Otras publicaciones:

9789877230932_frontcover

Book cover

Otras publicaciones:

9789871867806_frontcover

9789877231076_frontcover

Análisis del Programa Presidencial Territorios de Progreso
en la bahía de Jiquilisco

Oscar Aguilar

Resumen

El Programa Presidencial Territorios de Progreso implementado durante la gestión del gobierno del presidente Mauricio Funes constituyó una importante apuesta para la eliminación de la pobreza en El Salvador, al proponer un nuevo modelo de articulación entre entidades públicas y ciudadanía, bajo un enfoque territorial definido por criterios de identidad y cohesión social, mismo perfil económico y ambiental, concentración de personas en situación de pobreza y potencial económico para el desarrollo. El primer territorio escogido para implementar este nuevo modelo fue el denominado “bahía de Jiquilisco”, que comprende a los municipios de Usulután, Jiquilisco, Jucuarán, San Dionisio, Puerto El Triunfo y Concepción Batres, los cuales se encuentran en la franja costera del departamento de Usulután. El programa tuvo un limitado impacto, al grado de haberse suspendido, antes de cumplir su tercer año de lanzamiento, al ocurrir un cambio en la gestión presidencial. Por tal motivo, la presente investigación realiza un esfuerzo por reconstruir el proceso de diseño, implementación y evaluación del programa, identificando logros y oportunidades de mejora.

Fue posible encontrar logros en materia de organización de actores y construcción de institucionalidad, que generaron instancias participativas, con criterios de equidad en función de la pertenencia a un sector o en función del género. También, fue posible identificar situaciones que deben ser tomadas en consideración a la hora de propiciar mejores intervenciones en materia de desarrollo territorial: no se logró articular el programa con otras estrategias de desarrollo territorial desplegadas en la anterior gestión gubernamental; fue evidente la existencia de asimetrías en el manejo de información y en capacidades entre los representantes de la sociedad civil y los delegados de las entidades públicas; y debe destacarse la falta de seguimiento y evaluación del programa.

Introducción

El Programa Presidencial Territorios de Progreso (PPTP) implementado durante la gestión del gobierno del presidente Mauricio Funes constituyó una importante apuesta para la eliminación de la pobreza en El Salvador, al proponer un nuevo modelo de articulación entre entidades públicas y ciudadanía, bajo un enfoque territorial definido por criterios de identidad y cohesión social, mismo perfil económico y ambiental, concentración de personas en situación de pobreza y potencial económico para el desarrollo.

Este nuevo programa es propuesto a raíz de una visita que el ministro de Agricultura y Ganadería de El Salvador realizó a Brasil en julio del año 2010, a partir de la experiencia del programa “Territorios de Ciudadanía”, que condujo a la pronta suscripción de un convenio de cooperación entre ambos países para su adecuación e implementación en El Salvador. Después de meses de preparación, el programa fue lanzado oficialmente el 1 de septiembre de 2011, en un primer territorio piloto denominado bahía de Jiquilisco, conformado por seis municipios costeros del departamento de Usulután, que abarcan una población de más de 167 mil habitantes distribuidos en un territorio de 101.782 hectáreas.

El primer territorio intervenido contaba con una identidad territorial bastante definida, además de un tejido social muy organizado y dinámico, el cual sería potenciado por un robusto componente de organización territorial y ciudadana a cargo del mismo programa. Sumado a ello, el liderazgo asumido por el mismo presidente de la República, así como la generación de demandas estratégicas presentadas de manera directa a las entidades públicas, hacían suponer la implementación promisoria de un nuevo modelo de planificación y gestión territorial, sin precedentes en el país. Sin embargo, dicho programa, a cuatro años de su lanzamiento, se encuentra suspendido por las autoridades del nuevo Gobierno presidencial, quienes, a pesar de renovar el compromiso por el desarrollo territorial, han evitado pronunciarse a favor de su continuidad, apuntando hacia nuevos modelos de gestión territorial independientes de las estructuras territoriales conformadas, y de las expectativas de sus integrantes por ser convocados nuevamente para abordar el desarrollo de sus comunidades.

Por medio del presente trabajo, pretende hacerse una revisión del proceso de diseño, implementación y evaluación del Programa Presidencial Territorios de Progreso, identificando aportes al debate actual sobre los programas de desarrollo territorial en la región latinoamericana. Basados en una revisión documental, entrevistas y grupos focales, ha sido posible hacer una reconstrucción de los principales sucesos del programa, dando cuenta también de las dificultades enfrentadas por el mismo, a través de un ciclo interrumpido por los cambios de gobierno y la ausencia de horizontes de largo plazo, tan necesarios para la maduración de los procesos de transformación territorial.

Territorios de progreso: la apuesta por el territorio

La llegada al poder del presidente Mauricio Funes, para el período 2009-2014, significó la instalación del primer gobierno de izquierda en El Salvador, de la mano del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), conformado por la exguerrilla durante el conflicto armado que enfrentó al país durante la década de 1980. Su plataforma de gobierno consideraba nuevas políticas y programas, bajo un enfoque más social, solidario y participativo (GOES, 2010), ampliando la participación del Estado en la generación de mejores condiciones para el desarrollo humano. Desde el inicio de su gestión, fueron creados nuevos programas sociales para la atención específica de diferentes grupos vulnerables, como niñez y adolescencia, adultos mayores y mujeres. A su vez, se fortaleció el aporte del Estado en la entrega de alimentos, especies como útiles y uniformes para estudiantes, así como la ampliación de subsidios a cargo del Estado, mediante la asignación de pensiones universales básicas o apoyos temporales al ingreso de jóvenes en situación de riesgo.

El Programa Presidencial Territorios de Progreso fue inspirado en el programa implementado en Brasil denominado “Territorios de la Ciudadanía”, aprovechando la estrecha relación que existió entre los gobiernos de El Salvador y el país sudamericano, durante las presidencias de Mauricio Funes y Luiz Inácio Lula da Silva. Territorios de la Ciudadanía buscaba reforzar las políticas de reducción de la pobreza y las desigualdades de las zonas rurales en Brasil, trabajando en los niveles federal, estatal y municipal. Entre sus principales objetivos, se encontraba el integrar las políticas públicas a partir de la planificación territorial, ampliar los mecanismos de participación social en la gestión de las políticas públicas y ampliar la oferta y universalización de los programas básicos de la ciudadanía, procurando la reducción de las desigualdades sociales y económicas existentes en las diferentes regiones del país (Flores, López y Romeo, 2013).

Este programa no había sido considerado originalmente en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2009-2014, sino que fue incorporado a raíz de visitas realizadas por altos funcionarios del Gobierno salvadoreño a Brasil, entre ellos el ministro de Agricultura y Ganadería, Guillermo López Suárez, en julio del año 2010. Dicha visita permitió conocer la experiencia brasileña en reducción de la pobreza, así como la articulación de entidades institucionales, que posibilita un mayor impacto en la implementación de programas del Gobierno central, que trascienden la visión de desarrollo territorial basado en una dinámica agraria, y articulan con otros servicios públicos.

El Plan de Gobierno 2009-2014 proponía acciones orientadas hacia la descentralización de servicios y el fortalecimiento de la participación ciudadana, por lo que la incorporación del enfoque de desarrollo territorial no estuvo en el punto de partida gubernamental, sino que fue adoptado e implementado sobre la marcha, como una profundización de la propuesta de apuesta por el fortalecimiento de la alianza del Gobierno y la sociedad civil.

El PPTP tenía por objetivo general “contribuir al desarrollo integral de los territorios, actuando de forma eficaz y eficiente, promoviendo la superación de la pobreza y propiciando la equidad e inclusión”. Como objetivos específicos señalaba los siguientes:

  1. Lograr la intervención gubernamental efectiva. Esto implica que el aparato de gobierno en todos sus ámbitos (nacional, departamental y local) actúe de forma coordinada con el territorio.
  2. Integrar la participación ciudadana atendiendo las necesidades e intereses específicos de los distintos grupos poblacionales en la implementación, evaluación y seguimiento de la intervención gubernamental en el territorio.
  3. Disminuir las brechas de desigualdad social, en particular las de género, en el acceso a los bienes y servicios gubernamentales.
  4. Dar sostenibilidad social y territorial a la estrategia de desarrollo emprendida por el gobierno del presidente Mauricio Funes, que tiene por objetivo sentar las bases para un nuevo modelo de desarrollo económico y social del país (STP, 2013).

