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Los Contratos Plan

¿Una buena ruta para el desarrollo
territorial rural?

Anibal Llano[1]

¡Qué largos los caminos

si en cada recodo

se nublan los senderos

y el eco del faro las campanas!

Resumen

La presente investigación examina si los Contratos Plan (CP) de Colombia son una buena estrategia para el desarrollo territorial rural (DTR), teniendo como objeto de estudio el Contrato Plan del Sur del Tolima, liderado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el cual fue seleccionado, en unión con el CP del norte del Cauca, para implementar el Programa de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial (PDRIET).

Se identificó que, en principio, el CP es un buen espacio para la aplicación del DTR dadas las directrices para que los municipios se asocien en torno a un programa territorial, respaldado por el departamento y la nación. Pero aun cuando en las primeras etapas de alistamiento se contó con la participación de la comunidad y las instituciones y se conformó un acuerdo de voluntades que respondía a la integralidad y la intersectorialidad a la altura de la demanda de las necesidades, en el camino de la concreción de las apuestas se perdió el enfoque inicial y se impuso un programa deformado a la altura de la oferta de los recursos disponibles y de los procesos y metas de cada una de las entidades del nivel central.

En el sur de Tolima un cambio conceptual transformó el enfoque territorial en un instrumento para focalizar las familias pobres en un territorio. Con el PDRIET se pasó del enfoque territorial al enfoque poblacional de pobreza. El territorio se convirtió en algo estático, un espacio geográfico en donde se realizan una serie de inversiones, la mayoría de ellas del nivel central. De esta manera, se perpetuó el concepto de lo rural con lo atrasado, residual y pobre y se generó el campo propicio para las políticas asistencialistas de apoyo a familias individuales, lo que dejó al contexto territorial sin intervención a cambio alguno.

También, se encontró que la gerencia del CP tiene una organización informal, no cuenta con poder de decisión ni tiene autonomía jurídica ni financiera para poder firmar convenios o contratos para la ejecución oportuna y eficiente. Y, dado el enfoque poblacional, la línea de base y los indicadores de seguimiento se centran en las familias y se descuida el territorio como tal, el grado de competitividad, el stock de activos productivos, la disponibilidad de los bienes y servicios públicos, las redes sociales, las organizaciones, la oferta y el estado de los recursos ambientales, la institucionalidad, el sector privado y su grado de articulación con lo público.

Introducción

En los últimos cincuenta años, América Latina ha experimentado una serie de modelos, la mayoría foráneos, para recorrer los caminos del desarrollo rural con el objetivo de arribar a orillas más seguras sin tanta inequidad y atraso: desde las reformas agrarias hasta los enfoques de pobreza, pasando por los fondos de desarrollo, los sistemas de cofinanciación y los programas de desarrollo sostenible. Colombia ha transitado por todos ellos, sumando otros específicos, como los programas de consolidación y de desarrollo y paz, dada la violencia en que han permanecido los territorios rurales. Se trata de modelos y esfuerzos que no han dado sus frutos, y así disminuye la confianza en el porvenir, y lo que es peor, se olvida el rastro de lo recorrido y se repite; como si la historia perdonara los tiempos calcinados en la nada, los caminos en medio de la desesperanza.

Una nueva senda se abre al optimismo social con el surgimiento del modelo de DTR, basado en una concepción diferente de la ruralidad y enfocado en los territorios en forma integral y multisectorial, que apela a las capacidades endógenas de sus instituciones y pobladores. En el país, el DTR empezó su implementación en los inicios del presente siglo y su campo de acción se fortalece con leyes como la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) de 2011, por medio de la cual surge la figura de los CP que permiten el desarrollo de los territorios a través de convenios con la nación.

¿Son realmente los CP un buen instrumento para el DTR?

¿Se constituyen los CP, y con ellos el DTR, en un nuevo camino para el desarrollo rural o de nuevo perdemos el rastro y repetimos cíclicamente un solo modelo que orbita a todos los demás?

La presente investigación trata de dar respuesta a estos interrogantes, tomando como objeto de estudio el Contrato Plan del Sur del Tolima, liderado por el DNP, el cual fue seleccionado, en unión con el CP del norte del Cauca, para implementar el PDRIET. La investigación se realizó en el marco de la propuesta grupal orientada por el equipo de Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. El trabajo de campo se llevó a cabo en los tres niveles territoriales, en los cuales se incluyó a los formuladores, ejecutores y beneficiarios directos del programa:

  • Nivel central: MADR, DNP, INCODER, UACT, DPS, RAPE central.
  • Nivel regional: gerencia del CP, gobernación, CORTOLIMA, UACT, DT INCODER, DPS, INVIAS, ENERTOLIMA, EDAT, COMFATOLIMA, CPT, Universidad de Ibagué, Universidad del Tolima.
  • Nivel municipal: Alcaldías, CAFISUR, FEDECACAO.

Las entrevistas fueron realizadas directamente por el equipo central de la investigación, siguiendo las etapas y puntos claves trazados en el taller desarrollado en Chile. Con respecto a los beneficiarios del PDRIET relacionados con el proyecto productivo, se realizó, por parte del equipo central, una entrevista con líderes de la comunidad y algunos beneficiarios directos; lo que permitió conocer en forma general la implementación y el estado actual del proyecto. Con el conocimiento en campo y la información secundaria relacionada en el diseño y formulación del proyecto, se elaboró una encuesta que se aplicó a estos productores por promotores sociales de la zona. El diligenciamiento de este instrumento permitió contar con información del proceso y resultados del proyecto en sus condiciones de vida, de organización, en lo ambiental, etcétera, que fue la base para el análisis de la investigación.

Contexto territorial: preparándonos para el posconflicto

El territorio sur del Tolima contiene nueve municipios: Ataco, Chaparral, Coyaima, Natagaima, Ortega, Planadas, Rioblanco, Roncesvalles y San Antonio. La población total de la región sur del Tolima es de 228 911 habitantes, que corresponden al 16% del total departamental. Predomina la población rural pobre, que alcanza el 67%. La densidad de población es baja (23,8 habitantes por kilómetro cuadrado), cifra inferior a la densidad del departamento del Tolima (59 habitantes por kilómetro cuadrado) y del país (40 habitantes por kilómetro cuadrado). La extensión total es de 9618 kilómetros cuadrados, lo que representa el 41% del territorio del departamento. El 99,6% de la región es rural, integrada por 696 veredas.

El sur del Tolima no tiene discusión como un territorio real e imaginario, fuente de conflicto y de violencia. Lo que sí tiene discusión son los municipios que lo conforman. En algunas propuestas, como las ADR del Incoder, se extienden a ocho municipios y en otros casos, a ocho. Los ejercicios de la CAN, a finales de la primera década del siglo, proponen un territorio con dos subterritorios bien definidos: el sur de cordillera conformado por ocho municipios y el triángulo del Tolima con cuatro municipios. En el primero se desarrollaron a su vez los proyectos ADAM de la cooperación de USAID. Posteriormente, y con el apoyo de la academia –en especial de la Universidad del Tolima–, el territorio queda definido por los nueve municipios que conforman actualmente el CP.[2]

Mapa 1. Departamento del Tolima

Página 204. Mapa 1. Departamento del Tolima, Colombia-2

Fuente: Elaboración propia.

De acuerdo con las entrevistas, el territorio debería contener otros municipios o configurar subterritorios para evitar la mezcla de los municipios del sur de la cordillera con los del triángulo del Tolima, que en su mayor parte son zonas planas y con predominio de la cultura indígena. Es importante anotar que al interior de la zona existe un territorio especial para la política de consolidación que cobija cuatro municipios: Chaparral, Planadas, Rioblanco y Ataco.

Formulación de los Contratos Plan: una herramienta operativa para el desarrollo territorial rural

Surgimiento de los Contratos Plan

En medio del panorama desalentador con respecto a la política de desarrollo rural, se abrió en el país una senda esperanzadora con el surgimiento de los Contratos Plan, tanto en el PND 2010-2014 como con la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) 1454 de 2011. Esta ley impulsa la asociatividad de las entidades territoriales para la estructuración de los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, a fin de organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y para la suscripción de convenios plan, que puedan ser financiados con recursos de los Fondos de Desarrollo Regional. La ley define el CP como un

acuerdo de voluntades que sirve como herramienta de coordinación interinstitucional entre diferentes niveles de gobierno para realizar y cofinanciar proyectos estratégicos de desarrollo territorial con proyección a mediano y largo plazo, mediante acuerdos y compromisos entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, entre estas independientemente y eventualmente con la participación de otros actores públicos o privados del desarrollo territorial (DNP, 2011: 8).

