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Quince años de desarrollo
territorial rural

La experiencia de los programas y planes del estado de Bahía, Brasil

Arilson Favareto, Carolina Galvanese, Suzana Kleeb,
Paulo Seifer y Rafael Moralez

Resumen

Tras quince años de programas e iniciativas con enfoque territorial, es tiempo de preguntarse cuáles son los resultados obtenidos y las principales dificultades para que la instrumentalización de esta nueva visión alcance los objetivos esperados. El presente estudio de caso se presenta con el objetivo de levantar evidencias en diálogo con esta pregunta. El caso escogido es el Programa Territorios de Identidad y su interfaz con el Plan Plurianual del estado de Bahía, en el nordeste de Brasil, prestando especial atención a su implementación en el Sertao del Sao Francisco. Los avances son innegables, pero coexisten con todo un orden de bloqueos, que caracteriza una situación de transición de paradigmas, con la permanencia de aspectos relacionados al paradigma agrario que orientó la generación anterior de políticas de desarrollo rural, asociados a un conjunto de innovaciones institucionales representativas de un paradigma emergente.

Las evidencias recogidas permiten afirmar que entre los avances representativos de la nueva visión están: a) la amplia diseminación de una retórica territorial que cambia las referencias cognitivas sobre cómo pensar y promover el desarrollo rural, comparativamente a la etapa anterior, destacando la importancia de la movilización de actores y una ampliación de la escala espacial de las iniciativas; b) la creación de nuevas estructuras de gobernanza que abren posibilidades de un nuevo alcance de tratamiento de los problemas, especialmente entendiendo el desarrollo como un proceso multidimensional y la consiguiente necesidad de integración de políticas y esfuerzos.

En cuanto a los bloqueos que se ponen a la plena implementación del nuevo enfoque, se identificó: a) la persistencia de la fragmentación y el inmediatismo, en oposición a la esperada orientación estratégica e integrada de inversiones en torno a un proyecto de futuro, capaz de llevar a la reestructuración productiva de los territorios; y b) la persistencia de un sesgo sectorial en lo que respecta a los actores movilizados, en oposición a la esperada diversificación de intereses y fuerzas sociales representativos de la dinámica del territorio, y no solamente de su sector primario.

Introducción

En el cambio de siglo, el enfoque territorial del desarrollo rural emergió y abrió un período de transición de paradigmas (Favareto, 2007). Cambios económicos y demográficos ya no permitían que las dinámicas de los espacios rurales fueran explicadas exclusivamente por lo que pasaba en el sector primario. Al contrario, en muchas localidades la agricultura pasa a tener cada vez menos importancia comparativamente a otros sectores de la economía, ya sea en la formación de los ingresos o en la ocupación de sus habitantes (Da Veiga, 1998; Abramovay, 2003). Nuevas formas de uso social de los recursos naturales, nuevos encadenamientos en los arreglos productivos locales y flujos demográficos e inéditas configuraciones que involucraban las relaciones entre campos y ciudades (Wanderley, 2006; Da Veiga, 2003) son aspectos que tornaron insuficiente el paradigma agrario que marcó los estudios rurales en el transcurso del siglo XX y están en la base del enfoque territorial que pasa a ser cada vez más utilizado por investigadores y gestores de políticas públicas, inicialmente en Europa y después también en América Latina.

En el caso europeo, el Programa Leader se tornó una referencia con un diseño en el que la movilización de las fuerzas sociales locales en torno a un proyecto de diversificación y reestructuración de economías locales es el foco (Saraceno, 1997). En América Latina el trabajo de Schejtman y Berdegué (2003) traduce al contexto de esta parte del globo los principales aspectos del nuevo enfoque, pero con las necesarias adaptaciones a una realidad estructuralmente diferente de aquella donde el nuevo enfoque tuvo origen. En Brasil los textos de Da Veiga (1998; 2002), Da Veiga et al. (2001) y Abramovay (2003) introducen este debate y pasan a inspirar a una nueva generación de políticas públicas que llegaría a consolidarse en el transcurso de los años 2000.

Desde entonces, el enfoque territorial ha inspirado crecientemente el diseño de programas e iniciativas en un número cada vez mayor de países. Tras aproximadamente quince años, es tiempo de preguntarse cuáles son los resultados obtenidos y las principales dificultades para que la instrumentalización de esta nueva visión alcance los objetivos esperados.

Las próximas páginas presentan un estudio de caso realizado con el objetivo de levantar evidencias en diálogo con esta pregunta.[1] El caso escogido es el Programa Territorios de Identidad y su interfaz con el Plan Plurianual del estado de Bahía, en el nordeste de Brasil. En especial, se pretende analizar aspectos de la implementación de estos programas y planes en un territorio seleccionado: el Sertao del Sao Francisco. La elección de este caso se debe a tres razones. El estado de Bahía ha sido pionero en la introducción de innovaciones relacionadas con el enfoque territorial. Fue el primero en Brasil en adoptar esta visión como base para el conjunto de sus políticas, incorporando elementos de este enfoque en marcos legales cruciales como el Plan Plurianual y la Ley Presupuestaria. Además de las innovaciones institucionales, se trata del estado más importante de aquella región que concentra la pobreza rural en el país. Y, finalmente, la política de desarrollo territorial de Bahía es el corolario de una trayectoria que se inició hace doce años; por lo tanto, con cierto grado de consolidación. Es una experiencia relativamente madura para ser analizada como representativa del intento de introducción del enfoque territorial.

El argumento central a ser demostrado es que los resultados de este período de implementación del enfoque territorial, incluso en donde llegó más lejos, no son unívocos: los avances son innegables, pero coexisten con todo un orden de bloqueos, que caracteriza una situación de transición de paradigmas, con la permanencia de aspectos relacionados al paradigma agrario que orientó la generación anterior de políticas de desarrollo rural, asociados a un conjunto de innovaciones institucionales representativas de un paradigma emergente.

Las evidencias recogidas permiten afirmar que entre los avances representativos de la nueva visión están: a) la amplia diseminación de una retórica territorial que cambia las referencias cognitivas sobre cómo pensar y promover el desarrollo rural, comparativamente a la etapa anterior, destacando la importancia de la movilización de actores y una ampliación de la escala espacial de las iniciativas; b) la creación de nuevas estructuras de gobernanza que, si bien aún no logran todos los resultados esperados, al menos abren posibilidades de un nuevo alcance de tratamiento de los problemas, especialmente entendiendo el desarrollo como un proceso multidimensional y la consiguiente necesidad de integración de políticas y esfuerzos.

En cuanto a los bloqueos que se ponen a la plena implementación del nuevo enfoque, cabe destacar: a) la persistencia de la fragmentación y el inmediatismo, en oposición a la esperada orientación estratégica e integrada de inversiones en torno a un proyecto de futuro, capaz de llevar a la reestructuración productiva de los territorios; y b) la persistencia de un sesgo sectorial en lo que respecta a los actores movilizados, en oposición a la esperada diversificación de intereses y fuerzas sociales representativos de la dinámica del territorio, y no solamente de su sector primario.

Además de las evidencias en torno a las afirmaciones anteriores, se pretende demostrar que las restricciones verificadas no se deben a factores estructurales de los territorios, que convertirían la adopción del nuevo enfoque en una imposibilidad en el contexto latinoamericano, como la insipiencia de los mercados o su infraestructura y sí, predominantemente, a aspectos relacionados con las instituciones y los actores involucrados en el diseño y la implementación de la iniciativa analizada.