De acuerdo al decreto de Creación del Programa, para el logro de sus fines y metas específicas, se consideraba entre las líneas de acción las siguientes:

  1. La integración de políticas públicas basadas en la planificación territorial.
  2. La expansión de mecanismos de participación social, en la gestión de políticas públicas de interés para la gestión de los territorios.
  3. La articulación de mecanismos de cooperación entre el Órgano Ejecutivo, las instituciones autónomas y los gobiernos locales.
  4. La participación efectiva de los Gabinetes de Gestión Departamental en la articulación de las acciones de gobierno en los departamentos, promoviendo la gestión interinstitucional.
  5. El fortalecimiento de los servicios básicos para la ciudadanía.
  6. La inclusión y la integración productiva de las poblaciones vulnerables y de los segmentos de la sociedad que están sujetos a una mayor desigualdad.
  7. El reconocimiento y respeto de la diversidad social, cultural, económica, política, institucional, ambiental y de las poblaciones.

La amplitud de objetivos y metas indican la aspiración de transformar la forma de relacionar al Gobierno nacional con determinados territorios, buscando impactar en 207 de los 262 municipios del país, y la participación de 3,2 millones de personas, el equivalente a aproximadamente el 56% de la población de salvadoreños residentes en el país. La señalada profundidad de miras haría suponer horizontes de implementación de mediano y largo plazo, tan necesarios como lo sugerido por Schejtman y Berdegué (2003), que, sin embargo, no fueron definidos dentro de la planificación del programa.

Conviene aclarar que el PPTP ofrece novedades en varios sentidos, destacando por un lado la adopción de un enfoque territorial, diferente del municipal, que ha contenido el modelo tradicional para el abordaje del desarrollo local en El Salvador (M. Benavides, en entrevista realizada el 29 de mayo de 2015). La definición de estas unidades territoriales atendía a la similitud de perfiles económicos y ambientales, identidad y cohesión social y cultural, concentración de personas en situación de pobreza y potencial económico para su desarrollo (STP, 2013: 19).

A diferencia de otros programas ejecutados en años anteriores, el PPTP ofrece un modelo de gestión que persigue la identificación de las necesidades particulares de los territorios de manera participativa y conjunta. Es decir, en principio no involucraría acciones o proyectos preestablecidos por las autoridades centrales, sino que estos serían definidos conjuntamente con las comunidades, mediante la conformación de estructuras de planificación, participación y seguimiento (F. Martins, en entrevista realizada el 19 de mayo de 2015). Sin embargo, conviene hacer notar que el diseño del programa no estuvo sujeto a discusión, sino que fue llevado directamente a los territorios, según fue conceptualizado por la secretaría a cargo de su implementación.

El desarrollo de una nueva estrategia sería favorecida por la existencia de un escenario en el que convergen limitados recursos y demasiadas demandas en los territorios. Mediante la planificación conjunta y la articulación institucional, se lograrían mayores eficiencias en la intervención de las entidades públicas, creando una agenda de desarrollo territorial que respondiese de mejor manera a las particularidades de cada territorio (F. Brandelise, en entrevista realizada el 27 de mayo de 2015).

El ejercicio de liderazgo directo de la Presidencia de la República y su secretario técnico facilitaron la convocatoria de la mayor parte de ministerios y entidades autónomas del Órgano Ejecutivo, a pesar de que estas no contaban en todos los casos con trabajo territorial. A cada entidad le fue requerido un ejercicio de revisión de su oferta institucional aplicada a los primeros territorios a intervenir.

Con la directa cooperación Sur-Sur del Ministerio de Desarrollo Agrario de Brasil, el programa fue gestándose hasta ser lanzado el 1 de septiembre de 2011 en un evento multitudinario, que contó con la presencia del entonces presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva. El primer territorio escogido para implementar este nuevo modelo fue el denominado “bahía de Jiquilisco”, que comprende los municipios de Usulután, Jiquilisco, Jucuarán, San Dionisio, Puerto El Triunfo y Concepción Batres, los cuales se encuentran en la franja costera del departamento de Usulután. Los criterios de selección para este territorio cumplían con cabalidad con los propuestos por el mismo programa.

Dicho territorio se caracteriza por tener una fuerte organización social y comunitaria (Flores, López y Romeo, 2013), fortalecida con el asentamiento de desmovilizados del conflicto armado en la zona que comprende el “Bajo Lempa”, el cual, en su lado más oriental, coincide con la zona de la bahía de Jiquilisco. De hecho, uno de los criterios considerados para iniciar en dicho territorio fue una importante red de más de 452 organizaciones sociales, entre Asociaciones de Desarrollo Comunal, Juntas de Agua, grupos productivos, asociaciones de mujeres, entre otros, identificada por la Secretaría Técnica de la Presidencia, al caracterizar el territorio a intervenir (STP, s. f.). Por otra parte, el hecho de constituir una zona poblada por desplazados del conflicto armado, con significativos niveles de pobreza y compartidos desafíos en materia ambiental, fue otro criterio para la definición del primer territorio que sería asumido como ejercicio piloto, para su posterior replicación en otras zonas del país.

La bahía de Jiquilisco: el primer territorio

El Salvador ha experimentado cambios acelerados con posterioridad a la finalización del conflicto armado, pero no ha logrado revertir la tendencia de escaso crecimiento por debajo del promedio de América Latina, caracterizándose en los últimos años por su estancamiento, según lo menciona el Banco Mundial en su descripción del país. A su vez, fenómenos como la violencia y la migración han condicionado el desarrollo de todo el territorio nacional, y los municipios aledaños a la Bahía de Jiquilisco no son ninguna clase de excepción (Enríquez, Moreno y Sáenz, 2011).

De manera sostenida, el sector agrícola, fundamentado por productos primarios de exportación (café, algodón y caña de azúcar), constituyó la principal fuente de ingresos en la zona rural, y casi con exclusividad, el algodón, en la zona costera del país (Enríquez, Moreno y Sáenz, 2011: 54). A partir de políticas y leyes implementadas en los últimos años, se experimentó un marcado deterioro de la actividad agrícola, con mayores efectos en el sector algodonero. Por otra parte, factores como el conflicto armado que afectó dichas áreas y la infraestructura aledaña, la caída de los precios del algodón en el mercado internacional, la reducción de los principales mercados de exportación, así como los cambios en la estructura de propiedad y organización de la producción por la reforma agraria, incidieron como desincentivos de la actividad algodonera (Goitia, citado por Bukele, Lozano y Molina, 2012). Tal fue el impacto que el algodón estuvo a punto de desaparecer de la canasta de productos de El Salvador (Monge-Naranjo y Rodríguez-Clare, 2009: 4).

Mapa 1. Municipios de la bahía de Jiquilisco

Página 262. Mapa 1. Municipios de la bahía de Jiquilisco, El Salvador

Fuente: Elaboración propia.

En los últimos años, la matriz productiva de la bahía de Jiquilisco ha sido reemplazada por el crecimiento de la caña de azúcar, a la que se destinó cada vez más tierras y mano de obra, a un cultivo que cuenta, a diferencia de otros sectores, con una sólida regulación favorable a la suscripción de contratos agrícolas de producción futura y arrendamientos de tierras en manos de cooperativas agrícolas. El crecimiento de la superficie dedicada a la caña, en opinión de representantes de la Asociación Azucarera de El Salvador, se explica por el aprovechamiento de recursos ociosos, que encuentran en la industria de la caña mejores oportunidades que en la ganadería o en la explotación de otros cultivos menos rentables (información concedida por J. Arroyo, según entrevista realizada el 29 de julio de 2015).

Una de las características más relevantes de la bahía de Jiquilisco se encuentra relacionada con su valor ambiental, que le ha llevado a ser considerada dentro del Convenio Ramsar y de la Red de Reservas de la Biósfera, ambas instancias internacionales que velan por la protección de sitios que consideran ecosistemas fundamentales. Esta protección se ve afectada directamente por la naturaleza de las actividades económicas o de subsistencia realizadas en dicho territorio, especialmente las referidas a la explotación de recursos pequeros, forestales y al turismo.

El territorio seleccionado se constituye sobre el ecosistema marino más importante de El Salvador, con 55 kilómetros de costa, y un área de 101.782 hectáreas, de las cuales 19.449 corresponden a manglares, con ocho áreas protegidas (Enríquez, Moreno y Sáenz, 2011).

La población que habita en dicho territorio, de conformidad al Censo de Población y Vivienda realizado en el año 2007, se estima en aproximadamente 167.998 personas, de las que el 43% corresponde al municipio de Usulután, cabecera del departamento del mismo nombre, y la ciudad más relevante cercana a la bahía (tabla 1).

