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Metaevaluación de quince años de desarrollo territorial rural

Constanza Christian, Alexander Schejtman y Julio Berdegué

Resumen

Es necesario preguntarnos sobre la capacidad de las políticas públicas basadas en el enfoque de desarrollo territorial rural (DTR) para generar mejores condiciones de vida y mayores oportunidades de desarrollo para las sociedades rurales del continente. Para contestarlo, el presente estudio revisa cuarenta programas de DTR e identifica los elementos del DTR que fueron parte del diseño de los programas, cuáles fueron efectivamente implementados, qué resultados produjeron y cómo dichos resultados se tradujeron en mayores oportunidades y mejores condiciones de vida para los habitantes de los territorios objeto de los programas de DTR.

Las principales conclusiones obtenidas de esta revisión son: el enfoque de DTR se ha establecido como el principal marco analítico para pensar lo rural y para diseñar políticas y programas de desarrollo rural en América Latina; la aplicación del enfoque de DTR ha hecho un aporte muy destacado a la democratización de la gestión pública en el medio rural al dar mayores espacios a grupos que estaban muy marginados; no es posible establecer cuál ha sido el impacto de estas políticas y programas de DTR sobre las oportunidades de desarrollo y el bienestar de los habitantes de los territorios, o sobre la desigualdad territorial, debido a que las políticas y programas de DTR mantienen la mala tradición de carecer de evaluaciones de resultados e impacto independientes y basadas en métodos confiables. Además, se identificaron tres desafíos que se presentan con mucha frecuencia: 1. la presencia de fallas transversales de coordinación; 2. la persistencia de antiguas concepciones sobre lo rural; y 3. la dificultad para generar arreglos institucionales que equilibren acciones de carácter ascendente y descendente.

Introducción

Luego de quince años de discusión intelectual y políticas públicas basadas en el enfoque de desarrollo territorial rural (DTR), es necesario hacer un balance. La pregunta clave es sobre su capacidad para generar mejores condiciones de vida y mayores oportunidades de desarrollo para las sociedades rurales del continente. Para contestarla, es necesario conocer qué elementos del DTR fueron parte del diseño de los programas, cuáles fueron efectivamente implementados, qué resultados produjeron y cómo dichos resultados se tradujeron en mayores oportunidades y mejores condiciones de vida para los habitantes de los territorios objeto de los programas de DTR.

El presente trabajo es parte del proyecto “15 años de DTR: ¿cómo vamos?”, cuyo objetivo es hacer una revisión general y crítica del enfoque y, particularmente, de su capacidad para inspirar y orientar políticas y programas no solo diferentes a los convencionales, sino más eficaces en producir cambios positivos y sustentables en las oportunidades y el bienestar de las poblaciones que viven en territorios rezagados. El proyecto incluye la realización de: (1) siete estudios de caso de programas implementados con enfoque de DTR en países latinoamericanos, seleccionados a través de concurso público; (2) una revisión de información secundaria sobre políticas y programas de DTR; y (3) una síntesis sobre los quince años del DTR, basada en el análisis de los dos componentes anteriores.

Este capítulo se hace cargo del segundo componente del proyecto, basado en la revisión de cuarenta programas de DTR sobre los que existía un mínimo de información para hacer un análisis de su diseño e implementación y, en unos pocos casos, sobre sus resultados. Las principales conclusiones obtenidas de esta revisión son:

  1. El enfoque de DTR se ha establecido como el principal marco analítico para pensar lo rural y para diseñar políticas y programas de desarrollo rural en América Latina. Los registros detallados hechos por socios de Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural en siete países –Soberanes y Burgin (2009) para México; Ranaboldo y Uribe (2008) para Bolivia; Ropert (2009) y Cox (2008) para Chile; Favareto (2009) para Brasil; Ammour (2009) para Nicaragua y Honduras– y una búsqueda más reciente por internet nos indican que en los últimos diez años se han diseñado e implementado cientos de programas que reclaman ser de desarrollo territorial, y que involucran miles de millones de dólares de presupuesto. Los más prominentes de estos programas, que podemos llamar de la primera generación de DTR, son Territorios de Identidad (SEPLAN, 2011) y Territorios de Ciudadanía (Governo Federal do Brasil, 2013), ambos en Brasil, mientras que la apuesta más ambiciosa actualmente en curso, que podría anuncia una segunda generación de programas de DTR, es la que está emergiendo en Colombia a partir del acuerdo de Reforma Rural Integral anunciado en junio 2014 y de las propuestas de la Misión para la Transformación del Campo Colombiano (DNP, 2015).
  2. La aplicación del enfoque de DTR ha hecho un aporte muy destacado a la democratización de la gestión pública en el medio rural, y dio mayores espacios a grupos que estaban muy marginados. Se ha logrado innovar en fórmulas de participación social, diálogo multiactores, transparencia y control social. Este no es un logro menor ni de fácil obtención, toda vez que el gasto público rural en América Latina es notoriamente opaco, regresivo y sujeto a malas prácticas de clientelismo y neocorporativismo (Bebbington, Abramovay y Chiriboga, 2008; Ospina, Santillana y Arboleda, 2008; Abramovay, Magalhaes y Schöder, 2008).
  3. No es posible establecer con un mínimo de rigor cuál ha sido el impacto de estas políticas y programas DTR sobre las oportunidades de desarrollo y el bienestar de los habitantes de los territorios o sobre la desigualdad territorial (es decir, la reducción de las brechas entre territorios). Las políticas y programas de DTR mantienen la mala tradición de carecer de evaluaciones de resultados e impacto independientes y basadas en métodos confiables. Muchos programas citan evidencias parciales que usan para afirmar que sí han tenido resultados y efectos significativos y que los participantes se sienten satisfechos. Por otra parte, la revisión que hemos hecho nos permite pensar que en otros casos no hay evidencia de impactos significativos. Además, hay programas que se autodenominan territoriales, pero cuyo diseño e implementación no se distingue en nada de los enfoques sectoriales convencionales, por lo que su impacto, o la ausencia del mismo, en verdad no se puede atribuir al enfoque territorial. En suma, nuestra opinión es que la pregunta sobre los impactos socioeconómicos y la desigualdad territorial de estas políticas y programas sigue a la espera de una buena respuesta.
  4. Sin desmedro de lo anterior, identificamos tres desafíos que se presentan con mucha frecuencia, y que evidentemente requieren de mejores respuestas en los años venideros: (a) la persistencia de fallas de coordinación intersectoriales y entre niveles de gobierno (nacional, regional, local); (b) la persistencia de antiguas concepciones sobre lo rural (sesgo sectorial agropecuario, deficiencias en incorporación de sectores urbanos, etcétera); y (c) la dificultad para generar arreglos institucionales que equilibren la transferencia de atribuciones, competencias y capacidades a actores territoriales para tomar decisiones, con el fortalecimiento de la capacidad del Estado para diseñar e implementar políticas territoriales participativas.

Este capítulo se organiza de la siguiente forma: en la segunda sección, se define el enfoque de DTR tal y como lo usamos en nuestra investigación; en la tercera, se explica la metodología en que se basa esta metaevaluación; en la cuarta sección de este capítulo, la más importante, se discuten los resultados organizados en ocho temas; y en la quinta y última sección, profundizamos en las conclusiones expuestas.

Definiendo el desarrollo territorial rural

Hace aproximadamente quince años aparecen los primeros textos sobre el DTR “como una de las más importantes orientaciones de políticas y programas para las áreas rurales de América Latina” (FAO, 2007: 7) para mejorar el desarrollo económico y social de los territorios. Dentro de la literatura que sentó las bases del DTR en América Latina, se destacan los trabajos de Da Silva (1997), Sepúlveda, Castro y Rojas (1998), Abramovay (1999), Da Veiga (2000), IICA (2001), Pérez (2001), Chiriboga (2002), De Janvry y Sadoulet (2002), Echeverri y Ribero (2002), Schejtman y Berdegué (2003; 2004), Echeverría et al. (2003), Caron (2005) y Favareto (2007).

