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Balance de la experiencia latinoamericana de desarrollo territorial rural y propuestas para mejorarla

Julio Berdegué y Arilson Favareto

Resumen

Entre mediados de la década de 1990 y mediados de la década de 2000, tuvo lugar una revisión crítica de la experiencia regional de desarrollo rural, y de construcción de una propuesta adecuada a las nuevas realidades: el enfoque territorial del desarrollo rural, o desarrollo territorial rural (DTR). Transcurridos casi veinte años, es necesario hacer un balance de los resultados y los efectos de la propuesta de DTR.

Este capítulo presenta los resultados del balance, el cual se sustenta en los siguientes elementos: primero, una revisión de programas y proyectos importantes de DTR, a partir de la literatura disponible en la región; y segundo, un análisis en profundidad de programas importantes, seleccionados a partir de un concurso regional convocado por el Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. Con base en los principales resultados, se formulan cuatro propuestas prioritarias para un relanzamiento del enfoque de DTR, que se haga cargo de su desempeño en sus primeros años de aplicación en América Latina y el Caribe.

La necesidad de plantear una segunda generación de políticas y programas de desarrollo territorial rural en América Latina y el Caribe surge bajo un argumento principal: en el futuro próximo, el enfoque territorial para el desarrollo de las regiones rurales de América Latina sigue siendo el mejor camino para hacer frente a las condicionantes, restricciones y oportunidades que enfrentan las sociedades rurales de la región.

Introducción

A partir de 1980 se instaló en el mundo un etapa neoliberal. En nuestra región se aceleraron y profundizaron las transformaciones estructurales de las sociedades rurales. En el medio rural cambiaron las economías, las sociedades, los actores, las políticas, las relaciones con los entornos.

El enfoque sectorial de desarrollo rural que había predominado desde la posguerra apostaba a la modernización agrícola, especialmente de la agricultura campesina o agricultura familiar, como motor de la transformación rural. A fines del siglo XX, era evidente que ese enfoque estaba agotado. Entre otras falencias, el enfoque sectorial convencional hacía poco caso a la heterogeneidad de las sociedades rurales; desconocía el carácter multidimensional de la pobreza rural; ignoraba la multiactividad de las familias rurales y las concebía exclusivamente como productoras o trabajadoras agrícolas; se concentraba en fortalecer las capacidades de los productores, pero hacía poco para corregir las fallas de los mercados; hacía poco y nada en materia de transformación institucional, excepto en los temas asociados a la tenencia y la concentración de la tierra; se limitaba a las políticas e instrumentos al alcance de los ministerios de agricultura; no se preocupaba por la congruencia entre las políticas y programas de desarrollo rural y las estrategias y políticas macroeconómicas, lo que resultaba en una enorme vulnerabilidad de las primeras; tenía serias dificultades para asumir la importancia creciente del mercado y sus agentes en la determinación de las tendencias, oportunidades y restricciones de los habitantes y de las unidades económicas rurales; ignoraba el hecho de la urbanización latinoamericana y el papel de las ciudades en el desarrollo de sus entornos rurales (Chiriboga, 2002; Schejtman y Berdegué, 2004).

Según Veiga (2002b), tres tendencias estuvieron en la base de la renovación del discurso que se inicia en las postrimerías del siglo XX: la diversificación de las economías rurales y el peso declinante de la agricultura en el producto interno bruto y en el empleo; las insuficiencias de las estrategias basadas en la especialización sectorial y las nuevas apuestas por las economías espaciales basadas en articulaciones y vínculos intersectoriales, como estrategia de inserción de los territorios en la economía global; y, finalmente, la crítica a la planificación centralizada de políticas públicas, de arriba hacia abajo, tanto desde una perspectiva económica como desde la lógica de la construcción de sociedades más democráticas.

Fue en ese contexto que entre mediados de la década de 1990 y mediados de la de 2000, tuvo lugar una revisión crítica de la experiencia regional de desarrollo rural, y de construcción de una propuesta adecuada a las nuevas realidades: el enfoque territorial del desarrollo rural, o desarrollo territorial rural.

Releyendo algunos de los principales textos que aportaron a ese debate,[1] es fácil concluir que se trató de un diálogo sustentado en un esfuerzo muy serio por entender las nuevas características de nuestras sociedades rurales. No es que esas lecturas de la realidad no estuvieran influenciadas por las convicciones ideológicas o políticas de cada uno de quienes participamos en esa discusión, pero el punto de partida de la construcción de alternativas fue, sin duda, un esfuerzo por entender la ruralidad contemporánea tal cual era, con una disposición a poner en cuestión las verdades reveladas que habían inspirado las estrategias y políticas rurales en las cinco décadas anteriores.

Distintos autores y equipos concentramos la atención en aspectos diferentes de las sociedades rurales. Cada quien tenía evidencias e interpretaciones sobre apenas una parte de la realidad. Gracias a que se construyeron los espacios y las condiciones para un diálogo de alcance realmente latinoamericano, es que esas piezas pudieron contrastarse,[2] debatirse y, finalmente, ensamblarse en dos afirmaciones que hoy en día parecen banales, pero que implicaron una ruptura con la tradición intelectual agraria y rural imperante hasta entonces. La primera de ellas, que sintetizó el análisis empírico de la nueva ruralidad, fue: “lo rural no es lo mismo que lo agrícola”. La segunda, de naturaleza normativa, señalaba que la promoción del desarrollo rural bajo las nuevas condiciones de América Latina y el Caribe debía basarse en un enfoque territorial y no en uno sectorial.

El desarrollo territorial rural en el inicio

Hay diferentes resúmenes de la propuesta de desarrollo territorial rural en el estado de avance que tenía en la primera mitad de la década de 2000 (entre otros, Echeverri y Ribero, 2002; Echeverría, 2003; Favareto, 2007; Pérez, 2001; Schejtman y Berdegué, 2004; Veiga, 2002a). En esta diversidad, sin embargo, hay cinco elementos comunes que se pueden señalar como el corazón de la propuesta del enfoque territorial de desarrollo rural:

  1. Definición del territorio como un espacio socialmente construido y, por ende, como un conjunto de estructuras, instituciones y actores, más que como una geografía con determinadas condiciones físico-biológicas (lo cual diferencia al enfoque territorial de, por ejemplo, los enfoques de cuencas o, más recientemente, de paisajes o landscapes).
  2. Reconocimiento de la diversidad sectorial de la economía rural, incluyendo las actividades agrícolas en el sentido amplio, pero también otras actividades primarias, los servicios y las manufacturas e industrias (Reardon, Berdegué y Escobar, 2001). Autores como Graziano da Silva (1997) y Graziano da Silva y del Grossi (2001) destacaban la “urbanización de las áreas rurales” y enfatizaban que la nueva ruralidad contenía un número creciente y diverso de actividades y actores no relacionados con la agricultura. Lo importante de esta constatación es que de ella deriva la propuesta de que las políticas y programas de desarrollo territorial no deben definirse a priori como enfocadas en un sector particular, es decir, no pueden ser iniciativas sectoriales. Esta afirmación separa al enfoque territorial de las estrategias tradicionales de desarrollo rural, las que eran (y son) de naturaleza sectorial y centradas en actores y agendas agrarias, incluyendo aquellas que consideraban que el desarrollo de la agricultura campesina, o de la agricultura familiar, debía ser el eje y motor del desarrollo rural.
  3. Valorización del papel de los espacios urbanos y de las relaciones rurales-urbanas (Schejtman, 1998; Veiga, 2002b). Por decirlo más directamente, se proponía que el espacio de las políticas de desarrollo rural se basa en una interdependencia entre lo rural y lo urbano. Este espacio incluye, sin ninguna duda, la “ruralidad profunda”, caracterizada por bajas densidades de población, la importancia de la agricultura y otras actividades primarias, y paisajes naturales. Sin embargo, se releva que el espacio del desarrollo territorial también incluye los pueblos y las ciudades pequeñas y medianas (hasta 500 mil habitantes), donde en el año 2000 habitaba el 49% de la población urbana de América Latina y el Caribe (UN DESA, 2015). Los núcleos urbanos y sus entornos rurales se relacionan a través de flujos de bienes y servicios, de redes sociales, de personas y organizaciones formales e informales que realizan partes de sus vidas o de sus actividades en ambos espacios. Esta constatación incluye un reconocimiento del papel cada vez más importante y, debemos decirlo, más influyente y determinante, de una diversidad de actores, relaciones y actividades que tienen residencia en el segmento urbano de los territorios rurales-urbanos. Este énfasis en las interdependencias y articulaciones rurales-urbanas diferencia al enfoque territorial de las propuestas de desarrollo local o de desarrollo basado en la comunidad.
  4. Las estrategias y programas de desarrollo de cada territorio deben pensarse, construirse y conducirse desde abajo, desde el territorio, aunque en diálogo e interacción con las dinámicas supraterritoriales de todo tipo. La primera razón que justifica esta centralidad de los actores territoriales es el reconocimiento de que cada territorio es una construcción social única y diferente de los demás, con estructuras, instituciones y actores distintivos, forjados a lo largo de la historia del territorio. Cada estrategia o programa de desarrollo territorial no tiene otra opción que internalizar esa particularidad del territorio, y ello no se puede hacer si no es desde el territorio mismo. Este elemento distingue el enfoque de desarrollo territorial rural de la estrategia de desarrollo rural integral (DRI).
  5. La estrategia y el programa de desarrollo de cada territorio incluyen la construcción de un actor territorial colectivo. Se entiende que en cada territorio (producto en parte de lo señalado en los puntos anteriores) hay una diversidad de actores con intereses particulares y, muchas veces, contrapuestos y en pugna. La estrategia de desarrollo territorial no puede ser una sencilla suma de intereses particulares, y, menos aún, la imposición de las prioridades de algún actor en particular. La construcción de una agenda territorial supone, por ende, la construcción de un actor territorial colectivo que exprese dicho programa de desarrollo. Esto no supone –como ha criticado, entre otros, Manzanal (2006)– una negación del conflicto social; el planteamiento es que el conflicto social debe tener alguna vía de superación que, en las sociedades democráticas, debería ser expresiva, en mayor o menor medida, de la diversidad de intereses contenidos en el territorio.

