Franco Lucietto

Introducción

El período de la distensión en la Guerra Fría resulta de particular interés para indagar las estrategias que adoptaron Brasil, Chile y Perú. Esta fase, delimitada temporalmente por la Crisis de los Misiles (1962) y la Crisis de los Euromisiles (1979), se caracterizó por las fructíferas negociaciones entre Estados Unidos y la Unión Soviética para limitar la proliferación de armamentos y tecnologías sensibles, así como por una intensificación de la cooperación entre bloques y países. En este contexto global, la política hemisférica de Estados Unidos —destinada a mantener a América Latina y el Caribe como su área de influencia— se fundamentó en la Doctrina de Seguridad y Desarrollo Nacional (DSN) y en el concepto de Fronteras Ideológicas.

Ahora bien, la asimilación de los conceptos de seguridad y desarrollo en los países sudamericanos fue diversa y condicionó la orientación de sus políticas exteriores, con resultados particulares en cada caso. Esta diversidad se hace notablemente visible en el diseño y ejecución de sus proyectos de modernización económica y, de manera más específica, en los proyectos de infraestructura estratégica y el acceso a sistemas de armas.

Por su parte, Estados Unidos, a través de su política hemisférica, entendió que la implementación de los primeros acuerdos para limitar la proliferación de tecnologías sensibles —en esencia, la nuclear y la aeroespacial, caracterizadas por su uso dual (civil-militar)— coincidía con el objetivo de fomentar un desarrollo limitado en los países periféricos: un desarrollo sin mayor profundidad y dependiente. En otras palabras, se aspiraba a promover economías que evitaran la inestabilidad social pero que, al mismo tiempo, fueran incapaces de erigirse como competidores potenciales en la región y en el mundo. Estos lineamientos coincidieron en el tiempo con el fracaso de la Alianza para el Progreso (1961), explicado en gran medida por el desvanecimiento del ideario inicialmente instalado basado en las expectativas de inversiones para el desarrollo económico de América Latina, una suerte de “Plan Marshall” para la región.

En efecto, el vínculo entre Estados Unidos y los países sudamericanos se degradó producto de la distancia entre las expectativas inicialmente sembradas en torno a la Alianza para el Progreso y sus resultados.

Por ello, esta investigación se centrará en la dimensión estratégica militar de la política exterior de Brasil, Chile y Perú, a los que se toma como casos representativos a nivel regional para analizar el curso de sus diversas estrategias de desarrollo y sus relaciones clave: Estados Unidos, la Unión Soviética y países relevantes de Europa occidental.

Se parte de la premisa de que, entre 1964 y 1979 —período que se enmarca en la fase de distensión de la Guerra Fría—, Brasil, Chile y Perú mantuvieron estrategias diferenciadas. Estas diferencias se reflejaron en sus marcos de alianzas internacionales, en sus proyectos de modernización económica y, de manera más específica, en la orientación de la dimensión estratégico-militar de sus políticas exteriores, lo cual implicó tanto la ejecución de proyectos estratégicos como la adquisición de sistemas de armas (Lucietto, 2023).

El objetivo principal de este trabajo es identificar los elementos distintivos de la estrategia de cada país, caracterizar la orientación de sus respectivos gobiernos y analizar las transformaciones ocurridas en el período. Con ello, se busca establecer las conexiones entre los determinantes internos y externos, las condiciones específicas de cada caso y los condicionantes estructurales del proceso de desarrollo (Cardoso y Faletto, 2015; Visentini, 2015).

Para este análisis, se recurrirá a fuentes primarias relevantes, entre las que se cuenta la extensa base de datos estadísticos del Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (SIPRI) y un conjunto de documentos oficiales desclasificados.

Contexto global

La fabulosa etapa de expansión material iniciada en la posguerra engendró no solo la cooperación entre las firmas norteamericanas, europeas y japonesas, sino también una competencia entre ellas por los mercados nacionales y exteriores, tanto para la colocación de sus productos e inversiones como para el abastecimiento de materias primas en las mejores condiciones. La condición del desarrollo como un atributo de seguridad frente a la amenaza soviética en la posguerra además incluyó la recomposición de los complejos militares industriales, que en su conjunto favorecieron la difusión, aprendizaje e integración del modelo de “empresa corporativa norteamericana”, corazón del “keynesianismo militar” (Arrighi, 1999), también reconocido por la literatura especializada como empresa transnacional de los países centrales de la posguerra.