Para detallar este argumento, las próximas páginas están organizadas en tres secciones, seguidas de una breve conclusión. En la primera, son presentadas la emergencia y las principales etapas recorridas por la política de desarrollo territorial de Bahía. Esta nace como desdoblamiento de la política que estaba siendo gestionada por el Gobierno federal, en un primer momento. Y enseguida adquiere matices propios, hasta culminar en su articulación con las acciones de planificación del Gobierno estatal. La segunda sección analiza la concreción de esta trayectoria, que tiene por objeto el Territorio Sertao del Sao Francisco, lo que permitirá visualizar con mayor claridad los actores involucrados, la naturaleza de las inversiones y el enraizamiento de estos procesos en la estructura económica y social de la región. La tercera sección tiene un carácter de balance general del tema. Aquí se muestran los resultados obtenidos, tanto en términos de introducción del nuevo concepto subyacente al enfoque territorial como en lo que respecta a los efectos concretos de la política, en términos institucionales, productivos y ambientales. Al final, algunas notas a título de conclusión retoman la idea central a la luz de las evidencias presentadas en las tres secciones anteriores.

De la emergencia del enfoque territorial en Brasil a la Política de Desarrollo Territorial del estado de Bahía

El Programa Territorios de Identidad (PTI-BA) concreta la estrategia de desarrollo rural con enfoque territorial en el estado de Bahía. Su existencia fue oficializada a través del decreto 12354 del Gobierno de Bahía, el 25 de agosto de 2010, y se encuentra en ejecución al momento de la elaboración de este texto. En diciembre de 2014, la Asamblea Legislativa de Bahía aprobó el proyecto de ley 20974 de 2014, y le dio al programa un carácter permanente, como política de desarrollo territorial del estado de Bahía. Sus antecedentes, sin embargo, se remontan a 2003, cuando las acciones locales comienzan a ser dibujadas y articuladas en los desdoblamientos de la política de desarrollo territorial del Gobierno federal brasileño.

Las acciones de desarrollo territorial en Brasil comenzaron un poco antes, entre 2001 y 2002, últimos años del gobierno de Fernando Henrique Cardoso. En aquel momento, los primeros estudios de evaluación del Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF) apuntaban a la fragilidad de la tentativa de complementar las inversiones en crédito para agricultores con otras capaces de modificar su entorno socioeconómico garantizándoles mejores condiciones de inserción en los mercados. Simultáneamente, los trabajos de Da Veiga (1998; 1999) y Abramovay (2000), ya mencionados, comenzaban a diseminar, en el debate público y académico brasileño, la literatura europea sobre desarrollo territorial.

Entre 2000 y 2001, el Núcleo de Estudios Agrarios y Desarrollo, órgano de asesoría del Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA), le encomienda a Da Veiga un estudio que lanzó las bases y la justificación para la adopción del nuevo enfoque en las políticas de desarrollo rural en Brasil (Da Veiga et al., 2001). En este estudio, Da Veiga apuntaba que una política de desarrollo rural coherente con los requisitos de las nuevas dinámicas verificadas en estos espacios tendría que movilizar recursos más allá del Ministerio de Desarrollo Agrario. Se intentaba con eso hacer que una política inspirada en el enfoque territorial naciese ya de una articulación interministerial, lo que, sin embargo, no ocurrió en aquel momento.

Poco después, aún en 2001, el autor del estudio asume la dirección del Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sustentable, órgano encargado de formular directrices para esta área de gobierno, y entonces llevó hacia dentro de la esfera del poder político el debate en torno al enfoque territorial. En aquel momento, la secretaría responsable de las políticas para la agricultura familiar en el marco del MDA era liderada por cuadros que mantenían una estrecha relación con el mundo académico.[2] Esta secretaría crea entonces un programa piloto que serviría como embrión de enfoque territorial: una de las líneas del PRONAF dedicada a inversiones en infraestructura ahora se destinaría a apoyar proyectos de carácter intermunicipal.

La experimentación del enfoque territorial surge, así, con una triple característica: a) nace bajo fuerte una influencia del ambiente académico, pero b) es creada como apéndice de un programa para la agricultura familiar y, así, con un sesgo sectorial, c) como consecuencia, la principal innovación pasa a ser la escala de la iniciativa, ahora de ámbito intermunicipal, ya que todos los otros componentes (la existencia de un consejo responsable de la conducción de la política en el ámbito local o la elaboración de planes de desarrollo para orientar las inversiones) ya existían en el ámbito del PRONAF.

Con el inicio del gobierno de Lula, en 2003, hay dos cambios importantes: se da autonomía a las acciones de desarrollo territorial, al separarlas del PRONAF Infraestructura y pasan a componer un fondo específico, que se llamaría posteriormente Apoyo a la Infraestructura y Servicios en los Territorios Rurales (PROINF); y, además, para su gestión, se crea una articulación que llegaría a ser bautizada más tarde como Programa Nacional de Desarrollo Sustentable de los Territorios Rurales (PRONAT), bajo la coordinación de una Secretaría de Desarrollo Territorial, en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Agrario (SDT-MDA).

Esta nueva secretaría pasa a ser dirigida por un cuadro técnico salido de una organización de asesoría ligada a la Confederación Nacional de los Trabajadores de la Agricultura (Contag), principal organismo de representación de la agricultura familiar en Brasil.[3] En el marco de la coalición de apoyo al nuevo Gobierno federal, la influencia de los movimientos sociales aumenta significativamente y la política de desarrollo territorial que comenzaba a ser dibujada, ya no como una experiencia puntual, sino como un programa de ámbito nacional, se va vinculando crecientemente a los intereses de este segmento.

Los primeros documentos de orientación de la política territorial (SDT-MDA, 2003) muestran una tentativa de buscar legitimación en el debate académico, con definiciones conceptuales relativamente coherentes y referenciadas en los textos más influyentes del período anterior. Territorio, por ejemplo, es definido como:

un espacio físico, geográficamente definido, generalmente continuo, que comprende ciudades y campos, caracterizado por criterios multidimensionales, tales como el ambiente, la economía, la sociedad, la cultura, la política y las instituciones, y una población con grupos sociales relativamente distintos, que se relacionan interna y externamente por medio de procesos específicos, donde se pueden distinguir uno o más elementos que indican identidad y cohesión social, cultural y territorial (SDT-MDA, 2003: 36).

Territorios rurales son definidos como aquellos donde los elementos que “facilitan la cohesión presentan características rurales” (SDT-MDA, 2003: 37). Pero luego, en el mismo texto, se afirma que la prioridad en la operacionalización de la política se les daría a los territorios con mayor peso de la población que constituye el público objetivo de aquel ministerio: es decir, agricultores familiares y poblaciones tradicionales. Un poco más adelante, se advierte que todos estos criterios están subordinados a las negociaciones políticas con los estados y organizaciones de la sociedad civil local.

A partir de esta definición conceptual y orientación política, hubo una selección inicial de los territorios apoyados por la política de desarrollo territorial. Pese a toda justificación conceptual, la selección obedeció, sobre todo, a criterios de afinidad política con las organizaciones de agricultura familiar, con fuerte predominancia de los estados del nordeste. No hubo un trabajo previo de levantamiento de potencialidades territoriales o la identificación y selección de proyectos locales, como preconizaba la literatura. En buena parte de los casos, la constitución de foros territoriales –posteriormente llamados Colegiados de Desarrollo Territorial (Codeteres) y Planes de Desarrollo Territorial Sustentable (PTDRS)– se hizo en el espacio de pocos meses, de forma de cumplir la exigencia para recibir una cantidad de recursos previamente definidos y estandarizados para todos los territorios apoyados, independientemente del diagnóstico, la calidad de los proyectos o la maduración de la articulación social. Por regla general, los planes eran formados por un compendio de reivindicaciones de las organizaciones locales de representación de agricultores, desprovistos de diagnóstico consistente o pactación de acciones estratégicas capaces de reorganizar la estructura productiva de los territorios (Dias y Favareto, 2007).

Se crearon aquí problemas de origen en la política de desarrollo territorial: a) los territorios fueron constituidos no como expresión de proyectos de intervención en la realidad, sino como unidad de aplicación y recursos; b) los planes de desarrollo, en ese contexto, se convirtieron en piezas formales y no lograron imponerse como orientadores de negociaciones acerca del futuro de los territorios; c) los espacios de participación y gestión de la política fueron capturados por un segmento y, como consecuencia, no se impusieron como espacios de movilización de las fuerzas vivas de los territorios.