Uno de los trabajos más influyentes sobre DTR ha sido el de Schejtman y Berdegué, publicado por primera vez en 2003 y un año después en su versión definitiva (Schejtman y Berdegué, 2004). Hasta hoy, es el documento más citado sobre DTR en América Latina y el segundo a nivel mundial.[1] En la interpretación de Schejtman y Berdegué, el DTR se define como “un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural” (Schejtman y Berdegué, 2004: 4). El territorio se define como

un espacio socialmente construido […] el espacio que sus agentes reconocen como necesario […] para contener y delimitar las relaciones que establecen entre ellos en el interior, y entre todos y el “mundo externo”, en función de los proyectos u objetivos de desarrollo que se proponen emprender (Schejtman y Berdegué, 2004: 32).

Otros investigadores e instituciones marcan otros énfasis. Por ejemplo, Abramovay (1999) considera el capital social y el enfoque territorial como dos perspectivas necesarias para dinamizar la economía de una zona rural, pero sin darle un peso especial en ese texto a las transformaciones institucionales. El IICA incorpora las variables ambientales y socioculturales, una economía multisectorial en la relación rural-urbana y la sostenibilidad de las políticas desarrollistas; denomina su modelo como desarrollo territorial sostenible (DTS) (Miranda y Matos, 2002). La FAO (2008) destaca como elementos claves la participación ascendente (bottom up), los capitales endógenos del territorio y la inversión en los mismos.

En resumen, las definiciones del DTR en América Latina varían, aunque comparten elementos esenciales: el carácter multisectorial, el carácter multidimensional (productivo, institucional y socioambiental), el vínculo rural-urbano y el desarrollo participativo y concertado de la sociedad territorial.

Metodología

Esta revisión bibliográfica incluye la literatura disponible sobre el diseño, implementación, resultados y evaluación de cuarenta programas con enfoque de DTR, distribuidos en once países.[2] La selección de estos programas se hizo de la siguiente manera: primero, revisando la literatura disponible en Rimisp –  Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural y en páginas de internet, se hizo una lista inicial de 86 documentos. Los autores discutieron su pertinencia en función de los objetivos de investigación, el nivel y escala de las iniciativas y el interés del caso específico dentro del contexto regional de políticas de desarrollo. Este análisis permitió priorizar 35 textos con información variable en cuanto a detalles territoriales y calidad analítica, pero que entregaban una idea general del diseño, implementación y/o resultados de uno o más programas. De este grupo, se revisaron algunos documentos con Atlas.ti 6.2 para definir criterios comunes de análisis, con los que se analizó detalladamente el grupo de cuarenta programas de DTR que se muestra en la tabla 1. En esta, también se explicita quiénes diseñaron e implementaron los programas revisados.

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Los resultados y conclusiones de esta revisión bibliográfica y de los estudios de caso en profundidad se basan en las preguntas de investigación y en cinco elementos claves del DTR, definidos por los participantes del proyecto “15 años de DTR: ¿cómo vamos?” en un taller realizado en marzo de 2015. Además, se consideraron los ocho criterios operacionales del DTR propuestos por Schejtman y Berdegué, entendidos como “criterios orientadores del diseño de estrategias y políticas que tengan como objetivo contribuir a la superación de la pobreza rural” (Schejtman y Berdegué, 2004: 31). Los elementos definidos en el taller del proyecto y los criterios operacionales del DTR, según Shejtman y Berdegué, se muestran en la tabla 2.

2.1

2.2

Análisis del diseño, implementación y resultados de programas de DTR

En esta sección del documento, se analiza el diseño e implementación de los cuarenta programas incorporados en esta metaevaluación, siguiendo los criterios señalados en la tabla 2.

Objetivos de los programas

Los objetivos de los cuarenta programas de DTR presentan similitudes significativas, y se corresponden con los lineamientos principales y criterios de operación del enfoque. Esta correlación de los objetivos con los lineamientos del enfoque es evidente en aquellos programas elaborados por agencias de cooperación internacional, como el Proyecto de Desarrollo Regional de la FAO (FAO, 2007), el Proyecto EXPIDER del BID (Sumpsi, 2006) o el Proyecto Modelos de Desarrollo Rural con enfoque Territorial (MDRT) en países de la Comunidad Andina (CAN) (Francke et al., 2011).

Sin embargo, esta relación de los objetivos con el enfoque no impide que algunos programas direccionen sus objetivos hacia algún elemento específico. Por ejemplo, en el Proyecto MDRT (Francke et al., 2011) o en algunos proyectos de desarrollo de la FAO (FAO, 2008), el objetivo general es generar evidencia sobre la efectividad del DTR para justificar su adopción en programas de desarrollo y perfeccionarlo desde su ejecución. En estos programas se pone énfasis en la capacidad adaptativa del diseño a distintos territorios, dotándolos de contenido desde las particularidades institucionales y productivas de cada uno. Esta flexibilidad intrínseca de los programas de DTR permite incorporar rectificaciones operativas en distintos momentos del proceso de diseño e implementación. Sin embargo, la misma flexibilidad se usa para incorporar objetivos y procedimientos que se alejan de los lineamientos conceptuales del DTR (Sumpsi, 2006; FAO, 2007; FAO, 2008).

Los objetivos de los programas analizados están condicionados tanto por el tipo de territorio como por las aproximaciones teóricas de los promotores de un programa particular. Por ejemplo, en algunos programas se pone más énfasis en el desarrollo productivo, como en el caso de la Estrategia para el Desarrollo Territorial del Distrito de DR 008 de Veracruz, en México (Vilaboa et al., 2015) o la aplicación del modelo LEADER en cinco municipios de México (De los Ríos et al., 2011). En otros programas se privilegia el desarrollo institucional, como en los casos del Proyecto de Gestión Territorial Participativa de la Mancomunidad La Montañona, en El Salvador (Gómez et al., 2005) o de los Proyectos de Cooperación Técnica del IICA en Brasil (Miranda y Matos, 2002). Lo relevante en estos casos es identificar si estos énfasis en los objetivos corresponden a las necesidades y posibilidades reales de desarrollo del territorio, como se aprecia en el caso de la Mancomunidad La Montañona, sobre el que se señala que “con las actuales estrategias de medios de vida no se tiene alternativas para la transformación productiva, descansando la gestión territorial en el proceso institucional” (Gómez et al., 2005: 30), justificando así el énfasis en el cambio institucional.

No obstante, en varios programas se observan objetivos típicamente sectoriales, que se enfocan usualmente en el desarrollo del sector agropecuario o en la conservación y manejo de recursos naturales. Si bien estos objetivos son muy relevantes, que un programa se defina ex ante en función de objetivos sectoriales es contradictorio con el enfoque territorial al que dicho programa dice adscribir. Ejemplos de estos programas autodenominados “territoriales”, pero que en verdad son sectoriales, son la Estrategia de Desarrollo Regional del Noroeste del estado de Minas Gerais (Brasil), marcado por el funcionamiento sectorial del municipio y su forma de vincularse al Consejo de Desarrollo Territorial (FAO, 2007); y el Proyecto EXPIDER en la Mancomunidad de Municipios de la cuenca del río Chanchán (Ecuador), donde los esfuerzos están orientados a la gestión de la cuenca y los recursos hídricos (Sumpsi, 2006).

El territorio

Hay dos formas de conceptualizar un territorio, a las que Rimisp denomina territorios normativos y territorios funcionales.[3] Los territorios normativos son resultado de delimitaciones técnicas hechas a partir de las necesidades y criterios del agente de desarrollo, antes de considerar la identidad y la dinámica socioeconómica del territorio a intervenir. Es común que este tipo de ejercicios tengan el propósito de delimitar áreas homogéneas respecto de las variables de análisis (por ejemplo, espacios geográficos agroecológicamente homogéneos). Por otro lado, los territorios funcionales resultan de ejercicios en que se observan y comprenden las dinámicas económicas, sociales, culturales, y políticas, para identificar lugares unidos por relaciones funcionales efectivas (Berdegué et al., 2011). Esta delimitación entiende que el territorio es un espacio construido socialmente, con una identidad e historia propias que condicionarán el proyecto de desarrollo (Schejtman y Berdegué, 2004). Los espacios sociales no tienen por qué ser homogéneos en su interior –de hecho, nunca lo son–, lo importante es que estos sean los espacios donde las personas que participarán en el proyecto efectivamente viven su vida.