Recientemente, a través del documento Conpes 3822 (2014), se trazan nuevos objetivos para fortalecer e institucionalizar los Contratos Plan como: i) instrumento de gestión del desarrollo territorial; ii) mecanismo de articulación estratégica multinivel de las inversiones del PND; y iii) vehículo para profundizar la descentralización y robustecer el papel de las gobernaciones como agentes intermediarios entre la nación y los municipios. Se define en este documento de política al departamento como el territorio de los CP, la cofinanciación hasta el 60% por parte de la nación y el destino de los recursos solo para infraestructura social y productiva y el fortalecimiento institucional.

Para la conformación del plan estratégico territorial del CP del sur del Tolima, la identificación de los programas y proyectos, se contó con el apoyo de varias entidades nacionales e internacionales: el Incoder –que tiene dentro de sus objetivos misionales el enfoque territorial y la conformación de las Áreas de Desarrollo Rural (ADR) y desarrolló estudios de conformación del ADR del territorio)–[3] AECOM-USAID, el DNP y las Universidades de Ibagué y del Tolima. Se realizaron varias reuniones con la comunidad y alcaldías, especialmente en el municipio de Chaparral. Con base en estudios y las demandas organizadas fruto de las reuniones, el DNP, la gobernación y las alcaldías conformaron en 2012 el acuerdo de voluntades o acuerdo estratégico para la posterior firma del CP. Los lineamientos metodológicos y el proceso operativo e institucional del DTR finalmente fueron trazados por la Dirección de Desarrollo Rural Sostenible del DNP, por medio de la hoja de ruta del PDRIET, para el desarrollo de los dos pilotos CP: norte del Cauca y sur del Tolima (DNP – DDRS, 2013). La formulación del plan estratégico coincidió con la nueva elección de los alcaldes y gobernadores, y por ello quedó incluido en los diversos planes de desarrollo. De acuerdo con los entrevistados, el gran ausente en el proceso de formulación fue el MADR, que, como rector de la política agropecuaria y rural, debe ser la entidad que lidere el DTR y sus etapas de formulación, implementación y articulación institucional.

Si bien el acuerdo estratégico del CP se basa en el DTR y tiene en cuenta lo multisectorial, en el momento de conformar sus ejes para el desarrollo, el enfoque territorial rural queda enmarcado en solo uno de ellos, el DRET. Se desvirtúa de esta forma la integralidad del enfoque, como si los demás ejes sociales, de infraestructura y ambiental no fueran parte esencial del mismo.

Los ejes estratégicos del CP son:

  • Desarrollo rural con enfoque territorial (DRET): ordenamiento social y productivo, bienes públicos y generación de ingresos.
  • Desarrollo social: educación, salud y vivienda urbana.
  • Infraestructura: infraestructura vial, electrificación rural, agua potable y saneamiento básico (APSB) y tecnologías de información y comunicaciones (TIC).
  • Sostenibilidad ambiental.

En el proceso de formulación, se define finalmente un período de cinco años de duración del CP, a partir de la firma del acuerdo estratégico en enero de 2013, un año más del período presidencial, de gobernadores y alcaldes, tiempo estimado suficiente para la ejecución de los diversos proyectos y para la concreción del presupuesto y los aportes institucionales. Los recursos del CP provienen de entidades territoriales (el 17%), de Cortolima (el 7%), de entidades nacionales de diversos ministerios (el 52%) y del DNP (el 24%), estos últimos considerados como recursos frescos o nuevos y con prioridad para el eje de infraestructura. No existen aportes ni compromisos de recursos por parte del sector privado, de organizaciones multilaterales, de la cooperación internacional ni de la comunidad participante. El grueso de los recursos son aportes de la nación destinados en su mayoría (el 57%) a la infraestructura, en especial a la red vial. Para el enfoque territorial o PDRIET, solo se apropia el 12,2% de los recursos y para lo ambiental, el 7,4%. Los aportes de los entes territoriales son asumidos por la gobernación. No se destinaron recursos para el fortalecimiento de las organizaciones, de los entes territoriales, de los espacios de participación y concertación ni de la gerencia misma para financiar los gastos en seguimiento y evaluación.

Tabla 1. Contrato Plan sur del Tolima; recursos indicativos por fuente, 2013-2017
Eje Nación Entes territoriales Total costo estimado* %
Entidades nacionales DNP Gobernación Municipios
DRET 25 18 13 55 12,2
PDRIET 25 18 13 55 12,2
INFRA­ESTRUCTURA 138 75 44 257 57,1
Infraestructura vial 37 50 16 103 22,9
Electrificación rural 56 15 3 74 16,3
Agua y saneamiento básico 16 10 24 50 11,0
Tecnologías de información 29 0 2 31 6,9
DESARROLLO SOCIAL 70 16 19 105 23,2

Salud

28 8 11 46 10,2

Educación

33 4 6 42 9,2

Vivienda urbana

10 5 2 17 3,8

SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL

1 2 31 34 7,4
Medio ambiente 1 2 31 34 7,4
TOTAL CP 234 110 106 450

100,0

* Millones de US$; promedio valor dólar para 2014: $2000 colombianos.
Fuente: Elaboración propia con base en Ficha Informativa Contrato Plan (DNP, abril de 2015).

Para el manejo operativo de los proyectos del CP, se conforma una organización ubicada en la gobernación del departamento, Secretaría de Planeación, compuesta por un consejo directivo integrado por un representante del Gobierno nacional, el gobernador, el director de Cortolima y tres alcaldes elegidos por los nueve alcaldes del territorio. Este consejo cuenta para la operación del CP con una gerencia sin autonomía presupuestal ni administrativa, encargada de gestionar los aportes de las partes y la ejecución de los proyectos en cabeza de las entidades del nivel central y regional. El equipo de profesionales de la gerencia funciona con recursos del DNP y la gobernación, entidades que conforman el comité técnico y que trazan la dirección y los procesos operativos de la gerencia.

Ejecución de la estrategia: gerencia territorial en un mar sectorial

Luego de 27 meses de firmado el acuerdo estratégico del CP, aproximadamente la mitad del tiempo de su duración, los recursos programados, a marzo de 2015, alcanzan el 50%; los comprometidos, el 38% y los efectivamente pagados, menos del 10%, lo cual se refleja en la baja ejecución física para el logro de las metas, producto de la complejidad y tramitología que desde el nivel central impone cada uno de los sectores, al definir sus propios procedimientos, tiempos y reglas de juego para la aprobación y asignación de los recursos.

Tabla 2. Contrato Plan Región Sur del Tolima.
Avance presupuestal a marzo de 2015
Eje Costo estimado 2013-2017 Recursos programados 2013-2015 Recursos comprometidos 2013-2015
Millones de US$ Millones de US$ % Millones de US$ %
DRET 55 28 50,6 25 45,5
PDRIET 55 28 50,6 25 45,5
INFRAESTRUCTURA 257 149 58,0 128 49,7
Infraestructura vial 103 100 97,2 99 96,4
Electrificación rural 74 17 22,8 14 19,2
Agua y saneamiento básico 50 20 41,1 8 16,0
Tecnologías de información 31 12 37,9 6 20,2
DESARROLLO SOCIAL 105 35 33,8 15 14,2
Salud 46 12 25,8 5 10,3
Educación 42 18 42,2 6 14,4
Vivienda urbana 17 6 35,2 4 24,2
SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL 34 12 37,2 3 9,0
Medio ambiente 34 12 37,2 3 9,0
TOTAL CP 450 225 49,9 171 37,9

Fuente: Elaboración propia con base en Ficha Informativa Contrato Plan (DNP, abril de 2015).

En el tiempo transcurrido entre la firma del acuerdo de voluntades de Ataco, febrero de 2012, cuando queda oficialmente definido la conformación del territorio y la firma del acuerdo estratégico del CP, enero de 2013, se formuló el programa estratégico del territorio, mas no la estructuración técnica y financiera de los programas y proyectos identificados y la gestión de los respectivos trámites, permisos y autorizaciones, como condición previa a los compromisos presupuestales, razón por la cual gran parte de los recursos y de la gestión de los dos últimos años se haya volcado hacia la contratación y ejecución de los estudios, diseños y requisitos necesarios para el acceso a los recursos sectoriales, la mayoría de ellos, asignados mediante convocatorias nacionales.