Las negociaciones abiertas entre la Unión Soviética y Estados Unidos luego del pico de tensión manifiesto en la Crisis de los Misiles determinaron el contexto para que las empresas transnacionales europeas se convirtieran en un agente dinamizador del reencuentro entre las partes de Europa dividida. En esos términos proliferaron, durante las décadas de 1960 y 1970, proyectos económicos conjuntos que involucraron las ramas energética, automotriz, petroquímica, siderúrgica y financiera, entre otras. Esa cooperación marcada por el sentido de oportunidad, y acentuada por las profundas crisis económicas (1967 y 1973), la ambición de mayor rentabilidad y el ejercicio de una relativa autonomía europea, brindó un peso específico determinante al período de la Guerra Fría conocido como la distensión. Por ese motivo, además de prestar atención a la vinculación de Estados Unidos y la Unión Soviética en América Latina y el Caribe, resulta importante incorporar a Europa al análisis, que nunca abandonó la iniciativa de retomar posiciones en la región.

En aquel contexto donde Europa occidental, Japón y los países comunistas se lanzaron hacia una ofensiva por ocupar espacios, hasta ese momento hegemonizados de manera privilegiada por Estados Unidos, mediante diversas estrategias de cooperación, asociación, competencia y, en ciertos casos, conflicto y negociación, América Latina y el Caribe fue un espacio sensible al despliegue de esta ofensiva de intereses diversos, con el común denominador de la resistencia de Estados Unidos, que históricamente la consideró como su indiscutible área de influencia. En efecto, la dimensión estratégica militar de la política exterior de los países americanos fue un ámbito que concentró las tensiones y la conflictividad entre los países, reflejadas en las ofertas de sistemas de armas, programas de cofabricación, cooperación científica y proyectos estratégicos asociados, que iban desde la energía nuclear e hidroeléctrica hasta la siderurgia y el transporte, entre otros.

Contexto regional

A partir de 1962, surgió una estrategia continental por parte de Estados Unidos para responder a las nuevas exigencias de la Guerra Fría. La exclusión de Cuba de la Organización de Estados Americanos (OEA) y las sanciones impuestas estuvieron acompañadas de denuncias —promovidas por Washington— sobre la agresión e intervención del país caribeño en los asuntos internos de otras naciones del continente. Este conjunto de acciones tuvo como fin conservar la hegemonía y preservar los intereses estadounidenses, principios que quedaron reflejados en los postulados de las Fronteras Ideológicas y la Doctrina de Seguridad y Desarrollo Nacional (Veneroni, 1971).

Como señala el historiador brasileño Luiz Alberto Moniz Bandeira, “los países latinoamericanos tenían libertad para elegir sus gobiernos mientras no fuesen comunistas o nacionalistas y no amenazasen los intereses económicos, políticos y estratégicos de los Estados Unidos”, una constante —de intensidad variable— en la política de los distintos presidentes norteamericanos (2007: 272).

Durante la presidencia de Lyndon Johnson, se intensificó la denominada “solución militar”, materializada en el apoyo a golpes de Estado y el establecimiento de dictaduras castrenses para reasegurar posiciones en los países periféricos. Sin embargo, la dinámica interna de estos países distó de ser lineal. Los cambiantes marcos de alianzas entre las fuerzas sociales que sustentaron u opusieron a los distintos gobiernos —ya fueran electos o surgidos de golpes— imprimieron características particulares a cada proceso.

En el caso brasileño, si bien predomina la dictadura militar (1964-1985) a lo largo de todo el período bajo análisis —lo cual podría presuponer estabilidad—, en su interior también se sucedieron transformaciones significativas. Estas estuvieron mediadas, como en otros casos, por las ambiciones y pujas al interior de la oficialidad de las Fuerzas Armadas, la cual, en cierta medida, fue influida por una perspectiva particular del desarrollo nacional que supo compaginar la Doctrina de Seguridad Nacional con objetivos nacional-desarrollistas.

No obstante, las transformaciones al interior del gobierno militar brasileño muy probablemente estén asociadas a los efectos de las crisis económicas de 1967 y 1973 y también encuentren relación con la emergencia de fenómenos políticos, como el triunfo de Salvador Allende con la vía chilena al socialismo (1970-1973) y la “Revolución peruana” encabezada por oficiales nacionalistas de las Fuerzas Armadas (1968-1975). A su vez, deben incluirse en este análisis los fenómenos reactivos de igual magnitud que pusieron fin a dichas experiencias políticas y a su matriz para el desarrollo económico.

