Zonas de contacto y diagnósticos técnicos
Julieta Rocío Caggiano
Introducción
En el contexto de la Guerra Fría, la producción de diagnósticos técnicos se consolidó como un instrumento central para pensar el desarrollo económico y como respaldo y condición, en tanto saber experto, para el acceso a créditos internacionales. En América Latina, los estudios sobre la estructura agraria adquirieron una relevancia particular a partir de mediados de la década de 1950, en un escenario marcado por el impulso de reformas agrarias en la región y, especialmente, por el hito que significó la Revolución cubana en 1959.
Este trabajo se apoya en un análisis sistemático de archivos vinculados al Consejo Agrario Nacional (CAN) argentino, en particular de la documentación correspondiente a la década de 1960. En ese corpus aparecen de manera recurrente informes técnicos elaborados por consultoras internacionales, junto con actas y otros documentos surgidos de reuniones de expertos realizadas durante el período. Lejos de constituir materiales aislados, estas fuentes remiten a una trama más amplia de cooperación técnica que articuló organismos nacionales, instituciones internacionales y consultorías privadas, y que resulta clave para comprender la producción y circulación del saber experto en el agro durante la Guerra Fría.
Los diagnósticos técnicos sobre la estructura agraria argentina son abordados aquí como objetos de estudio, atendiendo a sus condiciones de producción, circulación y uso en el marco del conflicto bipolar. Desde esta perspectiva, los informes remiten a un entramado institucional conformado por organismos estatales nacionales —como el Consejo Federal de Inversiones (CFI), el Consejo Agrario Nacional (CAN) y el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE)—, agencias internacionales vinculadas con la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y sus dependencias relacionadas con la cuestión agraria, y consultoras privadas como Italconsult, con sede en Roma. Estas articulaciones son consideradas como zonas de contacto (Weinstein, 2013), en las que circularon metodologías, categorías analíticas y lenguajes técnicos compartidos, y desde las cuales se produjeron definiciones e intervenciones legítimas sobre los problemas agrarios.
El diagnóstico no aparece concebido como un saber neutral. Los estudios analizados muestran la consolidación de ejes temáticos y metodológicos que definieron qué problemas agrarios eran considerados relevantes, qué escalas y variables resultaban pertinentes y qué horizontes de acción se tornaban posibles. En este sentido, los informes técnicos no solo describieron la realidad agraria, sino que contribuyeron activamente a ordenar el campo de lo pensable y lo intervenible, articulando diagnósticos, programas de desarrollo y esquemas de financiamiento orientados a la realización de las obras sugeridas. Funcionaron, así, como instrumentos para identificar sobre qué y cómo intervenir.
En esta clave resulta especialmente pertinente el aporte de Volkind y Domínguez (2025), quienes muestran cómo, en el marco de la Argentina posperonista, la cuestión agraria fue abordada a través de un conjunto de políticas y diagnósticos orientados a redefinir el vínculo entre el Estado y el sector agropecuario en términos de política económica. Según los autores, estas políticas privilegiaron la productividad, la eficiencia económica y la adecuación del agro a un orden de mercado compatible con los equilibrios internacionales del período, desplazando el énfasis desde los conflictos por la tierra hacia problemas formulados en términos técnicos y económicos. Desde esta perspectiva, los diagnósticos técnicos no aparecen como simples ejercicios descriptivos, sino como intervenciones que contribuyeron a delimitar los términos legítimos del problema agrario y las formas aceptables de acción estatal (Volkind y Domínguez, 2025).
Los enfoques historiográficos recientes han señalado la necesidad de pensar la Guerra Fría más allá de la confrontación militar o diplomática, incorporando dimensiones económicas, técnicas y vinculadas a redes transnacionales. En línea con lo planteado por Schneider y Oberlin Molina (2021), la Guerra Fría es considerada aquí a partir de sus escalas múltiples y geografías diversas, en las que instrumentos de diagnóstico y crédito se desplegaron en espacios que excedieron a los países centrales en conflicto. Más que un escenario pasivo dentro de una confrontación entre potencias, América Latina fue un ámbito donde se ensayaron proyectos, modelos y disputas que rebasaron las fronteras nacionales.
Como señalan estos autores, existe una vacancia en la historiografía de la Guerra Fría respecto de los países no centrales en el conflicto, lo que dio lugar al surgimiento de una “nueva historia de la Guerra Fría” (Pettiná, 2018), con una impronta historiográfica transnacional. Este giro se vio favorecido por la apertura y desclasificación de archivos, así como por el desarrollo de enfoques que buscaron superar la mirada exclusivamente nacional, una de las principales limitaciones señaladas por Marchesi (2017) para comprender la complejidad del conflicto en América Latina. Desde esta perspectiva, conceptos como el de zonas de contacto resultan especialmente pertinentes para abordar espacios en los que Estados nacionales, agencias internacionales y consultoras privadas articularon diagnósticos, metodologías y lenguajes técnicos.
En América Latina, la cuestión agraria ocupó un lugar estratégico dentro de este entramado. Desde los diagnósticos estructuralistas promovidos por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la desigualdad regional fue interpretada como un obstáculo al desarrollo económico y como un potencial foco de inestabilidad política. Frente a este diagnóstico, la cooperación técnica internacional promovió la producción sistemática de estudios orientados a identificar problemas estructurales y a diseñar intervenciones legitimadas por organismos transnacionales nucleados en la Organización de las Naciones Unidas. En este marco, el saber experto funcionó como un lenguaje común que permitió articular organismos internacionales, Estados nacionales y actores privados, consolidando el informe técnico como una herramienta legítima —y condición— para el despliegue del financiamiento y la intervención sobre la estructura agraria.
Durante las décadas de 1950 y 1960, el desarrollismo constituyó el marco ideológico dominante desde el cual se redefinió la cuestión agraria en la Argentina. Tal como señala Lázzaro (2012), bajo la influencia de la CEPAL y de los diagnósticos estructuralistas sobre el carácter periférico de las economías latinoamericanas, el desarrollo fue concebido como un cambio de estructuras orientado centralmente a la industrialización. En este esquema, el sector agropecuario fue pensado menos como un espacio de conflicto social y más como un sector estratégico encargado de incrementar la productividad, generar divisas y sostener el proceso industrial, subordinando la problemática de la tierra a los objetivos generales del crecimiento económico.