A pesar de los problemas verificados, la actuación de la SDT-MDA fue responsable de la rápida e impresionante diseminación de la retórica territorial. En un espacio de poco más de media década, conceptos e ideas relacionados con este enfoque territorial pasaron a ser frecuentes en el vocabulario de gestores públicos y movimientos sociales, y a dar origen a programas, proyectos e iniciativas fuera del ámbito del Gobierno federal. Uno de los Estados que más innovaron en esta tentativa de incorporar el nuevo enfoque fue Bahía, al que le fueron seleccionados seis territorios para ser apoyados por el MDA.

A partir de 2007, el Gobierno estatal también pasa a ser controlado por el Partido de los Trabajadores, con la elección de Jaques Wagner, y se inicia, con su gestión, una tentativa ambiciosa de retomar el papel de la planificación gubernamental. La Secretaría de Planificación del Estado fue fortalecida y pasó a ser dirigida por nombres de alta relevancia, pero también con alta rotatividad, una señal de las tensiones que esta tentativa generaba.[4] Dos iniciativas marcan el período. Primero, la adopción de una metodología innovadora para la elaboración del Plan Plurianual (PPA), pieza importante en la planificación presupuestaria de los gobiernos. La participación y estructuración del PPA se darían, según la nueva orientación, obedeciendo al recorte de los territorios que estaban siendo definidos en el ámbito de la política de desarrollo rural.

Simultáneamente, las acciones de la iniciativa nacional de desarrollo territorial fueron adoptadas hasta que, en 2010, Bahía creó su propio programa territorial. En cada uno de los 27 territorios, que reunían a los 417 municipios del estado, se estimuló la creación de un Colegiado de Desarrollo Territorial, con participación paritaria de agricultores (el 50%) y otros agentes (el 50%). En el ámbito estatal se creó un Consejo Estatal de Desarrollo Territorial, también con representación de la sociedad civil, pero involucrando a un importante conjunto de secretarías de Gobierno, lo que intentaba darle al programa un carácter intersectorial. La definición y las reglas establecidas reproducen los documentos existentes en el plan federal. El objetivo del Programa Territorios de Identidad en Bahía queda establecido así: “Identificar prioridades temáticas definidas a partir de la realidad local, posibilitando el desarrollo equilibrado y sustentable entre las regiones y el gobierno de Bahía”.

La innovación más importante se da en la articulación de este programa con la otra iniciativa estatal: el Plan Plurianual (PPA). Con la constitución de los territorios, el Comité de Acompañamiento del PPA determinó la realización de consultas locales, con conferencias organizadas por los 27 foros territoriales, donde serían indicadas prioridades para la inversión y el gasto público en el período 2011-2015. Como casi todos los territorios de identidad habían elaborado planes de desarrollo, se esperaba que las estrategias esbozadas en ellos sirviesen para la definición de las prioridades del Gobierno estatal.

En este proceso, le correspondió a la Secretaría de Planificación de Bahía formular un diagnóstico identificando drivers, macrotendencias y apuntando vocaciones para la inserción de los territorios en los escenarios futuros, lo que dio origen al Plan Bahía 2023. El plan fue sometido a la apreciación de los territorios que, confrontando esta lectura con sus proposiciones ya organizadas en los Planes Territoriales de Desarrollo Rural Sustentable, indicaron acciones a ser contempladas por el PPA 2012-2015.

Posteriormente, la Secretaría de Planificación organizó estas prioridades, apuntando aquellas que podrían ser absorbidas en el PPA y clasificándolas en los tres ejes establecidos: inclusión social y afirmación de derechos, desarrollo sustentable e infraestructura para el desarrollo y gestión democrática del estado. Estas prioridades y acciones para 2012-2015 son desdobladas anualmente bajo la forma de la Ley Presupuestaria Anual, aprobada por el parlamento estatal.

Hay consenso entre analistas y estudiosos del desarrollo rural en afirmar que la experiencia de Bahía es la que más avanzó en la adopción del enfoque territorial en Brasil, por dos factores: a) abarcar la totalidad del estado, y no solo algunos territorios seleccionados; y b) la innovación institucional introducida con la articulación con el PPA.

Aun así, un conjunto de preguntas permanecen abiertas y merecen investigación: a) ¿las prioridades apuntadas por los territorios para el PPA resultan de una visión estratégica sobre el futuro del territorio u obedecieron a intereses inmediatos de los actores locales?; b) ¿los actores que participaron en las consultas son los más representativos de las fuerzas sociales presentes en el territorio o hay intereses y agentes que quedaron fuera de esta concertación?; c) ¿en la clasificación y selección de las propuestas de los territorios la burocracia gubernamental es sensible al proyecto local o la selección se hace a partir de la preocupación por la eficiencia del gasto bajo la óptica del gestor estatal? En la base de estas preguntas hay cuestionamientos más amplios sobre los quince años de enfoque territorial en Brasil y América Latina, y que tienen relación con la capacidad de los territorios de movilizar fuerzas vivas presentes en él y formular proyectos estratégicos con visiones de futuro consistentes. Las dos próximas secciones buscan responder estas preguntas a partir de un análisis enfocado en un territorio específico: el Sertao del Sao Francisco.

La implementación de la Política de Desarrollo Territorial de Bahía en el Territorio Sertao del Sao Francisco

Para este estudio se pretende evaluar la ejecución de la política de desarrollo territorial de Bahía en uno de sus territorios: el Sertao del Sao Francisco, con un área de 61,7 mil kilómetros cuadrados y formado por diez municipios. La población total del territorio es de 494 mil habitantes. El 36% vive en áreas definidas oficialmente como rurales (fuera de los núcleos urbanos). El municipio principal es Juazeiro, con 216 mil habitantes. El segundo más grande, Casa Nova, tiene 64 mil habitantes. Todos los demás tienen menos de 40 mil. La densidad poblacional es de 8 habitantes por kilómetro cuadrado, con gran dispersión en villas y distritos más pequeños. Se trata de un territorio típico del nordeste, de clima semiárido, con fuertes restricciones ambientales y claras características rurales, a pesar de la presencia de una importante ciudad mediana (Juazeiro).

Desde finales del siglo XX, la región fue objeto de fuertes inversiones gubernamentales en infraestructura, como la represa de Sobradinho. El valle del río Sao Francisco, en términos más generales, es objeto de repetidas tentativas de planificación, con un largo historial de planes y proyectos, y una significativa organización de la sociedad civil. Como consecuencia, la región alberga uno de los principales “polos dinámicos” de la economía nordestina, impulsado durante el gobierno militar, con una expresiva producción y exportación: el polo de fruticultura irrigada de Petrolina-Juazeiro. Hay allí una destacada producción industrial (agroindustria de jugos, vino y procesamiento de frutas). En parte debido a la expansión de las políticas sociales, hay también una importante participación del sector de comercio y servicios (representa el 60% del PIB).

A pesar de las inversiones gubernamentales y privadas, los efectos positivos no se irradiaron al conjunto del territorio. Al contrario, pueden ser considerados enclaves de modernización en un territorio marcado por la precariedad: el PIB per cápita en Juazeiro es de US$ 4 mil, y un cuarto de eso, en torno a US$ 1 mil, en los municipios más pequeños como Canudos. Los municipios se sitúan predominantemente en el penúltimo quintil del índice de desarrollo humano (IDH) (8 municipios, con bajo IDH). Ningún municipio, ni siquiera Sobradinho o Juazeiro, que reciben fuertes inversiones, están en los niveles de alto IDH. El 20% de la población vivía en la extrema pobreza en 2010. A efectos de comparación, en el estado de Bahía este porcentual es de un 15%, y en Brasil, inferior al 5%.