Brasil

El golpe de Estado que desplazó a João Goulart en 1964 instauró una dictadura militar encabezada por el mariscal Humberto de Alencar Castelo Branco (1964-1967), quien restauró de inmediato el alineamiento político con Estados Unidos, con lo cual revivió el compromiso forjado durante la Segunda Guerra Mundial. Esta realineación se manifestó en la rápida asimilación de las Fronteras Ideológicas, materializada en la ruptura de relaciones con Cuba y el apoyo activo a la creación de la Fuerza Interamericana de Paz bajo el paraguas de la OEA, lo que culminó en la participación brasileña en la invasión de República Dominicana en 1965 (Cervo y Bueno, 2002).

No obstante, en lo que respecta a la aplicación concreta de la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN), las Fuerzas Armadas brasileñas desplegaron una concepción particular del desarrollo. Durante más de veinte años (1964-1985), esta concepción se mantuvo anclada en el papel del Estado como impulsor central de la industrialización y el desarrollo científico-tecnológico. De hecho, para los militares brasileños, la estabilización y el crecimiento económico constituían la piedra angular de la lucha contrainsurgente (Sosa y Dirié, 2018).

Este modelo se articuló mediante una división funcional de la economía: las empresas estatales lideraron los proyectos estratégicos de energía y bienes de capital, se orientaron las empresas transnacionales hacia la producción de bienes de consumo duraderos y se canalizaron los capitales nacionales hacia la producción de insumos y bienes de consumo básicos. Castelo Branco, además de sentar las bases de la estabilización económica, reestructuró la industrialización sustitutiva de importaciones, de modo que convirtió las exportaciones en la clave para superar las restricciones externas al desarrollo. Así, el mercado internacional reemplazó al mercado interno como motor principal del proceso de industrialización.

Estos fueron los pilares del denominado “milagro brasileño”, reconocido como tal a partir de 1967 debido a su vigoroso crecimiento. Dicho prestigio se consolidó durante el período de gran expansión que vivió el país entre 1967 y 1974, reflejado en tasas de crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) superiores al 10 % anual. Este desempeño llevó a Brasil a erigirse como la octava economía mundial y a posicionarse como el tercer exportador global de armas livianas (Madrid, 2010; Visentini, 2020).

Los estrechos vínculos con Estados Unidos durante el mandato de Castelo Branco constituyeron un factor determinante del cambio de dirección hacia una mayor diversificación de los vínculos en la política exterior bajo el mandato de los generales Arthur da Costa e Silva (1967-1969) y Emílio Garrastazu Médici (1969-1974). A diferencia de su predecesor, ambos mandatarios rechazaron la conformación de una fuerza militar continental permanente, porque la participación en la invasión de República Dominicana (1965) fue evaluada negativamente por las Fuerzas Armadas brasileñas por la falta de retorno económico como contrapartida al apoyo político-estratégico prestado a los Estados Unidos (Visentini, 2020). Esta evaluación influyó directamente en la decisión del gobierno de Costa e Silva de rechazar una iniciativa similar a la Fuerza Interamericana de Paz (FIP) durante su mandato (Moniz Bandeira, 2004).^[1]

Por otra parte, Estados Unidos no se mostró dispuesto a compartir ni la centralidad ni los beneficios derivados de la participación de sus capitales en la expansión económica brasileña. Además, el alineamiento inicial con Washington no obtuvo la contrapartida esperada: las inversiones estadounidenses, de hecho, descendieron en el período 1964-1966 en comparación con años anteriores (Cervo y Bueno, 2002). Mantener esta situación privilegiada para la oferta norteamericana hubiese significado una limitación estratégica para Brasil en un contexto de agresiva competencia entre empresas transnacionales de diversos países.

Fue así como el proyecto de “Brasil Gran Potencia” —centrado en un desarrollo acelerado mediante la integración de capitales de orígenes diversos y la apertura de nuevos mercados para sus productos— modificó sensiblemente el carácter de su política exterior.