En los programas revisados, la delimitación territorial es esencialmente normativa y descendente (top down), ya que el territorio se define en función de los objetivos del agente de desarrollo antes que del diálogo con los actores territoriales. Además, dentro de los criterios funcionales, priman los administrativos, económicos y medioambientales por sobre otros de carácter sociocultural, político o histórico; a pesar del claro énfasis que hace el DTR en la consideración de estos últimos (Francke et al., 2011). En la tabla 3, se resumen los principales tipos o formas de delimitación territorial observados, con algunos ejemplos de los programas revisados.

3.1

3.2

1El texto revisado señala que “las mancomunidades no surgen por iniciativas de ONG o líderes locales, sino que son instituciones promovidas y apoyadas por el propio Ministerio de Participación Popular” (Sumpsi, 2006: 10). No hay información disponible para saber si esta promoción/apoyo refiere solo a la creación de condiciones políticas para la participación, o directamente a la definición territorial de las mancomunidades; optando este texto por la segunda opción.

Es en la implementación del programa que el territorio definido en el diseño encuentra su expresión concreta. En los programas revisados, se observa que la delimitación no es estática, sino que tiene cierta capacidad de adaptación a la concepción territorial endógena de los actores, a medida que el proceso de implementación avanza (Sumpsi, 2006). Si bien en la mayoría de los casos se aprecia una delimitación inicial normativa, en algunos esta logra aproximarse a la visión que los actores tienen de su territorio. Ejemplos son el Plan de Desarrollo Regional Centro Sur-Valle de Salgado (FAO, 2007), el PRONAT en la sierra Catarinense (Coimbra et al., 2015), ambos en Brasil; y el Proyecto EXPIDER de las subcuencas de Reitoca y Verdugo (Sumpsi, 2006). En los tres casos, luego de la movilización social de los actores territoriales originalmente excluidos, se produce un cambio sustantivo en la delimitación del territorio.

En algunos de los programas se generan reflexiones ex post sobre obstáculos específicos surgidos de una delimitación territorial inadecuada. Por ejemplo, en el Plan de Desarrollo Regional del Noroeste de Minas Gerais, se observa una fisura identitaria con efectos directos en la participación y conflictos en el espacio de deliberación colectiva, pues no todos los actores presentan el mismo nivel de adherencia al territorio y consecuentemente, al programa (FAO, 2007). En el caso del Proyecto EXPIDER implementado en la cuenca del río Chanchán, la heterogeneidad ambiental, política y sociocultural entre los municipios era tan extrema que imposibilitó la definición colectiva de elementos productivos y sociales sobre los cuales vertebrar un proyecto común de desarrollo (Sumpsi, 2006). Estos casos refuerzan el argumento de que la delimitación territorial de tipo normativo, incluso cuando se realiza supuestamente bajo criterios técnicos y objetivos, muchas veces conduce a conflictos con las dinámicas reales de los territorios. Ello afirma la necesidad de una vinculación previa con los actores, minimizando el riesgo de excluir a aquellos que se identifican con determinada dinámica territorial (FAO, 2007). En contraste, una definición territorial funcional dota al programa de mayor coherencia social para los propios actores, y genera procesos virtuosos de participación. Así, “cuando se empalman los ‘territorios decretados’ con los ‘territorios construidos’, las posibilidades de éxito de los programas de desarrollo parecen aumentar” (FAO, 2007: 27).

La lógica sectorial de los estados latinoamericanos genera que los programas, pertenecientes a distintas dependencias gubernamentales, utilicen criterios diferentes para determinar el territorio donde implementarán sus intervenciones, aunque se trate del mismo espacio. Esta falta de articulación entre los programas habitualmente conduce a la superposición de esfuerzos estatales y a la no coincidencia de la delimitación territorial, lo que disminuye su eficiencia y posibilidades de impacto (Lotta y Favareto, 2014). Considerando que el DTR busca articular las iniciativas de desarrollo existentes en un territorio, la desarticulación espacial, sectorial y operacional de los programas constituye en sí misma un obstáculo para la adecuada implementación del enfoque. Un ejemplo es el caso del Proyecto EXPIDER en las subcuencas de Reitoca y Verdugo (Sumpsi, 2006) o el Proyecto MDRT en la Mancomunidad Municipal de la Gran Tierra de los Lípez, Bolivia (MAMGT-Lípez) (Francke et al., 2011), donde la desarticulación de iniciativas de desarrollo estatal y de la sociedad civil (ONG) dificulta el proceso de fortalecimiento institucional y productivo, y esto desalienta la participación de los actores, que no ven respuesta a sus necesidades más apremiantes.

Los casos descritos muestran que, para los distintos agentes de desarrollo el territorio, aún no es comprendido como una totalidad socioespacial, y que las sociedades latinoamericanas todavía no logran consolidar el proceso de articulación vertical y horizontal que requiere un esfuerzo de desarrollo de esta envergadura.

Inversión en activos territoriales

Por activos territoriales entendemos las diversas formas de capital (físico, financiero, social, cultural, etcétera) del territorio, que no se pueden remover del mismo y que tienen la potencialidad de contribuir a su desarrollo (Olfert et al., 2014). Los activos territoriales pueden ser tangibles (por ejemplo, un sistema de regadío) o intangibles (por ejemplo, una mayor capacidad de la sociedad local de resolver sus conflictos y llegar a acuerdos). Una característica básica de un programa territorial es que sus inversiones estén dirigidas a crear o fortalecer los activos endógenos del territorio; en contraste con otros enfoques de desarrollo rural que canalizan sus principales inversiones a fortalecer los activos de las personas, las que luego pueden irse del territorio, y así llevarse sus mayores capacidades.

En este marco, se identifican dos tipos de inversión territorial pública y/o público-privada: 1. grandes inversiones planeadas desde fuera del territorio, que generalmente responden a objetivos nacionales de desarrollo, y 2. inversiones de menor envergadura, que tienen un enfoque territorial y que se realizan en el marco específico de un programa. Mientras que el segundo tipo puede al menos potencialmente ser objeto de un proceso de deliberación y priorización colectiva desde la institucionalidad territorial, el primero es definido a nivel nacional sin mediar la participación de los actores territoriales. La articulación entre ambos tipos de inversión representa una gran oportunidad para los territorios, que muy pocos programas han podido aprovechar.

Del análisis de los cuarenta programas, se distinguen tres situaciones descritas en detalle en la tabla 4, con algunos ejemplos de los programas revisados: 1. aquellos territorios donde el programa de DTR logra articular con éxito las grandes inversiones de largo plazo con las pequeñas/medianas inversiones de corto o mediano plazo; 2. aquellos territorios donde el programa de DTR logra vincular por iniciativa propia (sin articulación con el Estado) las grandes inversiones de largo plazo con las pequeñas/medianas de corto y mediano plazo; y 3. aquellos territorios donde el programa de DTR no logra vincular las grandes inversiones de largo plazo con las pequeñas/medianas de corto plazo, a pesar de que ambas apunten en la misma dirección: identificar y potenciar las capacidades estratégicas del territorio.

4.1

4.2

1Esta experiencia de inversión en capital físico de Minas Gerais contrasta de manera radical con la del Circuito Turístico Grande Sertão Veredas presentada más arriba dentro del mismo territorio y programa (Desarrollo Regional FAO), pues el último logra sinergias entre distintos tipos de capital, a diferencia del primero. Resalta así la importancia de la manera en que los actores territoriales logran articularse a la gran inversión. 

2El DTR debe superar la preeminencia del corto plazo para lograr el desarrollo, como señalan Schejtman y Berdegué: “La apreciación de los tiempos por parte de los distintos agentes es muy variable y contradictoria. Los técnicos y las agencias acostumbran operar con los horizontes de duración del programa; los políticos operan con los tiempos de los ciclos electorales, que a nivel local tienden a ser muy cortos y en el curso de los cuáles deben mostrar resultados; para los pobladores del territorio, los tiempos son tanto más breves cuanto más acuciantes sean sus carencias, pero los requeridos para la superación de su condición son, por el contrario, de largo aliento” (2004: 44).