La producción de diagnósticos sectoriales y regionales se convirtió en una condición necesaria para fundamentar decisiones de política pública y orientar la asignación de recursos. Para Lázzaro (2017), durante los años sesenta, los informes técnicos, diagnósticos y planes elaborados por expertos cumplieron un rol central como dispositivos de legitimación política, más que como instrumentos orientados a una transformación estructural de la tenencia de la tierra. Estos estudios contribuyeron a construir un consenso tecnocrático según el cual el problema agrario no residía en la concentración de la propiedad, sino en la baja productividad y la ineficiencia, lo cual desplazó la reforma agraria hacia formulaciones técnicas que atenuaron el conflicto por la tierra y lo tradujeron en un problema de gestión y racionalidad económica (Volkind y Domínguez, 2025).
El presente trabajo se apoya en una serie de documentos producidos entre 1960 y 1969, considerados como documentos-fuente y analizados en función de sus condiciones de producción, de los actores e instituciones involucrados y de las categorías mediante las cuales se definieron los problemas vinculados a la tierra, la colonización y el desarrollo rural.
Se examinan el informe Tenencia de la tierra, publicado en 1964 con el patrocinio del CFI y el CONADE; el material del Seminario sobre Reforma Agraria y Colonización, realizado en 1966 por la consultora italiana Italconsult; el documento elaborado por el CAN en 1967 como antecedente para la participación de la delegación argentina en las sesiones de la CEPAL; la Memoria de la Primera Reunión de Expertos en Dirección de Programas de Desarrollo Agrario, realizada en 1965 y publicada en 1966; y dos proyectos territoriales concretos: el Plan de desarrollo del Valle de Viedma, elaborado en 1960 por el CAN e Italconsult, y el Proyecto del Río Dulce, ejecutado a fines de la década (1969) con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y explícitamente inscripto en el marco de la Alianza para el Progreso.
Leídos en conjunto, estos documentos permiten identificar la conformación de zonas de contacto entre organismos estatales nacionales —como el CAN, el CFI y la CONADE—, consultoras privadas y organismos internacionales. A través de ellos se fue construyendo un lenguaje técnico compartido sobre la cuestión agraria, en el que la tierra fue concebida principalmente como un recurso a ordenar y planificar, y en el que las intervenciones posibles quedaron delimitadas por criterios de desarrollo, productividad y racionalización del territorio.
En términos analíticos, el capítulo se estructura a partir de dos dimensiones complementarias. Por un lado, la reconstrucción de los actores, instituciones y espacios de articulación involucrados en la producción y circulación de diagnósticos técnicos, atendiendo a las zonas de contacto configuradas entre organismos estatales nacionales, agencias internacionales y consultoras privadas. Por otro, el análisis de los informes técnicos como documentos-fuente, con especial atención a las variables, categorías y lenguajes expertos a través de los cuales se definieron los problemas agrarios y se delimitaron las intervenciones posibles sobre el territorio. Esta doble entrada permite abordar los diagnósticos no solo como productos de determinadas articulaciones institucionales, sino también como dispositivos que contribuyeron a ordenar la forma en que la cuestión agraria fue observada, comparada e intervenida durante la Guerra Fría.
Actores y zonas de contacto para producir diagnósticos técnicos
Este apartado se concentra en la reconstrucción de los actores, instituciones y espacios de articulación involucrados en la producción y circulación de diagnósticos técnicos sobre la cuestión agraria en la Argentina durante la década de 1960. En lugar de partir de una enumeración previa de organismos o expertos, el análisis se organiza a partir de un conjunto acotado de documentos —informes técnicos, actas de reuniones, materiales de seminarios y proyectos de desarrollo— que permite identificar, desde las propias fuentes, las zonas de contacto en las que se articularon agencias estatales nacionales, organismos internacionales y consultoras privadas.
De este modo, los actores no son definidos a priori, sino reconstruidos a partir de prácticas concretas de producción de saber experto y de los espacios institucionales en los que dicho saber adquirió legitimidad y capacidad de intervención sobre el territorio. Esta perspectiva permite observar cómo se configuraron redes técnico-políticas que hicieron posible la definición de variables, escalas y criterios de análisis, que serán abordados en el punto siguiente.
El informe Tenencia de la tierra: producción de un diagnóstico agrario en red
El documento Tenencia de la tierra. Aspectos de la estructura agraria y su incidencia en el desarrollo agropecuario argentino (1964) constituye una fuente privilegiada para analizar las redes de actores e instituciones involucradas en la producción de diagnósticos técnicos durante el período desarrollista. No se trata de una obra académica en sentido estricto ni de un documento administrativo, sino de un informe técnico-programático elaborado como insumo para el diagnóstico estatal y orientado a fundamentar definiciones de política pública. Su lenguaje, su estructura argumental y la ausencia de autorías individuales remiten a una modalidad de producción colectiva del saber experto, característica de los dispositivos de diagnóstico promovidos en el contexto de la Guerra Fría.
Desde el punto de vista institucional, el informe se articula en torno a una constelación de organismos nacionales e internacionales que operan en red. El Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) aparece como el nodo central desde el cual se organiza la identificación del problema, se sistematiza la información disponible y se construye una lectura integral de la estructura agraria argentina. En línea con su relevancia en el sistema nacional de planificación, durante la década de 1960 el CONADE incorporó la cuestión de la tenencia de la tierra al repertorio de obstáculos estructurales al desarrollo, integrándola a un diagnóstico más amplio sobre las limitaciones del crecimiento económico y productivo (Jáuregui, 2015).
Junto al CONADE, el CFI cumplió un rol relevante como coproductor institucional del estudio. Su participación reforzó la escala federal del diagnóstico y ancló el análisis en una preocupación explícita por el desarrollo regional y territorial. Desde esta perspectiva, la estructura agraria no fue pensada únicamente como un problema sectorial del agro, sino como un componente central de los desequilibrios regionales y de las dificultades para alcanzar un desarrollo a escala nacional, en consonancia con el perfil del CFI como espacio de articulación entre provincias, planificación y saber técnico (Flores, 2020).