En el nuevo contexto de la distensión y bajo una concepción policéntrica del orden internacional, el vínculo con Estados Unidos adquirió una mayor complejidad, atravesado por niveles crecientes de autonomía y negociación. El objetivo de esta nueva estrategia era obtener ventajas concretas y, fundamentalmente, el reconocimiento de su liderazgo subregional por parte de las potencias, en especial de los Estados Unidos (Cervo y Bueno, 2002: 388). El diseño de la emblemática represa hidroeléctrica Itaipú, compartida con Paraguay, fue otorgado en 1970 al consorcio entre la Industrial Electric Company de Estados Unidos y ElectroConsult de Italia. En términos políticos, la participación de los capitales norteamericanos significó un impulso a la política de “hechos consumados” desplegada por Brasil sobre la Cuenca del Plata y hacia los países comprendidos en ella, una política basada en la imposición de los intereses brasileños para el aprovechamiento de los ríos en su propio beneficio (Moniz Bandeira, 2004: 376; Marini, 2015: 78). Hacia fines de 1971, Garrastazu Médici visitó Estados Unidos en el marco de ese nuevo vínculo atravesado por negociaciones mucho más intensas entre ambos países; en esa ocasión, tendría lugar la famosa frase del presidente Richard Nixon: “Para donde vaya Brasil, irá el resto de América Latina”.^[2]

Al igual que Chile y Perú, Brasil rechazó adherir a las condiciones restrictivas del Tratado de No Proliferación Nuclear y del Tratado de Tlatelolco, con el fin explícito de preservar su opción y potencial nuclear futuro. En 1967, Brasil concretó acuerdos de cooperación nuclear con Francia. Ese mismo año, Argentina firmó un contrato con la empresa alemana Siemens para la construcción de su primera central nuclear. Sin embargo, en un giro significativo, Brasil suscribió en 1972 un acuerdo con la empresa estadounidense Westinghouse para la construcción de su primera central nuclear, Angra I. Esta utilizaría tecnología de reactor de agua a presión (Pressurized Water Reactor, PWR), basada en combustible de uranio enriquecido, pero sin incluir una cláusula sustantiva de transferencia de tecnología (Cervo y Bueno, 2002). Las dificultades técnicas persistentes impidieron la operación óptima de la central. La necesidad de constantes paradas técnicas para resolver estos problemas le valió el apodo popular de “Luciérnaga”.

En 1969 es posible identificar que Brasil incrementó notablemente el comercio bilateral, las inversiones y la cooperación con países de Europa tanto occidental como oriental, en particular con Alemania Federal. En 1972 este país se convirtió en el segundo socio comercial de Brasil y, bajo la dictadura de Ernesto Geisel (1974-1979), la empresa alemana Siemens fue adjudicataria de la construcción de la segunda central nuclear brasileña en el marco de un tratado sobre tecnología nuclear con Bonn que mejoró la transferencia de conocimiento y la participación local.

En cuanto a la provisión de sistemas de armas a Brasil, Europa occidental expandió su participación considerablemente desde 1969, pero sin alterar el papel protagónico de Washington como principal aliado y proveedor hasta 1977. La llegada de Jimmy Carter a la presidencia de Estados Unidos conllevó una fuerte ofensiva para que Brasil disolviera sus compromisos nucleares con Alemania Federal. Nuevamente, la Casa Blanca apuntó a la provisión de armamentos, considerándolo como un punto neurálgico para lograr sus objetivos.

Durante este período se sustanciaron acuerdos significativos con Europa occidental para la cofabricación de sistemas de armas: así sucedió con Italia para la fabricación de aviones de entrenamiento y ataque ligero, y con Francia para la coproducción de los aviones de combate Mirage de la empresa Dassault, acuerdo finalmente cancelado (SIPRI, 2024). Con el Reino Unido se acordó un ambicioso programa de cofabricación de embarcaciones para la Armada.

En 1975 tuvo lugar la creación de IMBEL, una empresa dedicada al desarrollo y producción de armamento. Esta empresa se sumó a las “tres grandes” —EMBRAER, AVIBRAS y ENGESA— dedicadas a la producción de sistemas de armas navales, terrestres y aéreos, bajo licencia o mediante desarrollos propios.

En el epicentro del desencuentro con Estados Unidos surgido en 1977, por la resistencia brasileña a desistir de los acuerdos nucleares con Alemania Federal, se sustanció el retiro por parte de Brasil del Acuerdo de Asistencia Militar entre ambas naciones, vigente desde la Segunda Guerra Mundial, mecanismo por el que Brasil accedió a transferencias de material y equipamiento militar en condiciones hasta allí preferenciales.^[3] Como resultado de esta nueva situación, donde Brasil ya no contaba con facilidades norteamericanas para abastecerse militarmente, las empresas del complejo militar industrial de Brasil se fortalecieron aún más y ganaron mayor legitimidad al convertirse en la alternativa a las provisiones norteamericanas. Este nuevo escenario permitió a su vez ganar mayor autonomía, debido a que el Acuerdo de Asistencia Militar fue un recurrente mecanismo de condicionamiento norteamericano, que en este caso se utilizó con el objetivo de condicionar la política nuclear brasileña, pero sin obtener los resultados esperados.