Estos procesos requieren de un nivel de capacidad institucional no existente en el territorio. El componente de fortalecimiento institucional indispensable para la implementación del DTR, y en especial para territorios con altos niveles de pobreza y baja capacidad de capital humano, no fue incluido entre los ejes del CP porque, según el exdirector de los CP del DNP, se esperaba operar por medio de un programa complementario financiado con recursos de crédito del Banco Mundial que demoró más del tiempo previsto. Por su parte, a la gerencia conformada para coordinar la operación y el funcionamiento del CP no se le asignaron los recursos ni el personal suficiente para cumplir con estas responsabilidades y menos aún, con las atribuciones para garantizar lo estipulado en el acuerdo estratégico.

El porcentaje más alto en ejecución se alcanza en el eje de infraestructura (el 49,7%), en el cual el Gobierno central ha concentrado sus esfuerzos, especialmente en el componente vial, con la expedición del Conpes 3774 de 2013, que aprueba el 100% de los recursos y las vigencias futuras para la ejecución del anillo vial del sur del Tolima, que interviene el 31% de las vías secundarias del territorio. Sin embargo, uno de los principales problemas del sur del Tolima, identificado tanto en las entrevistas realizadas a diversos actores de la región como en el documento Conpes citado, es la “carencia de vías terciarias que permitan la comunicación de cabeceras municipales y veredas” (2013: 7), las cuales solo tendrán una intervención de 32,3 kilómetros de longitud, que representan menos del 2% de la longitud de la red terciaria del sur del Tolima (calculada en 2400 kilómetros), situación que repercute negativamente en la dinámica urbano-rural de la región, al convertirse en un obstáculo para la salida de los productos de las veredas a las cabeceras municipales que, según la línea de base del PDRIET, son los mercados donde se comercializa el 60% de los productos agrícolas y el 26% de los pecuarios.

En electrificación rural, la gestión realizada se orienta a la inclusión de los proyectos de 2015 en los recursos de “Proyectos Especiales para la Nación”, aprobados por los fondos de apoyo del Ministerio de Minas y Energía (MME), este componente presenta el 19,2% de los recursos comprometidos. Las TIC y el componente de agua potable y saneamiento básico han comprometido recursos que alcanzan el 20% y el 16% respectivamente, sin que a la fecha presenten metas físicas concretas.

Los proyectos de electrificación rural y agua potable y saneamiento básico (APSB) deben cumplir con los requisitos técnicos y financieros, así como con los tiempos de las convocatorias definidos por cada sector, con la posibilidad de quedar en trámite al no alcanzar los puntajes más altos de priorización para ser seleccionados dentro de los restringidos presupuestos sectoriales frente a las demandas y necesidades de los municipios del país. Al 30 de marzo, los proyectos de estos componentes se concentran en estudios, diseños y procesos contractuales para su ejecución: en APSB, de los US$8 millones comprometidos, solo hay dos proyectos en ejecución por un valor de US$244 mil, la construcción de un alcantarillado en una vereda de Rioblanco y una celda de residuos sólidos en Chaparral. Situación similar se presenta en el eje de electrificación rural, de los US$14 millones comprometidos, solo hay nueve proyectos en ejecución, por un valor de US$3,4 millones, que beneficiarán a 649 familias de 19 veredas.

La ruta de los proyectos – caso energía rural
Siguen el procedimiento de convocatoria para su aprobación, establecidos en la resolución 180712/2012 del MME. Entre los requisitos exigidos se tienen: estar incluidos en el banco de proyectos del municipio; ser avalados técnica y financieramente por el operador de red de la región, que para el caso del sur del Tolima es la empresa Enertolima; incluir el certificado de NBI del municipio a intervenir; ser avalados por la autoridad ambiental competente. Una vez avalado el proyecto por el operador de la red, este lo presenta a la UPME del MME, que da el concepto de viabilidad técnica y financiera favorable para ser presentado al CAFAER (integrado por el ministro, viceministro y director de Energía), responsable de la asignación de los recursos para todos los proyectos a nivel nacional, según presupuesto disponible y criterios de priorización: índice de costo por usuario, índice de cobertura por proyecto, indicador NBI y usuarios nuevos. Este comité se reúne dos o tres veces al año. Según experiencia, la ejecución de los proyectos es de tres años, por lo cual el valor se aprueba para tres vigencias: 40%, 40% y 20%. El FAER no financia compra de predios, servidumbres ni planes de mitigación ambiental, los cuales deben contar con otras fuentes de financiación. Asignados los recursos por CAFAER, estos son trasladados al operador de red, que es el directo responsable de la contratación de la interventoría y construcción de la obra, así como de la administración, operación y mantenimiento de la infraestructura por veinte años.

En el eje de desarrollo social, los componentes de educación y salud han realizado algunas obras básicas de infraestructura y de dotación de equipos y materiales de las instituciones. En educación, se realizó el mejoramiento de infraestructura y adecuación de baterías sanitarias, se mejoró infraestructura y compraron equipos y mobiliario para los Centros Regionales de Educación Superior (CERES). Al igual, en el componente de vivienda urbana solamente se ha logrado la culminación de un proyecto que benefició a 101 familias del municipio de Chaparral y otros dos proyectos de Natagaima que beneficiarán a 87 familias se encuentran en ejecución. La ejecución más baja se encuentra en lo ambiental, a cargo de Cortolima, con solo el 9% de los recursos comprometidos por falta de condiciones previas, como los Planes de Manejo y Ordenamiento de Cuencas (POMCAS) y los estudios ambientales que permitan llevar a cabo las acciones trazadas.

Con respecto al PDRIET, y si los avances se midieran por los recursos comprometidos, se creería que su rezago no sería tan alto como el de los otros ejes. Sin embargo, al detallar por componente, se observa que el 77% de los recursos comprometidos son para vivienda rural y que de los 2233 “cupos” asignados, solamente se han terminado 243 casas en Chaparral de los 417 subsidios asignados en 2012. Los 1185 subsidios de 2013 y los 631 de 2014 se encuentran en la etapa de focalización a la espera de la selección de los beneficiarios de los proyectos productivos. El componente de ordenamiento productivo, con menos del 1% de los recursos comprometidos, corresponde a un estudio para la planificación del uso del suelo realizado por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA). El componente de ordenamiento social no ha iniciado ninguna actividad y el productivo que representa el 18% de los recursos comprometidos, la tercera parte de ellos se han destinado a estudios de caracterización de productores y de comercialización, los recursos restantes se concentran en proyectos productivos y de seguridad alimentaria que a marzo de 2015 no habían iniciado su ejecución, a excepción del proyecto de Tuluní en Chaparral que benefició a 32 productores.

Vivienda rural en Chaparral
Familia desplazada del cañón de las hermosas, conformada por seis personas. La parcela es de 1,5 hectáreas sin títulos. No participó en el diseño ni en la construcción. No está de acuerdo con el diseño final. La vivienda demoró tres meses su construcción y no cuenta con cocina ni acueducto. Después de la construcción, no ha tenido ningún tipo de apoyo institucional. Viven en la finca, pero trabajan en Chaparral. Siente que no ha mejorado su nivel de vida, sigue lo mismo. Falta trabajo para mejorar el nivel de ingreso.

En general, la ejecución del programa estratégico del DTR en el sur del Tolima se ha caracterizado por: su centralización, realizada según los lineamientos de cada sector y sin participación de las administraciones municipales, que son marginadas de los procesos de contratación; su dispersión y atomización, mediante la ejecución de múltiples proyectos con coberturas intramunicipales, a excepción de vías, sin aprovechar las economías de escala con programas y proyectos regionales. Los proyectos productivos centrados en lo agropecuario son proyectos intraprediales que no generan valor agregado, además de dejar de lado otras actividades no agropecuarias que se convierten en fuentes de ingresos para las familias rurales. Adicionalmente, el CP aún no ha logrado una articulación con otros programas con fuerte presencia y recursos en la región como el de Consolidación Territorial y los programas del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), a excepción del programa de seguridad alimentaria (RESA). Esta situación se evidencia mucho más cuando se compara con los requerimientos y necesidades inicialmente identificadas como producto del acuerdo de voluntades firmado en el municipio de Ataco en febrero de 2012 (Gobernación del Tolima, 2012), en donde los proyectos identificados para la generación de ingresos son de cobertura regional, mientras que los compromisos finalmente realizados bajo el acuerdo estratégico del CP de 2013 se orientan según la tipología de proyectos de las fuentes de financiación establecidas a proyectos municipales e intraprediales. Es decir, prima la oferta institucional nacional existente sobre los resultados del proceso de planificación para la formulación del programa territorial.