Ahora bien, en la mayoría de los casos observados, la articulación de la gran inversión nacional con la pequeña/mediana inversión territorial está más relacionada con las capacidades técnicas y políticas de actores territoriales y agentes de desarrollo que con la capacidad operativa del programa. Esto se ejemplifica en el Plan de Desarrollo Regional en el centro sur del valle de Salgado, donde los actores territoriales impulsan la ampliación del aeropuerto del municipio de Iguatu como proyecto prioritario, pero su subutilización demostró que no era una necesidad real del territorio (FAO, 2007). En relación a esto, un análisis del Proyecto EXPIDER concluye que las grandes inversiones en capital físico deberían ser planificadas de forma descendente, pues “la decisión de qué infraestructuras y equipamientos regionales son prioritarios no es fácil de tomar desde un enfoque de abajo a arriba, ya que cada municipio tiene como prioritarias sus propias infraestructuras” (Sumpsi, 2006: 24). Otros análisis enfatizan que el desafío es constituir al territorio como espacio de articulación entre lógicas de planificación descendente (fortaleciendo la capacidad del Estado para planificar a nivel territorial y promover la coordinación horizontal-vertical) con las de participación ascendente (fortaleciendo las capacidades de los actores para participar en las decisiones y gestión del territorio) (Lotta y Faraveto, 2014); mejorando así la capacidad de actores territoriales y agentes de desarrollo para vincular la inversión territorial con los planes nacionales de inversión y desarrollo.

Respecto a la disponibilidad de capital financiero para realizar inversiones territoriales, los programas en general encuentran obstáculos para obtenerlo, así como los actores territoriales experimentan dificultades para acceder a crédito. Esta es una de las principales restricciones de los programas de DTR, pues los obstáculos para acceder a capital financiero impiden realizar inversiones en otro tipo de activos territoriales. Esto se ejemplifica en el caso de la Mancomunidad La Montañona, donde los actores territoriales acuden a municipios cercanos para acceder a crédito, por la inexistencia del sector financiero formal en su territorio. Este vacío fue llenado por proyectos de microcrédito rural y cooperativas crediticias, los que finalmente dejaron de existir por la alta morosidad, así como el desvío del crédito hacia actividades ajenas a la innovación productiva (Gómez et al., 2005). Por otro lado, en el proyecto EXPIDER se destacan las dificultades para financiar el funcionamiento permanente de las Organizaciones Locales para el Desarrollo Local (OLDER),[4] lo que puso en riesgo la credibilidad del proyecto y llegó a paralizar sus avances, ya que la única fuente de financiamiento eran sus propios recursos. Este concluye que “el desarrollo productivo requiere un buen funcionamiento de los mercados de créditos para inversión […] donde se registran mayores fallas en América Latina, por lo que las ayudas económicas a la inversión privada son necesarias” (Sumpsi, 2006: 40) como instrumentos operativos para promover el desarrollo.

En contraste, los programas que aseguran su financiamiento desde varias fuentes generan sinergias positivas de participación de los actores territoriales, sobre todo del sector privado. Un ejemplo es la articulación generada entre el Consejo de Desarrollo Territorial (COTEN) de la región nordeste de Minas Gerais (promotor del Programa de Desarrollo Regional apoyado por la FAO), el Banco del Nordeste de Brasil (financista) y la ONG Instituto Elo Amigo (ejecutor). En esta articulación, el banco y la ONG optaron por crear un fondo de aval para que se pudiera ampliar tanto el monto como el número de los beneficiarios de crédito, y así aumentar la adhesión de los agricultores y la legitimidad del COTEN en el territorio (FAO, 2007).

Enfoque multisectorial

Uno de los elementos centrales del DTR es la adopción de un enfoque multisectorial que recoge la transformación experimentada por los espacios rurales en las últimas décadas a partir del crecimiento del empleo rural no agrícola, la migración, la innovación y diversificación productiva; constatándose la emergencia de una nueva ruralidad. En este contexto, el diseño e implementación de un programa de DTR debe considerar explícitamente la economía rural en su conjunto, y no solo algunos de sus sectores o cadenas de valor, pues el fortalecimiento de los vínculos entre distintas actividades económicas[5] es una de las palancas más importantes para el desarrollo económico local. Si, por el contrario, lo que busca un proyecto es potenciar un sector particular, entonces no es necesario y probablemente tampoco es conveniente adoptar un enfoque territorial de desarrollo.

De todos los elementos clave del DTR en los programas revisados, el enfoque multisectorial es uno de los que presenta mayores problemas para ser implementado. A pesar de que el énfasis productivo está puesto explícitamente en la diversificación y articulación de distintas posibilidades sectoriales, los programas siguen destinando una parte mayoritaria de sus acciones y recursos para actividades agropecuarias. Ejemplos son el cañón de Juchipila y el nordeste de Minas Gerais, territorios de implementación del Programa de Desarrollo Territorial de la FAO (FAO, 2007), los tres territorios del Proyecto EXPIDER (Sumpsi, 2006), la Estrategia para el Desarrollo Territorial del Distrito de DR 008 de Veracruz (Vilaboa et al., 2015) y el PROMATA en la selva de Pernambuco (FAO, 2008). Todos son programas que se diseñan con una intención multisectorial, pero que terminan con un claro carácter agropecuario en su implementación.

Lo problemático de este sesgo sectorial (agrícola, en la mayoría de los casos) es que afecta no solo las transformaciones productivas, sino también las institucionales. Tal es el caso del PRONAT, en el que la representatividad social del Colegiado de Desenvolvimento Territorial da Serra Catarinense, órgano compuesto principalmente por representantes de la agricultura familiar, excluye a actores territoriales de otros sectores económicos relevantes (Coimbra et al., 2015). Ello se debió a que el ejecutor del programa, el Ministerio de Desarrollo Agrario brasileño, requirió que los beneficiarios fuesen los actores con los que se trabaja tradicionalmente, evidenciando así el peso material que aún posee la concepción de lo rural asociada exclusivamente a la producción de bienes primarios, aun en agencias que han asumido el discurso de la nueva ruralidad. Este sesgo y sus consecuencias se repiten en el caso del Programa de Desarrollo Regional apoyado por la FAO en la región noroeste del estado de Minas Gerais y en el cañón de Juchipila (FAO, 2007). Al respecto, resulta interesante el diagnóstico que se realiza en el caso del Programa de Apoyo al Desarrollo Sustentable de la Zona de la Selva de Pernambuco (PROMATA) (Brasil), en el que los principales obstáculos para transformar las lógicas sectoriales de la inversión pública parecieran ser de carácter institucional: el peso de las viejas concepciones sobre ruralidad, la falta de voluntad política y la falta de capacidades técnicas y políticas de los actores territoriales para traducir los lineamientos generales de desarrollo en proyectos concretos de diversificación productiva no agrícola (FAO, 2008).

En general, cuando son los ministerios de agricultura los que diseñan o impulsan económicamente los programas de DTR, se instala un sesgo agropecuario basal que evidencia el peso de la organización sectorial de los Estados latinoamericanos en los programas de desarrollo. Este sesgo es reproducido por la sociedad civil, y se transforma en un obstáculo a la hora de construir visiones más integrales de desarrollo: a nivel territorial, tampoco se movilizan actores ni hay una expertise técnica más allá del agro (Favareto, 2015, comunicación personal). Es importante que los agentes de desarrollo y actores territoriales abandonen el sesgo sectorial agrícola, y realicen un esfuerzo metodológico y de coordinación, como plantea el IICA a partir de su experiencia en los PCT de Brasil (Miranda y Matos, 2002).

Lo anterior no significa abandonar o no considerar la agricultura. A pesar de la creciente importancia del empleo rural no agrícola y las remesas como determinantes del empleo y los ingresos de las familias rurales pobres (Schejtman y Berdegué, 2004; FAO, 2008), las actividades primarias aún son el principal medio de vida en muchos de los territorios rurales latinoamericanos. Tal es el caso del pueblo aymara y quechua habitantes de la MAMGT-Lípez y beneficiarios del Proyecto MDRT (Francke et al., 2011), de los habitantes de la Mancomunidad la Montañona (Gómez et al., 2005) y los participantes del PRODAP II en El Salvador (FAO, 2008) y del Distrito de DR 008 de Veracruz (Vilaboa et al., 2015), entre otros.