El CAN participó en el estudio desde una posición específica dentro de esta red institucional. Creado en 1940, y pese a sus vaivenes institucionales, para la década de 1960 se encontraba en pleno funcionamiento como organismo autárquico nacional encargado de la administración de tierras fiscales para la colonización agrícola (Caggiano, 2025). Según señala el propio documento, el estudio fue realizado en las oficinas del CAN, utilizando su infraestructura y maquinaria, y contó con la colaboración de técnicos de la institución, entre ellos el funcionario a cargo del organismo en ese momento, el Dr. Antonino C. Vivanco. Este rol subraya la inserción del CAN como soporte técnico-administrativo del diagnóstico, sin situarlo en una posición jerárquica respecto de otros organismos, sino como parte de una trama estatal más amplia con capacidad de intervención sobre el territorio.
En el plano internacional, el informe se inscribe explícitamente en una red de producción de saberes agrarios de alcance hemisférico articulada en torno al Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola (CIDA). El prólogo señala que, además de responder a fines nacionales, el estudio argentino se realizó en consonancia con investigaciones similares sobre tenencia de la tierra desarrolladas en otros seis países latinoamericanos —Venezuela, Chile, Brasil, México, Colombia y Perú—, cuyos materiales serían utilizados por el CIDA para la elaboración de un informe regional sobre las relaciones entre estructura agraria y desarrollo. El CIDA operaba como un espacio multilateral integrado por la Organización de los Estados Americanos (OEA), el BID, la FAO, la CEPAL y el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA), y promovía estudios simultáneos y metodológicamente comparables en distintos países de la región.
La influencia de esta red multilateral es visible tanto en las referencias bibliográficas como en las categorías analíticas y los procedimientos metodológicos adoptados. La presencia de la FAO resulta una base ineludible: el informe retoma definiciones estandarizadas de tenencia, productividad, incentivos y eficiencia, y adopta un enfoque que vincula la estructura de la propiedad de la tierra con el desempeño económico del sector agropecuario, en línea con los diagnósticos promovidos por el organismo durante las décadas de 1950 y 1960. De este modo, la FAO y el resto de las agencias que integraban el CIDA operaron como una infraestructura cognitiva que proveyó marcos conceptuales, lenguajes técnicos y criterios de comparación regional.
El estudio fue coordinado por el Dr. Arthur L. Domike, consultor técnico del CIDA, lo que refuerza la inserción del informe argentino en un circuito transnacional de expertos y saberes sobre desarrollo agrario. La autoridad del diagnóstico se construyó así a partir de la legitimidad institucional y del carácter colectivo del conocimiento producido. Economistas agrarios, juristas especializados en derecho agrario, técnicos en planificación y funcionarios estatales aparecen convocados en calidad de especialistas, configurando un perfil de experto cuya función principal fue mediar entre el diagnóstico técnico y la toma de decisiones políticas.
En términos territoriales, el informe adoptó una escala nacional, aunque introdujo diferenciaciones regionales que permitieron articular la estructura de la tenencia de la tierra con los objetivos de planificación y desarrollo. En este sentido, el informe no solo ofreció información sistemática sobre la estructura agraria argentina, sino que constituyó un ejemplo acabado de cómo, en el marco del desarrollismo y la Alianza para el Progreso, la cuestión agraria fue redefinida como un problema técnico-económico producido y legitimado en zonas de contacto donde confluyeron agencias estatales nacionales, organismos internacionales y expertos transnacionales.
La Memoria de la Primera Reunión de Expertos
en la Dirección de Programas de Desarrollo Agrario (CFI, 1966)
La Memoria de la Primera Reunión de Expertos en la Dirección de Programas de Desarrollo Agrario (1966), organizada por el CFI y celebrada entre el 12 y el 18 de septiembre de 1965 en la ciudad de Termas de Río Hondo, provincia de Santiago del Estero, constituye una segunda fuente relevante para analizar los espacios concretos de articulación técnica e institucional en los que se produjeron, discutieron y legitimaron los diagnósticos agrarios durante la década de 1960. A diferencia de los informes técnicos sistematizados, este documento registra un evento específico, lo que permite observar el funcionamiento práctico de las redes desarrollistas en el agro argentino.
La reunión fue organizada a partir de una propuesta formulada por la provincia de Santiago del Estero y patrocinada por el CFI, previa consulta a otras provincias y a organismos nacionales. Sus objetivos explícitos fueron posibilitar el intercambio y la comparación de experiencias, acrecentar la coordinación entre organismos competentes y abordar temas vinculados al desarrollo agrario, atendiendo a las medidas necesarias para su efectiva concreción. El encuentro fue concebido como una instancia técnica de coordinación, inscripta en el lenguaje de la planificación estatal propio del desarrollismo.
La composición de la reunión da cuenta de este carácter. Participaron representantes de organismos estatales nacionales, provinciales e internacionales, junto con expertos técnicos especializados. El Comité Ejecutivo estuvo presidido por Juan Antonio Figueroa Bunge, en representación del CFI, e integrado, entre otros, por Antonino C. Vivanco (CAN) y por Manuel A. Díaz (provincia de Santiago del Estero). La Mesa Directiva fue presidida por Juan Bautista Espeche, ministro de Hacienda de dicha provincia, acompañado por representantes provinciales y funcionarios del CFI. Esta nómina evidencia que se trató de una reunión de alto nivel técnico-institucional, en la que confluyeron funcionarios con capacidad efectiva de intervención sobre políticas agrarias, planificación territorial e infraestructura.
La elección de Termas de Río Hondo como sede y el protagonismo otorgado a Santiago del Estero no fueron circunstanciales. La provincia aparece en la Memoria como un espacio particularmente relevante para los debates sobre desarrollo agrario, en función de los proyectos hídricos, de riego y de colonización en curso, especialmente aquellos vinculados al aprovechamiento del Río Dulce. En este sentido, la reunión funcionó como un ámbito en el que problemáticas territoriales concretas fueron discutidas en clave técnica y articuladas con diagnósticos y programas de alcance nacional, lo que anticipó lineamientos que luego se materializaron en proyectos específicos de desarrollo regional.