A estas características medulares, Schejtman y Berdegué (2004) agregaban algunos otros criterios que en verdad se derivan o basan en los cinco ya mencionados: el desarrollo territorial implica procesos simultáneos de transformación productiva y de cambio institucional; reconocimiento de una diversidad de estrategias de vida de los hogares rurales; importancia de la construcción de nuevas arquitecturas institucionales para el desarrollo; y, finalmente señalamiento de que los programas de desarrollo territorial rural debían concebirse como iniciativas de largo plazo.

Un último elemento sustantivo de las definiciones generadas en el período 1996-2007 era el énfasis en la reducción de la pobreza rural como objetivo central del desarrollo territorial. Ello no podía ser de otra forma, si recordamos que, en 1980, al iniciarse el ciclo neoliberal, la pobreza en América Latina y el Caribe afectaba al 60% de la población rural (73 millones de personas), y que en 2002 esta había aumentado en dos puntos porcentuales y en cinco millones de personas, en tanto que la extrema pobreza rural había crecido en casi ocho puntos porcentuales (Schejtman y Berdegué, 2006). Enfrentar ese verdadero desastre social era la tarea más urgente, y eso tuvo una influencia decisiva en la conceptualización de las propuestas de desarrollo territorial.

Transcurridos casi veinte años, era necesario hacer un balance de los resultados y los efectos de la propuesta de desarrollo territorial rural (DTR).

Metodología de un balance

Este balance se sustenta en los siguientes elementos: primero, una revisión de programas y proyectos importantes de DTR, a partir de la literatura disponible en la región, incluyendo publicaciones formales, así como informes y documentos disponibles en internet. Tras una primera revisión muy amplia, se identificaron aquellos programas para los que existía documentación útil para contribuir al balance de la experiencia regional de DTR. El análisis abarcó 41 programas en 11 países de la región. El capítulo de Christian, Schejtman y Berdegué incluido en este libro resume los hallazgos de este análisis documental.

En segundo lugar, el Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural convocó a un concurso regional para seleccionar programas importantes que pudieran ser analizados en profundidad. Los equipos responsables de esta sistematización realizaron dos talleres, uno para elaborar un marco común de análisis y otro para comparar resultados y elaborar una síntesis. Los resultados de estos análisis en profundidad son presentados en sendos capítulos en este libro.

Mireya Valencia et al. reflexionan sobre la experiencia del Programa de Desarrollo Sustentable de Territorios Rurales y del Programa Territorios de Ciudadanía, impulsados por el Ministerio de Desarrollo Agrario y por la Casa Civil de la Presidencia de la República, respectivamente. Su análisis abarca ocho territorios en el norte, nordeste, centro y sur del Brasil.

Arilson Favareto et al. analizan el Programa Territorios de Identidad del gobierno federal de Brasil, poniendo énfasis en su interacción con el Plan Plurianual del Gobierno del estado de Bahía, en el nordeste de Brasil. La experiencia del estado de Bahía es especialmente importante porque ahí se produjeron innovaciones, en especial en lo que se refiere a la integración del nuevo enfoque a los instrumentos tradicionales de la planificación gubernamental, como los presupuestos y los planes formales de mediano plazo.

Aníbal Llano estudia el caso de los Contratos Plan colombianos, impulsados por el Departamento Nacional de Planeación, gobiernos departamentales y municipales y ministerios sectoriales y otras entidades del Gobierno nacional. El análisis se enfoca en el caso del Contrato Plan, que abarca nueve municipios del sur del departamento de Tolima.

Finalmente, Oscar Aguilar analizó el Programa Presidencial Territorios de Progreso implementado durante el gobierno del presidente Mauricio Funes, en El Salvador. Este programa salvadoreño se inspiró en el brasileño Territorios de Ciudadanía, lo que dio lugar a un convenio de cooperación entre ambos países. El estudio se enfoca en el territorio donde se inició el programa, la bahía de Jiquilisco, conformada por seis municipios costeros del departamento de Usulután.

Para la selección y análisis de estas experiencias (tanto las incluidas en el estudio documental como en los estudios de caso en profundidad), se definió que una iniciativa de DTR debería caracterizarse por ciertos elementos constitutivos de este enfoque: (a) actores territoriales con una visión colectiva del futuro de su territorio; (b) enfoque multisectorial que considera el conjunto de la economía territorial, (c) consideración de las relaciones entre lo rural y lo urbano, (d) inversión en activos del territorio, y, de manera muy decisiva, (e) empoderamiento de los actores territoriales para tomar decisiones en los procesos de desarrollo.

Estos cinco elementos se usaron como criterios para responder a dos preguntas: primero, ¿en qué medida el diseño de las políticas, programas y proyectos que se definen como iniciativas de DTR, se ajustan a los criterios conceptuales del enfoque?; segundo, ¿en qué medida la implementación de esas iniciativas es consistente con los criterios básicos señalados? Una tercera pregunta del análisis se refiere a los resultados y efectos de estas iniciativas, y busca relacionarlos con las respuestas a las dos preguntas anteriores.

El presente capítulo resume los principales resultados de este balance de la experiencia regional de desarrollo territorial rural y, con esa base, formula cuatro propuestas prioritarias para un relanzamiento del enfoque de DTR que se haga cargo de su desempeño en sus primeros años de aplicación en América Latina y el Caribe.

Luces y sombras

El balance que podemos hacer, a casi veinte años de haberse iniciado la construcción de un enfoque territorial para el desarrollo rural latinoamericano y caribeño, tiene luces y sombras.

En la columna del haber, destacamos tres elementos:

  1. El desarrollo territorial se ha consolidado como la principal narrativa del desarrollo rural en América Latina y el Caribe. El enfoque ha sido asumido por miles de iniciativas, desde pequeños proyectos de organizaciones sociales y de ONG hasta las plataformas de movimientos sociales de base rural, y hasta grandes políticas como la Ley de Desarrollo Rural Sustentable de México, los programas de Territorios de Identidad y de Ciudadanía de Brasil o el Acuerdo de Paz Colombiano con sus Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que son ejes principales del compromiso en favor de una reforma rural integral. Por primera vez, es una narrativa nacida en la región (aunque con influencias internacionales y en diálogo con la experiencia mundial, como debe ser) y no son agencias de países desarrollados las que norman conceptualmente el desarrollo rural latinoamericano, como sucedía con las propuestas de desarrollo rural integral o de modernización agraria a partir de la Revolución Verde.
  2. Estas iniciativas de desarrollo territorial hicieron un aporte importante a la recuperación de la dimensión de desarrollo económico y de transformación productiva como parte de las estrategias de lucha contra la pobreza rural, especialmente en territorios que no tenían las mayores ventajas comparativas de cara a los mercados internacionales. Recordemos que, en la década de 1990, aún imperaba en la región la regla impulsada por el Banco Mundial y por el Banco Interamericano de Desarrollo, y acogida con mucha fuerza por casi todos nuestros gobiernos, que señalaba que el desarrollo productivo debía focalizarse en aquellos lugares, empresas o sectores con ventajas comparativas en los mercados, y que a todos los demás –los que en esos años se denominaban “inviables”– había que apoyarlos en su condición de pobres mediante instrumentos de protección social.
  3. Las iniciativas de desarrollo territorial tuvieron un impacto indudable en la experimentación y la expansión de arreglos institucionales más transparentes y más participativos en las políticas de desarrollo rural. Se facilitó el trabajo con una mayor diversidad de actores sociales, y el DTR fue una parte importante de la corriente de opinión que impulsaba el diseño de políticas y programas “de abajo hacia arriba”.

En cuanto a los efectos e impactos sobre el bienestar y las oportunidades de desarrollo, la verdad es que no es posible hacer un balance definitivo. Las políticas y programas de desarrollo territorial no hicieron ningún esfuerzo por superar la nefasta tradición instalada desde los años ochenta en el mundo del desarrollo rural, según la cual invertir en evaluaciones de resultados e impactos rigurosas era no solo innecesario, sino que era un pecado “economicista”. Sin quitar ni un ápice de valor a las evaluaciones cualitativas y a los métodos participativos de evaluación, la verdad es que estos, por su misma naturaleza, usualmente no nos informan sobre la magnitud de los efectos e impactos sobre muchos indicadores relevantes de bienestar y de expansión de oportunidades. No sabemos, por lo tanto, si las iniciativas de desarrollo territorial han sido más eficaces y costoeficientes que otros enfoques en transformar las condiciones y opciones de vida de las personas y de los grupos sociales, en especial en territorios rezagados. Esto no es un detalle menor, por muchos motivos; entre otros, porque el enfoque territorial es más complejo de implementar que los programas sectoriales o los de desarrollo local y, por lo tanto, es importante saber si los resultados justifican el mayor esfuerzo requerido y rendir cuentas a la sociedad por ello.