Por otro lado, los ejemplos exitosos de multisectorialidad incluyen la participación activa de los representantes de los distintos sectores económicos en los espacios de deliberación colectiva territorial, como sucede en la implementación del Proyecto Áridas del Banco Mundial-IICA, donde se considera un amplio proceso de consulta social intersectorial desde el diseño (Miranda y Matos, 2002), y en el Modelo de Gestión Territorial en la provincia de Arauco (FAO, 2007), donde se genera coordinación intersectorial a partir de mesas productivas, que aseguran la representación de todos los sectores económicos importantes de la región. Destaca también la implementación del modelo LEADER en cinco territorios de México, los cuales están diversificados productivamente con anterioridad a la ejecución del programa, lo que facilitó la articulación intersectorial (De los Ríos et al., 2011).

Vínculos rural-urbanos

Junto con la diversificación de la economía del territorio, el enfoque de DTR pone un fuerte énfasis en la promoción y fortalecimiento de los vínculos rural-urbanos. Actualmente, solo una pequeña minoría de los habitantes rurales vive y trabaja en los confines de su lugar de residencia; desarrollan su vida en espacios más amplios, casi siempre integrados por uno o más núcleos urbanos y sus entornos rurales (Berdegué, Carriazo et al., 2015). La investigación demuestra que el fortalecimiento de los vínculos con los centros urbanos son una condición sin la cual es muy difícil lograr un desarrollo socialmente incluyente para los territorios rurales (Berdegué, Carriazo et al., 2015).

En los programas observados los vínculos rural-urbanos son considerados transversalmente en la delimitación territorial, incluyendo al menos un centro urbano dentro o muy cerca del territorio objeto del programa. En el diseño de los programas se considera que:

el fortalecimiento del sector urbano […] generará economías de aglomeración y oferta de servicios no agrícolas, necesarias para absorber la población excedente en el sector rural, y apoyar el desarrollo productivo […] estrategia planeada de desconcentración de la inversión pública hacia centros urbanos intermedios, como base de una nueva estructura socioeconómica de carácter regional (FAO, 2007: 93).

Sin embargo, lo anterior no tiene una traducción en acciones e inversiones específicas, como contar con representantes de los actores urbanos en los espacios de deliberación territorial. Esta falencia se observa, por ejemplo, en el Programa de Desarrollo Regional que apoya la FAO en la región nordeste de Minas Gerais (FAO, 2007), el PRONAT en la sierra de Santa Catarina (Coimbra et al., 2015), el PROLOCAL en la estribación central de los Andes y el PROMATA en Pernambuco (FAO, 2008).

Para generar el dinamismo económico que implicarían los vínculos rural-urbanos fortalecidos no basta con la sola presencia de una ciudad dentro o cerca del territorio. Las sinergias territoriales deben ser promovidas por los programas de DTR, incluyendo estrategias concretas de información para los habitantes de las urbes respecto de los bienes y servicios disponibles en las zonas rurales, inversión en el capital físico del territorio para facilitar las comunicaciones y transportes, inclusión explícita e inicial de los actores territoriales urbanos y rurales dentro de los espacios de deliberación territorial, resolución de problemas de coordinación, consideración de ambos espacios en procesos y decisiones de inversión de los Gobiernos locales, etcétera.

En este contexto, es fundamental fortalecer el vínculo rural-urbano sobre relaciones funcionales preexistentes entre el territorio y las ciudades circundantes; de otro modo, estos intentos podrían fracasar. Tal es el caso de la MAMGT-Lípez, conformada en el marco del Proyecto MDRT, en la que la ciudad más importante y cercana al territorio (Uyuni), que concentra los servicios e ingresos generados por el turismo, fue dejada fuera de la delimitación territorial debido a la falta de identificación de los actores territoriales con la misma (Francke et al., 2011).

Participación efectiva de los actores

Otro de los elementos clave del DTR es la participación efectiva y el empoderamiento de actores territoriales, que se correspondería con una visión ascendente (bottom up) de la participación, en la cual estos deben ser sujetos fundamentales del propio proceso de desarrollo (Miranda y Matos, 2002; FAO, 2007, De los Ríos et al., 2011; FAO, 2008). En esta perspectiva, las decisiones se deben tomar desde el territorio, pues cada uno tiene una historia, instituciones, actores, condiciones y potencialidades diferentes.

La participación efectiva y el empoderamiento remiten a la noción de coproducción de los bienes públicos, en la que las organizaciones del sector privado y la sociedad civil deben hacerse cargo, en conjunto con el Estado y las agencias de desarrollo, de la planeación y gestión de la política pública. La coproducción se asocia así con el reparto de competencias y responsabilidades entre el agente público y los ciudadanos para la producción de bienes y servicios públicos, y con la noción de acción colectiva (Coimbra et al., 2015).

Respecto de este elemento del DTR, resulta fundamental convocar la diversidad de los actores territoriales (Schejtman y Berdegué, 2004; FAO, 2007). Se debe considerar cuándo es mejor incorporar esta diversidad social, y en qué medida combinarla con acciones de carácter descendente para facilitar la implementación (Sumpsi, 2006; Lotta y Faraveto, 2014). Si bien las políticas participativas de carácter ascendente deberían generar mayor participación y adherencia de los actores involucrados, esta dependerá mucho de la fase del proceso de desarrollo en que sea incorporada, del nivel organizativo y de la cultura de participación presentes en el territorio (Sumpsi, 2006). Luego, el desafío se encuentra en generar arreglos institucionales que logren combinar la participación ascendente de los actores territoriales con una planeación descendente por parte del Estado, fortaleciendo la capacidad de este último de promover un coordinación vertical y horizontal focalizada en el territorio, así como las capacidades de los actores para ser efectivamente corresponsables y tomadores de decisión en la planeación y gestión de las políticas territoriales (Lotta y Faraveto, 2014).

A pesar de que la mayoría de los programas observados adscriben a estrategias participativas ascendentes y a una mayor representatividad social de los actores convocados, en general no la incorporan en la etapa de diseño; el cual es realizado a nivel central por el Gobierno o agencias de desarrollo, con escasa o nula participación de los actores territoriales. Sin embargo, hay una tendencia durante la implementación a incorporar mayor participación y diversidad de actores (FAO, 2007; Coimbra et al., 2015; Ropert, 2009; Francke et al., 2011).

Ahora bien, existen excepciones en las que los gobiernos y organismos de cooperación internacional hacen esfuerzos sustantivos por incorporar a los actores del territorio desde la etapa inicial. Tal es el caso de los Programas de Cooperación Técnica (PCT) y los Programas de Apoyo al Pequeño Productor Rural (PAPP) del IICA en Brasil, que generan un proceso participativo de acción/reflexión/acción, que implica un ir y venir constante desde las necesidades y consideraciones de los actores territoriales hacia los conceptos e instrumentos que sustentan las estrategias de desarrollo (Miranda y Matos, 2002). Existe también otra excepción, en la que el diseño de los programas responde a un proceso impulsado y planificado casi por completo por los actores territoriales, debido a un capital social territorial muy fuerte y a la ausencia histórica del Estado. Tal es el caso de la Mancomunidad la Montañona, donde los habitantes del territorio inician un proceso de articulación intermunicipal para impulsar programas de DTR, sin mediar apoyo del Gobierno central, que se incorpora en una etapa posterior al impulso inicial dado por los actores locales (Gómez et al., 2005).

A pesar de los intentos por generar arreglos institucionales que combinen acciones descendentes y ascendentes, en los programas se observa que los modos de operar de los Estados latinoamericanos aún son poco permeables a las dinámicas participativas que configuran socialmente los territorios; entonces, se generan resistencias administrativo-legales y culturales a que los actores territoriales sean corresponsables de su propio desarrollo. Los marcos legales y administrativos que rigen a los Gobiernos latinoamericanos no facilitan la transferencia de competencias y atribuciones a los actores territoriales para tomar decisiones y controlar los recursos que involucra su desarrollo. Esto evidencia la reproducción de estructuras de poder, expresadas en un predominio de las dinámicas descendentes por sobre las ascendentes en la planeación de los programas: “em vez de promover a participação no planejamento e gestão das iniciativas […] ela fica restrita ao controle social da execução dos programas” (Lotta y Favareto, 2014: 25). Ahora bien, las dinámicas descendentes también persisten porque no todos los actores involucrados tienen las capacidades para “formular, ejecutar, gestionar y evaluar proyectos productivos y sociales, que permitan concretar la cooperación y que se reflejen en mejoras significativas en el desarrollo del territorio” (FAO, 2007: 44). Además, no todos los actores poseen los incentivos para involucrarse en la etapa de diseño; como sucede con el sector privado, que se incorpora en un proceso de DTR a partir de proyectos concretos de transformación productiva (Sumpsi, 2006).