La fuente permite observar la interacción entre el CFI, el CAN y otros organismos del Estado nacional vinculados a la planificación, la infraestructura y la política agraria. El CAN aparece asociado a los debates sobre colonización, tenencia de la tierra y organización del espacio rural, en continuidad con su rol en la administración de tierras rurales. Estas intervenciones se inscriben en un esquema de coordinación más amplio, en el que la planificación general y la ejecución sectorial se articularon a través de instancias de concertación técnico-políticas, sin una jerarquía rígida entre instituciones.
Asimismo, la Memoria registra la participación de representantes de organismos internacionales —entre ellos el BID, la FAO, el IICA, la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) y el Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas (CIME)—, cuya presencia refuerza el carácter multilateral del encuentro. Estos actores aparecen vinculados tanto al asesoramiento técnico como a la circulación de líneas de financiamiento de la red de instituciones internacionales para programas de desarrollo agrario, lo que sitúa la reunión en el marco más amplio de la Alianza para el Progreso y de las estrategias hemisféricas de cooperación técnica.
Reforma agraria, consultoría transnacional y circulación de lenguajes técnicos
El análisis conjunto del documento Reformas agrarias, elaborado por el CAN en 1967 para las sesiones de la CEPAL, y de los materiales producidos en el marco del Seminario sobre Reforma Agraria y Colonización, organizado por Italconsult en 1966, permite reconstruir un circuito específico de circulación de saberes técnicos sobre la cuestión agraria. Aunque se trata de fuentes de naturaleza distinta —un texto técnico-político destinado a un ámbito multilateral y un conjunto de documentos de trabajo vinculados a un seminario técnico—, ambas se inscriben en una misma trama de producción de saber experto estructurada en torno a nociones estandarizadas de desarrollo, productividad, financiamiento, reformas agrarias y colonización agrícola.
El documento Reformas agrarias fue un informe producido por el CAN con un destino explícitamente internacional, para exponer ante la CEPAL. Desde sus primeras páginas, el texto se inscribe en el marco normativo y programático definido por las resoluciones internacionales sobre reforma agraria integral promovidas por la FAO y por los principios establecidos en la Carta de Punta del Este. En este registro, la reforma agraria es presentada como un instrumento fundamental para el desarrollo económico y social, formulado en términos técnicos y compatible con los lineamientos hemisféricos vigentes. El CAN aparece así actuando como productor de diagnósticos y como intermediario entre la política agraria nacional y los lenguajes técnicos internacionalizados.
El documento permite reconstruir la red institucional en la que se inscribe esta operación. Se enumeran y citan de manera explícita organismos como las Naciones Unidas y sus comisiones técnicas, la FAO, la OEA, el BID y la CEPAL, así como estudios previos elaborados en ese marco desde fines de la década de 1950. En particular, el texto asigna a los organismos internacionales un rol central en la validación técnica de los diagnósticos, la coordinación de estudios específicos y la habilitación de líneas de financiamiento vinculadas a programas de reforma agraria. De este modo, la reforma agraria es formulada como una política planificada y financiable, cuya viabilidad depende estrechamente de la articulación entre diagnóstico técnico, cooperación internacional y crédito externo.
En esa misma clave, la posición adoptada por el CAN puede leerse como parte de una red interamericana más amplia de producción y circulación de saber experto, cuya arquitectura institucional fue analizada por Oberlin Molina (2021) a partir del Proyecto 206 del Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) de la OEA y del funcionamiento del CIDA. Estos dispositivos promovieron una definición de la reforma agraria integral asociada a la planificación, la capacitación técnica, el crédito y la cooperación internacional, y así contribuyeron a su reformulación como política de desarrollo rural, desplazada de su dimensión de conflicto social.
En paralelo, los materiales del seminario organizado por Italconsult permiten observar la circulación de ese mismo repertorio conceptual en ámbitos técnico-profesionales vinculados a la consultoría privada. El seminario, subtitulado “Bases que orientaron la acción en materia de reforma agraria y colonización”, se organizó a partir de trabajos realizados por Italconsult, combinando definiciones generales con el análisis de proyectos concretos desarrollados en distintos países y regiones. Entre ellos se incluyeron experiencias de colonización en el Alto Paraná (Paraguay), en regiones del centro-occidente venezolano y en distintas zonas del territorio argentino, como la cuña boscosa santafesina, áreas con posibilidades de regadío, Los Cerrillos (Córdoba) y la zona de La Picaza (Neuquén).
La presencia de Italconsult en este entramado remite a una red transnacional más amplia vinculada a la experiencia italiana de internacionalización productiva y técnica de la posguerra. Tal como muestra Pasotti (2025), el Estado italiano promovió activamente la expansión exterior de sus principales empresas industriales a través de instrumentos financieros y de cooperación técnica coordinados por el Istituto Mobiliare Italiano (IMI). En ese contexto, la creación de Italconsult en 1957 respondió a una estrategia orientada a ofrecer a los países receptores una forma integral de cooperación que combinara planificación, ingeniería y financiamiento, articulando grandes empresas privadas —entre ellas, Fiat— en el marco de licitaciones y proyectos de desarrollo de gran escala.
En Argentina, esta trayectoria se apoyó en una presencia previa consolidada del grupo Fiat, particularmente en sectores estratégicos como la infraestructura, la energía y la mecanización agrícola, desarrollada en estrecha articulación con el Estado nacional y acompañada por la producción de estudios técnicos y evaluaciones asociadas a proyectos de inversión (Santarcángelo, 2024).
Leídas en conjunto, ambas fuentes permiten identificar una zona de contacto en la que organismos estatales nacionales, consultoras privadas y agencias internacionales compartieron un lenguaje técnico común sobre la cuestión agraria. El documento del CAN para la CEPAL muestra cómo ese lenguaje fue internalizado y formalizado como posición oficial del Estado argentino en foros multilaterales, mientras que el seminario de Italconsult permite observar su circulación operativa en proyectos concretos y comparables a escala regional.