Tabla 1. Habitantes de los municipios de la bahía de Jiquilisco
Municipio

Rango de edad

0-14 15-19 20-24 25-64 65+
Jiquilisco 18 141 5510 3913 17 128 3092
Jucuarán 5370 1718 1059 4313 964
Puerto el Triunfo 6101 1960 1321 6202 1000
San Dionisio 1965 562 423 1739 256
Usulután 24 545 7793 6088 29 018 5620
Concepción Batres 4440 1347 974 4454 982
Total bahía 60 562 18 890 13 778 62 854 11 914

Fuente: DIGESTYC, Censo de Población y Vivienda 2007.

La implementación: el desarrollo territorial y la bahía de Jiquilisco

Organización de actores

El PPTP demandó la construcción y adecuación de una institucionalidad, partiendo en el sector público desde la Presidencia de la República, delegando directamente en el secretario técnico la coordinación del programa. También se creó por parte de la Secretaría Técnica de la Presidencia, un Núcleo Coordinador del Programa, responsable de la articulación institucional, de la participación ciudadana y de la difusión del PPTP.

Una de las modificaciones más relevantes en materia de descentralización y desconcentración del Estado fue el fortalecimiento de la figura de los gobernadores departamentales, regulados en el artículo 200 de la Constitución de la República, como representantes del presidente en los departamentos en los que ha sido nombrado, a efecto de intermediar entre este, los Gobiernos locales y la población. Este rol se ha visto fortalecido a partir del año 2010, con la creación de los Gabinetes de Gestión Departamental (GGD), que mediante Decreto Ejecutivo 54, de fecha 3 de mayo de 2010, pasaron a contar con una estructura de carácter permanente, coordinados por el gobernador departamental, e integrados por los directores, representantes o delegados departamentales de cada ministerio, institución pública autónoma, descentralizada o supervisora correspondiente al Órgano Ejecutivo, que cuenta con una organización departamental en la zona o región.

Los objetivos de estos gabinetes, de acuerdo a su Decreto de Creación de 2010 serían institucionalizar la coordinación de acciones de las dependencias gubernamentales en cada departamento, así como la evaluación de la ejecución de los programas, proyectos y obras gubernamentales en el departamento. También, estaría a su cargo la evaluación de las demandas y dificultades de la población en la ejecución de los mismos.

Por otra parte, el Gabinete Económico y Social Ampliado, conformado por los ministros de Estado y los titulares de las entidades autónomas, constituirían la máxima instancia de coordinación del PPTP. De parte del Órgano Ejecutivo, se conformó un cuerpo de delegados nacionales nombrados por el respectivo titular del ramo, quienes estarían a cargo de proponer las acciones públicas sectoriales en consonancia con la demanda estratégica del territorio, articulando al interior de cada una de las entidades públicas con el programa. Cada delegado sería el responsable de dar seguimiento y evaluar la ejecución de las acciones públicas sectoriales en el territorio, responder solicitudes y sugerencias y presentar informes trimestrales.

Los movimientos anteriores reflejan una adecuación al interior de las entidades públicas en los diferentes niveles de gobierno, alcanzando en un inicio a 46 dependencias del Órgano Ejecutivo, bajo un modelo de articulación sin precedentes en la administración pública nacional.

Ilustración 1. Estructura institucional del PPTP

ilus 1

Fuente: Secretaría Técnica de la Presidencia, 2013.

Del lado de los territorios, la participación sería canalizada mediante la creación de un Consejo del Territorio, integrado por representantes de Asociaciones de Mujeres, Juntas de Agua, Asociaciones de Desarrollo Comunal, Asociaciones de Jóvenes, Asociaciones de Productores, Gabinetes de Gestión Departamental y Alcaldes. Cada uno de esos sectores elegiría sus delegados propietarios y suplentes, los cuales integrarían las diferentes instancias del Consejo del Territorio. Dichas instancias comprenden una Asamblea General, que delibera y aprueba las líneas estratégicas para el desarrollo del territorio. Se reúne ordinariamente cada seis meses y se compone de un 50% de representantes del sector público y un 50% de representantes de la sociedad civil, que a su vez debe estar integrada en partes iguales por hombres y mujeres.

También se consideró la conformación de una Junta Directiva, con funciones de coordinación y articulación entre los sectores y el responsable de la implementación de los lineamientos emanados de la Asamblea General.

Finalmente, serían creadas instancias sectoriales, constituidas por consejos sectoriales ya existentes en los municipios, de acuerdo a la dinámica de cada uno de los territorios, quienes aportarían en la definición de los objetivos estratégicos que constituyen la demanda calificada del territorio, y que serían aprobados por las Asambleas Generales de los Consejos del Territorio (STP, 2013).

Construcción de la demanda estratégica del territorio

Conformadas estas estructuras, se daría paso a la construcción de la demanda estratégica del territorio, lo cual comprendería cinco etapas secuenciales, descritas en la siguiente ilustración.

Ilustración 2. Etapas de construcción de la demanda estratégica del territorio

ilus2cap6

Fuente: Elaboración propia con base en STP, 2013.

Hasta esta etapa, puede observarse un proceso formal de planificación gestado desde el mismo territorio, en aparente condición de equidad entre miembros de la sociedad civil y representantes de las entidades públicas, bajo la conducción de un Núcleo Coordinador del Programa, instalado en la Secretaría Técnica de la Presidencia. Sin embargo, como será descrito más adelante, dicha equidad resultó más bien aparente, en función de las asimetrías de capacidades y de información entre los integrantes de las estructuras territoriales.

Al hablar del diagnóstico, debe decirse que los datos e indicadores considerados respondían en su totalidad a fuentes generadas por entidades públicas, incluyendo el Censo de Población y Vivienda realizado en el año 2007 y en el Censo Agropecuario de 2008, que, a pesar de su carácter público, son de escasa difusión y utilización entre las organizaciones comunales. Otros indicadores respondían a estadísticas administradas exclusivamente por los servicios públicos, lo cual termina siendo relevante en la medida en que la caracterización del territorio y los datos que la soportan fueron suministrados en su totalidad por el sector público.

La falta de manejo de información cuantitativa entre las comunidades condujo a la identificación de factores críticos que no guardan necesariamente relación con las fuentes de datos en el sector público, sino más bien que se sustentan en percepciones, que como puede apreciarse en la tabla 2, ponen el punto de partida, y consecuentemente la visión del territorio, en dimensiones no necesariamente cuantificadas, carentes de priorización y sin un adecuado análisis de causa y efecto entre sí. Por otra parte, además de la ausencia de una verdadera línea base, no se encontró evidencia de ejercicios de análisis de problemas que contribuyeran a la definición de estos factores críticos y la visión del territorio, la cual fue expresada como la simple satisfacción de una carencia detectada, lo que refleja un incompleto análisis del problema, elemento clave para la correcta identificación de una intervención pública y sus soluciones bajo procesos iterativos (Andrews, Pritchett y Woolcock, 2015).

Los factores críticos identificados y los temas a considerar en la visión del territorio fueron los que se muestran en la tabla 2.

Tabla 2. Factores críticos y temas de visión de desarrollo territorial en la bahía de Jiquilisco
Factores críticos Temas en la visión
Escasas oportunidades de empleo Más oportunidades de empleo
Baja efectividad de la red de salud Con buena salud integral
Altas tasas de analfabetismo Libre de analfabetismo
Carencia de prestaciones sociales Con seguridad social
Procesos de deforestación Reforestada
Procesos de contaminación ambiental No contaminada
Carencia de productos básicos Cobertura 100% de productos básicos
Carente accesibilidad y movilidad Mejor infraestructura vial y sistema de transporte
Inseguridad en la tenencia de la propiedad Con seguridad en propiedad y vivienda
Comercialización deficiente Con mercados locales y centros de acopio
Bajos niveles de participación ciudadana en la gestión pública Con población más consiente (sic) para aportar al desarrollo del territorio
Deficiente coordinación entre instituciones públicas y entre los sectores Con buena coordinación con las instituciones del Estado y entre los sectores

Fuente: STP, 2013.

La Asamblea General definió, dentro de la planeación del territorio, valores centrales relacionados con el desarrollo armónico con el medio ambiento y que garanticen un enfoque de género, eliminación de las peores formas de trabajo infantil y la erradicación de la violencia y la discriminación contra las mujeres. Por otra parte, la misma Asamblea General establece como líneas estratégicas para la construcción de la visión del territorio, las siguientes: a) fomentar el turismo, b) fortalecer la piscicultura y la acuicultura, y c) aprovechar el potencial agropecuario del territorio.