En casi todos los programas revisados se destaca la importancia de la participación y empoderamiento de los actores territoriales, lo que evidencia cómo los arreglos institucionales condicionan el desenvolvimiento de las diferentes estrategias de desarrollo. El énfasis en la participación se estructura sobre dos ideas principales: 1. la institucionalidad territorial como espacio de debate y concertación social en torno a una visión colectiva de desarrollo; y 2. los distintos factores que influyen en la efectividad de la participación de los actores territoriales dentro de dicha institucionalidad.

Sobre el primer punto, en los programas se aprecia que el proceso de constitución de la institucionalidad territorial es un aprendizaje social importante, fundado en la interacción de los actores territoriales y la revisión constante de las decisiones para adecuarlas a las formas de organización social del territorio. En un comienzo, se observa una aproximación intuitiva en la conformación de estos espacios de deliberación, que se transforma hasta consolidarse en una institucionalidad más acorde a las necesidades y posibilidades del territorio. Se observa por ejemplo, en el Colegiado de Desenvolvimento Territorial da Serra Catarinense en el marco PRONAT (Coimbra et al., 2015), en el del Consejo de Desarrollo Territorial (COTEN) en la región noroeste del estado de Minas Gerais en el marco del Programa de Desarrollo Regional de la FAO (FAO, 2007) y en los Grupos de Acción Local (GAL) del modelo LEADER en cinco territorios de México (De los Ríos et al., 2011).

El proceso de conformación de la institucionalidad territorial es influenciado por el capital social y político presente en el territorio, expresado en distintos grados de madurez participativa y organizativa. Este proceso puede ser conflictivo, dependiendo de la homogeneidad socioeconómica y cultural de los actores territoriales, de su apropiación respecto del programa y de la capacidad política de los actores que lideran los espacios de deliberación. En los casos exitosos, el proceso concluye en una visión colectiva y concertada de futuro; mientras que, en los no exitosos, en una estrategia de desarrollo que no es representativa del colectivo territorial y/o que no logra traducir la visión común en una estrategia estructurada. Así, el éxito de los espacios de deliberación colectiva y el proceso de transformación institucional dependen de la consolidación de la participación efectiva en el territorio. Esto se aprecia en el Proyecto EXPIDER, en el que se destaca el caso de los valles Cruceños por la fuerza de las organizaciones productivas y diez años de aplicación de la Ley de Participación Popular boliviana; en contraste con los casos de la cuenca del río Chanchan o las subcuencas de Reitoca y Verdugo, donde la iniciativa privada apenas está organizada y la madurez participativa es baja (Sumpsi, 2006).

Ahora bien, el proceso de aprendizaje social y político que implica la constitución y desenvolvimiento de estos espacios de deliberación territorial es un logro en sí mismo. Independientemente de los resultados obtenidos, todos los programas revisados generan una institucionalidad territorial ad hoc o fortalecen una preexistente, impulsando transformaciones en la gobernanza del territorio, en las posibilidades de relación entre lo público y lo privado y en el empoderamiento de algunos actores normalmente excluidos. En el contexto de un programa de DTR, la participación se transforma en un ejercicio en que los actores se reconocen como sujetos políticos al mismo tiempo que mejoran sus capacidades técnicas y políticas para incidir en la estrategia de desarrollo. Así, en la misma interacción en los espacios públicos de deliberación, los actores territoriales comprenden que tienen derecho y herramientas para opinar, decidir y conducir el proceso de desarrollo (FAO, 2007).

Sobre el segundo punto, los distintos factores que influyen en la conformación de los espacios de deliberación colectiva y la participación efectiva dentro de los mismos, estos son entendidos como obstaculizadores o facilitadores dependiendo de su contribución al cumplimiento de los objetivos planteados por los programas. Si bien los factores que condicionan los procesos de participación son múltiples, mencionaremos los tres más destacados por los programas: 1. la capacidad de agentes de desarrollo y actores territoriales para promover y ejercer respectivamente una participación efectiva; 2. la traducción de las estrategias de desarrollo territorial en acciones concretas; y 3. la coordinación público-privada dentro de la institucionalidad territorial.

Respecto del primer factor condicionante de la participación, se observan obstaculizadores importantes. En el caso de los agentes técnicos de desarrollo, algunos programas revelan una falta de conocimiento inicial respecto de la realidad local, lo que genera el diseño de estrategias que no se ajustan a las necesidades y posibilidades reales del territorio y/o que no logran vertebrarse con las prácticas productivas e institucionales de los actores locales. En el caso de los agentes políticos de desarrollo, en algunos programas se observa una falta de liderazgo para fomentar la participación efectiva, preeminencia de intereses personales y/o incapacidad para promover los consensos necesarios para concretar una visión colectiva de futuro. Ejemplos de lo anterior son el Programa de Desarrollo Regional del cañón de Juchipila, en el que el Centro Regional Universitario Centro Norte (CRUCEN) diseña una estrategia de desarrollo que “aunque tiene cualidades técnicas apropiadas, es fundamentalmente un documento armado en alguna oficina, con baja capacidad de incorporar las visiones, intereses y demandas de los actores” (FAO, 2007: 38); y el PROMATA en la selva de Pernambuco, donde se decide construir dos infraestructuras públicas importantes (un hospital y un centro turístico-cultural) sin consultar a los municipios que los gestionarían, lo que provocó que ambos estén actualmente cerrados (FAO, 2008).

Por el contrario, cuando los agentes técnicos y políticos de desarrollo incorporan desde un inicio el diálogo con los actores territoriales y el trabajo en terreno, constituyen facilitadores para la participación efectiva y el empoderamiento social. Se destacan los esfuerzos de los PCT implementados por el IICA (Miranda y Matos, 2002) y el Proyecto MDRT en el cantón Nabón (Francke et al., 2011), que incorporan explícitamente prácticas y metodologías participativas entre las capacidades políticas que deben tener los agentes de desarrollo para estimular una mejor gobernanza territorial.

En el caso de los actores territoriales, en algunos programas se enfatiza en la ausencia transversal de capacidades técnicas[6] y políticas[7] mínimas para enfrentar los desafíos que implica participar de una nueva forma de gobernanza y de un proyecto de desarrollo territorial como un obstaculizador relevante, pues aunque se generen condiciones de diálogo y espacios para la deliberación colectiva territorial, si los actores no tienen dichas capacidades, su participación no será efectiva o subsistirá solo el tiempo que dure el programa. Ejemplos son el Programa Regional de la FAO en el noroeste de Minas Gerais, en el que los actores no tenían experiencia suficiente para definir metas y resultados objetivamente verificables (FAO, 2007); la Estrategia de Desarrollo Territorial del Distrito de DR 008 de Veracruz, en la que al cierre del programa, un 42% de los integrantes decidió abandonar la iniciativa por no estar acostumbrados al trabajo cooperativo y considerar que la finalidad del programa era la obtención de recursos económicos directos per se (Vilaboa et al., 2015).

Dentro de las capacidades técnicas ausentes en los actores territoriales, se destaca el segundo factor condicionante de la participación: la operacionalización de la estrategia de desarrollo en un conjunto de proyectos y acciones concretos. Esta capacidad operativa es un facilitador de la participación efectiva porque la calidad del proceso de desarrollo está directamente relacionada a la adherencia de los actores territoriales al programa; es más fácil motivar la participación desde proyectos concretos y estructurados que a partir de una visión abstracta de desarrollo. La necesidad de esta capacidad operativa es una de las principales lecciones del Proyecto EXPIDER (Sumpsi, 2006) y del Programa de Desarrollo Regional de la FAO (FAO, 2007).

La capacidad de operacionalización de los actores territoriales se relaciona directamente con el tercer factor condicionante de la participación en el contexto de un programa de DTR: la necesidad de una coordinación horizontal público-privada fuerte en la institucionalidad territorial. Esta coordinación y la participación activa del sector privado se destacan como elementos centrales, ya que la capacidad de emprendimiento y acceso a mercados dinámicos de los privados son el motor que sostiene en el tiempo los procesos de transformación productiva. Además, la posibilidad de incidir directamente en la estrategia de desarrollo funciona como un incentivo para los privados, permitiéndoles participar más allá del financiamiento y obtención de recursos al que normalmente se encuentran relegados.