En efecto, Brasil estableció el acuerdo con Alemania Federal en 1979 para la cofabricación, con la empresa Howaldtswerke-Deutsche Werft (HDW), de las unidades submarinas U-209 (clase Tupi). Vale aclarar que el submarino representa un sistema de armas clave para Brasil en el control de su extensa plataforma marítima y en el diseño de su tan mentada proyección atlántica hacia África occidental y la Antártida.

Este período posicionó a Brasil dentro del grupo de países exportadores de armamento, debido a la asimilación de tecnología a través de acuerdos de transferencia, licencias de producción y la ampliación de la participación de empresas transnacionales en territorio brasileño en la producción de bienes industriales de uso dual (civil y militar). El desenvolvimiento de las ramas industriales, como la automotriz, metalúrgica y metalmecánica, se integró a la expansión del complejo militar-industrial y se reflejó en la política exterior, ya que este permitió fortalecer su posición en los mercados tradicionales y proyectarse hacia otros no tradicionales mediante la oferta de productos elaborados con mayor complejidad y contenido tecnológico.

Chile

En 1964, Eduardo Frei Montalva (1964-1970) se convirtió en presidente de Chile por el Partido Demócrata Cristiano (PDC), fundado en 1957 e inspirado en el movimiento internacional demócrata cristiano auspiciado desde el Vaticano. Desde la posguerra, la democracia cristiana había propuesto un perfil político relativamente alternativo al capitalismo y al marxismo, que ganó fuerza en la política europea. En términos prácticos, desde la creación de la República Italiana, ofició como el principal oponente al Partido Comunista Italiano. En Alemania Federal, el Partido Unión Demócrata Cristiana (CDU) había recibido el pleno apoyo de Estados Unidos y el Reino Unido para oponerse al Partido Socialdemócrata (SPD). Desde 1947, la creación de este tipo de formaciones políticas se difundió en el continente americano a través de la Organización Demócrata Cristiana de América.

El crecimiento del PDC se relacionó proporcionalmente con las posibilidades de un eventual triunfo de Salvador Allende, candidato de izquierda que había articulado el Partido Socialista, el Partido Comunista y otros espacios políticos en torno a un programa socialista que aspiraba a acceder al gobierno de manera democrática mediante la vía electoral e institucional. Ante un posible triunfo de esta coalición de izquierda, Frei catalizó los apoyos de todo el arco político opositor a Allende y de los intereses norteamericanos en Chile, incómodos ante el crecimiento de la izquierda (de la Fuente Ferreras, 2021). Estos factores fueron determinantes para el triunfo electoral de Frei y el PDC.

Su programa, encuadrado en el proyecto de la “Revolución en Libertad”, se inspiró en los lineamientos de la Alianza para el Progreso. Dicha influencia puede identificarse en los lineamientos para los asuntos agrarios y habitacionales. Los recursos provinieron de la “chilenización del cobre”, que significó una suerte de regulación sobre la minería de cobre, hasta entonces en manos de empresas norteamericanas. La minería de cobre fue neurálgica para la economía chilena. Desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial, el cobre integró la nómina de minerales críticos para Estados Unidos indicada por su Departamento de Defensa, materializada en la formación de reservas estratégicas y la activa regulación política de esta actividad a nivel global. Estos minerales representaron la condición de posibilidad para la carrera tecnológica, militar y aeroespacial en la Guerra Fría.

Allende, a diferencia de Frei, había propuesto una estrategia mucho más audaz, basada en la estatización del cobre. Evidentemente, la salida propuesta por Frei en estas circunstancias no quebró el vínculo con Estados Unidos, ni siquiera en la “nacionalización pactada del cobre” (De la Fuente Ferreras, 2021). Probablemente, el fantasma de Allende tuvo mucho que ver en esa flexibilidad norteamericana, y Frei evidentemente representó un mal menor.