A su vez, también son aprobados 17 cursos de acción denominados “bases para el desarrollo”, entre los que se mencionan temas relacionados a la mejora en los centros de producción y comercialización, ampliar cobertura de servicios públicos, vivienda digna, incrementar la calidad educativa y acceso a la educación formal, asegurar una atención de salud con calidez, entre otros. Tanto las líneas estratégicas como las bases para el desarrollo establecen una serie de acciones que conforman la demanda estratégica del territorio. Debe mencionarse que, de este listado de acciones, no se identifica una priorización de las mismas, nociones de secuencia ni horizontes de implementación.

La demanda estratégica de los territorios deberá encontrarse con la oferta que las entidades públicas presenten, la cual fue organizada en torno a tres ejes:

  1. Desarrollo económico
  2. Derechos y desarrollo social
  3. Gestión del territorio

Estos ejes retoman, en el primero de los casos, los objetivos estratégicos de la demanda del territorio, y se compromete un monto de US$ 3.002.826 para el fortalecimiento de los sectores turísticos, piscicultura, acuicultura y agropecuario. El eje de derechos y desarrollo social persigue potenciar los ámbitos de educación, salud, protección a grupos vulnerables como niñez, adolescencia, adultos mayores, así como lisiados y discapacitados del conflicto armado, abarcando el 85% del presupuesto comprometido por el Estado en la bahía de Jiquilisco, es decir, un monto equivalente a US$ 39.204.611. Finalmente, en lo que respecta a gestión del territorio, fueron enmarcadas acciones para mejorar la accesibilidad y movilidad dentro del territorio, ampliación de servicios públicos, acceso a vivienda digna, implementación de política de medio ambiente, seguridad en la tenencia de la tierra, entre otros. Para dicho eje se destinó un monto de US$ 3.805.555.

Estos recursos serían obtenidos del presupuesto general, a partir de los fondos asignados a cada una de las entidades públicas. Es decir, el PPTP no consideraba la gestión de nuevos recursos, sino la orientación de los existentes en función de este territorio, por medio de fichas de proyectos propuestos por las entidades públicas, que serían a su vez las ejecutoras de estas actividades, respondiendo de esa forma a las necesidades y demandas planteadas desde los territorios.

Ilustración 3. Estrategia de implementación del PPTP

ilus 2

Fuente: STP, 2013.

Todas las etapas propuestas en el proceso de construcción de la demanda estratégica del territorio, con la excepción de la elaboración de un Plan de Gestión, fueron desarrolladas mediante un proceso participativo llevado a cabo entre los meses de mayo y julio de 2012, mediante en una serie de trece talleres organizados en nueve comités temáticos conformados por 116 personas de la sociedad civil y el sector público. Las propuestas elaboradas fueron aprobadas en Asambleas Generales que contaron con la participación de 250 personas, lo que dotó de legitimidad a los documentos y acuerdos obtenidos en dichas instancias, y así se llegó a la suscripción de un Pacto Territorial en marzo de 2013, por el cual el Gobierno de la República, se comprometería a ejecutar las acciones acordadas, por un valor total de US$ 46.012.992.

Cabe mencionar que, a pesar de lo dispuesto en los documentos del programa, la etapa de Plan de Gestión no fue efectivamente implementada de forma intencional, al menos durante la etapa inicial, y entonces se limitó la participación de ONG, universidades y otras asociaciones fuera de las que integraron el Consejo del Territorio. A su vez, no se gestionaron otras fuentes de recursos, procurando abandonar con una “tendencia de proyectos” de ciclos e impactos cortos, como respuesta a las demandas territoriales. Por el contrario, el objetivo consistiría en promover la incorporación de un enfoque territorial entre todas las entidades públicas, con un carácter permanente, debiendo estas gestionar recursos y programar acciones para la atención de las incorporadas en la demanda del territorio (F. Martins, en entrevista realizada el 19 de mayo de 2015).

Logros identificados del PPTP

A partir de la investigación realizada, se han documentado avances y logros en el territorio de la bahía de Jiquilisco.[1] En la sistematización del PPTP efectuada por la Secretaría Técnica, publicada en diciembre de 2013, se menciona que, a dos años de haberse ejecutado el programa, no es posible medir impactos, ya que “estos se dan a mediano y largo plazo” (STP, 2013: 67). En dicho documento se relatan algunos resultados, y se destacan como los más relevantes la voluntad y la decisión política, el avance del PPTP, el involucramiento del Gobierno, la articulación institucional y la planificación con base en demandas territoriales. Menciona también como logro la fuerte participación de mujeres y jóvenes, la firma de pactos territoriales entre el presidente de la República y los territorios, así como otras estructuras de soporte al programa, como la Red Nacional de Consejos del Territorio y los círculos de progreso articulados. Dos años después de esta publicación, y a cuatro años del lanzamiento del primer territorio, no se encuentran nuevos informes de resultados del programa, así como tampoco nuevas sistematizaciones. Después de haber efectuado una revisión documental, y sobre la base de los testimonios de los actores involucrados, se estima que los principales resultados son los siguientes.

Organización

El PPTP partió con un abundante trabajo de organización territorial, en una zona caracterizada por un alto nivel de asociatividad y participación. Fue realizado un mapeo de actores que permitió la identificación de numerosas organizaciones activas.

El PPTP consideró que las organizaciones ciudadanas que debían incluirse correspondían a asociaciones locales comunitarias o de desarrollo, grupos productivos y organizaciones de servicio, donde en principio tendrían cabida las empresas, gremiales y asociaciones de productores. Sin embargo, no se identificó participación de estas últimas en el marco del programa.

Se conformaron estructuras denominadas Consejos del Territorio, como espacios para la articulación de estas organizaciones, con 46 entidades públicas del Órgano Ejecutivo en diferentes temáticas, y así se creó un canal de vinculación directo que limitaría la dispersión de esfuerzos de parte del mismo Órgano Ejecutivo.

Los actores locales entrevistados valoraron positivamente el hecho de poder compartir mesa con representantes de las entidades públicas ante las cuales debían presentar sus demandas. La conformación de estas estructuras facilitó el diálogo y el intercambio entre ambos sectores, lo que acercó las instituciones públicas a las comunidades.

Presupuesto

Otro de los logros detectados lo constituyó la territorialización de presupuestos por parte de algunas entidades públicas. Los fondos para la atención de las demandas estratégicas serían provenientes del presupuesto general del Estado, con el aval del Ministerio de Hacienda para garantizar la ejecución de estas. Sin embargo, los presupuestos territoriales fueron efectivos únicamente en el caso de algunas entidades públicas, como el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Centro Nacional de Tecnología Agraria.

De acuerdo a Brandelise, no fue posible contar con presupuestos territoriales en el Programa Territorios de Ciudadanía en Brasil, por lo que es notable que se haya logrado en tan corto tiempo en El Salvador, aunque sea en algunos casos, favorecido por las diferentes dimensiones territoriales (F. Brandelise, en entrevista realizada el 27 de mayo de 2015).

La falta de ejercicios de presupuestos territoriales en los años anteriores impide la comparación interanual, en lo que respecta a la asignación de recursos a los territorios. Por otra parte, el proceso de elaboración de presupuestos, basado en áreas de gestión, dificulta la desagregación por territorios, privilegiando el manejo por cuentas y líneas presupuestarias. A partir del año 2017 se tiene proyectado implementar, por parte del Ministerio de Hacienda, el manejo de presupuestos por programas con enfoques de resultados, lo cual permitirá un mejor seguimiento del gasto y del impacto obtenido con la inversión pública. No obstante, debe reconocerse que al menos en el documento de propuesta, no se hace mención de la territorialización del presupuesto, por lo que se corre el riesgo de retroceder en los pocos logros obtenidos en este ámbito por las entidades antes descritas (Ministerio de Hacienda de El Salvador, 2012).

Articulación interinstitucional

Existe consenso en considerar la capacidad de articulación como uno de los logros destacados del programa. Bajo el liderazgo de la Presidencia de la República, la coordinación de la Secretaría Técnica de la Presidencia y el involucramiento del gabinete de ministros, no sorprende que se integraran 46 delegados de instituciones públicas del Órgano Ejecutivo, conformando Consejos del Territorio. En la misma estructura participaron los Gabinetes de Gestión Departamental, bajo el liderazgo de la figura del gobernador departamental, así como representantes de los gobiernos locales.