Esta comparación no solo presenta grandes diferencias en los recursos del programa, sino en la concepción misma del PDRIET. En el acuerdo de 2012, los nueve sectores en su totalidad conformaban lo que en su momento se denominaba PDRET, mientras que, para el acuerdo final, el PDRIET se fractura y resume en tres de las once líneas estratégicas del programa inicial, sin incluir la electrificación rural, las vías, las TIC, lo ambiental y hasta los servicios de salud y educación como si no fueran parte integrante del programa de desarrollo rural.

Tabla 3. Comparación acuerdo de voluntades versus acuerdo estratégico
No. Línea estratégica Acuerdo de voluntades 2012 Acuerdo estratégico 2013 Diferencia
Millones de US$ % Millones de US$ % %
1. Generación de ingresos 66 6,4 55 12,2 33,2
2. Vivienda rural 93 8,9
3. Ordenamien­to social 6 0,6
4. Infraestruc­tura vial 310 29,7 103 22,9 33,2
5. Electrifica­ción rural 30 2,9 74 16,3 243,5
6. Agua y saneamiento básico 28 2,7 50 11,0 175,4
7. Tecnologías de información 29 2,8 31 6,9 106,2
8. Salud 65 6,2 46 10,2 70,8
9. Educación 225 21,5 42 9,2 18,5
10 Vivienda urbana 130 12,4 17 3,8 13,1
11. Medio ambiente 62 5,9 34 7,4 54,2
  TOTAL 1044 100,0 450 100,0 43,1

Fuente: Elaboración propia con base en Gobernación del Tolima, 2012; Presentación CP y DNP Acuerdo estratégico para el Desarrollo Territorial CP; Eje Programático 2013.

El costo del CP aprobado corresponde al 43% del inicialmente identificado, con grandes diferencias por líneas estratégicas, en donde la línea definida como PDRIET en el eje estratégico final representa el 33% de la programación inicial, al igual que la infraestructura vial y más fuerte aún, la diferencia con la línea de educación, lo cual se refleja en los programas y proyectos que terminan por ajustarse a la oferta y recursos institucionales existente y no a la demanda y necesidades identificadas por el territorio.

La situación de pobreza y el bajo nivel de desarrollo que caracteriza a la región sur del Tolima en comparación con los indicadores departamentales y nacionales es tan significativa que, a pesar de la disminución presupuestal del CP, si se ejecutan eficientemente los recursos programados, los efectos en la disminución de las brechas sociales y económicas podrán ser muy notorios, más sí se tiene en cuenta el peso que representan los recursos del CP sobre los gastos de inversión de los municipios de la región durante el período enero 2013 a marzo 2015.

Tabla 4. Recursos de inversión municipales versus Contrato Plan, 2013-2015

Sector

Recursos programados
nueve municipios
Recursos programados CP CP/Mpios.
Millones de US$ % Millones de US$ % %

DRET

3 1,1 28 12,4 808,0

Agropecuario

3 1,1 28 12,4 808,0

INFRAESTRUCTURA

52 16,4 149 66,3 284,5

Transporte

29 9,0 100 44,6 349,4

Electrificación rural

3 1,0 17 7,5 529,5

Agua y saneamiento básico

21 6,4 20 9,1 99,0

Tecnologías de información

0 0,0 12 5,2

DESARROLLO SOCIAL

211 65,9 35 15,7 16,8

Salud

176 55,0 12 5,3 6,7

Educación

30 9,4 18 7,8 58,0

Vivienda

5 1,5 6 2,7 125,1

SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL

3 0,9 12 5,5 423,2

Ambiente

3 0,9 12 5,5 423,2

SUBTOTAL

269 84,3 225 83,3 83,3

Otros

50 15,7

TOTAL MUNICIPIOS

320 100,0   70,2

Fuente: Elaboración propia con base en cifras del Ministerio de Hacienda; Sistema CHIP y Ficha Informativa Contratos Plan, DNP, 14 de abril 2015.

Los recursos del CP se constituyen en una fuente importante para los municipios al representar el 70,2% de sus presupuestos de inversión para el período 2013-2015. Se evidencia, primero, que los recursos de los municipios se destinan en su mayoría, con el 65,9%, al desarrollo social y un poco a la infraestructura con el 16,4%. Para el sector agropecuario y rural tan solo se destina el 1,1% y para lo ambiental, el 0,9%. Esta distribución está acorde con el destino que se les deben dar a los recursos que el Gobierno nacional transfiere a los municipios vía el Sistema General de Participación (SGP), con el cual se apoya la salud, educación y el agua potable y saneamiento básico, dejando sin asignación específica y sin recursos a la infraestructura vial, lo rural y lo ambiental. Estas transferencias de la nación se constituyen en la mayor fuente de recursos de los municipios, en especial para los más pobres, como es el caso del sur del Tolima, en donde representan, en promedio, el 70% de su presupuesto.

Según esta distribución, se puede afirmar que los entes territoriales municipales son los responsables del desarrollo social de la población con los recursos del SGP. Los demás sectores quedan desprotegidos o deben complementarse con otros programas y fuentes de recursos, como el CP, el cual destina el 66,3% de los recursos programados a infraestructura y el 15,7% al desarrollo social. Para lo rural el porcentaje es del 12,4% y lo ambiental, del 5,5%. Se trata de equilibrar con la estrategia del CP las deficiencias municipales, en especial en vías rurales, lo agropecuario, la electrificación, la vivienda y lo ambiental.

El gran problema de la ejecución de los recursos, de acuerdo a los entrevistados, son los procesos y reglamentaciones de las entidades del nivel central ejecutoras de los proyectos, exceptuando vías. Primero, se continúa con el centralismo en la ejecución y se profundiza la sectorialización, el gran enemigo del enfoque territorial. El DNP de planificador por excelencia pasa a cumplir papel de ejecutor y director general del proceso. La gerencia, ocupada en gestionar los recursos y dar cumplimiento a los compromisos, no cuenta con las herramientas para establecer procesos integrales ante el grupo de entidades centrales que acuden al territorio con sus procesos normales y aislados, sin articulación entre sí, ni flexibilidad para amoldarse a un enfoque que demanda el territorio. El enfoque territorial termina siendo la sumatoria de ejecuciones sectoriales en un territorio priorizado y la gerencia, una organización para el territorio y no una institución del territorio.

Sobre este aspecto, el exdirector de los CP del DNP plantea:

[…] los esquemas de ejecución están montados para ser ejecutados desde el nivel central y es difícil y complejo su ejecución desde el territorio. Se requiere una arquitectura institucional distinta para ello […] Muchos enfoques a nivel nacional que no se pueden coordinar, aunque se da un paso importante en la articulación de fuentes de recursos […] La nación apoya al territorio a articular sus fuentes, pero debe ayudarlo a que cuente con sus propias fuentes por medio de una reforma fiscal que tenga en cuenta el territorio […] Se debe revisar el régimen de transferencias actuales y modificarlo según calificaciones territoriales que incidan en la redistribución. Fortalecer a los municipios en los aspectos de catastro […] Los modelos de ejecución sectorial han fracasado […] no se han ajustado y podría haber posibilidad de transferencia de competencias. Esto se da principalmente por la desconfianza que se tiene de las autoridades territoriales, así como a la falta de capacidad territorial […].

Con respecto al PDRIET, en la ejecución el enfoque territorial se transformó, por lineamientos del DNP, en un enfoque poblacional de pobreza en opinión de los entrevistados (la DT del Incoder, el exdirector de los CP en el DNP, la gerencia del CP, UACT y la academia, Universidad de Ibagué), que solo focalizan en el territorio a las familias más pobres. Se pasa de esta forma, y con un giro de filantropía, del enfoque territorial a un enfoque de pobreza por familia, lo cual desvirtúa el DTR planteado en los inicios. No se trata de dejar a un lado a la población pobre o de no conformar políticas diferenciadas con instrumentos benéficos para los más necesitados, se trata de no perder el norte, ya que el DTR no debe ser un enfoque de pobreza, con subsidios a proyectos familiares, intraprediales, aislados y solo destinados a lo productivo agropecuario, además de ser un sendero con altos costos de transacción.[4]

Un profesor de la Universidad de Ibagué entrevistado, considera:

[…] Lo que hizo el CP fue ajustar presupuestos de los sectores hacia algunas necesidades de los municipios. No fue una respuesta a la demanda, sino una priorización de la oferta […] El enfoque territorial no puede ser solo de pobreza, el territorio es el que demanda a qué enfocarse y no necesariamente a la pobreza […]

Este enfoque de pobreza nace en la década de 1970 con los teóricos del neoliberalismo (Hayek, Friedman, Becker y North),[5] para los cuales la pobreza se produce por una interferencia al mecanismo del mercado, es un fenómeno natural ante la imposibilidad del pleno empleo y son aquellos que no alcanzan una etapa más elevada de los resultados de la civilización (los primitivos, al igual que los residuales en el enfoque rural, el resto), los que necesitan apoyo para que superen sus limitaciones. La pobreza, por tanto, no es producto del modelo, sino un problema de los individuos, de su libertad, su responsabilidad, su desarrollo integral y su capital humano. La salida entonces es individual, familiar y por ello se imponen de la mano de los organismos internacionales, en especial del Banco Mundial, los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) en la década de 1990, en la mayoría de países de América Latina, incluyendo Colombia, a través de los cuales el Estado subsidia a las familias pobres (sin enfoque territorial), con el fin de mejorar su capital humano (corregir sus problemas, sus imperfecciones) y por ende, sus capacidades para que se puedan insertar a la corriente del mercado y del desarrollo.