De lo que no tenemos duda es que las políticas, programas y proyectos de desarrollo territorial, tal y como fueron aplicados en la práctica, no fueron capaces de resolver algunos de los desafíos que eran suficientemente reconocidos en los planteamientos conceptuales y metodológicos originales.

A continuación, remarcaremos algunas brechas entre la propuesta y su aplicación práctica que nos parecen especialmente importantes.

El cambio de un enfoque sectorial agropecuario a un enfoque territorial

La propuesta del DTR señalaba que la modernización (décadas de 1970 y 1980) o el desarrollo sostenible (década de 1990 y años posteriores) de la agricultura, particularmente de la agricultura familiar o campesina, ya no tenía la fuerza para ser el motor del desarrollo de sociedades y economías rurales más complejas que las de antaño. El enfoque territorial suponía, por tanto, convocar e involucrar a nuevos actores sociales en las políticas y programas de desarrollo rural y hacerse cargo de la diversidad de las economías rurales.

El examen de la experiencia latinoamericana de DTR nos lleva a proponer que ciertamente el sello agropecuario que dominaba sin contrapeso la experiencia latinoamericana hasta la década de 1980 ya no tiene ni remotamente la fuerza de antaño, a pesar de seguir fuerte en el imaginario social y en el escenario político de nuestros países. El enfoque de DTR, por una parte, aprovechó los vientos de nuevas preocupaciones y objetivos que no venían marcados de origen con la lógica sectorial agropecuaria. La temática ambiental, la irrupción de los pueblos indígenas y las nuevas apuestas de desarrollo, como el turismo, el empleo rural no agrícola o el pago por servicios ambientales, encontraron en el DTR un marco que podía contenerlas y proyectarlas. De la misma forma, numerosos programas originados en los gobiernos subnacionales (departamentos, provincias, estados) y locales (municipios, distritos, comunas, intendencias) transitaron con facilidad de una lógica de desarrollo económico local (DEL) a una de DTR porque esta última interpretó mejor sus intenciones y objetivos.

Sin embargo, el resultado corresponde más bien a una multiplicación y diversificación de lógicas sectoriales que a un planteamiento y propuesta multisectorial en sus sentidos social (¿qué actores sociales concurren?), económico (¿qué sectores de la economía del territorio se intervienen?) e institucional (¿qué agencias y dependencias de los gobiernos participan?). En contraste con el paradigma sectorial agropecuario, el DTR ha sido una propuesta con capacidad de dar cabida a una amplia variedad de lógicas sectoriales, pero en la mayoría de los casos que hemos examinado, no tuvo el mismo éxito en promover acciones multisectoriales propiamente.

Más aún, en las etapas de planificación de los programas de DTR, con frecuencia hay una concurrencia de diversos sectores y actores provenientes y representativos de distintos sectores sociales, económicos e institucionales, pero finalmente las acciones que luego se implementan suelen ser más limitadas sectorialmente.

El factor determinante parece ser la naturaleza del convocante, o más precisamente, del actor que controla el acceso a los recursos del programa. La gran mayoría de las políticas y programas de DTR que conocemos y analizamos fueron convocados, impulsados y financiados por agencias y dependencias de algún ministerio sectorial: agricultura (la mayoría de los casos), medio ambiente, infraestructura y obras públicas, etcétera. En estos casos, no es raro que el convocante invite a participar a actores sociales e institucionales, aunque dicha participación no sea suficiente para instalar una lógica multisectorial propiamente. Lo que sí suele lograrse a través de esa participación multisectorial limitada es identificar y mitigar algunos posibles conflictos intersectoriales (por ejemplo, el impacto de determinadas acciones sectoriales sobre los espacios de otros sectores: impactos ambientales de inversiones agropecuarias, pertinencia cultural étnica de inversiones para el desarrollo económico, etcétera). Por esta vía, se ayuda a legitimar la acción sectorial, a matizarla en consideración de otros factores y, por tanto, a darle mayor pertinencia, eficiencia y, con un poco de suerte, eficacia y sostenibilidad. Es decir, el enfoque de DTR ha sido útil para relativizar y matizar la acción sectorial, pero no ha logrado, en la mayoría de las experiencias analizadas, instalar una propuesta propiamente multisectorial.

El origen de este resultado limitado, en comparación con la promesa del DTR, es la fuerza de la organización sectorial del Estado, que, en la inmensa mayoría de los países de la región, se refuerza con el peso del Gobierno central (o nacional o federal, según sea el caso), es decir, de los ministerios sectoriales. Podemos afirmar que la propuesta de DTR que emerge del debate de alrededor de 1995-2005 fue ingenua al no darse cuenta suficientemente de que la organización sectorial del Estado impondría límites severos a los diseños multisectoriales de desarrollo.

De hecho, los programas de DTR que logran avanzar más en diseños e implementaciones multisectoriales son aquellos que son impulsados por entidades de los gobiernos que tienen funciones más políticas que sectoriales, como en el caso de la Secretaría Técnica de la Presidencia de la República de El Salvador (Programa Presidencial Territorios de Progreso; Aguilar, en este volumen) o el Departamento Nacional de Planeación de Colombia (programa Contratos Plan; Llano, en este volumen); o el Programa Territorios de Identidad, del Gobierno del estado de Bahía, en Brasil, bajo la coordinación de la Secretaría de Planificación local. Cuando el dueño de la política o el programa es un ministerio o agencia sectorial, resulta casi imposible escapar a la fuerza centrípeta de esa lógica parcial, aunque el programa y sus responsables señalen que los inspira una aspiración multisectorial.

Suele haber una confusión entre programas sectoriales geográficamente focalizados e iniciativas de DTR. Una política de apoyo especial a las escuelas públicas en municipios rurales pobres, por ejemplo, es una iniciativa sectorial de educación, aunque esté focalizada territorialmente. Un programa de apoyo al desarrollo de la agricultura familiar en determinadas zonas de un país es una intervención sectorial, de nuevo, focalizada geográficamente. La diferencia radica en que el desarrollo territorial se propone, ex ante, el desarrollo del territorio como un todo, y no de una de sus dimensiones. No es que sea mejor proponerse el desarrollo del territorio que el desarrollo de sus escuelas o de sus agricultores familiares o de sus cuencas; solo afirmamos que son esfuerzos diferentes, complementarios sin duda, pero diferentes.

Cabe señalar que un programa territorial puede, y muchas veces debe, priorizar ciertos sectores o dimensiones de acción e inversión para lograr la transformación productiva e institucional del territorio como un todo. Si la política se propone ex ante el desarrollo de determinados territorios, usualmente sucederá que, como resultado del proceso de construcción del actor territorial y de su estrategia o programa de acción, se dará prioridad a ciertas variables, dinámicas o sectores que tienen el mayor potencial para ser motores del desarrollo del conjunto. Así, dicha política podrá, y usualmente deberá, traducirse en que el territorio X opta por basar su desarrollo en la expansión del turismo, el Y apuesta a la agricultura familiar y el Z, a lo mejor, a una economía diversificada sin claro predominio de un sector en especial. Lo importante, lo decisivo, es que los actores del territorio tengan la opción y la oportunidad de definir su estrategia de desarrollo, sin precondiciones sectoriales y bajo una perspectiva de transformación estructural. Es esa condición la que muchas políticas que se declaran como “territoriales” no han cumplido.

Consideración de las relaciones entre lo rural y lo urbano

Una de las constataciones más significativas de los trabajos y los diálogos originales sobre el DTR en América Latina se refería al peso del mundo urbano en las dinámicas rurales de desarrollo. Salvo aquellas zonas extremadamente aisladas (muy extensas en superficie, pero que contienen una pequeñísima y decreciente proporción de la población rural), los territorios rurales latinoamericanos se encuentran fuertemente vinculados con centros urbanos de distinto tamaño, mediante flujos de bienes, servicios, personas, información, redes sociales, servicios ambientales, etcétera.

En el caso de los pueblos y las ciudades pequeñas o medianas, dichos flujos dan origen a una densa red de interdependencias rural-urbanas (Berdegué, Proctor y Cazzuffi, 2014), en tanto que cuando los territorios rurales se relacionan con grandes aglomeraciones urbanas y metropolitanas, lo rural queda claramente subordinado a las dinámicas urbanas. Por otra parte, las diferencias culturales entre las sociedades rurales y urbanas, que eran profundas hasta no hace muchos años, se han estrechado significativamente, particularmente entre las y los jóvenes, cuyas preferencias, costumbres, normas y valores están fuertemente permeadas por el avance de la telefonía, la radio, la TV, internet y, algo no menor, el mejoramiento en muchos países de los caminos rurales, que acortó la distancia entre lo rural y lo urbano y facilitó la movilidad de decenas de millones de personas en ambos sentidos.

Ante esta realidad que ya era evidente en los años noventa y que hoy en día es mucho más significativa (Berdegué et al., 2019), se proponía que el DTR debía expandir su noción de espacio de desarrollo, incorporando al menos a las ciudades pequeñas y medianas, para dar cuenta de los vínculos rural-urbanos. Incorporar a la ciudad al dominio de la propuesta de desarrollo implica, por supuesto, hacerse cargo de los actores sociales, de las actividades económicas y de las instituciones que tienen asiento en el segmento urbano del territorio.