Los planes de desarrollo del Valle de Viedma (Río Negro) y del Río Dulce (Santiago del Estero)
Las fuentes analizadas permiten observar cómo las redes técnico-institucionales reconstruidas en los apartados anteriores se activaron a través de planes de desarrollo concretos, en contextos políticos muy diferentes entre sí. Se trata del Plan de Desarrollo Agrícola del Valle de Viedma (1960), elaborado por Italconsult por encargo del CAN, y del Proyecto Río Dulce (1969), formulado por la Corporación del Río Dulce (CRD) y ejecutado con financiamiento y asistencia técnica multilateral. Ambos documentos muestran cómo diagnósticos técnicos y definiciones elaboradas en ámbitos nacionales e internacionales se tradujeron en intervenciones de desarrollo específicas.
El Plan de Viedma constituye una experiencia temprana de cooperación entre el CAN e Italconsult. La consultora, con sede en Roma, fue contratada por el CAN, que intervino activamente en su realización, y contó con la colaboración de reparticiones estatales, como Agua y Energía Eléctrica (AyE), el INTA y el gobierno provincial. El documento combinó trabajo de campo, estudios de suelos y clima, análisis ambientales y productivos, y propuestas de desarrollo. La participación conjunta de técnicos del CAN e Italconsult permite identificar una zona de contacto donde el saber privado y el estatal se articularon en torno a un proyecto concebido como aporte al desarrollo económico general del país.
Además, esta experiencia refleja un patrón más amplio observado en la Norpatagonia: las consultoras internacionales no solo producían diagnósticos técnicos, sino que sus estudios funcionaban como requisitos para acceder a financiamiento externo, lo que condicionaba la viabilidad de los proyectos. Los informes integraban variables productivas, ambientales y regionales, estableciendo prioridades sobre qué tipo de desarrollo era posible y deseable según criterios de rentabilidad, demanda y crédito internacional (Azcoitia y Núñez, 2013). De este modo, la consultora concentraba un acceso privilegiado al conocimiento territorial, con competencias antes exclusivas del CAN.
El Proyecto Río Dulce muestra una articulación aún más compleja. El documento sintetiza un plan integral de desarrollo para una extensa área de Santiago del Estero, que combina obras de infraestructura hídrica, rehabilitación de parcelas irrigadas, relocalización de población rural, estudios de suelos y promoción de actividades productivas e industriales. La iniciativa fue impulsada por la CRD y AyE, con más de la mitad de la inversión financiada mediante un préstamo del BID, complementado por aportes nacionales y provinciales.
El proyecto incluyó un esquema de asistencia técnica internacional: la FAO contrató expertos en suelos, economía agraria, extensión, comercialización y mecanización agrícola, mientras que la CRD aportó especialistas locales y nacionales en contabilidad, educación rural, crédito agrícola, cooperativismo e industrialización. Este entramado evidencia cómo la colaboración entre consultoras internacionales, organismos estatales y multilaterales y expertos locales consolidó un dispositivo integrado de intervención, presentado y discutido en la Reunión de Expertos organizada por el CFI.
Consideradas en conjunto, estas experiencias muestran cómo las redes de actores adquirieron densidad a través de proyectos de desarrollo concretos. Las zonas de contacto no se limitaron a espacios de discusión o producción de diagnósticos, sino que se materializaron en iniciativas que articularon organismos nacionales, consultoras internacionales, agencias multilaterales de crédito y cooperación y Estados provinciales, lo que evidencia la complejidad y la distribución concreta de roles dentro de estas redes técnico-políticas.
Lenguaje experto e internacionalizado. Las variables de análisis
Este apartado retoma el conjunto de fuentes técnicas presentadas en el punto anterior para abordarlas desde una perspectiva diferente: ya no en función de los actores, instituciones y zonas de contacto que las produjeron, sino a partir del contenido mismo de los lenguajes técnicos que movilizan. El análisis se concentra en cómo definían el problema agrario y a través de qué categorías, variables y esquemas de diagnóstico lo volvían legible, ordenable y susceptible de intervención. Las fuentes examinadas comparten un repertorio de nociones y procedimientos analíticos que permiten identificar la constitución de un lenguaje técnico relativamente homogéneo. A través de él, la tierra, el territorio y la población rural son desagregados en variables mensurables, comparables y articulables entre sí, de modo que se inscribe la cuestión agraria en un registro analítico compatible con los dispositivos estatales de planificación y con los marcos de evaluación y financiamiento de los organismos internacionales.
En este proceso, el problema agrario es nombrado y redefinido como un problema estructural, cuya resolución depende del ordenamiento racional de la tenencia, el uso del suelo, la infraestructura, el crédito y la organización productiva. Este lenguaje experto no solo describe la realidad agraria, sino que prescribe modos legítimos de pensarla y transformarla, al tiempo que la vuelve comparable entre regiones y países de América Latina, y así consolida un horizonte común de análisis y de intervención en el contexto del desarrollismo y la Guerra Fría.
Tenencia de la tierra (1964): diagnóstico estructural y construcción técnica de la cuestión agraria
El informe Tenencia de la tierra. Aspectos de la estructura agraria y su incidencia en el desarrollo agropecuario argentino (CFI-CONADE, 1964) constituye uno de los diagnósticos técnicos más sistemáticos producidos en la Argentina de los años sesenta sobre la cuestión agraria. Concebido explícitamente como un estudio estructural, el documento se propone describir, medir y evaluar la organización de la tenencia de la tierra y su incidencia sobre el desempeño del sector agropecuario, mediante un conjunto de categorías, metodologías y procedimientos propios del lenguaje técnico-estadístico que circulaba en los organismos de planificación nacionales y en los espacios internacionales de cooperación.
El informe responde a un formato con tono analítico y descriptivo, con apoyo en datos censales, cuadros estadísticos y clasificaciones regionales. Su vocabulario estandarizado y su arquitectura analítica lo inscriben en un programa más amplio de producción de conocimiento experto, diseñado para ser legible, comparable y transferible a escala regional. En este sentido, el documento no solo analiza la estructura agraria argentina, sino que la traduce a un lenguaje compatible con diagnósticos similares elaborados en otros países de América Latina y con los criterios de evaluación de los organismos multilaterales de financiamiento del desarrollo.
El eje ordenador del diagnóstico es la noción de estructura agraria, definida a partir de las modalidades de tenencia de la tierra y de sus efectos sobre la producción, la inversión y la estabilidad de las explotaciones. La pregunta que recorre el texto es de carácter operativo: quién usa la tierra, bajo qué formas jurídicas y económicas y de qué manera esas condiciones estructurales inciden en el comportamiento productivo del sector. La tierra aparece así simultáneamente como factor productivo, recurso económico estratégico y base material del desarrollo rural, despojada de connotaciones políticas explícitas y reconfigurada como objeto técnico de análisis.