La ruta de los pobres
La hoja de ruta PDRIET plantea, para la focalización de las acciones, la necesidad del enfoque territorial y poblacional. En la etapa de implementación se olvida el primero y se profundiza en el segundo. En el marco del enfoque poblacional, se necesitaba seleccionar las familias pobres para beneficiarlas con proyectos productivos (IPDR, Incoder) consistente en subsidios directos entre 20 y 24 SMMLV. El DNP contrata en 2013 a la firma Econometría, que caracteriza y levanta la línea de base para 2338 familias pobres en el sur del Tolima. El estudio recomienda tener en cuenta el contexto regional y las condiciones de los suelos para una mejor selección de las familias. Con dichas recomendaciones, se contrata a la CCI en el año 2014, la cual, al final del año, selecciona solamente 33 familias habilitadas o elegibles, después de cruces de superposición cartográfica, verificación de la calidad de las familias (Sisbén, Procuraduría, Policía y Contraloría), la priorización de municipios por el Incoder y la tipología I y II del DNP. Se recurre entonces a listados del sector privado, CAFISUR y FEDECACAO, para poder seleccionar las 600 familias a intervenir, después de dos años de estudios, altos costos de transacción y pérdida del enfoque territorial.

De acuerdo con lo expresado por los entrevistados, el DTR en su implementación se volvió poblacional y buscaba apoyar en forma atomizada a las familias pobres con proyectos productivos, se dejaba permear en lo profundo por el modelo de pobreza y de los subsidios por familia, sin interferir en el entorno que es el objeto del DTR y que es en últimas el medio donde se generan las desigualdades e inequidades. Entre otros aspectos no se consideró, en el marco del proceso productivo, al mercado laboral, los empleos de calidad y las políticas laborales en el territorio, como uno de los factores fundamentales para reducir las desigualdades (Rimisp, IDRC CRDI, Fida, 2013). Según Cepal, Rimisp y FAO (2003: 36):

Las investigaciones demuestran que en los hogares rurales que tienen acceso a este tipo de empleo (extra-predial) se observa una caída significativa de la incidencia de la pobreza. Así, es probable que uno de los componentes de la solución a la pobreza rural sea una ampliación de las oportunidades de empleo fuera del predio agrícola.

Las conclusiones y recomendaciones del estudio sobre la línea de base, a cargo de Econometría, son muy dicientes al respecto (DNP-Econometría, 2014):[6]

  • Lo que prima en el PDRIET, al menos por lo pronto, es el énfasis poblacional (llegar a la población más pobre), no lo territorial o el desarrollo rural.
  • La focalización en función de la población con mayores necesidades es un criterio de inclusión, pero no garantiza que exista el potencial para lo que sería el componente productivo; para lo cual se deberían tener en cuenta al menos dos aspectos: existencias de tierras con vocación para actividades agropecuarias y mínimas condiciones de competitividad.
  • El instrumento de focalización es el Sisbén. La distribución de los beneficiarios del PDRIET se concentra en personas muy pobres, con puntajes de SISBEN menores a 20.
  • Se requiere una entidad que lidere el proceso, concertar y ejecutar proyectos de carácter territorial. El DNP tiene una gran fortaleza en términos de capacidades técnicas para la estructuración del PDRIET; sin embargo, no tiene tradición en la implementación de programas en los que suele ser fundamental un conocimiento detallado de las dinámicas institucionales y políticas.

Es importante anotar que, con el enfoque familiar individual, se lesionan las aspiraciones de los pueblos indígenas que viven en comunidad y no se ajustan a las metodologías del Sisbén, en especial para municipios como Natagaima, Coyaima y Ortega, en donde la población indígena representa más de la tercera parte de su población.

Este enfoque familiar se refleja en el sistema de seguimiento que está preparando el DNP-SINERGIA, en donde solo se cuenta con indicadores de familia. La gerencia, por su parte, realiza el seguimiento a la ejecución presupuestal, pero no existe un seguimiento a los proyectos ni al plan estratégico. Por lo tanto, existe poca flexibilidad para tomar decisiones de ajuste ante los cambios presentados.

Por otra parte, en la ejecución de los proyectos se olvida la participación comunitaria y sus espacios de concertación. No existen por ello instancias de acompañamiento o veedurías ciudadanas. La participación institucional a su vez no es articulada y solo hacen presencia en las ejecuciones sectoriales, sin que se presente una estrategia para su coordinación e integración al enfoque. El sector privado es uno de los grandes olvidados en este proceso, no son parte de la junta directiva ni tampoco se tienen en cuenta para el desarrollo de actividades fundamentales como la misma productividad agropecuaria. A pesar de ser el sur un territorio cafetero y cacaotero, sus organizaciones privadas, CAFISUR y FEDECACAO, manifestaron no estar vinculadas a los proyectos agrícolas que se realizan en el territorio.

Con respecto a otros programas en el territorio, la falta de articulación se hace más evidente con la gerencia de la cordillera central de la Unidad de Consolidación (programa nacional para las áreas en conflicto), que desde 2009 ejecuta un programa territorial que cobija a cuatro municipios de los nueve del CP, con diferentes componentes que dan integralidad a las acciones y con aportes considerables de la cooperación internacional por parte de USAID (más de US$10 millones en los próximos tres años). En la etapa de formulación, la Unidad de Consolidación se constituyó en uno de los principales participantes en las discusiones y conformación del plan estratégico.

UACT sur del Tolima, cuatro municipios; presupuesto programado para 2013–2015

Componentes

US$ millones

Desarrollo social

8

Desarrollo económico

18

Desarrollo institucional

39

Infraestructura

150

Tierras y ordenamiento territorial

34

Total

249

Fuente: datos de la UACT.

Es de anotar que en este presupuesto se suman los aportes de las diferentes entidades y programas incluyendo el CP. De acuerdo con el resultado de las entrevistas, este programa de consolidación ya tiene un cubrimiento de la totalidad de los municipios del CP.

Otros programas con fuerte presencia en la región y con los cuales no se tiene articulación, a excepción de RESA, son los del DPS, dirigidos a la atención de la población pobre y vulnerable, especialmente mediante la entrega de transferencias monetarias.

DPS sur del Tolima, nueve municipios; recursos ejecutados entre enero de 2013 y marzo de 2015

Programas

US$ millones

Más Familias en Acción-MFA (TMC)

23

Atención población víctima

2

Infraestructura

2

Generación ingresos

0,4

RESA

0,7

Total

28,1

Fuente: sitio web del DPS, mayo de 2015.

Se trata de recursos que representan el 16% de los comprometidos a marzo de 2015 por el CP. Con el programa de MFA se han beneficiado a un poco más de 28 000 familias, es decir, aproximadamente la tercera parte del total de las familias del sur del Tolima, que en algunos municipios, como en Ataco, alcanza al 65% del total de las familias del municipio.

Otra fuente importante de recursos para estos municipios son los asignados mediante el sistema general de regalías (SGR), esquema nacional definido por el Gobierno nacional en 2012 para la distribución de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables. Esta distribución busca una mayor equidad territorial y poblacional, el desarrollo y la competitividad social, así como la promoción de la integración de las entidades territoriales en proyectos comunes. Para el período 2012-2016 a los municipios del sur del Tolima se les asignó US$ 41 millones, de los cuales, a marzo de 2015, se habían aprobado proyectos que alcanzaban el 26% del total de los recursos asignados. Dentro de estos recursos, la gobernación ha cofinanciado algunos proyectos del CP. Los proyectos del SGR también tienen su propio esquema y organización para su presentación y aprobación, por medio de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) regionales, departamentales y municipales. El OCAD departamental está conformado por el gobernador, dos ministros o sus delegados, el DNP y el 10% de los alcaldes del departamento.