El marco operacional de la implementación del enfoque de desarrollo territorial en Bahía data del año 2003, cuando la SDT-MDA dio inicio a su política de desarrollo territorial, que involucró y continúa involucrando, además de otros organismos del propio MDA, a los Gobiernos estatales, los Consejos Estatales de Desarrollo Rural Sustentable (CEDRS) y las organizaciones de la sociedad civil que actúan en los espacios rurales. Dicho programa contempla acciones centradas en el apoyo a una articulación territorial, impulsada por una fase inicial de movilización, organización y capacitación de los agentes locales, y una fase siguiente basada en la tentativa de acceso e integración de políticas públicas.

Entre julio de 2003 y abril de 2004, la SDT realizó en Bahía tres eventos titulados “Taller estatal de construcción de la estrategia para el desarrollo territorial”. El objetivo del primer taller consistió en desencadenar un proceso de división territorial de Bahía. En 2004 se crea formalmente un Foro de Desarrollo Territorial en el Sertao del Sao Francisco. En aquel momento el Gobierno de Bahía, en articulación con el MDA y por medio de su Superintendencia de Estudios Económicos y Sociales, produjo un estudio que propuso una división territorial de todo el estado de Bahía en 23 territorios potenciales, tomando en cuenta informaciones estadísticas, elementos de identidad cultural, la existencia de proyectos y otras formas de articulación de actores sociales (SEI, 2004). Este proceso fue algo inédito y constituía un conjunto de esfuerzos simultáneos que se hacían en aquel momento. Paralelamente a este trabajo, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) firmó tres proyectos de cooperación técnica con el Gobierno federal, con el objetivo de apoyar la implementación del Programa Fome Zero (Programa Hambre Cero). De la misma forma, otras instituciones, gubernamentales y no gubernamentales estaban trabajando con metodologías semejantes para el desarrollo territorial. Esas metodologías fueron discutidas en el ámbito de la Coordinación Estatal de los Territorios de Bahía con el objetivo de montar una metodología de referencia que debería ser usada por los otros socios de los territorios. Esto sucedió porque, además de los territorios que estaban siendo apoyados por la SDT, la idea era que otros pudiesen constituirse movilizando el apoyo de otros socios e instituciones. Ese fue el caso del proyecto FAO-MDA, que buscó implementar una metodología de referencia en el Sertao del Sao Francisco a partir de 2004. La política de desarrollo territorial en Bahía comenzaba, así, de manera más vigorosa y con elementos más innovadores que en el resto de Brasil.

Hay al menos dos explicaciones posibles para este carácter diferenciado que la política de desarrollo territorial asume en Bahía, comparativamente a otros estados brasileños. Una de ellas tiene que ver con la tradición del Gobierno local de actuar en la planificación. Desde la mitad del siglo XX, existen estructuras creadas para planificar el desarrollo agrícola. El Gobierno cuenta con un órgano de producción de estudios y estadísticas de reconocida importancia y varias agencias públicas, entre las que se destaca la Compañía de Desarrollo del Vale do Sao Francisco, que poseen un largo historial de proyectos e iniciativas de planificación y proyectos. Por haber acogido la primera capital del país, en Salvador las élites locales tienen alguna tradición en la formación de cuadros y en la creación de institución públicas de relevancia.

La segunda explicación tiene que ver con personajes específicos. Uno de ellos había sido uno de los principales cuadros técnicos del MDA en la época de las primeras tratativas para formular una política de desarrollo territorial. Tras el inicio del gobierno de Lula, este exdirector de la Secretaría de Agricultura Familiar vuelve a Bahía, su estado de origen, y moviliza a una red de contactos que involucra a la Secretaría de Desarrollo Territorial, el Gobierno del estado de Bahía, en especial la Superintendencia de Estudios Económicos y Sociales, y la FAO. Este joven economista que, en el gobierno de Cardoso, había tenido cercanía con uno de los primeros formuladores del enfoque territorial en Brasil, José Eli da Veiga, había trabajado también en sus estudios de posgrado con José Graziano da Silva, que ahora lideraba uno de los principales programas del Gobierno federal, el Programa Hambre Cero. Esta red de relaciones sociales contribuyó a la movilización de capacidades técnicas en la estructuración de la política de desarrollo territorial bahiana. Además de ser un punto de convergencia de estas distintas organizaciones, este personaje actuó en la elaboración del estudio que llevó a la territorialización del estado de Bahía y era consultor del proyecto piloto que daba soporte a la organización del territorio Sertao del Sao Francisco cuando murió trágicamente en el año 2007.

El segundo personaje hizo el movimiento inverso: tras actuar junto a las principales organizaciones comunitarias de agricultores en el estado de Bahía y por ahí constituirse como referente de confianza del movimiento sindical de la agricultura familiar, con el inicio del gobierno de Lula, se muda a Brasilia y pasa a ser uno de los principales asesores del secretario de Desarrollo Territorial. Entre sus habilidades principales, estaba la gran capacidad de diálogo, movilización y negociación política. En cierto sentido, esto completaba los recursos necesarios para la innovación y ampliación de la escala de la política de la iniciativa.

En su primera composición, el Foro de Desarrollo Territorial del Sertao del Sao Francisco estaba compuesto por 29 organizaciones locales, 20 de ellas organizaciones de la sociedad civil, todas ligadas a la agricultura o al trabajo con poblaciones rurales, y las otras 9 eran organizaciones públicas, también predominantemente ligadas a la agricultura, más la asociación de alcaldes local. Dentro de este foro se creó un núcleo dirigente formado por dos organizaciones, la Articulación Sindical del Lago de Sobradinho (ASS) y el Instituto Regional de la Pequeña Agropecuaria Apropiada (IRPAA), organización no gubernamental dirigida a la producción y diseminación de tecnologías de producción a pequeña escala compatibles con las condiciones ecológicas del semiárido. Por esta composición, se ve claramente la predominancia de organizaciones de agricultores y la relativamente baja diversidad intersectorial presente en la movilización en torno a la constitución del territorio.

Este sesgo sectorial y sus desdoblamientos para la planificación del desarrollo territorial pueden ser percibidos también en el primer esbozo de plan de desarrollo territorial (SDT-MDA, 2008) o en la versión revisada del plan (SDT-MDA, 2011), cuyos elementos centrales son reproducidos a continuación.

Dos tercios del documento titulado Plan Territorial de Desarrollo Rural Sustentable están dedicados a una descripción de la realidad local. Al final, la visión de futuro que emerge de esta larga exposición es formulada así:

En 2031, el Territorio de la Ciudadanía del Sertao del Sao Francisco fue consolidado, siendo referencia de la política territorial y la población consciente de la fuerza que ésta posee e integrada al mismo, con desarrollo sustentable y solidario, en el que las personas tienen acceso a salud, vivienda digna, deporte, cultura, ocio y educación de calidad, que respeta las especificidades de cada pueblo, garantizando la mejoría de las condiciones de vida, con vistas a la obtención de una sociedad justa e igualitaria (SDT-MDA, 2011: 74).

Esta visión de futuro, relativamente vaga, orienta la formulación de siete objetivos estratégicos: 1. integrar el campo, la ciudad y los municipios en el Territorio del Sao Francisco; 2. promover acciones que hagan efectivas las políticas públicas, teniendo en cuenta la mejoría de la calidad de vida de la población; 3. articular y movilizar sociedades, que pongan a disposición de los/as agricultores/as familiares y comunidades tradicionales en las áreas rurales y urbanas, tecnologías de convivencia con el semiárido de forma sustentable para el desarrollo del territorio; 4. articular, discutir y proponer programas, proyectos y propuestas estructuradores que involucren tecnologías sociales para el territorio; 5. difundir tecnologías estructuradoras que abarquen la zona rural y urbana; 6. estimular la participación de instituciones gubernamentales y no gubernamentales para la construcción e implementación colectiva de las políticas públicas integradas; 7. estimular el fortalecimiento de las organizaciones sociales. Este conjunto de objetivos se desdobla en cinco ejes estratégicos. Y, finalmente, a cada uno de los ejes se le listan varios programas y más de cien proyectos. En ellos, el énfasis recae totalmente sobre proyectos agropecuarios o de inversiones sociales.