Un supuesto central del informe —explicitado y reiterado— es que las formas de tenencia no son neutras. Por el contrario, se las presenta como variables estructurales que condicionan directamente la eficiencia productiva, la incorporación de tecnología y la posibilidad de planificación de mediano y largo plazo. En esta operación, la cuestión agraria es desplazada del registro del conflicto social y político hacia un plano técnico-económico, en el que la desigualdad deja de formularse como conflicto y pasa a ser tratada como desajuste estructural.
Desde esta perspectiva, la tenencia de la tierra funciona como categoría articuladora del análisis. No se limita a la propiedad dominial, sino que abarca el conjunto de relaciones jurídicas y económicas que vinculan a los productores con la tierra, incluyendo diversas formas de acceso y uso. La estabilidad o precariedad de estas relaciones es presentada como un factor decisivo para explicar comportamientos productivos, niveles de inversión y formas de explotación del suelo. Dentro de este marco, la propiedad es analizada como una modalidad específica de tenencia, abordada en términos de distribución y concentración. La concentración aparece como un rasgo estructural medible, cuyos efectos se evalúan en función de su impacto sobre la productividad y la organización del sector, más que como un problema de justicia social.
Las formas contractuales son examinadas en relación con su duración, estabilidad y previsibilidad, y vinculadas directamente con las decisiones de inversión y manejo del suelo. El arrendamiento ocupa un lugar central en el diagnóstico como contrato inestable, asociado a prácticas productivas de corto plazo, menor incorporación tecnológica y uso menos intensivo de la tierra, lo que refuerza la idea de que la inseguridad jurídica constituye un obstáculo estructural al desarrollo.
La explotación agropecuaria es definida como la unidad básica de observación empírica. A través de ella, el informe articula tamaño de las unidades, tipo de producción y formas de uso del suelo, y ello muestra la coexistencia estructural de grandes extensiones con pequeñas y medianas explotaciones como un rasgo persistente del agro argentino. Esta heterogeneidad no es leída como conflicto, sino como dato estructural a ser ordenado mediante políticas de planificación.
El uso de la tierra opera como categoría transversal que integra forma de tenencia, orientación productiva e intensidad de uso. La noción de uso “racional” del suelo aparece asociada a criterios técnicos de eficiencia y estabilidad productiva, y se presenta como un objetivo alcanzable mediante la planificación y la intervención estatal. La productividad es concebida como un resultado de condiciones estructurales —tenencia, estabilidad jurídica, acceso al crédito— y no como un atributo individual de los productores.
La colonización es incorporada al análisis en clave técnico-administrativa, como uno de los instrumentos disponibles para intervenir sobre la estructura agraria. Lejos de formularse como una política redistributiva, aparece integrada a un repertorio más amplio de acciones estatales orientadas a ordenar el territorio, estabilizar productores y mejorar el uso del suelo. Finalmente, la intervención del Estado es concebida principalmente como producción de información, diagnóstico y planificación. El énfasis no está puesto en la redistribución directa de la tierra, sino en la capacidad estatal para conocer, clasificar y ordenar la estructura agraria mediante instrumentos técnicos, normativos y financieros.
El recorte temporal del estudio —centrado en el período 1937-1960 y particularmente en la comparación entre los censos agropecuarios de 1947 y 1960— refuerza el carácter estructural del diagnóstico. Aunque el análisis se focaliza en la Argentina, el lenguaje, la metodología y el formato del informe son plenamente compatibles con estudios regionales, de modo que consolida su inscripción en un horizonte comparativo latinoamericano. Esta mirada se profundiza en el Tomo II, dedicado a la reconstrucción histórico-jurídica de la cuestión agraria, donde se sistematizan antecedentes normativos, políticas públicas, organismos intervinientes y mecanismos económicos vinculados a la tierra, el crédito agrícola y la cuestión impositiva.
La Memoria de la Primera Reunión de Expertos (1966)
El documento que reconstruye la Memoria de la Primera Reunión de Expertos en la Dirección de Programas de Desarrollo Agrario (CFI, 1966) condensa exposiciones, intercambios y acuerdos producidos en el marco de mesas de trabajo y comisiones especializadas, integradas por expertos y representantes de organismos nacionales, provinciales e internacionales. En ese sentido, permite observar de manera directa cómo se construyó un diagnóstico compartido sobre el desarrollo agrario, a partir de la puesta en común de lenguajes técnicos, prioridades de intervención y criterios de evaluación.
La Memoria organiza el diagnóstico en torno a núcleos problemáticos claramente delimitados, que estructuraron el debate en las distintas mesas temáticas. Esta modalidad permite identificar qué variables fueron consideradas legítimas y relevantes por el campo experto, así como la jerarquía implícita entre ellas. El desarrollo agrario aparece concebido como un proceso integral, ordenado a partir de ejes dominantes que articulan dimensiones institucionales, territoriales, productivas, financieras y sociales dentro de un mismo esquema de planificación.
Un primer núcleo central estuvo dado por los aspectos institucionales, particularmente en lo referido al régimen de tenencia de la tierra, los contratos agrarios de producción, la colonización pública y privada y la conservación de los recursos naturales. Las discusiones abordaron la necesidad de coordinar y codificar la legislación agraria a nivel nacional y provincial, así como de fortalecer instrumentos jurídicos que otorgaran estabilidad al productor y previsibilidad a las inversiones.
Un segundo eje estructurante fue la intervención sobre cuencas hídricas, concebida como base del desarrollo territorial. Las mesas articularon aspectos jurídicos —coordinación interprovincial, tenencia de la tierra o regímenes de riego— con dimensiones técnicas vinculadas a obras hidráulicas, generación de energía, caminos y conservación de cuencas. Se incorporaron consideraciones económicas relativas a nuevos tipos de producción, a la irrigación de parcelas y a la organización de los mercados, junto con aspectos sociales vinculados a la relocalización de población y a la vivienda rural. El agua aparece, así, como una variable estructurante para planificar el uso del suelo y estabilizar los asentamientos rurales.