Nuestro examen de las experiencias latinoamericanas de DTR indica que, en la mayoría de los casos, lo anterior no ocurrió. Los programas y proyectos mantuvieron la visión de la ruralidad clásica, lo rural como el campo, como el espacio de las actividades primarias y de la naturaleza y de los actores vinculados a ellas. En estas experiencias, lo urbano usualmente aparece como “el mercado”, como el espacio de la demanda por los bienes o servicios de lo rural. Sigue pesando mucho el sentido de lo urbano como un fenómeno antagónico, antitético de lo rural, y por tanto, una visión defensiva de las relaciones rural-urbanas.

Cabe señalar que no siempre es así. Hay programas de DTR, como el Contrato Plan de Colombia, que sí han avanzado en una mejor consideración de los vínculos rural-urbanos como elementos que pueden (deben) ser objeto de acciones de desarrollo para potenciarlos y de esa forma coadyuvar a dinamizar los territorios.

El territorio como construcción social

El territorio fue definido de distintas formas en la literatura entre los años 1996 y 2007 citada anteriormente. Sin embargo, en la gran mayoría de los casos, se incluían elementos que llevaban a considerar el territorio como “un espacio socialmente construido” (Schejtman y Berdegué, 2003). Es decir, se remarcaban las instituciones, las relaciones y los actores sociales y, por tanto, la construcción histórica del territorio, por encima de sus condiciones físico-biológicas o agroecológicas. Esto marcó una diferencia de origen con otras tradiciones de desarrollo rural, como la del enfoque de cuencas, y con todas aquellas que se sustentaban en la delimitación de “dominios de recomendación” homogéneos a su interior.

Con relación a esta expectativa del DTR, observamos que en general sí hubo un avance significativo en la región. Iniciativas como el brasileño Programa de Territorios de Identidad (Valencia et al. y Favareto et al., ambos en este volumen) realizaron un esfuerzo considerable por incorporar los factores sociales constitutivos de la identidad territorial, al menos en la delimitación de los territorios en los que se proponían actuar. Lo mismo se observa, mucho más recientemente, en el caso de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (PDET) impulsados a partir de la firma del Acuerdo de Paz colombiano, por la Agencia de Renovación del Territorio.

En experiencias como las señaladas se descubrió que, si bien los procesos sociales, económicos y culturales se despliegan en espacios funcionales, socialmente construidos, los presupuestos, las autoridades, los programas y las políticas reconocen domicilio en territorios normativos, como los municipios, intendencias, comunas o distritos, o las provincias, departamentos y estados. En estos y en otros casos se descubrió que no era un asunto trivial conciliar los territorios funcionales (identitarios, socialmente construidos) con los territorios normativos, pero que ello era necesario para dar viabilidad al DTR en el contexto de la institucionalidad pública.

Sin menoscabo de estos avances reales y no escasos, detectamos muchas iniciativas autodenominadas de DTR, en las que el territorio era degradado a algo que no pasaba de ser un contenedor físico, cualquier unidad local de trabajo que convenía al gestor del proyecto: una localidad o conjunto de ellas, una microcuenca, o un municipio, por ejemplo, sin mayor preocupación por si dicho espacio tenía correspondencia con alguna dinámica social. Se trata, en nuestra opinión, de una perversión del concepto de territorio.

El agudo problema de las fallas de coordinación

Las políticas y programas territoriales han tenido grandes dificultades para resolver fallas de coordinación entre sectores de Gobierno, entre niveles de Gobierno (nacional, provincial, y local), entre tipos de actores (privados, no gubernamentales y públicos) y entre actores y actividades urbanas y rurales.

El desarrollo territorial es, sobre todo, un esfuerzo de coordinación. Una iniciativa de desarrollo territorial no tendrá otro instrumental distinto a la inversión en salud, en infraestructura, en desarrollo agrícola o en agroindustria o en turismo, en fortalecimiento de los gobiernos locales, en empoderamiento de los grupos sociales excluidos, en mejoramiento de la gobernanza para dar espacio a la participación social, etcétera. Todos estos instrumentos de inversión son instrumentos sectoriales. Seamos claros: en el desarrollo territorial, no hay instrumentos de inversión que no existan en programas sectoriales. El valor agregado del desarrollo territorial es su promesa de concertar y coordinar estos instrumentos y, en un sentido más amplio, los actores, las instituciones y los recursos y capacidades de estas parcialidades sectoriales, para impulsar una agenda propiamente territorial que supere la suma de sus partes.

La verdad es que nos quedamos cortos en el cumplimiento de esta promesa. Ha habido tres factores que nos han limitado. El primero fue una confianza injustificada en el poder de instancias de participación y diálogo multiactores sin capacidad resolutiva o, mejor dicho, sin suficiente poder para hacer cumplir lo resuelto (enforcement). Se invirtieron decenas de miles de horas de activistas, funcionarios, técnicos, empresarios y dirigentes sociales en participar en innumerables mesas de concertación de todo tipo,[3] cuyos acuerdos no tardaban mucho en desvanecerse y quedar reducidos a ideas que con demasiada frecuencia no se ejecutaban.

El segundo problema es que, en las instancias de participación, normalmente faltaba un actor principal: aquel con el poder suficiente, político y/o económico para decidir y actuar en el territorio de acuerdo con su voluntad y sin tener que depender del acuerdo social. Este factor es una expresión de la desigualdad social, económica y política, que es una característica central de América Latina. El desarrollo territorial fue usualmente impulsado por actores sociales con menor poder o por agentes públicos cuya agenda era usualmente de naturaleza distributiva o socioambiental. En la mayor parte de las experiencias que analizamos, no se logró convocar o sumar a los actores sociales y económicos con mayor poder, cuyas decisiones tienen un enorme impacto en los territorios.[4]

Finalmente, en el caso de la coordinación tanto pública-pública como pública-privada, descubrimos que los Estados latinoamericanos y caribeños carecen de instrumentos políticos, legales y administrativos que permitan formalizar acuerdos vinculantes y exigibles y que comprometan el ejercicio de los presupuestos, en ausencia de lo cual, la coordinación pública es flor de un día.

Limitado empoderamiento de los actores locales

Tal vez lo más esencial del enfoque territorial es conceptualizar el desarrollo rural como un proceso de construcción social de un actor colectivo, expresivo del territorio, dotado de una estrategia de largo plazo y con capacidad y poder para intentar llevar adelante un programa de desarrollo.

Esta formulación surgió bajo la influencia de dos factores. Por una parte, la experiencia todavía reciente a mediados de la década de 1990, de las dictaduras militares en casi todo el continente, que daba urgencia a la necesidad de recomponer las democracias y esto requería restaurar el tejido social. En segundo lugar, la literatura evaluativa del desarrollo rural alrededor del mundo había confirmado que, sin participación social, los proyectos de desarrollo terminaban siendo entelequias de corta vida y de dudoso impacto.

En contraste, en los enfoques más tradicionales del desarrollo rural, de corte sectorial, la construcción de la organización social es una variable instrumental a los objetivos del proyecto: se necesita una cooperativa para tener economías de escala para la productividad y el acceso al mercado; se requiere una asociación para conservar las fuentes de agua o para restaurar el paisaje; es necesario un grupo para que pueda funcionar determinada metodología de ahorro y crédito.

Las principales investigaciones empíricas sobre las dinámicas territoriales de desarrollo han confirmado que los territorios que logran crecimiento económico con inclusión social son aquellos en los que se han constituido “coaliciones territoriales transformadoras” (Fernández et al., 2012; Fernández y Asensio, 2014). Dichas investigaciones proponen que

la pieza clave para el logro de círculos virtuosos localizados de crecimiento económico, inclusión social y sustentabilidad ambiental, parece ser la formación y desarrollo de coaliciones sociales que a lo largo del tiempo construyen el poder y el proyecto necesarios para imprimir un sentido diferente al desarrollo de sus territorios […] (Berdegué et al., 2011:20).

Nuestra evaluación de la experiencia de DTR nos lleva a concluir que los programas y proyectos sí han hecho una contribución sustantiva y ampliamente expandida de democratización de la gestión pública, lo que dio mayores espacios a grupos que estaban muy marginados. Como se detalla en los restantes capítulos de este libro, se innova en fórmulas de participación social, en el diálogo multiactores, en la transparencia y el control social.

Sin embargo, hay dos limitaciones. La primera es que, como consecuencia del foco sectorial y de la restricción del territorio al espacio más rural, los actores de la mayoría de las experiencias que analizamos están generalmente constreñidos a aquellos de naturaleza agraria. El problema con esto es que el territorio nunca es uniforme en su estructura social. En casi todos los territorios rurales latinoamericanos, si se entienden como espacios funcionales socialmente construidos y no como delimitaciones basadas en criterios administrativos o técnicos, viven y actúan campesinos, comerciantes, burócratas, asalariados, obreros, empresarios de diverso tipo, profesores, etcétera. Una organización que solo o fundamentalmente contiene a uno de dichos grupos, o a uno de esos grupos y sus aliados más próximos, no puede ser expresiva del territorio, y muy probablemente tendrá una agenda de índole sectorial.

El actor territorial al que se aspira es, por tanto, “multisectorial”, expresivo de la diversidad social o al menos de una gama amplia de la sociedad. Los actores colectivos territoriales parecen ser más exitosos en transformar el territorio en un sentido de desarrollo sustentable cuando son o se parecen a una “coalición” de actores diversos, sea esta tácita o implícita (Birner, Gupta y Sharma, 2011).