No parece exagerado evaluar que el Plan Territorial de Desarrollo Rural Sustentable, que debería ser la pieza que materializa la visión de territorio y su estrategia de desarrollo, mostró ser, así, algo demasiado vago y pulverizado. Ante la dificultad de tener en el PTDRS la referencia a partir de la cual los agentes públicos y privados orientan sus esfuerzos e inversiones, es necesario ver, en el proceso mismo de negociación, cuáles son las reales prioridades negociadas y gestionadas en el ámbito del territorio.

Las inversiones realizadas en el territorio a lo largo de los últimos diez años, desde que se inició la articulación local, se dieron por tres vías.

La primera está formada por los recursos del PROINF, programa de inversión en infraestructuras rurales, bajo la coordinación de la SDT-MDA y que apoya con US$ 150 000 proyectos indicados por los territorios. En general, son recursos invertidos en pequeñas obras viales, hídricas o construcciones civiles para almacenamiento, beneficiación o comercialización de productos agropecuarios. Los proyectos son propuestos por organizaciones del territorio y seleccionados en el ámbito del foro territorial. Estos proyectos deben ser coherentes con el PTDRS, en un típico proceso de planificación ascendente.

La segunda vía de financiamiento son los recursos de las demás secretarías y los demás ministerios del Gobierno federal brasileño. Desde 2008 hasta 2013 hubo una tentativa de ampliación de la política de desarrollo territorial, de la esfera exclusiva del Ministerio de Desarrollo Agrario a un conjunto más amplio de 18 ministerios, acción que fue bautizada como Programa Territorios de la Ciudadanía, puesto inicialmente bajo la coordinación de la Jefatura de Gabinete. Se estimaba que esto podría significar un enorme salto cuantitativo, pues existía finalmente la chance de movilizar un conjunto de recursos y competencias más allá del Ministerio de Desarrollo Agrario. Aquí, sin embargo, la lógica ascendente fue pervertida. La coordinación en el ámbito federal fue prácticamente inexistente y no hubo integración de políticas. A diferencia de eso, cada ministerio era instado a someter a los territorios una lista de sus programas disponibles, y les correspondería a los agentes locales simplemente indicar prioridades. La alta expectativa creada con el inicio del programa fue doblemente frustrada. Los ministerios veían en su involucramiento un costo de transacción adicional, al tener que someter sus programas a la indicación de prioridades de un centenar de territorios. Y los agentes locales se veían frustrados por no poder proponer acciones y escoger prioridades en un menú ya establecido de inversiones gubernamentales. Las informaciones disponibles (PTC, 2015) muestran la implementación de 29 proyectos de carácter social y de apoyo a la producción agropecuaria en el Sertao del Sao Francisco en 2013. A partir de 2014 el programa deja de funcionar, aunque no haya sido formalmente extinguido.

La tercera vía de inversiones, finalmente, involucra los recursos del Gobierno del estado de Bahía, planificados en el ámbito del Plan Plurianual. Esta fue una innovación importante, pues el PPA es la pieza fundamental y organizadora del conjunto del presupuesto gubernamental. Por esta razón, vale la pena describir su implementación con más detalle.

Desde 2007, el Gobierno de Bahía está intentando retomar el papel de la planificación en la organización y gestión de políticas públicas. En aquel momento, a partir del impulso dado por la estructuración de la política de desarrollo territorial del Gobierno federal, varios foros estaban siendo creados en el estado de Bahía. La Secretaría de Planificación vio en eso una oportunidad de enraizar localmente el proceso de planificación estratégica gubernamental y, más aún, de aprovechar la energía movilizada con los procesos participativos desencadenados con la política territorial.

En el año 2007, en la preparación del PPA 2008-2011, el Gobierno estatal se apoyó en la división territorial del estado y divulgó ampliamente la realización de plenarias en las que la población local podía participar de la deliberación de inversiones en sus regiones. En el Territorio Sertao del Sao Francisco cientos de personas participaron en la plenaria e indicaron las prioridades en las varias áreas de Gobierno. Estas indicaciones eran, posteriormente, procesadas por el equipo estatal de la Secretaría de Planificación por medio del Comité de Acompañamiento del PPA (Cappa). Una devolución con la sistematización y la eventual selección de prioridades era sometida nuevamente al territorio.

En la ronda de elaboración del PPA 2012-2015 fueron introducidas modificaciones. En vez de plenarias convocadas masivamente, estas pasaron a ser organizadas por los foros territoriales. En el Sertao del Sao Francisco fueron realizadas tres plenarias que involucraron a grupos de municipios y una gran plenaria regional con participación de aproximadamente doscientas personas. Aunque fuera abierta a cualquier ciudadano, la participación en estas plenarias, con la nueva metodología, pasó a tener la presencia preponderante de personas vinculadas a las organizaciones que ya componen el foro, y menos presencia de ciudadanos comunes.

En la ronda de negociaciones para la elaboración del PPA 2016-2018, nuevos cambios fueron introducidos. Es el caso de la tentativa de combinar la lógica territorial con una sectorial, aprovechando las formulaciones de las conferencias sectoriales que se realizan periódicamente (de salud, educación, etcétera), además, el proceso de definición parte de las indicaciones hechas por la población y las organizaciones locales en las rondas anteriores; es decir, se prioriza la atención de demandas no resueltas, en vez del levantamiento de nuevas prioridades.

En todo este proceso, existe la expectativa de que los actores locales, habiendo pasado por la elaboración de un plan de desarrollo territorial, puedan ser los portadores de una visión estratégica, dando así orientación y dirección a las inversiones gubernamentales compartimentadas en sus distintas secretarías y áreas de ejecución. Sin embargo, como se vio, el plan de desarrollo territorial es bastante frágil, evaluación que es compartida por muchas organizaciones locales y, consecuentemente, su carácter genérico y la pulverización de directrices existente en él deja un espacio muy grande para que las definiciones de inversiones se den predominantemente a sabor del inmediatismo, la fragmentación y la capacidad de influencia de las fuerzas sociales más presentes en los foros de deliberación. En una palabra, la expectativa de que las políticas serían “integradas en el territorio”, y no en todo su ciclo de elaboración, no se ha cumplido.

En la evaluación de los movimientos sociales y organizaciones de agricultores, la política de desarrollo territorial está resultando porque creó espacios estables de discusión y negociación de políticas públicas. El nuevo diseño adoptado es considerado un avance en relación con el período anterior, en el cual, a pesar de la existencia de consejos municipales de desarrollo rural, estos eran controlados por los alcaldes, que indicaban a la mayoría de los miembros. Con las nuevas reglas, aumentó el protagonismo de las organizaciones sociales y, por ahí, hubo también mayor acceso a información y recursos. Algunas organizaciones de carácter estatal comienzan, incluso, a discutir su organización interna buscando adoptar la misma regionalización de la política de desarrollo territorial.

