño que crece desde Ceará hasta el norte de Minas Gerais (Santos, 1997). Según su etimología, significa “árbol que da de beber”. Se conoce como el árbol de la resistencia y Euclides da Cunha lo llamó “el árbol sagrado del Sertao”.
  7. La referencia a este proyecto también se hace en las investigaciones de Bonnal y Maluf (2009), Bacelar (2010) y Sabourin (2014). Este último añade el proyecto ARIDAS del Banco Mundial y destaca el hecho de que parte del primer equipo de cuadros de la SDT había trabajado en acciones de desarrollo local, ligadas a la actuación de la CONTAG en el nordeste.
  8. Programa que surgió a comienzos de 1991, marcado por las discusiones de nuevas formas de planificación para el desarrollo, sobre todo, de las regiones rurales de la Unión Europea.
  9. Abramovay (1998; 1999, 2000, 2001, 2002); Da Veiga (1999, 2001, 2002, 2003); Da Silva et al. (2001); Pereira Leite (2000); Navarro (2001); Sabourin (2002); Nazaret Wandeley (2002), Grossi et al. (2002).
  10. La Primera Conferencia Nacional de Desarrollo Rural Sustentable y Solidario: Por un Brasil Rural con Gente fue realizada en junio de 2008 en Olinda, Pernambuco.
  11. Oficialmente, la Secretaría de Desarrollo Territorial (SDT) fue creada el 5 de abril de 2004, mediante el decreto n° 5033/2004.
  12. Delgado y Leite entienden por nuevas institucionalidades “el conjunto de instituciones (reglas de funcionamiento, normas existentes explícitas e implícitas– y organizaciones colegiadas) creadas por los programas federales para conducir la gestión social, la gobernanza y la elección de los proyectos estratégicos de la política territorial, con la participación de representantes del Estado y la sociedad civil” (2011: 108).
  13. Su pregunta central es: después de quince años de desarrollo rural territorial, ¿cómo vamos? Para esto se hará, a partir de los años 2000, una completa revisión de la evidencia documental existente sobre el asunto y se desarrollarán una serie de estudios de caso de políticas y programas de desarrollo territorial rural en los países latinoamericanos. Formó parte de ese equipo liderado por Rimisp la autora principal de este artículo.


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