Una segunda variable tiene que ver con el tipo de participación que se considera en muchos programas de DTR. Las iniciativas de desarrollo territorial, sin duda, se beneficiaron de la corriente general que amplió los espacios de participación social en las políticas públicas. Sin embargo, dicha participación usualmente ha sido de tipo consultivo. Los espacios de decisión son escasos, y suelen estar limitados a opciones de baja importancia estratégica: se puede decidir si se opta por una u otra alternativa técnica frente a algún problema particular, pero no se puede decidir, por ejemplo, si se va a priorizar la agricultura o el turismo o la manufactura, o la conservación ambiental, o la equidad de género o la inclusión étnica, en las asignaciones de los presupuestos. El “qué” y las grandes opciones del “cómo” llegan al territorio predefinidas, y el territorio usualmente puede influir y a veces decidir sobre el “micro-cómo”. También es frecuente que las decisiones sobre “quiénes” también estén ya cerradas de antemano.

El proyecto de desarrollo territorial sigue siendo concebido de facto si no que de jure, como una iniciativa de la agencia (pública o privada) que lo financia y no como un proyecto del territorio, es decir, una iniciativa en la que los habitantes del territorio definen y deciden su agenda de desarrollo, construyen plataformas o coaliciones de acción colectiva inclusivas de la diversidad de actores y gestionan un conjunto de recursos y capacidades para el logro de sus objetivos. La clave aquí es el poder de decisión sobre la conformación del actor territorial, la agenda estratégica, la asignación de los recursos y la gestión de los presupuestos, y en todo ello el desarrollo territorial se quedó corto.

En parte, esto se relaciona con otras dos ausencias. La primera es que los diseños de las políticas públicas en las que se enmarcan las iniciativas de desarrollo territorial, por lo general, no incluyen recursos suficientes para poder hacer inversiones de construcción y fortalecimiento de actores colectivos territoriales que sean verdaderamente transformadores de la realidad social inicial. El objetivo del proyecto usualmente tiene que ver con alguna finalidad de inclusión social, o económica, o ambiental; la construcción del actor colectivo territorial es una variable instrumental a dicho objetivo. Se hereda así una mala tradición del desarrollo rural sectorial, en vez de entender que fortalecer los actores territoriales es, en sí mismo, hacer desarrollo. Las capacitaciones de corto plazo, la asesoría jurídica o técnica puntual no logran reemplazar lo que debería ser una agenda de construcción organizacional (un objetivo y un componente, en lenguaje de proyecto) consustancial al proceso de desarrollo territorial.

La segunda variable que incide en esta brecha entre discurso y práctica es más estructural y, por tanto, más difícil de resolver. Se refiere al hecho de que la legislación y la normativa de nuestras agencias del sector público están diseñadas, por su filosofía política y jurídica, para minimizar el papel del sujeto social, lo reducen a un rol de beneficiario que recibe los frutos de las decisiones del agente del Estado, lo consideran de facto como un sujeto que no es digno de confianza respecto de su capacidad para tomar decisiones, para administrar o para actuar honorable y éticamente cuando se trata de dinero público. Esta construcción institucional de nuestros Estados es reforzada día a día por las prácticas clientelares y por la corrupción que, lamentablemente, aún caracterizan a una buena parte del gasto público rural en muchos de nuestros países.

Sin embargo, hay ejemplos avanzados en los que se han logrado niveles mucho más promisorios de empoderamiento de los actores territoriales. Uno de ellos es el Programa de Desarrollo Territorial Indígena (PDTI) del Instituto de Desarrollo Agropecuario de Chile (INDAP), que recientemente estableció la norma de que los miembros de las comunidades indígenas tienen la potestad de decidir sobre el uso y destino de los recursos presupuestarios que el INDAP transfiere a los “Fondos de Financiamiento” de las comunidades. Otro ejemplo se observa en el programa Haku Wiñay/Noa Jayatai del Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES) del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) de Perú, en el que instancias sociales llamadas “Núcleos Ejecutores” cuentan con autoridad para gestionar recursos presupuestarios aportados por el programa. La experiencia de muchos años y en muchos países de América Latina del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) es un ejemplo muy destacado: han sido cientos de millones de dólares los que se han asignado por los participantes, a través de instancias sociales que forman parte de su gobernanza y de los mecanismos de gestión de sus proyectos.

Una agenda para los próximos años

A la luz de lo discutido en las páginas anteriores, tenemos que plantearnos una segunda generación de políticas y programas de desarrollo territorial rural en América Latina y el Caribe. Nuestro argumento principal es que en el futuro próximo el enfoque territorial para el desarrollo de las regiones rurales de América Latina sigue siendo el mejor camino para hacer frente a las condicionantes, restricciones y oportunidades que enfrentan las sociedades rurales de la región. La razón es simple: las tendencias de transformación de las sociedades rurales, identificadas en el debate de fines del siglo XX, siguen plenamente vigentes y, de hecho, se han profundizado. Los enfoques sectoriales de desarrollo rural son hoy en día menos pertinentes que hace veinte años si de desarrollo rural se trata[5] porque las sociedades rurales son más diversas y diferenciadas entre sí, más complejas social y económicamente y más interdependientes con espacios urbanos.

Sin embargo, para que aquello sea posible, necesitamos encarar las restricciones y debilidades descubiertas en los primeros años de implementación de este enfoque, y dar cuenta de nuevos desafíos y objetivos que no estaban presentes o no eran visibles (al menos, no con tanta fuerza) hace dos décadas, y, de esta manera, dar forma a una segunda generación de estrategias, políticas y programas de desarrollo territorial.

No se trata de ajustes en el margen, sino de una renovación sustantiva. Proponemos que es conveniente articular un diálogo de alcance regional, amplio y significativo, de distintos actores comprometidos con la renovación profunda del enfoque territorial. Lo que sigue no es una propuesta acabada y definitiva, sino ideas que aportamos para ese debate necesario.

Proponemos cinco aspectos prioritarios, en los cuales será indispensable trabajar, para realizar el potencial del DTR.

De agendas sectoriales al aceleramiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible

Hasta ahora, muchos programas y proyectos de DTR han tenido un sesgo sectorial agrario y un foco prioritario en reducción de la pobreza y en la promoción de la agricultura familiar o campesina. La adopción de la Agenda 2030 y de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) crean la oportunidad de elaborar una nueva narrativa en la que el DTR recupere su vocación de ser una estrategia esencialmente multisectorial, articular agendas territoriales que se propongan acelerar el cumplimiento de los ODS también en el mundo rural.

El mundo rural es escenario y sujeto de 132 de las 169 metas de los ODS. De ellas, 36 metas se deben realizar exclusiva o fundamentalmente en territorios rurales. El hambre en América Latina y el Caribe es principalmente consecuencia de la dificultad de acceso económico a los alimentos. En todos los países de la región, la extrema pobreza se concentra en el mundo rural, y por ellos los ODS 1 (pobreza) y 2 (hambre y malnutrición) lamentablemente son desafíos muy marcados de muchos territorios rurales. Además, tres de las cinco metas del ODS 2 tienen domicilio rural: duplicar la productividad agrícola y los ingresos de los agricultores familiar, asegurar sistemas alimentarios sostenibles y resilientes y mantener la diversidad genética de las plantas y animales de que depende la alimentación humana.

En cuanto a los ODS 3 (salud), 4 (educación), 6 (agua y saneamiento) y 7 (energía), ha habido un impresionante avance en cuanto a cobertura rural, pero hay desafíos todavía considerables en cuanto a la calidad de dichos servicios elementales para el bienestar. Dos de las seis metas del ODS 6 se deben realizar esencialmente en los territorios rurales: gestión integral de los recursos hídricos y protección y restauración de los ecosistemas en que se origina el agua fresca. De la misma forma, una meta del ODS 7 (incrementar la proporción de energías renovables) es, al mismo tiempo, un escenario de frecuentes conflictos socioambientales, así como un campo de oportunidades para el desarrollo territorial rural.

El ODS 5 (igualdad de género) representa un desafío enorme en los territorios rurales. No solo es que en el mundo rural existen profundas desigualdades de género en los distintos dominios de la vida privada y social, sino que en muchos territorios rurales hay estructuras sociales e instituciones fuertemente arraigadas que derivan en sistemas de género particularmente discriminatorios.

Los ODS 8 (trabajo decente y crecimiento), 9 (industria, innovación e infraestructura) y 12 (consumo y producción responsables) están en el centro de las estrategias de desarrollo económico de los territorios rurales. Acelerar el crecimiento económico, elevar la productividad mediante la innovación, expandir el acceso al financiamiento, promover el desarrollo de las micro y pequeñas empresas especialmente en sectores con altas tasas de informalidad, expandir el acceso al empleo decente para mujeres y jóvenes, erradicar el trabajo infantil y proteger los derechos laborales son dimensiones del ODS 8 absolutamente pertinentes en los territorios rurales de nuestra región. En cuanto al ODS 9, los territorios rurales tienen un marcado déficit de infraestructura de calidad, sostenible y resiliente, para apoyar tanto el crecimiento económico como el bienestar. Finalmente, dos metas del ODS 12 son eminentemente rurales: la gestión sostenible y el uso más eficiente de los recursos naturales y la reducción de las pérdidas y desperdicios de alimentos, que en nuestra región tienen lugar fundamentalmente en los procesos de poscosecha, transporte, procesamiento y distribución de alimentos, y no tanto a nivel de los consumidores.