La evaluación de los miembros del poder público local es un poco diferente. Alcaldes y concejales, en su mayoría, son reticentes y no mencionan destacadamente las iniciativas de territorialización de las políticas en Bahía y raramente se refieren al territorio como una unidad de planificación o articulación. Por detrás de ese posicionamiento, está la pérdida de espacio de los poderes públicos municipales con la nueva lógica de la planificación participativa a escala territorial. Pero hay excepciones. Uno de los efectos, directos o no, de la lógica de territorialización de las políticas ha sido la fuerte expansión de la creación de consorcios de alcaldías municipales. En el Sertao del Sao Francisco se constituye una de esas articulaciones, vistas por muchos como una alternativa para superar los problemas de ausencia de capacidades en las pequeñas alcaldías. En efecto, el presidente del consorcio presenta una narrativa en la cual los problemas son tratados a escala regional y se entiende que los municipios presenten problemas semejantes que exigen tratamiento común. Además, el territorio presentaría una mayor representatividad ante el Gobierno del estado, con mayor poder de movilización. Y, finalmente, las políticas territorializadas son vistas también como la posibilidad de alcanzar un mayor equilibrio entre municipios más grandes, que antes concentraban las inversiones, y aquellos más pequeños, a través de la unidad y una nueva visión de diálogo y cooperación. Aunque prevalezca cierto escepticismo, ya que la tendencia de las alcaldías es siempre buscar los intereses propios de su jurisdicción, en general hay concordancia en que el proceso desencadenado con la territorialización de las políticas ayuda a crear un sentimiento regional.

Por su parte, la visión de los cuadros técnicos, tanto locales como en el plano estatal, es un término medio entre la visión escéptica del poder público municipal y el mayor entusiasmo de las organizaciones sociales. Por un lado, apuntan los avances en términos de democratización y transparencia, hechos posibles con la ampliación de la participación social. Realzan también que el paso a la escala territorial desencadena un proceso de aprendizaje largo, que estaría apenas comenzando. Un importante gestor público destaca cómo la gestión del PPA se ha ido perfeccionando: en 2007 el plan estaba compuesto por 150 programas, mientras que en la versión de 2011 este número disminuyó a 50. La creación de los consorcios y mesas para gestión de los programas intersecretariales aumentó la capacidad de coordinación. Hubo un esfuerzo para romper la fragmentación excesiva por secretarías en dirección a proyectos que articulen diferentes áreas. La organización del Sicof –sistema que unifica planificación y presupuesto– también facilitó la identificación de la destinación de los recursos por territorios, y así disminuyó la discrecionalidad de los gestores estatales. Se trata, por lo tanto, de un proceso gradual de acumulación de capacidades e innovaciones institucionales coherentes con la búsqueda de una mayor efectividad en la coordinación de objetivos, inversiones e instrumentos de gestión, como el presupuesto gubernamental. Pero el mismo gestor destaca que la resistencia de las secretarías estatales siempre fue muy grande y que la lógica inmediatista y fragmentada aún persiste. La Secretaría de Planificación solo se compromete con un número pequeño de prioridades definidas en los territorios y las principales políticas estratégicas no pasan por el cedazo de los foros locales; por ejemplo, en el Sertao del Sao Francisco la fuerte inversión en energía eólica es mencionada como un caso polémico, con fuertes efectos sobre el paisaje y la economía, y que es implantado verticalmente, sin considerar la articulación territorial.

En síntesis, buena parte de los actores, independientemente de su esfera de actuación, posición política u origen institucional, parece concordar con la idea de que la política de desarrollo territorial trajo una mayor participación y transparencia, y ha ido generando un proceso de innovación incremental y formación de capacidades, pero aún está relativamente lejos de la formulación de proyectos territoriales.

Los avances constatados en la creación de espacios y en la constitución de una narrativa en la cual la región es la escala de organización de los problemas e inversiones, junto con la innovación en los métodos de consulta y control, y con la creación de nuevas formas de gobernanza y coordinación, son aspectos que dejan la sensación de una curva de aprendizaje en etapa inicial.

Éxitos y dificultades en la experiencia de Bahía para adoptar el enfoque territorial de desarrollo

A la luz de las evidencias expuestas en las dos secciones anteriores, a continuación, se hace un balance crítico de la política de desarrollo territorial de Bahía, organizada en torno a algunas preguntas claves sobre el concepto de territorio, el proceso de diseño de la política y sus resultados.

El concepto de territorio, las inspiraciones de la política y su operacionalización

La trayectoria de la política de desarrollo territorial de Bahía, aquí descrita, muestra un deslizamiento cognitivo. Desde los momentos iniciales de su formulación hasta la operacionalización, esta se establece como un floating signifier (Laclau y Mouffe, 1986), cuyo contenido se va modificando con el pasar del tiempo y de acuerdo con las características de las comunidades epistémicas que se forman en cada etapa, consecuencia de los actores movilizados y el lugar institucional de estas iniciativas.

Como una extensión en el plan estatal de una política gestada en el ámbito nacional, la iniciativa de desarrollo territorial reprodujo una concepción y un diseño que, inicialmente, tenía más adherencia al debate académico y que, gradualmente, se va distanciando de este campo original de formulación. En su lugar, va tomando forma una narrativa en la cual el empoderamiento de las organizaciones de agricultores para acceder a políticas pasa a ocupar un lugar central. Si en un primer momento (cambio de la década de 1990 a los 2000) la proposición de una política de desarrollo territorial se aproximaba mucho a la justificación y el diseño de la iniciativa europea –con énfasis en la diversificación de las economías locales a partir de una visión de futuro pactada entre actores y materializada en planes estratégicos–, en los años del gobierno de Lula, mantenida la retórica territorial, el énfasis operacional se desplaza hacia el fortalecimiento del público objetivo del Ministerio de Desarrollo Agrario y, con eso, hacia un fortalecimiento de la lógica sectorial ahora a escala regional, ya no municipal.

En lo que respecta a la comunidad epistémica movilizada (Haas, 1992), esta cambia en cada etapa de la trayectoria y, con ella, lo hace la narrativa y la rationale de la política territorial. En la fase de masificación de la política de desarrollo territorial, pierden peso cuadros técnicos e intelectuales ligados a las universidades y ganan importancia cuadros técnicos ligados a organizaciones políticas y sociales. Eso ocurre porque cambia la coalición al frente del Estado brasileño, ahora con un mayor peso de segmentos populares y sus organizaciones. Y ocurre también porque, por una cuestión de oportunidades políticas, la política de desarrollo territorial, a pesar de ser intersectorial en su esencia, pasa a ser diseñada en el ámbito de un ministerio sectorial y periférico, el Ministerio de Desarrollo Agrario. Se creaba ahí una trayectoria de path dependency (Pierson, 2003) que marcaría la política territorial como una que era social o de infraestructura para poblaciones rurales pobres, algo mucho más restringido que aquello que preconiza la retórica territorial.

Este cuadro es coherente con los hallazgos de Pires y Gomide (2012) que, analizando un conjunto de políticas públicas, constatan que aquellas iniciativas que alcanzan un alto grado de innovación y diseminación dependen de que sean movilizadas fuertes capacidades técnicas y políticas. En los casos en que solamente el primer tipo de capacidades es movilizado las técnicas, las iniciativas analizadas alcanzaban un alto grado de innovación, pero permanecían muy restringidas en su escala de aplicación porque los agentes de la innovación tienen los medios para identificar las acciones que necesitan ser modificadas, pero no el poder político para forzar su adopción por un conjunto más amplio de personas y organizaciones. En efecto, fue eso lo que sucedió en los inicios de la adopción del enfoque territorial. A su vez, la movilización exclusiva o predominante de capacidades políticas, según los mismos actores, llevaba a una masificación de determinadas políticas o determinados programas, pero con limitado grado de innovación. No por casualidad fue eso lo que sucedió en los años de consolidación de la política de desarrollo territorial en Brasil, con sus reflejos para el caso de Bahía. Buena parte de las innovaciones sugeridas en los documentos iniciales son sacrificadas para permitir una implantación rápida y a escala creciente, de forma de convertir el nuevo enfoque en algo consolidado y, pues, irreversible.

El plan de desarrollo territorial del Sertao del Sao Francisco, en sus páginas iniciales, donde los elementos conceptuales son presentados, ejemplifica claramente este deslizamiento. Al citar la definición de territorio, el texto reproduce la definición de los textos de referencia del Ministerio de Desarrollo Agrario en la época de la creación de la política federal (SDT-MDA, 2003), según la cual el territorio es una construcción multidimensional, más allá del agro, en consonancia con la literatura sobre el tema. Pero enseguida cita otro documento bastante más reciente (SDT-MDA, 2010: x), en el que se afirma que el objetivo de la iniciativa territorial es “promover cada vez más el protagonismo de los actores sociales […] estimulando iniciativas que reorienten las dinámicas socioeconómicas a partir de la cohesión y articulación de las políticas federales, estatales y municipales”.