La creación del Consejo del Territorio permitió en primer lugar el acercamiento de la oferta pública hacia la ciudadanía en los territorios intervenidos, de manera unificada y directa. Antes de ella, la canalización de demandas en materia de desarrollo local debía gestionarse de manera individualizada, y se encontraban dificultades para acceder a los funcionarios de las instituciones del Gobierno central, que dependían en ocasiones de la colaboración del alcalde.[2]

Por otra parte, a través de los Consejos del Territorio se habilitaron espacios para la articulación entre entidades públicas del mismo Gobierno central, con las autoridades de los otros niveles de gobierno. De esta manera, el modelo había resuelto las dificultades que suelen presentarse en materia de integración y coordinación en las políticas públicas (Lerda, Acquatella y Gómez , 2003).

La STP identifica como el logro del PPTP el haber posicionado y fortalecido a las organizaciones territoriales, facilitado el diálogo, identificado sinergias y promovido el trabajo conjunto entre actores del territorio y entre estos actores públicos del Gobierno central en materia de desarrollo urbano, medio ambiente, servicios de agua, dinamización de la economía local y otros.

Fue creada con el propósito de establecer una eficiente coordinación interinstitucional e interestatal entre Gobierno nacional y Gobiernos locales para coordinar los distintos ámbitos territoriales con participación de la sociedad civil, permitiendo la complementariedad de recursos técnicos y financieros, en el marco del Sistema de Integración Centroamericana. En consecuencia, posee un plano regional, nacional y territorial, que cuentan con el protagonismo de asociaciones de municipalidades (ASIBAHIA, ASUSCUBAJI), asociaciones de mujeres, productores, empresas, fundaciones y universidades.

Este programa cuenta con diferentes instrumentos territoriales, entre los que se destacan el Grupo de Acción Territorial, y procura la implementación de procesos de Gobernanza Territorial, entre los diferentes actores del territorio asentado en la cuenca hidrográfica de la bahía de Jiquilisco.

Dificultades de implementación

Competencia entre estrategias gubernamentales

Territorios de Progreso fue un programa articulado con relativa celeridad, que contó con el apoyo de la cooperación técnica de Brasil y con el respaldo del presidente de la República, quien delegó en el secretario técnico la coordinación de las entidades públicas.

No obstante el alto nivel de las autoridades a cargo del PPTP, el mismo Órgano Ejecutivo impulsó otras iniciativas importantes en materia de desarrollo territorial, entre las que es la más destacada, al menos para la zona de la bahía de Jiquilisco, la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Territorial (ECADERT), que basada en un modelo de cuenca hidrográfica, comprendía un territorio de 14 municipios, incluyendo las zonas más altas del departamento de Usulután, y más de 250 mil habitantes, absorbiendo el territorio de la bahía de Jiquilisco.

Esta iniciativa fue impulsada en el año 2010 por la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización, que formaba parte de la Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia. A pesar de ser coordinadas ambas estrategias por el Órgano Ejecutivo, no se logró la vinculación entre los mismos, en parte por los diferentes enfoques utilizados en cada caso, así como por la diferencia de liderazgos ejercidos en cada una de estas secretarías, por lo que su ejecución fue desde el ámbito del Gobierno central paralela e independiente.

En el documento “Sistematización de Metodología del Territorio de Cuenca”, realizado por Portillo y Calles (2013), por encargo de la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización, se reconoce como una de las amenazas “la percepción de traslape con el programa de Territorios de Progreso”, misma percepción que fue confirmada por los actores territoriales de la sociedad civil.

Exclusión de organizaciones de la sociedad civil

Uno de los principales problemas identificados por los actores territoriales y el sector académico consiste en la exclusión de algunas organizaciones sociales con trayectoria y capacidades instaladas en el territorio, que impidió una planificación conjunta entre todos los actores.

El Programa Territorios de Progreso determinó con anticipación que las organizaciones que formarían parte de los Consejos del Territorio serían de tipo territorial o comunal, limitándose a Asociaciones de Desarrollo Comunitario, Juntas de Agua, Organizaciones de Mujeres, Organizaciones de Jóvenes, Grupos Productivos, relegando a organizaciones con mayor incidencia y capacidades técnicas y financieras, las cuales se encontraban trabajando en los territorios.

Tampoco se promovió la inclusión de sectores empresariales en los espacios de organización y diálogo generados, que al menos en el caso de la industria cañera, constituyen un actor muy relevante, al ser una fuente de empleo de cada vez mayor relevancia en la zona. Por otra parte, han sido mencionados algunos conflictos por los representantes de territorios, ante el crecimiento en los últimos años de las extensiones de cultivo de caña de azúcar, y la contaminación que la misma provoca con la práctica de quemas –estimada por la Asociación Cañera de El Salvador en un 20% de las superficies cultivadas– y el uso de pesticidas. Dicha entidad señala que la mayor parte de estas quemas responde a sabotajes realizados contra los propietarios de la tierra, y en menor medida como una mala práctica que dicha organización está tratando de erradicar. Sin embargo, los conflictos en el territorio empiezan a visualizarse, por lo que se hace necesario profundizar los esfuerzos de generar condiciones de mayor gobernabilidad territorial entre los habitantes de los territorios y el comercio e industria de la zona.

Asimetrías en capacidades de actores

Otro de los cuestionamientos identificados se refiere a la capacidad real de los actores locales para definir y consensuar una agenda con los delegados territoriales. De acuerdo a los representantes de las organizaciones entrevistadas, “la demanda estratégica de los territorios se terminó pareciendo mucho a la oferta presentada por las entidades públicas”.

Las asimetrías de información, así como diferencias en la formación y experiencia en la planificación de agendas de desarrollo, entre los operadores gubernamentales y los representantes locales, anularon la intención de equilibrio que suponía la conformación de Consejos del Territorio, con determinación de cuotas por sector y género. Debe tenerse presente que algunos representantes territoriales son analfabetos o con un bajo nivel de escolaridad, lo cual no debe sorprender en territorios cuya escolaridad promedio es de entre tres y cinco años, con un 21,2% de analfabetismo en el departamento de Usulután, según los datos del diagnóstico considerados por el programa en su caracterización inicial (STP, s. f.).

Debilidades en la capacidad de intermediación de delegados territoriales y municipalidades

El PPTP exigía a cada una de las instituciones públicas la designación de representantes en el territorio que tuvieran capacidad de incidencia, o como el mismo Núcleo Coordinador del Programa, “que le hablase al oído al titular de la institución” (F. Martins, en entrevista realizada el 19 de mayo de 2015). A pesar de ello, en algunos casos los funcionarios designados tenían un perfil técnico, dependientes de jefaturas y direcciones, sin capacidad de decisión, y con escaso acceso a las máximas autoridades institucionales. Esta limitación resulta más evidente en entidades con limitado trabajo territorial, y que se vieron motivadas a generar una oferta de acciones en el marco de este programa.

Por otra parte, los técnicos contratados por la Secretaría Técnica de la Presidencia interpretaron su rol como delegados del Gobierno central, y respondían en mayor medida a los intereses de las entidades del Gobierno central que a los intereses de los territorios a los cuales prestaban asistencia.

En el caso de los gobiernos locales, particularmente en el caso de las municipalidades, estas adoptaron un rol más pasivo, y se colocaron principalmente del lado de la demanda por acciones y proyectos, en lugar de visualizarse como agentes bajo un esquema de complementariedad con el Gobierno central, en un esquema de más largo plazo (F. Martins, en entrevista realizada el 19 de mayo de 2015). En este apartado se destaca el contraste de lo ocurrido con el proceso de desarrollo bajo enfoque de cuenca dentro de ECADERT, en donde las asociaciones de municipios se han constituido en actores dinámicos para el desarrollo de sus territorios.

Falta de uniformidad en definición de acciones

Se elaboraron fichas de acciones y proyectos por 46 instituciones públicas, que comprometían un presupuesto por un valor de US$ 46 millones (STP, 2013: 37).[3] De estas fichas, algunas correspondían a nuevas acciones que se realizarían a partir de los diagnósticos elaborados por los Consejos del Territorio. En otros casos, las acciones correspondían a la mera cuantificación de la intervención de las entidades públicas en los territorios, a partir de servicios que eran ejecutadas previamente y de manera regular por las entidades públicas.

También formaron parte de las propuestas de implementación acciones que habían sido programadas en el marco de otros programas, como la reforma de salud o el refuerzo de infraestructura en centros escolares, que pudieron ser implementados con independencia del PPTP, pero que fueron agregados al mismo bajo la idea de coordinación y articulación interinstitucional.