La infraestructura básica constituyó un eje transversal del diagnóstico. Caminos rurales, electrificación y servicios conexos —además de las obras hídricas— fueron presentados como precondiciones del desarrollo agrario. La Memoria refuerza una concepción del desarrollo basada en la integración territorial, en la que la infraestructura vincula los espacios rurales con los circuitos económicos regionales, nacionales e internacionales.
En el plano económico-productivo, se enfatizó la necesidad de diversificar la producción, intensificar el uso de tecnologías y mejorar los sistemas de comercialización. La industrialización de origen agrario fue señalada como una vía para agregar valor en origen, mientras que el cooperativismo fue destacado como herramienta para organizar la producción y facilitar el acceso al crédito, valorado principalmente por su funcionalidad dentro del esquema de planificación.
El financiamiento ocupó un lugar destacado como eje articulador del diagnóstico. El documento vincula explícitamente el desarrollo agrario con la disponibilidad de crédito público, financiamiento internacional y mecanismos fiscales adecuados. Estas variables aparecen asociadas a proyectos concretos de colonización e infraestructura, y refuerzan una concepción del desarrollo agrario ligada a la formulación de proyectos caracterizados por equipos técnicos y atendibles financieramente.
Reforma agraria integral: circulación internacional de conceptos y variables de intervención
(CAN, 1967-Italconsult, 1966)
El documento Reformas agrarias, elaborado por el CAN en 1967, constituye una pieza clave para comprender el modo en que la reforma agraria fue redefinida en la Argentina de la segunda mitad de la década de 1960 en un registro técnico y planificado, compatible con los marcos internacionales del desarrollo. Más que proponer un programa político de redistribución de la tierra, el texto opera como un dispositivo de normalización conceptual: fija definiciones, delimita alcances y establece las condiciones bajo las cuales la reforma agraria resulta pensable y operable desde el punto de vista técnico-institucional.
Un rasgo central del documento es la redefinición de la noción misma de reforma agraria en términos explícitamente alineados con las definiciones promovidas por la CEPAL. El texto sostiene que la reforma agraria integral debe darse si “los pueblos la piden”, no antes; y afirma que el caso argentino se inscribe en lo que denomina una “reforma agraria evolutiva”. Esta caracterización supone una ponderación especial de la producción y del respeto de la propiedad individual, subordinada a su función social. La noción de función social de la propiedad adquiere aquí un sentido específico. El documento no cuestiona la propiedad privada como principio jurídico, pero la subordina explícitamente a su contribución al desarrollo económico general. Esta definición se expresa con claridad en una formulación del propio texto:
la subdivisión del suelo agrícola ha de observar doble función: la tierra para quien la explota y los frutos que se logren para las necesidades del pueblo y del mercado exterior (CAN, 1967: 14).
El documento del CAN busca visibilizar los problemas agrarios argentinos en un lenguaje cepalino, apelando a los regímenes de tenencia de la tierra que estancaban o atrasaban el desarrollo nacional. El problema agrario es formulado en términos de eficiencia económica, uso racional de los recursos y adecuada organización de los factores productivos. La intervención estatal aparece legitimada no por la redistribución de la propiedad en sí misma, sino por la necesidad de refuncionalizar tierras improductivas, preservando las explotaciones consideradas racionales y eficientes. La reforma agraria es definida como una política integral que articula desarrollo territorial, infraestructura, asistencia técnica y financiamiento.
Un eje relevante del texto es la articulación explícita entre reforma agraria, capitalización y financiamiento. El documento sostiene que cualquier intento de redistribución de tierras que no vaya acompañado de crédito, asistencia técnica e infraestructura se reduce a meras declaraciones de principios. La reforma agraria queda así definida como una política necesariamente financiable, cuya viabilidad depende de la disponibilidad de recursos económicos y de la formulación de proyectos técnicamente consistentes, de modo que la política agraria se alinea con los requisitos de los organismos internacionales de crédito.
La traducción operativa de estas formulaciones puede observarse con particular claridad en el Seminario sobre Reforma Agraria y Colonización dictado por Italconsult en Buenos Aires en mayo de 1966. Se trata de una fuente singular, en tanto registra la intervención directa de una consultora internacional en la formación de cuadros técnicos locales, utilizando explícitamente categorías y definiciones provenientes del informe Tenencia de la tierra (CFI-CONADE, 1964). Este dato refuerza la idea de una circulación efectiva de conceptos y variables entre informes técnicos estatales, consultorías internacionales y espacios de capacitación.
Los documentos de trabajo producidos en el marco del seminario muestran cómo la reforma agraria es traducida en proyectos concretos de desarrollo territorial. En el Documento n.º 11, Italconsult presenta experiencias de colonización en distintos países —Alto Paraná en Paraguay, regiones de Venezuela y, en Argentina, la cuña boscosa santafesina, zonas regables de Córdoba y proyectos de riego en Neuquén— organizadas a partir de variables operativas precisas: superficie a colonizar, tamaño de parcelas, tipología de explotaciones, infraestructura hidráulica y vial, servicios de extensión agrícola y esquemas de crédito.
El Documento n.º 12 refuerza esta lógica al recuperar explícitamente las definiciones de estructura agraria y formas de tenencia elaboradas en Tenencia de la tierra. Allí se señala la insuficiencia de los censos agropecuarios para medir la distribución de la propiedad, lo que justifica el recurso a catastros y registros fiscales como fuentes privilegiadas. Este énfasis en la producción de datos y en la clasificación de las formas de tenencia consolida un repertorio de variables compartidas entre organismos nacionales, consultoras internacionales y agencias de cooperación.
En conjunto, el documento del CAN y el material del seminario de Italconsult permiten observar cómo la reforma agraria fue despojada de su potencial conflictivo para ser reconfigurada como un problema técnico de planificación, financiamiento y ordenamiento territorial, cuya legitimidad descansa en la racionalidad experta y en su compatibilidad con los lenguajes internacionales del desarrollo.