El ODS 11 (ciudades) tiene también significado en el mundo rural. Una de sus metas llama a la conservación del patrimonio natural y cultural de los países y dicho patrimonio es la base del desarrollo de muchos territorios rurales y puede serlo de muchos más si se implementan las políticas adecuadas; la ruralidad latinoamericana y caribeña es enormemente rica en elementos culturales tangibles e intangibles, y el patrimonio natural de nuestras naciones es por definición rural.

Es probablemente en relación con los ODS 13 (acción por el clima), 14 (biodiversidad terrestre) y 15 (biodiversidad marina) que la humanidad es más dependiente del desarrollo de los territorios rurales. En nuestra región, la agricultura es la principal fuente de gases de efecto invernadero, con un aporte de algo más del 40% de las emisiones totales, casi el doble del aporte del sector energético. No es casualidad que 17 de las 19 metas asociadas a estos tres ODS tendrán que resolverse fundamentalmente en los territorios rurales. Lo que es menos evidente es que la innovación en las actividades productivas y en la forma de gobernanza de los ecosistemas y de los recursos naturales, para lograr materializar estos tres ODS, deberá ser uno de los motores centrales de la nueva economía rural.

La promoción del ODS 16 (paz, justicia e instituciones fuertes) es indispensable en muchísimos territorios rurales de nuestros países. La debilidad de las instituciones y de un estado de derecho que proteja por igual a todos en los territorios rurales están en la base de decenas de conflictos socioambientales que desbordan los límites formales de la institucionalidad. En segundo lugar, es sabido que en demasiados territorios la gobernanza de los recursos naturales y las decisiones estratégicas sobre las opciones del desarrollo están influenciadas de forma determinante por el ejercicio de la fuerza y por relaciones de poder político y económico absolutamente desequilibradas en favor de unos pocos; esto es contrario al orden democrático. Además, las economías ilegales (no solo drogas, sino también pesca, minería y tala forestal no reguladas y al margen de la ley) se han expandido y dominan el paisaje de centenares de territorios rurales de nuestra región. El crimen violento, la criminalización de la protesta social territorial y los asesinatos (con una vergonzosa impunidad) de cientos de dirigentes sociales rurales son factores que bloquean toda tentativa de desarrollo en muchísimos territorios rurales de la región. Finalmente, aún queda muchísimo por hacer en materia de erradicación de la corrupción y el clientelismo que, en muchos países, son características casi inescapables de las políticas y de los programas de desarrollo territorial rural. Sin avanzar en las metas del ODS 16, será difícil hacer desarrollo territorial en buena parte de América Latina y el Caribe.

Finalmente, el ODS 17 (alianzas para el desarrollo sostenible) está en la base del desarrollo territorial rural, en al menos dos de sus metas. La primera de ellas es la que tiene que ver con avanzar en un sistema de comercio internacional basado en reglas equitativas y no discriminatorias; como se sabe, el desarrollo de numerosos territorios rurales de nuestra región está asociado a la agroexportación. La segunda de las metas del ODS 17 que son pertinentes para el DTR es la relacionada con la promoción de alianzas y acuerdos intersectoriales, urbano-rurales, público-privados; sin ellas, simplemente se desvanece toda opción de desarrollo territorial.

En conclusión, podemos ver que la Agenda 2030 y los ODS son un marco programático altamente pertinente para las sociedades rurales, que supera con creces las visiones de “crecimiento económico = desarrollo” e incluso, las concepciones de desarrollo sostenible elaboradas en las últimas décadas del siglo XX. Sin embargo, de la experiencia de los primeros años hemos aprendido que, para que el DTR asuma los ODS como su marco estratégico y programático más amplio, será necesario cambiar el domicilio institucional de las iniciativas de DTR: si estas siguen emergiendo de ministerios y agendas sectoriales, no será posible hacer realidad la lógica de integralidad intersectorial que es esencial al DTR.

En concreto, es necesario extraer la tuición del desarrollo rural de los ministerios de agricultura. Estos son, y tiene todo el sentido que sigan siendo, organismos sectoriales, con objetivos sectoriales, cultura sectorial, capacidades y experiencia sectorial y relaciones privilegiadas con actores sectoriales. Los ministerios de agricultura son y deberán seguir siendo participantes muy importantes del desarrollo rural, incluyendo del desarrollo territorial. Pero deben ser parte de la misma forma que, por ejemplo, los ministerios de infraestructura, de economía, de medio ambiente o de inclusión social.

Eso nos lleva a preguntarnos cuál entonces debe ser la plataforma institucional desde la que se agencie el desarrollo territorial. La primera parte de la respuesta es una negativa: no deber ser, en ningún caso, una “comisión interministerial” porque la experiencia reiterada, casi universal, es que dichos foros consultivos no tienen capacidad real de tomar decisiones que afecten las conductas y los presupuestos de sus integrantes; son, en las mejores experiencias, espacios útiles para el diálogo político intersectorial, pero no plataformas de gestión de políticas públicas. Por otra parte, no podemos pensar en nuevas agencias multisectoriales que prácticamente reproduzcan todas las dimensiones del Gobierno, pero con foco rural.

Lo anterior nos deja varias opciones que no son excluyentes. La primera alternativa consiste en agencias nacionales especializadas, que actúen en conjunto con entidades público-privadas de carácter territorial. La agencia nacional podría tener tareas acotadas, pero muy importantes: (a) definir las prioridades territoriales para la asignación de recursos, en función de criterios de política pública; (b) hacer las inversiones iniciales necesarias para la constitución y el fortalecimiento de actores colectivos territoriales y para la formulación de sus estrategias y programas de desarrollo territorial; (c) suscribir convenios o contratos que permitan transferir recursos al actor colectivo territorial, para que sean administrados por este para la ejecución de la estrategia y del programa de desarrollo territorial; (d) supervisar y fiscalizar el buen uso de los recursos públicos; y (e) dar seguimiento, evaluar y gestionar poniendo en valor el conocimiento producido en los territorios.

La segunda fórmula es parecida a la primera, pero en vez de descansar en una agencia nacional, se puede pensar en agencias de los gobiernos provinciales, departamentales o estatales. Esto supone que estos gobiernos tienen las capacidades necesarias para conducir procesos como los descritos, algo que en muchos de nuestros países es más bien la excepción que la regla.

Una tercera formula se basa en la experiencia (que no deja de tener complejidades) de los Contratos Plan en Colombia (Llano, en este volumen; Departamento Nacional de Planeación, 2016). En este caso, la plataforma institucional consiste en un contrato o convenio jurídicamente vinculante entre una o más entidades del nivel nacional (representativas de varios sectores) y uno o más gobiernos subnacionales. Cada Contrato Plan establece una instancia de gobernanza del plan, y una instancia ejecutiva o de gestión. El contrato define la estrategia, el programa, las líneas de acción y las responsabilidades de las partes, las que incluyen compromisos presupuestarios. En la experiencia colombiana, los Contratos Plan comprometen solamente entidades públicas y, por ende, no resuelven el problema del débil protagonismo de los actores territoriales de los sectores privados y sociales y no gubernamentales. Sin embargo, debería ser posible lograr que este tipo de arreglos se formulen como iniciativas público-privadas.

Una cuarta fórmula, que podría eventualmente ensamblarse como un componente de cualquiera de las tres anteriores, consiste en establecer fondos que permitan cofinanciar iniciativas de desarrollo territorial que surjan de las iniciativas de gobiernos subnacionales y/o de asociaciones de los mismos, como es el caso de las mancomunidades de municipios en varios países centroamericanos, en conjunto con actores privados y no gubernamentales. Este mecanismo tiene la ventaja de que reconoce que, en América Latina y el Caribe, el Estado y los Gobiernos nacionales ya no tienen el monopolio de la acción pública en materia de desarrollo territorial rural.

Lo importante, en todo caso, es conseguir que los nuevos arreglos institucionales para el desarrollo territorial rural no nazcan con un sello de origen sectorial, y que no excluyan a los actores territoriales del proceso de toma de decisiones y de gestión de las iniciativas concretas, incluyendo en las decisiones sobre el destino y uso de los presupuestos.

De mesas de concertación a mecanismos eficaces de coordinación

En muchas de las experiencias construidas bajo la inspiración del enfoque territorial, las formas de gobernanza apoyaron predominantemente en dos tipos de instrumentos: la elaboración de planes de desarrollo que reúnan un conjunto de acciones destinadas al territorio y la formación de consejos u otras formas de concertación entre actores para buscar mayor convergencia y complementariedad en sus acciones, que tengan aquellos planes como referente.

En cuanto a los planes, además del sesgo sectorial mencionado en el tópico anterior, muchos de ellos no representan la materialización de una visión de futuro coherente y consistente con un proceso de transformación rural. En la mayoría de los casos, son una reunión de actividades de extrema importancia para la agricultura familiar, los grupos étnicos locales o para los más pobres de las zonas rurales, pero con una perspectiva de corto plazo y muy fragmentada en demandas específicas. Esto limita la posibilidad de involucrar un conjunto más amplio de fuerzas sociales que inciden sobre los rumbos de este territorio en los acuerdos y compromisos que necesitan ser establecidos para gobernar mínimamente los sentidos de su desarrollo.