Cuando la iniciativa territorial, hasta entonces restringida al Programa Territorios de Identidad, pasa a componerse con la iniciativa del Plan Plurianual, pasan a coexistir dos concepciones. El Plan Plurianual participativo fue diseñado a partir de los cuadros técnicos de la Secretaría de Planificación. Algunos de ellos, con sólida formación académica, conocimiento de la realidad internacional y persuadidos de reconstruir capacidades estatales de planificación. Aquí el énfasis se va a dar en el moldeado de nuevas formas de gobernanza, la tentativa de integración de políticas e instrumentos y la consolidación de dispositivos institucionales como el PPA y la Ley Presupuestaria, mientras que en la lógica de funcionamiento de los Territorios de Identidad, el énfasis está en la movilización y el empoderamiento de actores locales. Aquí se tiene una tentativa de unión de capacidades técnicas y políticas. Se trata de una unión, como se vio, sin embargo, en proceso de perfeccionamiento, con avances y bloqueos.

¿Qué balance se puede hacer de la incorporación del enfoque territorial en esta iniciativa? Consideramos aquí que cinco son los elementos claves del nuevo enfoque: 1) inversiones en activos del territorio y no solamente en personas; 2) enfoque multisectorial y no solamente agropecuario; 3) vínculos urbano-rurales; 4) participación efectiva de actores y construcción de institucionalidades territoriales; 5) visión colectiva de futuro dirigida a cambios territoriales concertados, a corto, mediano y largo plazo.

De estas cinco características, la visión colectiva de futuro es el punto más frágil. No se constituyeron los medios para la elaboración de un plan consistente, ya sea en su dimensión técnica o política. La organización contratada para asesorar la versión más reciente del plan es de reconocida competencia en procesos de asesoría y formación, pero no posee experticia o historial anterior de actuación en la elaboración de proyectos que involucren reestructuración productiva, planificación de políticas públicas o de iniciativas económicas a escala territorial. De la misma manera, el privilegio y control de los foros territoriales por organizaciones de agricultores restringió el incentivo a la atracción de otras fuerzas sociales relevantes para la pactación de proyectos territoriales. Como corolario, el plan de desarrollo mostró ser una pieza poco capaz de orientar acuerdos intersectoriales y la concertación de intereses más allá de los actores tradicionales del agro, en especial los más pobres.

En cuanto a la participación activa de actores y la construcción de nuevas institucionalidades territoriales, los resultados son ambiguos. Uno de los aspectos más positivos es justamente la institución de nuevas formas de gobernanza: en el ámbito local, la constitución de un foro territorial permanente, el Colegiado de Desarrollo Territorial; aún en ese ámbito, como efecto indirecto de la adopción de un enfoque territorial, la constitución del consorcio de alcaldías; y en el plano estatal, la adopción de mecanismos de coordinación intersectorial, como el Comité de Acompañamiento del PPA. A pesar de eso, hay tensiones entre el consorcio y el Codeter, entre el Cappa y las secretarías de Gobierno, y una disyunción entre la composición del Codeter, mayoritariamente formada por organizaciones ligadas a la agricultura, y la pluralidad de fuerzas sociales que actúan en el territorio, bastante dinámico bajo el ángulo económico, con fuerte presencia de inversiones empresariales y razonable grado de diversificación.

Un tercer elemento es el enfoque multisectorial, prácticamente inexistente en la experiencia del Sertao del Sao Francisco y, por lo que se puede verificar en otros estudios, en la experiencia de la política de desarrollo territorial brasileña como un todo. Las tentativas de ampliar el alcance de las inversiones más allá del sector primario, con la creación de Territorios de la Ciudadanía, fracasaron. E incluso, la experiencia del PPA es demasiado restringida porque las inversiones no son proyectadas por los actores locales. Ocurre una lógica ascendente cuando se trata de definir recursos para proyectos de infraestructura agropecuaria, financiados por el PROINF, y una descendente cuando se trata de apuntar las prioridades del PPA. Ejemplo de esto es la actuación de los consorcios, que no se someten a las decisiones del Codeter, solo participan en su núcleo directivo para facilitar el intercambio y la fluidez de informaciones y, por ahí, alcanzar alguna articulación. Y este también es el caso de las inversiones privadas o de las gubernamentales prioritarias, como la constitución local de un parque de energía eólica. Un documento de la Secretaría de Planificación (Seplan, 2011) mostraba que, de los veinte principales proyectos de intención de inversión privada en el territorio, más de la mitad de ellos no estaba relacionado con el sector primario. A pesar de eso, todo el enfoque del plan de desarrollo se da en la valoración de las actividades primarias, con frágiles vínculos con las demás potencialidades del territorio, destacando la presencia de una importante ciudad de mediano porte y sus sectores industrial y de servicios.

Los resultados de la política de desarrollo territorial

Los resultados observados son de difícil medición. No hay un monitoreo sistemático de las acciones, lo que en gran medida se debe al carácter fragmentado de las inversiones. La realidad del territorio mejoró significativamente desde la adopción del enfoque territorial, pero es imposible aquilatar cuánto de esto se debe a las iniciativas puestas en práctica con esta política. Una de las quejas compartidas por gestores locales y estatales tiene relación justamente con la fragilidad de los mecanismos de monitoreo. A pesar de los avances en transparencia obtenidos con la lógica del PPA participativo y territorializado, con la indicación de la localización espacial de las inversiones en los instrumentos de planificación y presupuestación, las informaciones que circulan en el territorio a través de los Diálogos Territoriales (espacios periódicos de rendición de cuentas del Gobierno estatal en las regionales) no se presentan de manera desagregada, lo que dificulta el acompañamiento.

Hay consenso en que los principales resultados se concretan en las transformaciones institucionales. La principal de ellas es, sin duda, la adopción de la escala regional como unidad de planificación y ejecución, y la constitución de una narrativa en la cual aparece la idea de territorio y su importancia para la planificación de políticas públicas. Esto ha impactado en la organización del presupuesto público, la planificación de secretarías de Gobierno, la articulación de alcaldías municipales e incluso el formato organizativo de movimientos sociales. Esto se alcanzó en un corto espacio de tiempo y es uno de los resultados más visibles y consistentes. Aun en el campo de las transformaciones institucionales, de forma un tanto conflictiva, se ha ido formando, en el estado de Bahía, una nueva comunidad epistémica que actúa en el tema del desarrollo territorial. En la parte de este texto dedicada al historial se vio que, en el momento inicial, hubo un impulso marcado por una forma de abordar el enfoque territorial más académica o técnica, que después osciló hacia el extremo opuesto con una politización acentuada, hasta que, con la unión de las iniciativas Territorios de Identidad y Plan Plurianual, se tiene la yuxtaposición de actores movimientos sociales y organizaciones de base, por un lado, técnicos y gestores gubernamentales, por el otro y de lógicas ascendente, por un lado, descendente por el otro, pero ambas buscando apoyarse en mecanismos de participación o al menos de consulta. Finalmente, también en el campo de las transformaciones institucionales, la principal contribución de la experiencia de Bahía es la búsqueda por galvanizar en los instrumentos principales de gestión del presupuesto público una lógica territorial. Someter el Plan Plurianual y la Ley Presupuestaria a una organización territorial permite consolidar en mecanismos institucionales la adopción del nuevo enfoque, más allá de su experimentación en programas cuya ejecución queda dependiendo demasiado de la voluntad política del gobernante de turno.