Resultados de mediano término: PDRIET seccionado de la integralidad

Los resultados a mediano término en función de los productos que se entregan a la comunidad son poco dicientes y alentadores: dos o tres años en promedio para concretar la ejecución de los proyectos es un tiempo mortal para las aspiraciones de la comunidad y para el horizonte de cinco años establecido en el CP. Tan solo en infraestructura vial la ejecución física supera el 10%; en el resto los indicadores bordean el 1% o no se cuenta con ningún avance, como en los casos de saneamiento básico y tecnologías de la información. Para el caso del PDRIET, el avance físico es del 2,5%.

Tabla 5. Avance físico del CP, enero de 2013 a marzo de 2015

Eje

Entidad Avance físico %

DRET

PDRIET

MADR – DPS 2,5

INFRAESTRUCTURA

Infraestructura vial

INVIAS 12,4

Electrificación rural

MINMINAS 1,3

Agua y saneamiento básico

MADS 0,0

Tecnologías de información

MINTIC 0,0

DESARROLLO SOCIAL

Salud

MSPS 0,5

Educación

MEN 0,7

Vivienda urbana

MVCT 0,8

SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL

Medio ambiente

CORTOLIMA 0,5

Fuente: Ficha Informativa Contrato Plan DNP, abril de 2015.

Estos bajos resultados estarían indicando la estrategia deficiente del enfoque y la debilidad de la institucionalidad para su operación y gestión. En boca de los alcaldes, el CP sería bueno si se superara la mala ejecución del nivel central. En lo productivo, el enfoque poblacional y la estrategia de familias pobres ha retardado la ejecución, hasta tanto no se seleccionen e investiguen cada una de las familias sometidas a una serie de trámites jurídicos, para custodiar supuestamente los dineros públicos que les serán entregados como actores privados. A su vez, cada familia se convierte en esencia en un proyecto. Se atomizan los recursos y se nubla la estrategia, el programa y el plan estratégico territorial. En el caso del PDRIET, y para los proyectos productivos del Incoder, se tienen programados doce proyectos de 2014 en estado de formulación. Tan solo se cuenta con la ejecución en un proyecto de 2012 en la vereda Tuluní, municipio de Chaparral. Se resume a continuación el proceso de formulación y resultados finales de este proyecto.

Proyecto productivo en Tuluní, Chaparral
Entrevista con líderes del proyecto
Contexto
En 2005 son convocados en Ibagué desplazados por parte de la Pastoral Social. En 2007 son seleccionadas 59 familias desplazadas de diferentes partes del país para ocupar el predio en Tuluní adjudicado por el Incoder. De estas 59 familias ingresaron al predio solo 44 familias, para que explotaran el predio en forma colectiva por ser una finca cedida en forma global y proindiviso. En esta figura duraron dos años. Se iniciaron las labores productivas con un proyecto de higuerilla impulsado por el Incoder y la empresa Promagdalena. Esta experiencia fue un gran fracaso, por falta de estudios previos, como el análisis de suelos, y de una organización sólida capacitada para trabajar en forma comunitaria. Se conformó una cooperativa, pero sin mayor acompañamiento institucional y asesoría profesional en materia de organización, asistencia técnica, comercialización, técnicas de negociación, etcétera.

Con estas deficiencias y el fracaso del proyecto, se retiraron del predio 10 familias. Se fundó una nueva organización: la asociación agropecuaria “Nuevo Amanecer”. Por mayoría de las 34 familias que se quedaron en el predio, se solicita al Incoder la parcelación del mismo, proceso que se inicia en 2010 y se termina en 2012 con la asignación de parcelas individuales a cada familia de 7,5 hectáreas, con una superficie conjunta que representa 1,25 hectáreas en forma individual. Este globo de terreno se alquila a un gran productor de arroz y las familias reciben lo correspondiente al arriendo de sus 1,25 hectáreas.

En el año 2012 se conforma participativamente (con apoyo de Tolipaz) el proyecto productivo financiado por el Incoder para ganadería, piscicultura y cacao. En este proyecto participaron 32 familias, a las cuales se les asignó un presupuesto de 24 SMMLV equivalentes a $13 600 800 (US$6,8 mil) por familia desplazada. El proyecto inició su formulación en forma colectiva, pero finalizó individualizado y cada familia se constituyó en un proyecto. A pesar de que se trataba de rubros diversos, como piscicultura, cacao y ganadería, las familias prefirieron este último rubro y tan solo una escogió el cacao como alternativa productiva.
Resultados
En el presente, de las 32 familias, tan solo 15 continúan con el proyecto. El resto vendió el ganado y algunos hasta la tierra y no viven en el territorio. De las 44 familias iniciales y de las 32 que se incluyeron en el proyecto productivo (PDRIET), solo viven en el territorio 18 familias. El acompañamiento institucional ha sido muy poco en asistencia técnica, tan solo al inicio del proyecto y algunos cursos de pastos por parte del Sena.
Inclusión productiva
Ingresos: Los ingresos familiares se obtienen de trabajo extrapredial como jornaleros (en especial, los hijos en el cultivo de arroz), el pago de arriendo por la parcela arrendada en arroz y unos pocos en minería de río. De la ganadería del proyecto, algunos venden leche o queso. Los que han vendido el ganado obtuvieron ingresos de la venta y se fueron del predio.
Activos productivos: Si bien el predio global cuenta con adecuación para el riego del arroz, los predios individuales no poseen adecuaciones para el riego y presentan problemas de abastecimiento de agua. La tierra a su vez es ácida y arcillosa con grandes limitaciones de producción, lo que impide el mantenimiento del ganado del proyecto (de siete a nueve cabezas). Solo en dos casos se llevaron a cabo mejoramiento de pastos y de praderas.
Condiciones de vida:
-Vivienda: las casas construidas temporalmente por dos años, mientras se llevaba a cabo el programa de vivienda rural, aún permanecen con sus respectivos deterioros (paredes de madera, techos de zinc y pisos centrales de cemento). La energía eléctrica es informal, el acueducto es veredal sin tratamiento de potabilidad.
-Educación: los niños solo asisten a la escuela primaria y no pueden continuar los estudios secundarios por falta de recursos y tiempo para asistir a los colegios situados en Chaparral.
-Salud: las familias se tienen que desplazar al hospital en Chaparral. No existe asistencia o brigadas de salud en el territorio. Tan solo Acnur ha realizado algunas campañas de asistencia.
Ambiente: el alcantarillado no existe y las aguas servidas caen al río Tuluní. No existe servicio de basura y las mismas son arrojadas al río o se queman en cada predio. Se deforesta el territorio para venta de madera y para utilizarla en la preparación de alimentos.
Seguridad: dados los conflictos familiares, han ocurrido dos asesinatos entre beneficiarios y otras tres familias han abandonado por amenazas. No existe un programa de acompañamiento judicial y de seguridad para la solución de los conflictos familiares y territoriales.
Gobernabilidad: se ha conformado una cooperativa que no está activa y una asociación que trabaja en la actualidad en un proyecto turístico apoyado por la Acnur y la fundación Yapawaira. Existe para la distribución de los recursos del proyecto, un comité con representantes de la comunidad y del Incoder.
Institucionalidad: poca presencia institucional y la pública existente opera en forma aislada.
Integralidad: el proyecto se ha centrado en lo productivo intrapredial-familiar sin articulación como cadena productiva o articulación territorial.
Visión de futuro: “La visión de futuro es salir del territorio”.