Esto se debe, a su vez, a tres aspectos. Primero, hay un déficit histórico de bienes y servicios básicos que, a falta de otros conductos de solución, son demandados a las iniciativas de DTR, cuando estas deberían más bien ser procesos de transformación territorial estratégica. Segundo, porque muchas de estas iniciativas son incentivadas o conducidas por estructuras gubernamentales sectoriales, con lo cual el abanico de actores movilizados suele, igualmente, quedar limitado a actores sectoriales. Tercero, porque muchos de estos planes acaban siendo formulados como una especie de cumplimiento burocrático de exigencias formales para obtener la adjudicación de recursos del presupuesto público.

Como resultado, las capacidades técnicas y políticas movilizadas son muy limitadas. Muchas veces el tiempo para la producción de estos planes es muy corto, de unos pocos meses. Ellos terminan funcionando como una especie de plan de trabajo de aquella iniciativa de desarrollo territorial. Deberían ser mucho más que eso. Deberían ser una construcción colectiva, sólidamente apoyada en conocimiento sobre dinámicas y tendencias de aquel territorio, y capaz de generar compromisos estratégicos entre fuerzas sociales plurales.

Los consejos, foros y mesas de concertación que se organizan para la gestión de estos planes reproducen el mismo tipo de falla original. Y el DTR debería ser, sobre todo, una estrategia que descansa en la solución de fallas de coordinación: entre sectores, entre niveles de Gobierno, entre lo urbano y lo rural, entre lo público y lo privado. Hemos descubierto que hay un déficit enorme de instrumentos normativos y operacionales que sean eficaces en la solución de estas fallas de coordinación. Las “mesas” de todo tipo no son la solución. Es indispensable invertir seriamente en experimentar y validar normas e instrumentos que permitan generar compromisos y acuerdos exigibles y verificables y que incidan verdaderamente en la asignación de todo tipo de recursos por las partes que concurren al acuerdo. Esto incluye, por cierto, normas e instrumentos que faciliten la gestión de conflictos.

Un proyecto de transformación territorial, con enfoque territorial, es una iniciativa de gran porte que afecta un conjunto de dimensiones de la realidad y, por lo tanto, necesita la movilización de recursos y capacidades de varios tipos de actores, públicos y privados. Flyvbjerg, Bruzelius y Rothengatter (2003) afirman que los proyectos de este tipo implican muchos riesgos e incertidumbres, por lo que las estrategias de toma de decisiones sobre riesgos deberían ser centrales. Sin embargo, estos aspectos terminan siendo descuidados en pro de tomas de decisión más restringidas y hechas de arriba abajo o exclusivamente desde abajo, pero en todo caso sin involucrar a todos los que pueden ser afectados por el proyecto o que necesitan contribuir a su ejecución. Un buen proceso decisorio de este tipo implica invertir en la formación de arreglos institucionales, más complejos y duraderos, que promuevan coordinación y rendición de cuentas como algo fundamental.

La solución a estas fallas de coordinación comienza, por lo tanto, con la propia definición de los instrumentos de gobernanza y su constitución en arreglos institucionales. De acuerdo con Bouckaert, Peters y Verhoest (2010), hay tres formas principales de coordinación entre actores: las clásicas, apoyadas en instrumentos de tipo comando y control y en la jerarquía; las basadas en incentivos para que los actores cooperen; y las que se apoyan en la adhesión voluntaria de los actores a partir de mecanismos de formación de redes de complementariedad.

La coordinación jerárquica se basa en los recursos de autoridad y poder, se da por la imposición de coordinación por medio de leyes y estructuras organizacionales altamente formalizadas y rutinizadas, con poco espacio para la creatividad y la flexibilidad. Actores con intereses específicos se pueden coordinar mediante incentivos diseñados y regulados por los gobiernos, mezclando competencia y cooperación. La coordinación en red depende de la colaboración voluntaria entre los actores, lo que supone objetivos compartidos y niveles suficientes de confianza, identidad y reciprocidad.

Por ello, las mesas de concertación bajo coordinación de una estructura sectorial tendrán siempre la dificultad de imponer prioridades a otros actores sectoriales, pues no tienen el poder jerárquico para forzar la cooperación. También bajo una lógica de coordinación jerárquica, los resultados han sido mejores en aquellas iniciativas de DTR que son impulsadas bajo el mando de una agencia o secretaría con actuación multisectorial, como las secretarías de planificación u otras. Pero también ahí hay dos problemas: cómo alcanzar la cooperación sustantiva y creciente de las otras estructuras ministeriales, más allá del mero cumplimiento de determinaciones impuestas; y cómo lograr la coordinación con los actores no estatales.

Muchas veces se espera una coordinación voluntaria, en red. Pero esto se logra cuando hay identidad entre actores y la iniciativa propuesta, no tanto cuando hay conflictos y diferencias de perspectivas. Por eso es importante que los arreglos institucionales consigan movilizar instrumentos de coordinación por incentivos para que una pluralidad de actores dentro y fuera del Gobierno se movilicen en la formulación de compromisos estratégicos.

Para decirlo de otra forma, la solución de los problemas de coordinación que están en la base del enfoque de DTR demanda la formulación de arreglos institucionales más complejos y que se apoyen en instrumentos variados para alcanzar la cooperación entre áreas de Gobierno, entre niveles de Gobierno y entre Estado, sociedad y mercado, preferentemente bajo el liderazgo de una estructura multisectorial. Estos compromisos no pueden involucrar solamente la implementación de planes formales, sino sobre todo la gestión de los riesgos e incertidumbres que se presentan en la trayectoria de la vida social y económica de un territorio. Todo ello, teniendo como base una visión estratégica de largo plazo capaz de lograr la transformación territorial, es decir, el cambio cualitativo de los términos en que allí se organizan las relaciones entre sociedad y naturaleza en la dirección de mayor bienestar. Esto es muy distinto de lo que se ha hecho en la mayor parte de las experiencias de los últimos quince años.

Una respuesta probable a lo planteado anteriormente que es muy difícil lograr algo así. Pero la experiencia regional muestra que sí es posible alcanzar estas formas de coordinación. La experiencia del Gobierno del estado de Bahía en Brasil es parcialmente exitosa con respecto a este desafío. La iniciativa de DTR bajo el liderazgo de la Secretaría de Planificación logró un mayor grado de compromiso de otros atores gubernamentales, vertical y horizontalmente.

Fuera de las experiencias de DTR, las iniciativas y estrategias de reducción de la pobreza en países como Brasil y Perú también muestra que, cuando los Gobiernos apuntan a una prioridad estratégica y los demás actores saben que hay incentivos al seguir esa dirección, hay coordinación. Es decir, la experiencia latinoamericana enseña que, cuando hay una decisión fuerte, puede existir la coordinación. Pero de esto se trata: señalar algo como prioridad estratégica y alinear los incentivos a esa orientación.

De la participación al empoderamiento y la cogestión

Ya hemos dicho que el DTR contribuyó a la democratización de la gestión pública. Sin embargo, hay que ir más allá. No se trata solamente de que los programas de desarrollo sean más democráticos e incluyentes, más transparentes y más participativos. Se trata de poner a los actores territoriales en el timón de sus estrategias de desarrollo, incluyendo la transferencia a ellos de autoridad para asignar y administrar recursos públicos. Hay un déficit de voluntad política, pero también hacen falta normas e instrumentos que permitan realizar esta gestión del DTR desde abajo, de una forma tal que sea compatible con las restricciones y exigencias básicas del derecho administrativo.

La cuestión central a ser observada aquí es que las formas de definición y de gestión de los presupuestos acaban siendo un limitante muy grande a que se establezcan las formas de coordinación mencionadas en el tópico anterior. Si la gestión del presupuesto se hace de manera excesivamente centralizada y sectorial, es muy difícil diseñar mecanismos de incentivos para que cada actor central o sectorial renuncie a su autonomía sobre la administración de estos recursos en los procesos de toma de decisión. En el mundo de las ONG y de organizaciones sociales, hay muchos ejemplos de iniciativas en las que los actores sociales tienen un papel central en la toma de decisiones; sin embargo, la particularidad de estas experiencias es que no están limitadas por las normas legales y reglamentarias del derecho administrativo.

Se han encontrado diversas formas para favorecer la participación con poder de decisión de los actores territoriales en la gestión de los recursos para el DTR. Una de ellas es la creación de agencias con relativa autonomía y sometidas a formas de control social local. Otra son mecanismos como los Contratos Plan (Llano, en este volumen), en que se establece un marco legal que permite la concurrencia financiera de diversas entidades, lo que otorga voz y voto a los Gobiernos locales (no así a los actores no gubernamentales). Una tercera modalidad es la formación de consorcios de finalidades múltiples, como en la experiencia de Bahía en Brasil o en varios países centroamericanos. Los consorcios de municipios son una figura de gestión compartida entre municipalidades alrededor de un plan con gestión propia de los recursos. El problema aquí es que la mayoría de los consorcios se han estructurado en torno a demandas muy puntuales e inmediatas, y no en torno a planes de transformación territorial más ambiciosos. Pero el instrumento puede servir, si hay compromisos en torno a una visión a más largo plazo. Otra modalidad es la experimentada exitosamente en Perú con el programa Haku Wiñay, y en proyectos del Fondo Interamericano de Desarrollo Agrícola en diferentes países, donde se reconoce la autoridad de comités integrados por actores locales para asignar fondos públicos como cofinanciamientos de proyectos asociativos; la pregunta es si es posible expandir este mecanismo a programas de mayor tamaño que probablemente van a superar las escalas en que es posible el control social basado en relaciones sociales de proximidad.