De la formulación experta a la intervención territorial: planes de desarrollo agrario (1960-1969)
Los planes de desarrollo del Valle de Viedma (Río Negro) y del Río Dulce (Santiago del Estero) muestran cómo las redes técnico-institucionales se tradujeron en intervenciones territoriales concretas. El Plan de Viedma (1960), elaborado por Italconsult para el Consejo Agrario Nacional, y el Proyecto Río Dulce (1969), formulado por la CRD con apoyo financiero y técnico internacional, evidencian la materialización de diagnósticos y consensos técnicos en proyectos integrales.
El Plan de Viedma incluyó ocho mapas que geolocalizan variables de análisis y un informe escrito que aborda ambiente físico (clima, suelos, hidrografía), ambiente económico y social (obras, regímenes de tenencia, población, producción y ocupación), regímenes de riego, rol de la producción en el escenario nacional y circuitos de comercio, planes de obras, riego y desagües, formas posibles de colonización y criterios de asignación de beneficiarios, plan económico-financiero, rentabilidad, cuencas y aguas subterráneas, y etapas de ejecución con inversiones posibles. Este nivel de cobertura integral, hasta entonces prerrogativa exclusiva del CAN, evidencia un espacio de contacto entre saber experto privado y planificación estatal.
El Proyecto Río Dulce abarca 180.000 hectáreas, de las cuales 118.000 podrían regarse, en la zona oeste de Santiago del Estero, siguiendo la red de canales generada por el dique “Los Quiroga”, que beneficia los departamentos Capital, Silípica y Loreto (margen derecha) y Banda y Robles (margen izquierda). El objetivo es lograr un desarrollo integrado mediante incremento, diversificación, tecnificación e industrialización agrícola. La primera etapa cubre 70.000 hectáreas, comenzando con la racionalización del riego a partir del dique frontal de Río Hondo. El proyecto detalla etapas, objetivos, planes de colonización y reubicación de minifundistas, rol del financiamiento del BID y aportes de AyE, y coordinación técnica de la CRD, con participación de expertos internacionales y locales en suelos, economía agraria, extensión, comercialización, mecanización, contabilidad, educación rural, crédito, cooperativismo e industrialización.
En conjunto, estos documentos muestran cómo las redes de actores y saberes técnicos adquieren densidad territorial. Los planes funcionaron no solo como instrumentos de planificación, sino como dispositivos que integraron diagnóstico experto, ejecución estatal y financiamiento internacional, y así consolidaron un lenguaje técnico estable y multiescalar. La amplitud temporal de aplicación de estas dimensiones evidencia que, lejos de depender de gobiernos específicos o de la continuidad de actores individuales, los enfoques técnicos se mantuvieron durante la década de 1960, incluso en la etapa de la dictadura de Onganía (1966-1969), lo cual muestra la persistencia de un saber considerado técnicamente necesario, políticamente neutral y funcional a la planificación del desarrollo.
Conclusiones
Este capítulo analizó la producción de diagnósticos técnicos sobre la cuestión agraria en la Argentina durante la década de 1960, situándolos en el contexto de la Guerra Fría y de las estrategias desarrollistas de planificación, cooperación técnica y financiamiento internacional. A partir del examen de un corpus compuesto por informes estructurales, memorias técnicas, documentos programáticos y planes de desarrollo territorial —en particular Tenencia de la tierra (CFI-CONADE, 1964), la Memoria de la Primera Reunión de Expertos en Dirección de Programas de Desarrollo Agrario (CFI, 1965), el documento Reformas agrarias (CAN, 1967), los materiales del Seminario sobre Reforma Agraria y Colonización de Italconsult (1966) y los planes del Valle de Viedma y del Río Dulce—, se reconstruyeron las condiciones institucionales, técnicas y políticas que hicieron posible la formulación y circulación de un lenguaje experto compartido sobre el agro.
El análisis permitió identificar la conformación de zonas de contacto en las que confluyeron organismos estatales nacionales —como el CAN, el CFI y la CONADE—, agencias y organismos internacionales vinculados a la CEPAL, la FAO, el BID y la OEA, y consultoras privadas transnacionales como Italconsult. En estos espacios de articulación se pusieron en circulación metodologías, categorías analíticas y criterios de intervención que trascendieron el marco nacional y se inscribieron en un horizonte regional latinoamericano, alineado con los lenguajes y requisitos del desarrollo promovidos en el período.
Los diagnósticos técnicos analizados funcionaron como dispositivos de producción de legibilidad, delimitando qué problemas agrarios resultaban observables, comparables e intervenibles. La tierra fue conceptualizada principalmente como un factor productivo a ordenar y planificar, y la cuestión agraria fue desplazada hacia un lenguaje técnico-económico centrado en variables como la productividad, la eficiencia, la estabilidad jurídica de la tenencia, el uso racional del suelo, la infraestructura y el financiamiento. En este marco, la reforma agraria fue redefinida como una política integral, evolutiva y financiable, formulada en términos compatibles con las definiciones cepalinas y con los criterios de los organismos internacionales de crédito, lo que atenuó su dimensión conflictiva y redistributiva.
El análisis de los planes del Valle de Viedma y del Río Dulce permitió observar el pasaje desde la formulación experta hacia la intervención territorial concreta. En estos casos, las categorías y variables elaboradas en los informes y debates técnicos se tradujeron en proyectos integrales que articularon obras de infraestructura hídrica, colonización, reorganización parcelaria, asistencia técnica y financiamiento internacional. Estos planes muestran cómo el territorio fue concebido como una unidad económica y social susceptible de planificación racional, y cómo los diagnósticos técnicos operaron como condiciones habilitantes para la intervención estatal y el acceso al crédito externo.
En conjunto, el capítulo pone de relieve el papel de los diagnósticos técnicos como instrumentos de articulación entre escalas nacionales e internacionales, y como mecanismos que contribuyeron a ordenar lo pensable y lo intervenible en el agro argentino durante la Guerra Fría. Más que reflejar pasivamente la realidad agraria, estos saberes expertos participaron activamente en la redefinición de los problemas, en la jerarquización de variables y en la delimitación de las formas legítimas de acción estatal sobre la tierra, el territorio y las poblaciones rurales.
Bibliografía
Fuentes primarias
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Consejo Agrario Nacional e Italconsult (1960). Plan de desarrollo agrícola del Valle de Viedma. Relación general (Roma, septiembre).
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