A las 15 familias que continúan con el proyecto productivo (de las 32 que iniciaron con el IPDR), se les realizó una encuesta con los siguientes resultados:

  • De las 117 personas que iniciaron el proyecto productivo, en la actualidad viven en el territorio 49 habitantes, de los cuales 24 trabajan en el territorio, 10 estudian. De estas familias, 18 han abandonado el territorio por trabajo, 2 por estudio, 2 por salud y 2 por problemas de convivencia.
  • La vivienda está en mal estado y sin servicios públicos, en especial alcantarillado.
  • Todos participaron en la formulación del proyecto productivo.
  • De las 15 familias, 13 tienen proyecto ganadero, 1 de cacao y ganado y 1 solo de cacao. A los que tienen ganado, se les entregó 112 cabezas y hoy tienen 122. Solo 3 familias tienen venta de leche y queso.
  • El uso del suelo continúa en pastos, rastrojos o bosque, sin mejoramiento de praderas, siembra de pastos de corte, siembra de leguminosas y establecimientos de bancos de proteína, como se tenía previsto en la formulación. Solo 3 familias tienen huerta casera.
  • 3 familias no cuentan con asistencia técnica, el resto dice haber tenido, pero solo de corto plazo (3 a 6 meses) con el Sena o Fedecacao.
  • Ninguna familia ha recibido capacitación ambiental, en temas de comercialización o asuntos contables.
  • 9 de las 15 familias no han recibido apoyo institucional, el resto del Sena o de Fedecacao.
  • Ninguna familia pertenece a algún comité de trabajo en temas empresariales o de trabajo social apoyados por el proyecto productivo.
  • Ingresos: 9 familias no cuentan con ingresos intraprediales. 12 reciben ingresos por actividades fuera del predio. Todas las familias reciben $100 000 (US$50) mensuales por arriendo de las tierras colectivas sembradas en arroz. El promedio de los ingresos es de $ 344 000 (US$172), la mitad de un salario mínimo mensual legal vigente. El proyecto se formuló inicialmente para que le aportara a las familias un ingreso neto de 2 SMMLV.
  • Resultados: Ninguno en términos de organización, la productividad y los ingresos mejoraron con el subsidio recibido, quedando pendiente por alcanzar una vivienda digna, la asistencia técnica, opciones de trabajo y estudio y los 23 estanques piscícolas previstos en la formulación.

Con respecto al apoyo y resultados globales, para los municipios y en boca de los alcaldes, el CP se ha constituido en un gran aliado, primero para incrementar las inversiones (el CP representa el 70% de los presupuestos municipales de inversión en los sectores) y si bien no todos son recursos nuevos para el departamento, gran parte de ellos sí lo son para el territorio, en especial los aportados por el DNP. Segundo, se ha logrado integración y articulación entre las administraciones, lo cual ha permitido también una mayor confianza por los recursos nuevos y visibilidad por las instancias de la gobernación y del nivel nacional; mayor capital social. Tercero, contar con una gerencia que los apoya en la consecución de los recursos y a que las entidades del nivel central y departamental cumplan con los compromisos pactados.

Sobre otros recursos, se gestionan, pero no se ha concretado hasta el momento la consecución de nuevos aportes por parte del sector público, privado o de cooperación internacional.

Con respecto a los posibles impactos en el territorio, se presenta los siguientes cuadros de análisis por eje estratégico, en donde se comparan las metas y los resultados alcanzados hasta el momento contra el contexto territorial y sus necesidades.

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¿Cuáles podrían ser los impactos de los proyectos del eje del PDRIET en el contexto territorial?

Ordenamiento productivo

Si bien la UPRA realizó un estudio sobre la oferta y demanda del recurso suelo en el sur del Tolima, en donde se demuestra que el 45% del territorio está sobreutilizado por la actividad ganadera y agrícola. Esta es investigación básica para establecer un buen ordenamiento, pero no existe una estrategia institucional para llevarlo a cabo por parte de las instituciones y los entes territoriales.

Ordenamiento social

Aún no se inician actividades al respecto en un contexto en donde el 42% de los predios rurales son informales.

Habitabilidad

El subsidio aprobado de 2.233 viviendas y la construcción de 243 viviendas a la fecha son apenas una buena cuota para solucionar el déficit cuantitativo que asciende a 12.645 hogares que no tienen vivienda.

Inclusión productiva

267 familias fueron beneficiarias de proyectos productivos, frente al promedio de 40.000 familias rurales y 100 000 predios rurales. De este total, 24.000 son familias cafeteras en seis municipios del sur del Tolima (43.000 hectáreas), 2.351 afiliadas a CAFISUR, que les brinda: análisis de suelos, mejoramiento infraestructura de beneficio, sellos que permiten primas, relevo generacional con el programa de jóvenes y seguridad en la compra de café (le compran a 11.000 caficultores). CAFISUR presta la AT a través de su Epsagro integrada por un equipo de 33 profesionales y técnicos. El 80% de los cafeteros son pobres con un promedio de 1,3 hectáreas en café. El 70% de los ingresos familiares son extraprediales, deberían tener mínimo 2 hectáreas en café tecnificado con una buena AT.
Los productores de cacao en el sur del Tolima son 2.700 inscritos a FEDECACAO y 4.500 no inscritos.

Seguridad alimentaria

Un cubrimiento de 1.490 familias, frente a 12.000 familias en miseria y 26.000 en pobreza en las zonas rurales.

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¿Cuáles podrían ser los impactos de los proyectos del eje de infraestructura en el contexto territorial?

Infraestructura vial 

Se contará con una importante intervención en las vías de la red secundaria del territorio, con recursos aprobados por el CONPES 3774 de 2013. Sin embargo, la red terciaria no presentará mayores intervenciones.

Electrificación rural

Sí se lograra ejecutar eficientemente los recursos comprometidos a la fecha para beneficiar a 2.384 usuarios y los que están en proceso para 2015 para 1.741 usuarios, se estaría cumpliendo con el 36,8% de la meta y déficit actual.

APSB y TIC

Con las metas programadas se alcanzaría una cobertura significativa para el territorio. A la fecha APSB no cuenta con avance físico y la mayoría de los recursos de inversión se encuentran en estudios y diseños al igual que el componente de las TIC.

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¿Cuáles podrían ser los impactos de los proyectos del eje de desarrollo social en el contexto territorial?

Salud

Los avances del componente se centran en la dotación de ambulancias y algunos equipos médicos, así como en el saneamiento fiscal del hospital de Chaparral. Los recursos comprometidos a la fecha alcanzan el 10%, de los cuales el 53% se encuentra en estudios, diseños y procesos contractuales.

Educación

El mejoramiento físico de las 76 sedes se centró en la construcción de aulas nuevas, cerramientos y adecuación de baterías sanitarias y al igual que para los CERES con dotación de mobiliario y equipos. Los recursos comprometidos a la fecha para el componente alcanzan el 14,4% del total del costo del componente en el CP. Los recursos del componente en el CP representan el 18,5% de los inicialmente requeridos por el territorio.

Vivienda

De las 6.638 soluciones de vivienda urbana programadas que representan el 72,5% del déficit de la región se cuenta con 101 casas terminadas.

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¿Cuáles podrían ser los impactos de los proyectos del eje de sostenibilidad ambiental en el contexto territorial?

 

Los municipios no cuentan con la preparación y la capacidad para enfrentar los problemas ambientales y los conflictos del uso del suelo del territorio.

El 9,3% del área correspondiente a 224.065 hectáreas pertenece a áreas protegidas. Existe una sobreexplotación de los suelos en ganadería del 42%. Según estudios del uso potencial (UPRA) solo deberían estar en ganadería 32.637 hectáreas y se tiene un uso de 1.043.277 hectáreas.

Como se puede observar son pocos los impacto que se podrán alcanzar en el territorio a través del apoyo del CP y si bien se generarían significativos resultados en materia de infraestructura, es poco probable que se logren las metas pactadas inicialmente en el acuerdo de voluntades, las cuales proponen reducir en promedio los indicadores a la mitad de los que se presentan en la línea de base.

Tabla 10. Indicadores de impacto

Indicadores

LB nacional
2005 – %
LB sur Tolima
2005 – %
Meta sur Tolima
2019 – %
IPM rural 45 85 45
NBI rural 53,5 66,1 35-40
NBI miseria 10,6 29,5 15-20
NBI vivienda 10,4 30,7 15-20
NBI servicios públicos 7,4 20,1 5-10
NBI hacinamiento 11,1 19,3 10-12
Inasistencia escolar 3,6 7,4 0

Fuente: Municipalidad de Ataco (2012). Acuerdo de voluntades. Contrato Plan del Sur del Tolima.

Con respecto al seguimiento y evaluación, según CP, el DNP es el responsable de diseñar el SyE y aún no se ha cumplido. Solo se ha establecido algunos indicadores para el seguimiento de las metas. Esta ausencia conlleva a que la gerencia del CP no cuente con un sistema que le permita la conformación de procesos de retroalimentación y de participación, lo que le quita flexibilidad a la gestión y a las opciones de articulación institucional e integralidad a la ejecución. Cada entidad continúa manejando sus procesos e indicadores, la mayoría de ellos relacionados con el presupuesto y la consecución del producto inmediato.