La relación de Frei con el presidente norteamericano Johnson había sido buena y colaborativa, excepto en lo relativo a la intervención en República Dominicana. Este asunto le valió a Chile el rechazo a la conformación de la Fuerza Interamericana de Paz y al envío de tropas, algo que generó malestar en las autoridades norteamericanas. Sin embargo, el apoyo de Estados Unidos continuó hasta la llegada de Nixon a la presidencia, cuando se produjo un giro por la desconfianza hacia Frei, inspirada en la influencia de los demócratas norteamericanos sobre la Democracia Cristiana chilena (Bernal Meza, 1996).

El vínculo con Europa había sido bueno, inclusive con Europa oriental, ya que desde 1965 Chile había normalizado sus vínculos y con la Unión Soviética llegó a contraer un crédito (Turrent, 1984). A partir del desencuentro entre Frei y Nixon, las relaciones entre Chile y Europa occidental se ampliaron, tanto en el comercio como en los créditos e inversiones. En la dimensión estratégico-militar, esto redundó en el incremento de adquisiciones de armamento desde Europa occidental.

En 1967, Chile comenzó a recibir los vehículos blindados de la empresa suiza Mowag, primero los Roland y, dos años más tarde, los Grenadier. Hacia la segunda mitad de la década de 1970, se sustanciaron acuerdos de coproducción de unidades en Santiago. Los sistemas de armas de origen británico se convirtieron en los envíos más importantes desde aquel continente y, en menor proporción, los provenientes de Francia, Italia, Suecia y Suiza. Vale aclarar que la participación europea no opacó la participación dominante norteamericana en la provisión de armamento hasta 1976 (SIPRI, 2024).

Desde el punto de vista de la integración regional, en 1969 se constituyó el Pacto Andino, concebido inicialmente como un Acuerdo de Integración Subregional en el marco de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), ante los desequilibrios evidentes de las economías de los países andinos frente a la economía argentina y, fundamentalmente, la brasileña. Este pacto se firmó en Cartagena entre Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. A su vez, Frei desplegó con relativo éxito una política complementaria dirigida a resolver los problemas limítrofes pendientes con sus países vecinos, que eran focos de conflictos recurrentes.

El triunfo de Salvador Allende (1970-1973), que le otorgó la presidencia mediante la Unidad Popular —nombre de la renovada, ampliada y diversa coalición de partidos de izquierda—, puso en marcha la “vía chilena al socialismo”. Esta experiencia estuvo dominada por la pretensión de establecer un proceso revolucionario a través de los canales institucionales y electorales previstos, como una vía alternativa a las perspectivas insurgentes dominantes en la consideración de la izquierda latinoamericana de aquel momento, fuertemente influenciada por la Revolución cubana. Su programa era radical en comparación con los lineamientos de Frei. La expropiación y estatización de las compañías vinculadas a la producción de cobre otorgó un rol central a la Corporación del Cobre, que había sido creada anteriormente bajo el gobierno del PDC (De la Fuente Ferreras, 2021).

El Pacto Andino, para Allende, demostró ser un instrumento valioso, tanto para su programa de desarrollo interno como para tallar su alto perfil político. Junto al presidente peruano Juan Velasco Alvarado (1968-1975), le imprimió mayor dinamismo a la estrategia de integración del acuerdo, lo que despertó el interés de países tan disímiles como relevantes, desde Panamá con Omar Torrijos hasta Argentina con Alejandro Lanusse. Las tendencias que ubicaron a Europa occidental como un aliado relevante continuaron su profundización, y desde la perspectiva europea existió un especial interés por la dinámica del Pacto Andino, al interpretarlo como un mercado potencial donde desplegar los intereses de sus empresas. Desde la perspectiva chilena, los países europeos y sus empresas significaron la condición de posibilidad para acelerar el proceso de industrialización por sustitución de importaciones (Henríquez y Figallo, 2023).

Con Allende se profundizó el vínculo con Europa oriental, especialmente con la Unión Soviética; de hecho, Allende hizo una visita a Moscú en el marco de una gira internacional. Sin embargo, los resultados no fueron los esperados por el gobierno chileno. Según la autora Isabel Turrent (1984), los soviéticos diagnosticaron tempranamente la fragilidad de la “vía chilena al socialismo”. Por experiencia y por las condiciones, los soviéticos evaluaron que no era propicio embarcarse en proyectos de infraestructura estratégica, ya que muy probablemente el gobierno no iba a perdurar el tiempo suficiente para que aquellas inversiones rindieran frutos económicos y políticos. En efecto, los acuerdos con la República Popular China, que precedieron a la gira por Europa oriental —y probablemente fueron concebidos por los chilenos para fomentar un mayor esfuerzo soviético—, resultaron finalmente más generosos que los de su rival euroasiático. Estos alineamientos entre Chile y Pekín perdurarán en el tiempo como una suerte de equilibrio a la intensidad creciente de los vínculos soviéticos con la dictadura argentina.