Ha podido documentarse, mediante informes individuales proporcionados por algunas entidades, un importante nivel de ejecución, especialmente en entidades a cargo de obras de infraestructura (Ministerio de Obras Públicas y Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local), así como en servicios que ya desarrollaban un importante trabajo territorial en la bahía de Jiquilisco, tales como el Ministerio de Agricultura y Ganadería, la Policía Nacional Civil o el Ministerio de Salud, que generalmente tenían a su cargo mayores asignaciones presupuestarias.

No obstante lo anterior, debe reconocerse la dificultad de monitorear el nivel de ejecución del presupuesto, que se suma a la falta de informes de seguimiento, la falta del manejo de estos recursos dentro de la unidad presupuestaria específica “Territorios de Progreso”, lo que impide un seguimiento específico de la ejecución presupuestaria del programa, y más aún, de las inversiones correspondientes a la bahía de Jiquilisco.[4]

Falta de metodologías de priorización

La conformación de agendas para el tratamiento de problemas constituye uno de los temas centrales del estudio de las políticas públicas (Aguilar Villanueva, 1993). La existencia de intereses y valores diferenciados, así como la apertura de mayores canales de participación, permiten la posibilidad de influir a las personas y grupos dentro de la definición de la agenda pública, lo que favorece una distribución más equitativa del poder y aumenta la efectividad y eficacia de las políticas (Lahera, 2002). Reconociendo que la mayoría de la información se encuentra en manos de los ciudadanos, se supera el paradigma que estima que la mejor solución a los problemas viene dada por los analistas, por lo que debe hacerse un manejo de las expectativas y emociones de las personas sobre sus problemas (Bardach, 1981). Por tal motivo, la toma de decisiones sobre los asuntos de la comunidad se vuelve fundamental en entornos de recursos críticamente limitados como en el caso del Gobierno central y los gobiernos locales de la bahía de Jiquilisco.

En el caso del PPTP, a pesar de que el modelo hace referencia a la necesidad de priorización, no se identifican metodologías que permitan tratar las necesidades planteadas en la demanda estratégica del territorio. De acuerdo a la directora de Desarrollo Territorial del Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial, M. Benavides (en entrevista realizada el 29 de mayo de 2015), “sin priorización de acciones y ante la limitación de recursos, el documento se asemeja a una carta de deseos”, y no a una herramienta para una adecuada gestión de las intervenciones públicas.

Gestión de otras fuentes de recursos

EL PPTP, a pesar de la limitación de recursos de las entidades públicas, no promovió la gestión de otras fuentes de financiamiento, incluyendo a las entidades de cooperación, que sí tenían intervención en los mismos territorios, pero bajo otras modalidades como el ECADERT. A modo de ejemplo, esta iniciativa ha recibido la cooperación de organismos internacionales para la creación de una plataforma estratégica, que contiene una cartera de ocho proyectos, por un monto superior a un millón de dólares (Portillo y Calles, 2013).

Las razones de dicha decisión serían la promoción del compromiso de las entidades públicas de orientar sus propios recursos hacia la territorialización de sus acciones. Por otra parte, en opinión de los entrevistados involucrados en su diseño, la exclusión de cooperantes daría mayor credibilidad al PPTP, ante el aprovechamiento particular que algunas organizaciones pretendieran lograr a costa de los programas de desarrollo territorial.[5]

En contraste, la iniciativa ECADERT ha gestionado, entre los años 2012 y 2014, recursos provenientes del Fondo Regional por un monto de US$ 650.000, que serían complementados con una contrapartida equivalente, financiada por recursos locales.

Falta de consolidación en la identidad territorial

Uno de los criterios para la selección del territorio de la bahía de Jiquilisco lo constituyó la identidad territorial del mismo, que tomaba en cuenta las similitudes entre los municipios. Sin embargo, a raíz de entrevistas y del trabajo con grupos focales, pudo advertirse que tanto las autoridades locales como los representantes de la sociedad civil continuaban abogando por sus comunidades de procedencia, en detrimento de la visión colectiva del territorio, plasmada en los documentos de demanda estratégica y el Pacto Territorial.

De acuerdo con las entrevistas realizadas con los representantes de las comunidades, se aprecian diferentes valoraciones sobre la intervención en sus correspondientes municipios, coincidiendo en el hecho de haberse generado una concentración de intervenciones en Jiquilisco y Puerto El Triunfo, así como un rezago en las áreas más orientales de la bahía, correspondiendo a los municipios de Concepción Batres y Jucuarán.

Dificultades en la evaluación

El ciclo de las políticas públicas considera que después de todo ejercicio de diseño e implementación, debe darse lugar a una institucionalización de esquemas de monitoreo y evaluación, que transformen experiencias de gestión de los recursos públicos en conocimiento y aprendizaje, que logren aumentar la efectividad de todo el proceso (Lahera, 2002).

Como fue mencionado anteriormente, no se identificó una verdadera línea base que facilitara la medición de los logros que pretendían lograrse, ni herramientas de monitoreo o verificación periódica, sino únicamente un documento de caracterización, a partir de las estadísticas disponibles o generadas por las mismas entidades públicas.

El modelo del PPTP descansó en la contraloría social ejecutada por la población en los territorios a partir de la observación, y como resultado de los informes que serían presentados por los delegados territoriales de las entidades públicas. Durante los tres años de implementación, no se encontraron registros de reportes de monitoreo y evaluación adicionales al proporcionado por la Secretaría Técnica de la Presidencia para el primer semestre del año 2013, lo que evidencia la falta de seguimiento que habría permitido efectuar comparaciones entre períodos.

Perspectivas del desarrollo territorial: después de Territorios de Progreso

Adecuación institucional y programas preexistentes

A diferencia de la plataforma de Gobierno del presidente Mauricio Funes, su sucesor ha considerado desde un inicio una apuesta expresa por el desarrollo territorial, proponiendo una serie de acciones y modificaciones institucionales, que han empezado a verse durante su primer año de gestión. Entre estas adecuaciones institucionales, se encuentra la transformación del anterior Ministerio de Gobernación en el Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial, al que constituyó en la entidad operativa que asume el trabajo operativo en los territorios, en coordinación con las gobernaciones departamentales, que también jugarían un rol articulador más consolidado, como un enlace entre el Gobierno central y los territorios. En esta cartera de Estado se han creado las Direcciones de Desarrollo Territorial y una Dirección de Participación Social, que serán las responsables de retomar y dar continuidad a las experiencias implementadas durante la gestión presidencial anterior, en sus dimensiones operativas, recibiendo a parte del personal y funciones de la extinta Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización y de la Secretaría Técnica de la Presidencia que intervino en el PPTP. En esta última dependencia, ha sido creada una Dirección de Territorialización del Estado, que forma parte de la Dirección General de Transformación del Estado, que cargará con la definición estratégica, la coordinación interinstitucional y el sistema de monitoreo de las intervenciones territoriales.

En lo que respecta al PPTP, antes de la finalización del gobierno anterior, se procedió a una conformación acelerada del resto de territorios propuestos, y se constituyeron nuevos consejos del territorio hasta un número de al menos 29 nuevas estructuras. La definición de algunos de estos territorios podría cuando menos discutirse, asemejándose a la noción de territorios normativos, definidos por las entidades públicas bajo criterios de conveniencia funcionaria o políticos (Berdegué y Meynard, 2012). En algunos casos, los criterios de selección condujeron a la ruptura de asociaciones preexistentes, en favor de nuevas articulaciones con menor identidad, y no se encontró información sobre los análisis que dieron pie a esta distribución de territorios, los cuales tampoco fueron participativos, sino definidos unilateralmente desde la entidad coordinadora del programa.

La planificación del Gobierno de Salvador Sánchez no hace referencia en ninguno de sus documentos oficiales al PPTP. Las justificaciones de esta desaparición, de acuerdo a lo mencionado por los actores entrevistados, a cargo de las dependencias responsables de promover el desarrollo territorial, indican que el mismo se encuentra siendo evaluado y analizado para mejorar su implementación. Sin embargo, desde la misma secretaría donde fue gestado el PPTP, se sostiene que es un programa que ha concluido su ciclo, al haber sido de tipo “presidencial”, por lo que el gobierno de Salvador Sánchez buscó implementar su propia apuesta por el desarrollo territorial, basada en una reforma del Estado que tienda a la descentralización y desconcentración en favor de municipios organizados en mancomunidades (asociaciones de municipios), modificando entre otros aspectos los criterios para la definición del enfoque territorial.