Es verdad, sin embargo, que todo este proceso de territorialización se fragiliza a causa del carácter incipiente de la visión de futuro y la capacidad de proyectar estratégicamente las prioridades de acuerdo con los principales elementos del enfoque territorial (multisectorialidad, cambios estructurales a mediano y largo plazo), y también por motivo del sesgo sectorial de los actores movilizados y las inversiones hechas. Incluso con esa salvedad, son muy significativos los avances institucionales de esta última década.

En parte como resultado de las insuficiencias verificadas en las transformaciones institucionales derivadas de la adopción del nuevo enfoque, en parte porque la realidad del semiárido nordestino presenta fuertes restricciones a la agricultura familiar, las transformaciones productivas resultantes del nuevo enfoque aún son frágiles o incipientes. Análisis impresionistas, pero coherentes con estudios que involucran otras áreas del semiárido, apuntan a que hubo una significativa dinamización de la economía local, influida por tres aspectos que marcaron el último período: a) la política gubernamental de valoración del salario mínimo, con impactos directos en la previsión social, que alcanza a una parte significativa de la población; b) la expansión de las políticas de protección social, destacando las transferencias condicionadas de ingresos que permitieron disminuir acentuadamente los indicadores de pobreza rural; c) la expansión del crédito, que, junto con los otros dos aspectos anteriores, impulsó el sector comercio y servicios del municipio.

En el sector primario, los recursos disponibles para crédito vía PRONAF fueron multiplicados por diez en el período. Además, existió la adopción de medidas dirigidas específicamente al semiárido, como el programa Garantia Safra (Garantía Cosecha), de garantía de ingresos en situaciones de frustración de la producción debido a la sequía. Programas de compras públicas, como el Programa de Adquisición de Alimentos y el Programa Nacional de Alimentación Escolar, también contribuyeron a impulsar la producción y los ingresos de los agricultores más pobres, pero a menor escala. En el sector industrial, la región se benefició de la expansión de las exportaciones verificadas en el período. Y en el marco de la expansión del crédito y el consumo, varios nuevos emprendimientos fueron anunciados, sobre todo en los sectores de construcción civil, transformación de alimentos y en nuevas formas de producción de energía. Se trata, sin embargo, de un conjunto de cambios o vectores de dinamización que guardan poca relación directa con la política de desarrollo territorial. La relación existente es indirecta, en la medida en que la política contribuye a habilitar a agricultores familiares y segmentos de la población pobre a participar en estos vectores.

Finalmente, en lo que respecta a las transformaciones en relación con el medio ambiente, se puede decir que hay resultados importantes, en la medida en que buena parte de las organizaciones proponentes de proyectos apoyados por la política de desarrollo territorial trabajan en el marco de las llamadas tecnologías de convivencia con el semiárido. Eso pasa por la adopción de tecnologías de bajo costo de almacenamiento de agua, de recuperación de especies nativas más tolerantes a períodos de escasez hídrica y de adopción de técnicas de cultivo y creación coherentes con las condiciones del ecosistema. Todos los proyectos apoyados en el ámbito del PROINF actúan dentro de este paradigma, lo que disminuye la vulnerabilidad de las poblaciones rurales más pobres y la presión sobre los recursos naturales.

A título de conclusión

El relato de las páginas anteriores evidencia una clara situación de transición de paradigmas en las políticas de desarrollo rural, del agrario al territorial. Aspectos decisivos en esta transición son el carácter mutable de los significados atribuidos al enfoque territorial, el papel de los contextos históricos y sociales y de las características de las comunidades epistémicas en la determinación de estos significados, los tipos de capacidades movilizadas por estas comunidades en el diseño y la implementación de la política y la dependencia del camino creada con la configuración inicial de espacios y actores. El resultado final es una adopción parcial del nuevo enfoque, con la incorporación de una nueva retórica y la creación de nuevas formas de gobernanza del desarrollo territorial, pero con la permanencia de un sesgo sectorial y la persistencia de la fragmentación y el inmediatismo en oposición a la esperada integración de los esfuerzos en una perspectiva intersectorial y dirigida a transformaciones a largo plazo. Las transformaciones ocurridas, aunque parciales, se sitúan, así, más en la esfera institucional que propiamente en la productiva. Pero es razonablemente evidente el despegue de una curva de aprendizaje por actores e instituciones, que se despegan del paradigma anterior y la creciente adherencia al nuevo.

Si la curva de aprendizaje en la adopción del enfoque territorial está establecida, quedan dos comportamientos ante ellas: ver el cambio incremental como inexorable y como tendencia natural, o intentar acelerar la transición. Esta segunda debe ser la posición de aquellos comprometidos con el nuevo enfoque, por lo que este representa en términos de potencial eficacia en el enfrentamiento de los problemas de las regiones rurales. Una lección que surge de la experiencia de la política de desarrollo territorial de Bahía es que la adopción del nuevo enfoque se tornó más consistente cuando, ante las oportunidades abiertas en el ambiente institucional, los arreglos favorecieron la movilización de capacidades técnicas y políticas, por medio de unos innovadores. Identificar estas oportunidades y capacidades y promover su convergencia no es una tarea trivial, pero de ella depende la superación de los bloqueos en la transición del paradigma agrario al territorial en el desarrollo rural.

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Anexo

Mapa. Territorios de Identidad de Bahía

Página 198. ANEXO. Mapa. Territorios de Identidad de Bahía, estado al norte de Brasil.jpg (2)

Fuente: Elaboración propia.


  1. El estudio es parte de la iniciativa “Quince años de desarrollo territorial rural”, promovido por Rimisp en el marco del Proyecto Cohesión Territorial para el Desarrollo. Las informaciones que dan base a este texto fueron resultado de dos salidas a terreno. Una al Territorio del Sertao del Sao Francisco, en la cual fueron visitados cinco municipios y entrevistados actores representativos de los distintos segmentos de la sociedad local –organizaciones de agricultores, otras organizaciones de la sociedad civil local, alcaldes y concejales, miembros del Colegiado de Desarrollo Territorial–. Y otra a Salvador, en la cual fueron entrevistados líderes de movimientos sociales rurales y gestores estatales (de los Estados) de políticas públicas. Entrevistas complementarias fueron hechas a distancia. Además, el estudio se apoyó en datos e informaciones secundarias disponibles.
  2. La secretaría era dirigida por un cuadro técnico salido de uno de los principales centros de elaboración de estudios rurales aplicados en Brasil en la época, el Deser. Este centro, a pesar de estar ligado al sindicalismo rural, tenía permanente interlocución con investigadores como J. E. da Veiga y R. Abramovay. Entre los principales cuadros de la secretaría estaba también un joven economista, hijo de un profesor de la Universidad Federal de Bahía y que había trabajado con José Graziano da Silva, hoy dirigente máximo de la FAO, en la Universidad de Campinas. Este economista desempeñó un papel destacado, años más tarde, en la estructuración de la política de desarrollo rural con enfoque territorial en Bahía.
  3. Este cuadro técnico ligado a la Contag por varios años dirigió una importante organización de asesoría. Entre sus principales colaboradores figuraron personas con menor vinculación con el mundo académico. Un papel destacado fue desempeñado por técnicos con pasado ligado a los movimientos comunitarios, la educación popular y las organizaciones de base, lo que explica el fuerte acento participacionista adoptado en la política a partir de entonces.
  4. Entre otros, ocupó la Secretaría de Planificación, Ronald Lobato, economista renombrado. Después de él asumió Walter Pinheiro, senador de la República e influyente cuadro político estatal. El puesto fue ocupado también por Zezéu Ribeiro, diputado y prestigioso intelectual en el campo de la planificación territorial. Y, además, por José Sergio Gabrielli, expresidente de Petrobras. En ocho años, sin embargo, la jefatura de la secretaría cambió seis veces, pues todas las tentativas de centralización y conducción de una política de planificación que rompiese con la fragmentación enfrentaba una fuertísima resistencia en las secretarías de Gobierno.


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