Con la llegada de Nixon a la presidencia de Estados Unidos y la de Allende a la de Chile, ambos Estados emprendieron caminos divergentes que distanciaron sus relaciones. En 1970, Chile recompuso el vínculo con Cuba, con lo cual se convirtió en el primer país sudamericano en hacerlo. En términos comerciales, Estados Unidos fue relegado por Europa como principal destino de las exportaciones chilenas. Con el golpe de Estado de 1973, que contó con el apoyo de Brasil y Estados Unidos, la dictadura de Augusto Pinochet (1973-1990) transformó la política exterior, cambio notablemente visible en la aplicación de la DSN y en el incremento del intercambio comercial con Estados Unidos (Carrasco Vásquez, 2001).

Sin embargo, la proyección del demócrata Carter a la presidencia y la política de su partido incidieron en la jerarquización de los derechos humanos, las libertades y la democracia como instrumentos de política exterior norteamericana. Las sanciones a gobiernos que incurriesen en la violación de los derechos humanos, a partir de ese momento, fueron implementadas como mecanismo de presión para corregir la situación. Fue el caso de la dictadura chilena, a la que en 1976 se le impuso un embargo norteamericano de armas.

Las crecientes fricciones, primero entre Argentina y Chile por asuntos limítrofes, y luego entre Argentina y el Reino Unido de Gran Bretaña (RUGB) en el Atlántico Sur por la ocupación británica de los archipiélagos argentinos, contribuyeron a profundizar la alianza militar entre Chile y el RUGB. Con la llegada de Margaret Thatcher (1979-1990) a la primera magistratura, las sanciones que pesaban sobre la dictadura de Pinochet —en forma de embargo británico de armamento— fueron levantadas (Livingston, 2018).

El registro de transferencias de sistemas y subsistemas de armas a Chile, particularmente con destino a su Armada, que van desde el encargo en 1969 de dos unidades del submarino clase Oberon de la compañía Scotts Shipbuilding and Engineering Company hasta los cuatro destructores clase County en 1982, demuestra el camino de consolidación de la asociación particular entre ambos Estados, con al menos dos aspectos en común: la disuasión y Argentina como hipótesis de conflicto (SIPRI, 2024).

Frente a la desorientación que supuso el embargo de armas sobre la dictadura, las empresas vinculadas a las Fuerzas Armadas adquirieron mayor protagonismo. Fue el caso de INADER, que en 1984 se convirtió en la Empresa Nacional de Aeronáutica (ENAER) y se vio obligada a intervenir en el mantenimiento y reparación de los sistemas de la Fuerza Aérea. Por su parte, Fábricas y Maestranzas del Ejército (FAMAE), una empresa creada bajo la órbita del Ejército chileno dedicada a la fabricación de sistemas y subsistemas de armas, también adquirió mayor protagonismo en la misma coyuntura de embargo. Además, fue la encargada de coproducir, bajo licencia de la empresa suiza Mowag, los blindados Piranha.

Más allá de ciertas experiencias puntuales, el programa de reformas, desregulación y apertura económica emprendido por la dictadura sepultó cualquier ambición de desplegar un complejo militar-industrial chileno y progresivamente consolidó a Europa occidental en general y al Reino Unido de manera particular en la dimensión estratégico-militar de la política exterior chilena, con un correspondiente incremento de la adquisición de equipamiento y sistemas de armas. Recién a partir de la segunda mitad de la década de 1990, Estados Unidos retomó el protagonismo con la venta de aviones de combate F-16 de la compañía Lockheed Martin a Chile (Bernal Meza, 1996; Moniz Bandeira, 2004; SIPRI, 2024).

Perú

En 1963, Fernando Belaúnde Terry (1963-1968) fue electo presidente a través de la alianza de su partido, Acción Popular, con el Partido Demócrata Cristiano. Esta fórmula le permitió cerrar el paso a Víctor Raúl Haya de la Torre, histórico dirigente del Partido Aprista Peruano (APRA), que había triunfado en las elecciones de 1962, pero cuyos resultados fueron frustrados por la intervención de las Fuerzas Armadas. Este escenario coincidió con el reflujo de la rebelión campesina, un hecho significativo para el Perú de la década de 1960 que evidenció los límites de su peculiar estructura agraria, su dependencia y la respuesta política por parte de una sociedad “sometida a la profundidad de su momento constitutivo” (Zavaleta Mercado, 2009: 348).