Los primeros pasos dados por el gobierno de Salvador Sánchez consisten en el traslado de competencias operativas sobre el territorio al Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial. De los esfuerzos implementados en la bahía de Jiquilisco, el GAT y el ECADERT se mantienen activos por el aporte de las autoridades municipales y de las organizaciones no gubernamentales involucradas, así como por los liderazgos locales. En contraste con el PPTP, el ECADERT ha logrado mantenerse y sobreponerse al retiro temporal de los actores gubernamentales, dando permanencia a una estrategia de largo plazo.

El Instituto Centroamericano de Investigaciones para el Desarrollo y el Cambio Social (INCIDE), fundado entre otros por el exsecretario técnico de la Presidencia que creó y condujo el PPTP, ha cuestionado abiertamente que sus sucesores en el gobierno de Salvador Sánchez hayan mantenido un discurso de continuidad respecto de la gestión anterior, durante la campaña electoral y luego de ganar la presidencia. De acuerdo a la postura de esta organización sobre el primer año de gestión gubernamental del presidente Sánchez Cerén, “ha ignorado buena parte de lo realizado durante el último quinquenio… lo cual le ha significado una valiosa pérdida de tiempo y le ha impedido cosechar una valiosa cantidad de resultados positivos concretos”. De manera puntual, se hace referencia a la apuesta estratégica por el desarrollo de la zona costera –en la que se incluiría la bahía de Jiquilisco–, y al cierre de instancias de participación ciudadana creadas durante la administración del gobierno anterior, incluyendo entre ellos al PPTP, abriendo nuevos canales de participación (INCIDE, 2015).

Ley de ordenamiento y desarrollo territorial y los fondos de la cooperación del milenio

Se están generando condiciones institucionales que procuran impactar el desarrollo territorial, sin que presenten una articulación con respecto de las iniciativas anteriormente descritas. En primer lugar, se destaca la implementación de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial como uno de los objetivos principales a lograr durante la administración gubernamental de Salvador Sánchez. Esta normativa ha enfrentado innumerables dificultades en su proceso de aprobación y posterior implementación, lo que llevó finalmente a la redacción de un texto cuestionado por representantes del sector académico entrevistado en esta investigación (A. Cummings y E. Merlos). Entre ellos, se destaca el señalamiento de que la ley en realidad hace mayor referencia al ordenamiento del territorio, y en menor medida al desarrollo territorial, entrañando inconsistencias como la creación de nuevas estructuras basadas en una distribución administrativa, desconectada de la misma territorialización que pretende conseguir.

La ley impone la construcción de estructuras basadas en divisiones administrativas como los departamentos, y no territoriales, negando la mayor afinidad que puede haber entre municipios, conformados en algunos casos en mancomunidades que involucran territorios de diferentes departamentos. Estas asociaciones naturales de los municipios no estarían siendo consideradas, que en algunos casos ya cuentan personalidad jurídica, y gestionando diferentes proyectos en sus territorios.

A su vez, se visualizó la creación de entidades de coordinación nacional y departamental, de manera independiente a otras estructuras como las construidas mediante el PPTP y ECADERT.

Por su parte, las autoridades gubernamentales señalaron que la ley podía mejorarse, pero que existió el mandato de darle vida durante la administración presidencial de Salvador Sánchez, aunque posteriormente se vayan realizando los ajustes y aprendizajes que permitan su implementación (G. Melara, en entrevista realizada el 24 de junio de 2015).

El reglamento de esta ley fue aprobado el 13 de mayo de 2015, y se concedió el plazo de un año para emitir la documentación técnica de aplicación que ordena la ley y el mismo reglamento.

Por otra parte, la corporación de los Fondos del Milenio ha aprobado un componente de US$ 277 millones –a los que deberá agregarse una contrapartida nacional de US $88 millones– destinados prioritariamente a mejorar el clima de inversión en la franja costera de El Salvador, por lo que la bahía de Jiquilisco sería uno de los territorios beneficiados. La ejecución de este componente estaba programada para iniciar en el mes de septiembre de 2015.

Los fondos serían utilizados para atender aspectos primordiales para los sistemas socioproductivos de la costa, lo que permitiría la vinculación exitosa a la cadena productiva nacional, dinamizaría los recursos potenciales con los que cuenta cada zona de influencia, generaría mejores medios de vida para la población mediante la inserción laboral y productiva que generen las áreas intervenidas. Los principales ejes estratégicos del planteamiento de desarrollo que fundamentan y encaminan dicha propuesta describen lo siguiente:

  1. Fortalecimiento de los tejidos socioproductivos costeros marinos: se basa en la promoción de encadenamientos productivos con alto potencial de desarrollo local, tanto en términos de fortalecimiento de equipos, procesos y tecnologías como capacidades productivas y formación de las personas que trabajan en estos sectores agropecuarios, turismo y pesca.
  2. Desarrollo de ciudades costeras con activos estratégicos: se enfoca en el desarrollo de la red del conocimiento e innovación y cultura costero marina, entre otros.
  3. Logística y servicios asociados: se basa en mejorar las infraestructuras y equipamientos de fronteras terrestres, en el marco de actuaciones de integración transfronteriza y desarrollo regional

A su vez, está pendiente la ejecución de un componente de US$ 25 millones provenientes de préstamos internacionales, para impulsar el Programa de Desarrollo Turístico de la Franja Costero Marina. Considera cuatro componentes: a) puesta en valor de atractivos turísticos, b) emprendimiento local, c) gobernanza turística y gestión ambiental. Su ejecución será realizada en los departamentos de La Libertad y Usulután, incluyendo la bahía de Jiquilisco.

Conclusiones

El PPTP propuso un nuevo modelo de interacción entre la sociedad civil y el Gobierno central, mediante el acercamiento de la oferta y demanda institucional en estructuras con amplia representación de los sectores más relevantes. Si bien fue concebido originalmente como una instancia de participación ciudadana y mejoramiento de la efectividad de la gestión gubernamental, fue innovador al incorporar la noción de territorios como unidades para la intervención.

El componente institucional fue el área que reflejó un mayor avance en el programa, articulando las entidades del Órgano Ejecutivo en función de un determinado territorio, vinculándolas en estructuras territoriales con participación de los Gabinetes de Gestión Departamental, municipalidades y representantes de organizaciones de la sociedad civil organizada.

A cuatro años del lanzamiento del primer territorio, el programa se suspendió, y fue sujeto de evaluación por las nuevas entidades responsables de impulsar el desarrollo territorial, con el propósito de extraer aprendizajes para la adecuación e implementación del gobierno de Salvador Sánchez. Dicha falta de continuidad impide entregar conclusiones de mayor profundidad respecto de los impactos obtenidos.

Durante su ejecución, ha podido observarse la obtención de ciertos resultados a cargo de algunas entidades públicas como el caso del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Ministerio de Salud, los cuales estarían relacionados con el trabajo territorial que dichas entidades ya realizaban previamente en la zona.

A pesar de haber sido impulsado desde la Presidencia de la República, la existencia de dos núcleos de poder desde el Gobierno central permitió la creación de iniciativas de desarrollo territorial paralelas al PPTP. El caso más representativo lo constituyó la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT), basado en un enfoque de cuenca hidrográfica, que incluye a 14 municipios del departamento de Usulután, entre los que se encuentran los pertenecientes a la bahía de Jiquilisco. Para dicha iniciativa, algunas entidades públicas, como el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, debieron trabajar en ambos programas, al igual que algunos representantes de la sociedad civil. A pesar de algunos leves esfuerzos por vincular ambas iniciativas por parte de las autoridades del Órgano Ejecutivo, fueron sujetos de trayectorias distintas, atendiendo a las diferencias de enfoques, unidades territoriales y de actores, que fueron excluidos del PPTP. La participación de estos actores, entre los que se destacan las asociaciones de municipios como ASIBAHIA y el Grupo de Acción Territorial (GAT), así como asociaciones, fundaciones y entidades de la cooperación internacional, ha posibilitado que el programa sobreviva al cambio de gobierno, descansando en el dinamismo de los mismos actores del territorio.

La nueva apuesta por el desarrollo territorial debe aprovechar los recursos y avances logrados, mediante las políticas y programas implementados durante las gestiones gubernamentales anteriores. En este sentido, las apuestas que se visualizan en el horizonte –la implementación de la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial y la ejecución de un nuevo Fondo del Milenio II– no debieran ignorar los antecedentes y resultados de los programas de desarrollo territoriales anteriores.