Conclusiones y recomendaciones: del enfoque territorial al enfoque poblacional

En principio, el CP es un buen espacio para la aplicación del DTR dadas las directrices para que los municipios se asocien en torno a un programa territorial, respaldado por el departamento y la nación. En este sentido, las primeras etapas de alistamiento tienen el impulso y la ilusión de lo novedoso y el anhelo de llegar a la solución represada por tantos años, por ello se contó con la participación de la comunidad y las instituciones y se conformó un acuerdo de voluntades que respondía a la integralidad y la intersectorialidad a la altura de la demanda de las necesidades. Pero en el camino de la concreción de las apuestas se pierde el eco de las campanas y se impone un programa deformado a la altura de la oferta de los recursos disponibles y de los procesos y metas de cada una de las entidades del nivel central, con consecuencias negativas en la ejecución del programa territorial.

Sobre la arquitectura institucional

El DTR es una estrategia nacional y no solo territorial. Para su implementación es necesario que exista una política y una arquitectura institucional que trace las condiciones y las reglas de juego con las cuales se pueda generar el desarrollo endógeno de los territorios. Es casi imposible, o poco sostenible, que el enfoque territorial se consolide en contextos centralistas, sectorialistas y asistencialistas que presenta el país en general. Es una aspiración facilista tratar de cambiar el enfoque en algunos territorios, caso DRET sur del Tolima, con el modelo anterior intacto y con la misma institucionalidad que no ha permitido el desarrollo rural en las décadas pasadas. En Colombia, el MADR, aparte de no contar con una política nacional para el DTR, no ejerce las funciones de ser el rector de la política agropecuaria y rural, no asume el enfoque y persiste en los subsidios y el asistencialismo sectorial, además de no coordinar acciones o directrices de política rural con el DNP. Las entidades continúan cada una con sus propios procesos y requisitos inflexibles tanto para la formulación de los proyectos como para la ejecución de sus presupuestos. Los entes territoriales, municipios y departamentos funcionan con los recursos y distribuciones sectoriales impuestos desde el nivel central, y los poderes políticos se aferran y alimentan a este modelo de asistencia a los territorios. Se convierten así los territorios en simples receptores de los recursos que se manejan desde el circuito de relaciones y poderes del nivel central y regional, sin una estrategia de fortalecimiento de su capacidad institucional para gerenciar su propio desarrollo, como se evidencia con el CP sur del Tolima.

Sobre el enfoque

Los modelos económicos o sociales, en la medida en que pasan de un país a otro, o de un tiempo histórico a otro, sufren serias distorsiones o adaptaciones muchas veces funestas para el modelo original. Es como si con cada “nivel trófico institucional” se cambiara de organismo y apareciera una nueva cadena de pensamiento. En el caso del enfoque territorial que nace en Europa con el fin de cerrar las brechas regionales en el momento de creación de la Unión Europea, se traslada a nuestros países con el trasfondo de la pobreza. En Europa el objetivo central

[…] era frenar el proceso de despoblamiento de las zonas rurales desfavorecidas, y la preservación del medio rural, tanto para los habitantes rurales como para los de las ciudades. En cambio, en ALC los programas de desarrollo rural tienen un importante ingrediente de lucha contra la pobreza (Sumpsi, 2006b: 54).

Este cambio conceptual transforma el enfoque territorial en un instrumento para focalizar las familias pobres en un territorio, como sucedió en el sur del Tolima. Se pasa del enfoque territorial al enfoque poblacional de pobreza. El territorio se convierte en algo estático, un espacio geográfico en donde se realizan una serie de inversiones, la mayoría de ellas del nivel central. Las consecuencias de este enfoque poblacional no solo atomizan las acciones y desvirtúan las dinámicas territoriales, además de incrementar los tiempos y los costos de transacción, sino que perpetúan el concepto de lo rural con lo atrasado, residual y pobre, y se genera el campo propicio para las políticas asistencialistas de apoyo a familias individuales, dejando el contexto territorial sin intervención a cambio alguno.

Sobre la gerencia

En el territorio sur del Tolima, la gerencia se conformó solamente con actores públicos y con lineamientos directos del nivel central (DNP), preocupada por los aportes de las entidades de ese mismo nivel, en una dinámica de oferta de arriba hacia abajo, que descuida la participación de las comunidades (demanda), las instituciones y sobre todo el sector privado, tanto en la cofinanciación de recursos como en la formulación de los planes y programas. Uno de los bastiones fundamentales del DTR es la inclusión productiva, la cual se logra por medio de la articulación con el sector privado; si esta no existe la estrategia no es sostenible.

Su organización informal, al no hacer parte de un organigrama institucional, ni del territorio ni del DNP, no cuenta con poder de decisión ni tiene autonomía jurídica ni financiera para poder firmar convenios o contratos para la ejecución oportuna y eficiente. Esta organización debe contar con mayor autonomía en las decisiones concertadas en el territorio, en la formulación de las estrategias de acción y en especial autonomía en las rutas de estandarización de procesos y contrataciones, que permitan una respuesta rápida a las necesidades de la población plasmadas en los proyectos rurales. Debe ser una gerencia del territorio, organizada y costeada por sus principales actores público-privados. La gerencia se debe entender como una organización con funciones más amplias que el solo manejo de los recursos y del plan de acción. Es importante que cuente con una estrategia de fortalecimiento de las organizaciones, espacios de concertación y de articulación institucional. Estrategias de comunicaciones y de divulgación constante de sus procesos, acciones y metas logradas en cada período de tiempo, al igual que con un sistema simple y participativo de seguimiento a los proyectos y de evaluación de resultados e impacto de los programas y el plan en general. Para todos estos aspectos fundamentales se debe contar con recursos aceptables para su funcionamiento.

Sobre el SyE

La mayoría de programas de desarrollo se inician en sus postulados con un alto componente de SyE, pero a medida que avanza el proceso operativo y de ejecución de los proyectos, este componente queda reducido cada vez más al manejo y administración de los recursos y al logro de los productos inmediatos. El proyecto pierde su esencia en el largo plazo y se transforma en la financiación de actividades y su terminación se da cuando se acaban de entregar los desembolsos. Es el caso del piloto de CP en el sur del Tolima, el DNP no ha conformado y aplicado el SyE para el territorio y la gerencia lleva a cabo el seguimiento a los aportes de las entidades, la ejecución de los proyectos y sus desembolsos. No se cuenta con veedurías ciudadanas ni espacios de análisis de intercambio institucional sobre los avances, los resultados o sobre la bondad de la estrategia y los impactos en el territorio. Como los recursos se aportan con el sello de cada entidad y sus procesos, el sistema de gestión territorial se vuelve inflexible y poco aleccionador. Por otra parte, y dado el enfoque poblacional, la línea de base y los indicadores de seguimiento se centran en las familias y se descuida el territorio como tal, el grado de competitividad, el stock de activos productivos, la disponibilidad de los bienes y servicios públicos, las redes sociales, las organizaciones, la oferta y el estado de los recursos ambientales, la institucionalidad, el sector privado y su grado de articulación con lo público, etcétera. En este punto, es conveniente recordar que el DTR se compone de cuatro dimensiones, sobre las cuales se deben elaborar los indicadores en forma articulada, en cada nivel del proceso.

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Resolución 180712 (mayo 2012). Ministerio de Minas y Energía. Por la cual se ajusta el reglamento de las convocatorias para la presentación, evaluación y aprobación de los planes de expansión de cobertura que presenten los operadores de red, así como para la asignación del FAER y se dictan otras disposiciones.

Resolución 379 (junio 2012). Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. Por la cual se establecen los requisitos de presentación, viabilización y aprobación de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico que soliciten apoyo financiero de la Nación…y se dictan otras disposiciones.

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  1. Agradecimientos especiales a Nohora Garzón por el apoyo en los diferentes procesos de la investigación, a Flower Arboleda y Andrés Jaramillo en las etapas de recolección de información y a las personas entrevistadas y encuestadas por su tiempo e información brindada.
  2. Bases para un plan estratégico de inserción de la Universidad del Tolima en las provincias de Ibagué, Sur, Sur-oriente, Oriente, Norte y los Nevados en el departamento del Tolima (Lozano Restrepo, 2010).
  3. ADR sur del Tolima (Incoder, 2011-2012).
  4. Haciendo un ejercicio de costos para los proyectos IPDR en el Incoder, los costos de transacción para este tipo de proyectos son mayores al 40%.
  5. La concepción de la pobreza en el modelo neoliberal (Czarnecki, 2013).
  6. “Levantar la línea de base que permita caracterizar la población objetivo del ‘Programa de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial’, diseñar la metodología y definir los indicadores de la evaluación de impacto”. Producto 4: Informe Final DNP-Econometría, diciembre de 2013.


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