Hay aquí un campo abierto para la experimentación de arreglos institucionales compatibles con la legislación que gobierna los recursos públicos, que permitan que los actores territoriales no solo sean consultados y puedan aconsejar o proponer (o presionar), sino que puedan decidir y ser responsables de la asignación y uso de fondos públicos.

Del sesgo sectorial a la construcción de inteligencia territorial y capacidades institucionales coherentes con el nuevo enfoque

Una parte significativa de la actual burocracia de los Gobiernos fue formada con base en el viejo enfoque sectorial de los temas rurales. La propia producción de información y estudios sobre estos territorios por varios de los servicios de análisis y estadísticas nacionales sigue estando basada en la misma visión. Esto dificulta la identificación de los problemas a partir de una lógica de interdependencia entre lo urbano y lo rural.

Para acelerar la transición de paradigmas iniciada con la adopción del enfoque territorial y consolidarla en cambios institucionales, será necesario mirar de otra manera hacia el mundo rural, sus potenciales y sus bloqueos. Será necesario crear una inteligencia territorial capaz de interpretar cambios en las dinámicas espaciales (lo que significa mirar la integración entre los mercados de trabajo urbanos y rurales y los cambios demográficos que acercan ambos espacios). Se demandan procesos de toma de decisiones más cualificados y orientados por perspectivas a medio y largo plazo, basadas en las crecientes interdependencias entre lo rural y lo urbano.

También será necesario formar nuevas capacidades técnicas y políticas para conducir innovaciones coherentes y consistentes con estas dinámicas territoriales rurales en curso y los desafíos que ellas traen, que en casi nada se parecen a las de veinte o treinta años atrás. Las capacidades técnicas existentes siguen marcadas por el sesgo sectorial, desde las escuelas de formación profesional direccionadas a lo rural hasta los distintos niveles de las burocracias gubernamentales. Las capacidades políticas, a su vez, siguen enmarcadas en la movilización de los intereses asociados con el agro.

Cambiar el tipo y el monto de capacidades institucionales para impulsar procesos innovadores y consistentes de desarrollo, coherentes con el enfoque territorial, es una condición para alcanzar la eficiencia y efectividad en las políticas. Eficiencia, porque no se puede seguir con una acción sectorial cuando todas las evidencias señalan las interdependencias intersectoriales y la multidimensionalidad de los procesos sociales rurales. Efectividad, porque las innovaciones no pueden quedarse reducidas a nichos o “islas” de innovación. Es necesario escalar de las experimentaciones localizadas a un verdadero cambio institucional, capaz de llevar a la mayor parte de los territorios los aportes y los incentivos para que se constituyan los actores colectivos portadores de una visión transformadora de la realidad local.

Para ello, hablar de capacidades técnicas y políticas, de manera combinada, es sumamente importante. Como señalan Pires y Gomide (2011), las capacidades técnicas son importantes para introducir nuevos contenidos en la acción pública, y las capacidades políticas son fundamentales para que esa innovación tenga un alcance masivo. Si se movilizan exclusivamente capacidades técnicas, sin las capacidades políticas, las innovaciones se quedan localizadas, aisladas, limitadas a contextos acotados. Son necesarias las capacidades políticas para tener la fuerza de cambiar los marcos generales y alzar dichas innovaciones a un nivel de cambio en las reglas del juego que organizan las interacciones entre los actores de un territorio. Por otro lado, si se movilizan exclusivamente las capacidades políticas, se pueden hacer políticas amplias, pero con bajo grado de innovación y de coherencia con las tendencias más generales y más fuertes que inciden sobre las zonas rurales.

De la preocupación por la dimensión ambiental de la agricultura hacia nuevas formas de relación entre sociedad y naturaleza

Desde fines del siglo XX, la preocupación por los impactos y por la sostenibilidad de la producción agrícola, ganadera, forestal y pesquera y acuícola está presente en las narrativas sobre desarrollo rural. Temas como la conservación de bosques, la gestión de las cuencas y el uso excesivo de insumos químicos forman parte de la crítica social a las bases y a los efectos del modelo predominante en la agricultura mundial. Sin embargo, tanto los cambios climáticos como la emergencia de la narrativa de la nueva ruralidad abren un espacio estratégico que obliga a pensar los espacios rurales más allá de los vínculos entre la actividad primaria y sus efectos sobre el medio ambiente. En la realidad europea, dicha condición está en la base de lo que se llamó multifuncionalidad de los espacios rurales, es decir, la importancia creciente de las múltiples funciones que dichos espacios pueden cumplir para las sociedades humanas.

La mayor parte de los programas de desarrollo rural siguen operando con un énfasis en la dimensión productiva. Pero en muchos casos hay que admitir que la intensificación de la producción o la obtención de ingresos con la actividad agrícola puede no ser la mejor manera de garantizar la sostenibilidad y la ampliación de los niveles de bienestar de la población que vive ahí. La conservación de la naturaleza, los pagos por servicios ambientales y la valorización de la biodiversidad y del patrimonio cultural son temas que no han recibido la debida atención de los formuladores de políticas ni de las organizaciones de representación política del mundo rural latinoamericano.

Por otro lado, hay un archipiélago de experiencias localizadas que pueden ser la base para un cambio significativo en el diseño de las estrategias de desarrollo para los territorios rurales de nuestros países. Cómo integrarlas a los esfuerzos de dinamización y transformación es un reto que no puede ser ignorado por más tiempo. No es que se deben respetar y proteger estas iniciativas. Se trata de hacer de ellas una parte importante de las estrategias de cambio estructural de los territorios rurales en una perspectiva de largo plazo.

El tema se conecta con otra dimensión: la manera como los países organizan sus estrategias de desarrollo. A lo largo del último siglo, las narrativas de desarrollo de los países latinoamericanos han enfatizado el camino de la industrialización o de la exportación de bienes primarios. Hoy en día nuevas narrativas están proponiendo una valoración de otros usos sociales de los recursos naturales y culturales que ponen a las zonas rurales en una posición especialmente favorable, toda vez que es en dichos espacios que se encuentran muchos de los atractivos ambientales o históricos más importantes.

No se trata de un discurso ingenuo de afirmar que el turismo y los usos sostenibles de la biodiversidad son la única, o siquiera la más importante, forma de alcanzar un desarrollo rural en sintonía con lo que se requiere del mundo rural contemporáneo. Es innegable que, en nuestros países, la agricultura y las demás actividades primarias siguen y seguirán teniendo una participación considerable. Más bien, se trata de afirmar que hay en estas nuevas opciones un potencial subutilizado para la diversificación de las economías rurales con conservación y valorización del medio ambiente y de patrimonio cultural local.

Bibliografía

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  1. A riesgo de exclusiones injustas, referimos al lector a veinte trabajos que reflejan la producción intelectual de esa década: Boisier (1996), sobre modernidad y territorio; Graziano da Silva (1997), nueva ruralidad; Gordillo, De Janvry y Sadoulet (1999), reformas de la estructura agraria y de las economías rurales; Berdegué, Reardon y Escobar (1999), empleo rural no agrícola; Sepúlveda, Castro y Rojas (1998), desarrollo a escala territorial; Schejtman (1998), lo urbano en el desarrollo rural; Rimisp (1999), empleo rural no agrícola y desarrollo territorial; Abramovay (1999), relaciones de proximidad, capital social y territorios; Veiga (2001, 2002a, 2002b), desarrollo territorial y definición de ruralidad; IICA (2001), nueva ruralidad; Pérez (2001), nueva ruralidad; Chiriboga (2002), síntesis de aprendizajes del desarrollo rural; De Janvry y Sadoulet (2002), desarrollo rural con enfoque territorial; Echeverri y Ribero (2002), nueva ruralidad; Schejtman y Berdegué (2004, 2006), desarrollo territorial rural; Echeverría (2003), desarrollo territorial rural; Caron (2005), tipología y delimitación de territorios; y Favareto (2007), crítica de los paradigmas del desarrollo rural.
  2. Destacamos cuatro reuniones que tuvieron una fuerte influencia en el impulso de este proceso: (a) Seminario sobre desarrollo del empleo rural no agrícola en América Latina, Rimisp – BID – CEPAL – FAO, Santiago, septiembre de 1999; (b) Conferencia sobre el desarrollo de la economía rural y la reducción de la pobreza, Asamblea de Gobernadores del BID, Nueva Orleans, marzo de 2000; (c) Seminario Internacional Enfoque Territorial del Desarrollo Rural, IICA y SAGARPA, Veracruz, marzo de 2002; (d) Desarrollo local y regional en América Latina: hacia la construcción de territorios competitivos innovadores, ILPES, Quito, julio de 2002.
  3. Solo en Brasil, a inicios de la década de 2000, existían alrededor de 27 000 foros participativos a nivel municipal (Coelho y Favareto, 2008).
  4. Más recientemente se descubrieron otros medios, como el poder de la judicialización de las diferencias o de la internacionalización del conflicto, para forzar a los actores más poderosos al diálogo y a la negociación.
  5. Es importante que el lector comprenda esta afirmación: “si de desarrollo rural se trata”. Afirmamos la plena validez y la necesidad de políticas sectoriales para realizar objetivos sectoriales, a la vez que afirmamos que el objetivo de desarrollo rural no puede lograrse mediante un esfuerzo sectorial.


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