Esta experiencia muestra la importancia de atender a la integralidad del ciclo de gestión de las políticas públicas, efectuando mejoras y adaptaciones iterativas, que, para ser efectivos en su propósito de transformación territorial, demandan horizontes de mediano y largo plazo. Escenarios de limitados recursos como el descrito demandan que las intervenciones previas sean aprovechadas, procurando su progresivo acercamiento a la satisfacción de las necesidades ciudadanas, para las cuales han sido generadas expectativas de cumplimiento, que ninguna autoridad puede abandonar, bajo pretexto de permitirse un cambio de rumbo.

Finalmente, se considera importante mantener la comunicación con las organizaciones de la sociedad civil, independientemente del curso de acción que tome el Gobierno. La falta de información y la desatención de expectativas afecta la credibilidad de futuras intervenciones programadas por las entidades públicas.

Bibliografía

Aguilar Villanueva, L. (1993). Estudio Introductorio en Problemas Públicas y Agenda de Gobierno. México: Porrúa.

Andrews, M.; Pritchett, L. y Woolcock, M. (2015). “Doing Problem Driving Work”, Working Papers, Center for International Development at Harvard University.

Bardach, E. (1981) “Problemas de la definición de problemas en el análisis de políticas”, en L. Aguilar (ed.) El estudio de las políticas públicas. México: Porrúa.

Berdegué, J. y Meynard, M. (2012). Las Ciudades en el Desarrollo Territorial Rural. Santiago Chile: Rimisp.

Bukele, R.; Lozano, F. y Molina, C. (2012). Análisis del deterioro de la agricultura en El Salvador a partir del proceso de liberalización económica de los 90. El Salvador: Universidad Centroamericana José Simeón Cañas, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales.

Dirección General de Estadísticas y Censos de El Salvador (DIGESTYC) (2007). Censo de Población y Vivienda 2007.

Enríquez, A.; Moreno, M. y Sáenz, C. (2011). Bahía de Jiquilisco. Fortalecer capacidades para el desarrollo económico local en territorios impactados por la migración. San Salvador: PNUD/UCA.

Flores, R.; López, R. y Romeo, M. (2013). El Fortalecimiento de la Cooperación Sur – Sur como alternativa para enfrentar los problemas del desarrollo. El Salvador: Universidad de El Salvador, Escuela de Relaciones Internacionales.

Gobierno de El Salvador (GOES) (2010). Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014.

Instituto Centroamericano de Investigaciones para el Desarrollo y el Cambio Social (INCIDE) (2015). Boletín, mayo de 2015.

Lahera, E. (2002). Introducción a las Políticas Públicas. Santiago de Chile: Fondo de Cultura Económica.

Lerda, J.; Acquatella, J. y Gómez, J. (2003). Integración, Coherencia y Coordinación de Políticas Públicas Sectoriales (reflexiones para el caso de las políticas fiscal y ambiental). Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina.

Ministerio de Hacienda (2016). “Portal de Transparencia Fiscal”, revisado el 19 de enero de 2016.

Ministerio de Hacienda de El Salvador (2012). “Plan de Reforma del Presupuesto Público de El Salvador”.

Monge-Naranjo, A. y Rodríguez-Clare, A. (2009). Crecimiento Económico en El Salvador. Pensilvania: Pennsylvania State University.

Portillo, H. y Calles, R. (2013). “Sistematización metodología estrategia de territorios de cuenta”, Informe de Consultoría solicitada por Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización.

Schejtman, A. y Berdegué, J. (2003). “Desarrollo Territorial Rural”, en R. Echeverría (ed.) Desarrollo territorial rural en América Latina y el Caribe: manejo sostenible de recursos naturales, acceso a tierras y finanzas rurales. Washington D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

Secretaría Técnica de la Presidencia del Gobierno de El Salvador (STP) (2013). “Territorios de Progreso. Una práctica de articulación institucional con participación ciudadana”.

Secretaría Técnica de la Presidencia del Gobierno de El Salvador (STP) (s.f.) “Tendencias de Bahía de Jiquilisco”, [Presentación].

Anexo

Entrevistas

Nombre Entidad Rol

1

Lilian del Carmen Alas Asociación desarrollo comunal Consejo del Territorio

2

Sabino de Jesús Saravia Asociación desarrollo comunal Consejo del Territorio

3

Raquel Esperanza Flamenco Representante MINED Usulután Consejo del Territorio

4

Juan José Romagoza Representante MINSAL Usulután Consejo del Territorio

5

Julio Ernesto Campos Asociaciones de agua Consejo del Territorio

6

Rigoberto Herrera Cruz Alcaldía de Jiquilisco Consejo del Territorio

7

Norma Azucena Hernández Asociaciones de agua Consejo del Territorio

8

Walter Aparicio Alcalde Consejo del Territorio

9

Fausto Martins Secretaría Técnica de la Presidencia Núcleo Implementación PPTP

10

Marta Benavides Ministerio de Gobernación Directora de Desarrollo Territorial del MINGOBDT

11

Fátima Brandelise Ex funcionaria de Ministerio de Desarrollo Agrario de Brasil Asesoría y cooperación en diseño del programa

12

Andrew Cummings Universidad Centroamericana José Simeón Cañas Académico; director de maestría en Desarrollo Territorial, Universidad Centroamericana

13

Enrique Merlos Fundación para el Desarrollo Académico; director de Programa de Desarrollo Territorial FUNDE

14

Carmen Barrera Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial Implementación PPTP y actualmente revisora de nuevos programas de DT, en Secretaría Técnica de la Presidencia

15

Gladys de Melara Secretaría Técnica de la Presidencia Directora de Territorialización de la Secretaría Técnica de la Presidencia

16

Milagro Platero / Ramón Bonilla Grupo de Acción Territorial Actor relevante en territorio

17

Ileana Gómez Fundación PRISMA Académico; investigadora en desarrollo territorial

18

Grupo Focal Sociedad civil Líderes locales


  1. Es preciso hacer mención de las dificultades en la recopilación de información en esta investigación sobre los logros e impactos, debido principalmente a dos aspectos, que suponen una deficiencia del mismo programa, los cuales mencionamos a continuación:
    a) Ausencia de un mecanismo de seguimiento estandarizado, transparente y basado en información cuantitativa. El seguimiento, de conformidad al Decreto de Creación del PPTP, era responsabilidad de cada uno de los delegados territoriales de las entidades púbicas, quienes tenían la obligación de generar reportes de manera trimestral. La misma entidad coordinadora reconoce que no fueron realizadas evaluaciones de impacto, lo cual se justificaría en la suspensión del programa con el cambio de gestión gubernamental.
    b) Falta de respuesta a requerimientos de información pública por parte de las entidades de gobierno requeridas por medio de la Ley de Acceso a la Información Pública. Fueron realizadas peticiones de información a 22 entidades públicas con presupuestos y acciones programadas en el marco del PPTP, y se recibió únicamente respuesta favorable de 7 de ellas, que fueron la misma presidencia de la República, el Centro de Tecnología Agraria (CENTA), el Consejo Nacional para la Pequeña y Mediana Empresa (CONAMYPE), el Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local (FISDL), el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) y el Ministerio de Obras Públicas (MOP). En los restantes casos, se hizo mención de que la información era inexistente o que la respuesta debía ser entregada por la presidencia de la República, por haber sido este un programa presidencial y recaer la coordinación en la Secretaría Técnica de la Presidencia.
    Esta última proporcionó documentación del único reporte de avance que realizó, el cual corresponde al primer semestre del año 2013, indicando que durante los años 2011 y 2012 se trabajó en la organización ciudadana. Esta información ha sido completada con reportes oficiales suministrados por las antes descritas entidades públicas, así como otras fuentes, incluyendo las observaciones de los miembros de las comunidades, que nos permite identificar algunas de las intervenciones comprometidas.
  2. Según información recabada en grupo focal realizado el sábado 13 de junio, en el municipio de Concepción Batres.
  3. Documentos proporcionados por Secretaría Técnica de la Presidencia presentan presupuestos anuales diferentes de la cifra oficial reportada por dicha entidad en los Pactos Territoriales suscritos en la bahía de Jiquilisco.
  4. Con excepción de la Presidencia de la República, la mayoría de las instituciones públicas no registran significativas inversiones en la unidad presupuestaria “Territorios de Progreso”, por lo que se asume que las inversiones efectuadas fueron hechas con cargo a otras cuentas presupuestarias (Ministerio de Hacienda, 2016).
  5. De acuerdo a lo mencionado por Fausto Martins, existen antecedentes de organizaciones que gestionan recursos, de los cuales solo una fracción son destinados a acciones a desarrollar en el territorio, y se destina la mayor parte a la elaboración de diagnósticos y consultorías a cargo de las mismas organizaciones, con asiento fuera del territorio local.


Deja un comentario