A pesar de su relevancia, la participación efectiva de los privados ha sido difícil de implementar en la práctica. Las instituciones públicas involucradas en el desarrollo territorial, depositarias tradicionales de la representación de los intereses colectivos territoriales, aún no logran incorporar en sus prácticas de trabajo la colaboración equitativa con el sector privado o corresponsabilidad sobre los bienes públicos (Coimbra et al., 2015). Un cambio de lógica en este sentido requeriría la deconstrucción de los roles históricos del aparato público y el mundo privado. La experiencia del Proyecto EXPIDER en sus tres territorios de implementación ofrece un análisis detallado de esta problemática (Sumpsi, 2006), enfatizando la necesidad de transformar esta articulación público-privada en un coprotagonismo del proceso de desarrollo: no se trata de una simple apertura al diálogo, sino de una acción conjunta para promover y gestionar el desarrollo.

En general, los esfuerzos de representación e inclusión política que promueven los programas públicos dentro de la institucionalidad territorial están más enfocados en la incorporación de los actores tradicionalmente excluidos: los pobres rurales (Miranda y Matos, 2002; Francke et al., 2011). Esta participación se promueve transversalmente, en la medida en que no representaría una amenaza para el poder del Estado en los territorios; amenaza que sí es percibida en el caso de los privados con capacidad de inversión. Este temor es expresión de las estructuras de poder que sostienen ciertos vicios institucionales en las políticas públicas de desarrollo.

Construcción de una visión colectiva de futuro

La participación efectiva, el empoderamiento de los actores y la construcción de la institucionalidad territorial están íntimamente vertebrados al último de los elementos clave del DTR: la construcción de una visión colectiva de futuro. Lo que se observa al respecto en los programas revisados es: 1. la ausencia de una visión colectiva concertada socialmente que dé un sentido profundo a los actores territoriales para apropiarse y participar de los procesos de transformación de un programa particular; y 2. la elaboración de las estrategias de desarrollo territorial como un fin en sí mismas, y no como un medio para conducir sociopolítica y técnicamente los procesos de desarrollo.

Sobre el primer punto, se destacan el caso de la Mancomunidad La Montañona, en el que a pesar de que existen arreglos institucionales importantes y una cultura organizativa muy fuerte, “aún no se han construido espacios de coordinación permanentes entre los actores del territorio, ni una visión territorial para la gestión del bosque” (Gómez et al., 2005: 25); y el de la Estrategia de Desarrollo Regional del noroeste de Minas Gerais, en el que los actores territoriales no tienen incentivos suficientes “para invertir un largo tiempo en la elaboración de dicho ‘proyecto integrador’, por lo que las estrategias son siempre parciales y más enfocadas en acciones impulsadas por ciertos actores interesados” (FAO, 2007: 38). Estos ejemplos permiten entender el segundo punto como una consecuencia del primero: si no existe una visión común que dé sentido a la elaboración de un proyecto colectivo de desarrollo territorial, el documento generado será solo una estrategia “en el papel”, y su construcción, un objetivo per se más que un instrumento para alcanzar el desarrollo proyectado.

Ahora bien, existen casos excepcionales en los que se observa la relación estrecha y mutuamente condicionante que existe entre la visión colectiva de desarrollo y la participación efectiva de los actores territoriales, como en la implementación del Proyecto Áridas en el nordeste brasileño (Miranda y Matos, 2002).

Resultados e impactos de programas de DTR

Respecto de los resultados generados por los programas analizados, entendiendo por ellos las transformaciones institucionales y productivas ocurridas en un territorio, hay muy poca información y menos aún, análisis rigurosos. Esto a veces sucede porque los programas se encontraban en curso al momento de redactarse los informes analizados, pero sobre todo porque en general los programas de DTR mantienen la debilidad de otros enfoques de desarrollo rural: carecer de buenas estrategias y sistemas de evaluación de resultados e impactos.

Esta falencia es explicitada solo en algunos de los programas revisados (FAO, 2007; Francke et al., 2011; Sumpsi, 2006) y se debería a: 1. la falta de una cultura de responsabilidad por los resultados de los proyectos; 2. la carencia de incentivos que inciten a los actores territoriales a verificar si están logrando los objetivos que se propusieron alcanzar; 3. baja capacidad técnica de los actores territoriales para diseñar y realizar procesos de evaluación; 4. distancia entre los actores que elaboran y los que ejecutan los sistemas de evaluación; y 5. la inexistencia de un modelo práctico de referencia sobre el seguimiento y evaluación de programas de DTR para América Latina (FAO, 2007; Francke et al., 2011; Sumpsi, 2006).

A pesar de lo anterior, todos los programas revisados señalan tener cierto nivel de logro en las transformaciones productivas e institucionales impulsadas, en el que se destacan los avances obtenidos en estas últimas. La preeminencia institucional se debe en parte al orden lógico del DTR: antes de identificar las prioridades de transformación productiva, primero es necesario un proceso de diálogo y concertación territorial (Sumpsi, 2006).

Entre las transformaciones institucionales se reconoce un proceso de aprendizaje en los agentes de desarrollo y actores territoriales que logran incorporar a nivel conceptual las posibilidades del enfoque territorial, como la existencia de una nueva ruralidad multisectorial y rural-urbana (FAO, 2008). Lo que falta incorporar en este proceso de transformación son elementos prácticos: agentes como actores deben adquirir competencias y atribuciones para operativizar la idea abstracta de desarrollo, transformando el territorio desde un espacio producido socialmente en función de un proyecto común de futuro como plantea el DTR (Schejtman y Berdegué, 2004) hacia el locus concreto de organización y producción de las acciones necesarias para alcanzar dicho desarrollo (Lotta y Faraveto, 2014).

Así, a quince años del inicio de la experiencia de DTR, aún se carece de evidencia suficiente para afirmar con certeza si este enfoque ha conducido a mejores resultados que las estrategias convencionales, promoviendo mejores oportunidades de desarrollo y mayores niveles de bienestar para los habitantes de los territorios involucrados en los programas. Esto representa un desafío mayor para la futura generación de programas.

¿Qué tan territoriales son los programas de DTR?

El enfoque de DTR se ha convertido en el punto de referencia conceptual principal de las políticas y programas de DR en América Latina. Es, por así decirlo, un enfoque popular y, como suele suceder, ello genera un incentivo para declarar que una política, programa o proyecto es de desarrollo territorial, cuando por sus características dista de serlo. En ocasiones también sucede que un programa tiene un diseño de carácter territorial, pero que al enfrentarse a la realidad de los territorios o por haber realizado un mal diagnóstico, la implementación del programa termina siendo cualquier cosa menos eso.

Los cinco elementos claves expuestos en este texto son, a nuestro juicio, elementos esenciales de caracterización del enfoque de DTR. En la tabla 5, resumimos el análisis de los cuarenta programas y proyectos en que se basa este texto, mostrando tres de los cinco elementos claves presentados en extenso: multisectorialidad, vínculo urbano-rural y participación efectiva y empoderamiento de los actores territoriales. Incluso, considerando solo tres de los elementos claves presentados, se observa que casi ningún programa logra cumplir con los criterios que caracterizan al enfoque territorial.

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Ante esta realidad, queda preguntarse cuáles son los desafíos que enfrentan los programas de desarrollo rural para constituir verdaderos programas de desarrollo territorial, así como aquellos que afronta el propio enfoque de DTR para potenciar su capacidad de generar mejores condiciones de vida y mayores oportunidades de desarrollo para las sociedades rurales del continente.

Conclusiones

La revisión de cuarenta programas autodefinidos como iniciativas de DTR permite llegar a algunas conclusiones sobre los principales desafíos que enfrenta el enfoque de DTR en América Latina. Dentro de dichos desafíos, los más importantes se articulan en torno a tres problemáticas centrales: 1. la presencia de fallas transversales de coordinación; 2. la persistencia de antiguas concepciones sobre lo rural; y 3. la dificultad para generar arreglos institucionales que equilibren acciones de carácter ascendente y descendente.

Respecto al primer desafío, en la mayor parte de los programas se observan fallas de coordinación entre los actores y los distintos programas e iniciativas públicas y privadas relacionados al desarrollo del territorio. El DTR es una estrategia intensiva en coordinación –intersectorial, rural-urbana, público-privada y nacional-local–, por lo que las dificultades para resolver las fallas de coordinación impactan fuertemente en la eficacia del enfoque, lo que genera superposición y dispersión de los esfuerzos y agotamiento de la participación social.

Como se puede observar a lo largo del documento, la debilidad de los mecanismos de coordinación pareciera responder a que los agentes de desarrollo y los actores territoriales, así como los programas y proyectos específicos, siguen siendo mayoritariamente sectoriales. La lógica sectorial expresada en barreras administrativo-legales y culturales obstaculiza los mecanismos de articulación, en la medida que disminuye las posibilidades para pensar y actuar de forma territorial. Esto también se relaciona con la dificultad para movilizar las capacidades técnicas y políticas necesarias para impulsar un programa de DTR: hay un discurso territorial a nivel de objetivos e intenciones de planificación, pero en general no existe una fuerza social que esté organizada territorialmente, por lo que, al ejecutar los programas, los actores involucrados lo hacen desde sus parcialidades, y se obstaculizan las posibilidades de generar mecanismos eficientes de coordinación.

Parece claro que Schejtman y Berdegué (2004), entre otros autores, subestimaron las dificultades legales, administrativas, metodológicas y culturales que tenderían a reproducir las conductas y tendencias de descoordinación. Este es un problema que debe ser trabajado explícitamente como problema de investigación y como problema metodológico en la futura generación de programas de DTR, incorporando mecanismos que faciliten la articulación horizontal y vertical, como la resolución de los obstaculizadores existentes.

Lo anterior se relaciona directamente con el segundo desafío, y es la persistencia de las antiguas concepciones sobre lo rural. La mayor parte de los programas observados se declaran territoriales, pero sus inversiones, acciones y proyectos concretos reproducen las lógicas de las estrategias tradicionales de desarrollo rural, asociadas a la producción de bienes primarios agropecuarios. A pesar del discurso innovador y los diseños territoriales de estos programas, su acción concreta es con frecuencia sectorial-agropecuaria, puramente gubernamental y limitada a los espacios rurales con escasa o nula consideración de los centros urbanos y su papel en el desarrollo territorial.

Lo anterior tiene que ver, muy probablemente, con el predominio de los ministerios de agricultura y agencias de desarrollo con sesgo agrícola en el diseño y la gestión de los programas de DTR, así como con la persistencia de la lógica sectorial en la participación social de los actores, como se mencionó con anterioridad; pero también, con la inexistencia de una expertise territorial que vaya más allá de lo que se concibe tradicionalmente como rural. En general, los programas tienen dificultades para movilizar una visión colectiva que se traduzca en acciones y proyectos concretos, que generen transformaciones estratégicas que apunten a un desarrollo verdaderamente territorial, que supere en la práctica esta visión tradicional.

Esta dificultad para transformar el discurso territorial en una práctica concreta e innovadora de desarrollo muestra la necesidad de realizar un esfuerzo mayúsculo de capacitación de los agentes de desarrollo y los actores territoriales que permita que la emergencia de la “nueva ruralidad” tenga una traducción real desde el discurso hacia las prácticas concretas de desarrollo. Así, se comprende que este no es solo un problema de diseño u operación de los programas, sino de habilitación de los agentes de desarrollo y actores territoriales con herramientas concretas, que permitan vincular efectivamente el discurso desde el que se construyen los diseños territoriales con las prácticas innovadoras que constituyen las estrategias de DTR. Parte del desafío es la consolidación de una “inteligencia territorial” que posibilite concretamente el tránsito de la visión a la acción.

El tercer desafío identificado refiere a la dificultad para generar arreglos institucionales que equilibren acciones de carácter ascendente (transferencia de atribuciones, competencias y capacidades a los actores territoriales para tomar decisiones) y descendente (fortalecimiento de la capacidad del Estado para diseñar e implementar políticas territoriales participativas), que comprendan al territorio como el espacio donde se articulan dichas acciones para el desarrollo.

Por un lado, a través de los programas revisados se percibe una resistencia de los Gobiernos latinoamericanos a entregar a los actores territoriales atribuciones para tomar decisiones que involucren recursos públicos. A los actores territoriales se les consulta, pero rara vez se les entrega poder de decisión, para constituirse efectivamente en corresponsables y participantes activos de todas las etapas del desarrollo. Por otro lado, se observan falencias en la conducción territorial y articulación de los organismos del Estado, que obstaculizan su capacidad de planificar y ejecutar territorialmente, en todos los niveles de gobierno, al mismo tiempo que movilizan las capacidades de los actores territoriales para participar activamente del proceso de desarrollo.

Así, este desafío nos presenta un doble reto, y es generar arreglos institucionales que combinen de la mejor manera acciones de carácter descendente (conducir técnica y políticamente los procesos de desarrollo, movilizar capacidades en los actores territoriales, estimular la coordinación vertical y horizontal, etcétera), con acciones de carácter ascendente (habilitando y empoderando a los actores territoriales para la participación efectiva; abriendo espacios para la coproducción del proceso de desarrollo en el diseño, implementación y evaluación de los programas, etcétera); propiciando la participación de los actores territoriales al mismo tiempo que la articulación vertical y horizontal. Si bien se observan avances sustantivos en la transformación institucional de los territorios, aún queda mucho por hacer.

Finalmente, es necesario enfatizar en que estos tres desafíos no obedecen a restricciones propias del DTR, sino a los marcos institucionales que todavía operan en los países de la región. El enfoque peca de un excesivo optimismo respecto de las posibilidades para construir la compleja arquitectura institucional que se requiere para su correcta implementación, cuando el Estado y las sociedades rurales latinoamericanas aún no desarrollan la voluntad política y las capacidades técnicas y políticas necesarias.

En este contexto, y luego de quince años de implementación, nos preguntamos: ¿es necesario abandonar el DTR por una nueva perspectiva de desarrollo? Creemos que no. El DTR es un aporte consistente para transformar las concepciones existentes sobre los espacios rurales al entregar una mayor comprensión de las dinámicas que actualmente configuran los territorios. Este enfoque se plantea como una forma de concebir el desarrollo, comprendiendo al territorio como el espacio en el que deben articularse la visión colectiva con las acciones concretas para alcanzarlo; y al desarrollo mismo, como un esfuerzo que debe ser concertado socialmente y coordinado entre una diversidad importante de actores.

Así, se observa que el problema fundamental no es conceptual, sino operativo: es necesario dar un giro al diseño e implementación de los programas que permita adecuar el enfoque a la persistencia de los desafíos señalados. Este giro implica para los programas asumir y anteponerse a la influencia de estas dificultades, cambiando la manera de trabajar con el enfoque. Se deben incorporar criterios y mecanismos operativos que prevean la existencia de los obstaculizadores señalados; así como el seguimiento y evaluación de resultados e impactos como una práctica normal de los programas que permita conocer la efectividad real del DTR, al mismo tiempo que ajustar su operación a las posibilidades reales de desarrollo de los territorios rurales latinoamericanos.

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  1. Una búsqueda realizada en Google Scholar arroja 632 referencias, en la literatura en idioma español, a este trabajo (en julio de 2015).
  2. Argentina (un programa), Bolivia (dos programas), Brasil (nueve programas), Chile (quince programas), Colombia (un programa), Ecuador (tres programas), El Salvador (dos programas), Honduras (un programa), México (cuatro programas), Perú (un programa) y Paraguay (un programa).
  3. Equivalente a los conceptos de territorios construidos y decretados de Caron (2005).
  4. Nombre genérico dado en el Proyecto EXPIDER al espacio de deliberación y/o institucionalidad territorial.
  5. Por ejemplo, agricultura-turismo, agricultura-manufactura, manufactura-servicios, etcétera.
  6. Capacidades técnicas para definir prioridades de desarrollo y traducirlas en proyectos y acciones concretas; definir indicadores de seguimiento y evaluación, etcétera.
  7. Capacidades políticas para deliberar en igualdad de condiciones frente a actores con más poder (simbólico, económico, político, etcétera); generar consensos frente a posiciones ideológicamente contrapuestas a las que ellos representan, articular las distintas necesidades y propuestas de todos los actores territoriales, etcétera.


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