El programa de Belaúnde Terry contempló la reforma agraria, inspirado en los lineamientos de la Alianza para el Progreso. Todos, salvo la oligarquía peruana, entendían que aquel momento era la posibilidad de arrancar al país de su estado de atraso y dependencia (Hobsbawm, 2016). A pesar de estas condiciones, el gobierno peruano fracasó, sumergido en una crisis, y se demostró incapaz de emprender el programa por el cual las Fuerzas Armadas lo habían depositado en el gobierno. “Fracasó sobre todo porque permitió que lo paralizara un sistema del que no se atrevió a dejar de ser parte” (Hobsbawm, 2016: 355). En efecto, las mismas Fuerzas Armadas que lo habían hecho gobierno fueron las que lo desplazaron a través de un golpe de Estado en 1968.

En términos comparados con Brasil y Chile, hasta aquel momento la economía peruana estaba más cerca de un modelo de desarrollo exportador de productos primarios, fundamentalmente minerales y petróleo, que de una industrialización por sustitución de importaciones (Cardoso y Faletto, 2015).

En efecto, Velasco Alvarado (1968-1975) fue erigido presidente de facto en el marco del “Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas”. Este golpe de Estado, a diferencia del anterior —de tipo “correctivo”—, propuso garantizar su permanencia hasta culminar las reformas que consideraba imprescindibles; claramente inspirado por la dictadura brasileña, se estableció con el mandato autoimpuesto de transformar Perú profundamente. En cuanto a las reformas, las primeras hicieron foco en la reforma agraria y la nacionalización del petróleo. Fruto de estas políticas, el vínculo con Estados Unidos se deterioró significativamente.

El curso de su política de reformas continuó con la nacionalización de los servicios públicos, con un creciente protagonismo estatal en la minería y con el despliegue de proyectos estratégicos, como aquellos destinados a la generación de hidroelectricidad e irrigación. La intensificación del rumbo emprendido al comienzo del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas generó una fractura en el vínculo con Estados Unidos por haber afectado directamente sus intereses económicos. La respuesta del gobierno norteamericano recayó en forma de sanciones que dificultaron las transferencias de sistemas de armas hacia Perú, una restricción que, con el nuevo presidente norteamericano, Nixon (1968-1974), evolucionó lisa y llanamente hacia la cancelación (Rooney y Adins, 2019).

Europa occidental, poco tiempo atrás, se había mostrado como una alternativa real en la modernización de los blindados del Ejército —que renovó su flota con los AMX-13 de la empresa Schneider—, de su Fuerza Aérea —al modernizar su flota de aviones de combate con los Mirage de la empresa francesa Dassault— y de su Armada —al adquirir los submarinos alemanes clase U-209 a la empresa Howaldtswerke Deutsche Werft (HDW)—. Sin embargo, la radicalidad del proceso que marcó la respuesta de los militares peruanos a las presiones ejercidas por Estados Unidos, comenzadas con la negativa a transferir a Perú aviones de combate F-5,^[4] pronto se manifestó en la salida estrepitosa de las Fronteras Ideológicas.

La Unión Soviética “empezó a dar prioridad, a partir de 1966, al fomento de las relaciones diplomáticas y económicas con los países de América Latina, independientemente de los regímenes políticos que los gobernaban” (Turrent, 1984: 38).

La doctrina impulsada por Leonid Brézhnev relanzó la estrategia de formación de amplios frentes populares y el apoyo a los gobiernos antiimperialistas. Según Isabel Turrent:

… cuando el ejército peruano tomó el poder Moscú recibió con entusiasmo la posibilidad del establecimiento de regímenes “nasseristas” en Latinoamérica; nacionalistas, antinorteamericanos y dispuestos a aplicar reformas que encuadraban dentro del concepto “no capitalista de desarrollo” (1984: 37).

Para la Unión Soviética, el apoyo a los militares peruanos representó un punto de apoyo para sus intereses, y para los peruanos significó, en un principio, la posibilidad de diversificar su comercio y obtener apoyo financiero. Esto se materializó en el establecimiento oficial de relaciones diplomáticas entre ambos países el 1.° de febrero de 1969 y en el emplazamiento de la primera embajada peruana en Moscú, conducida por el diplomático Javier Pérez de Cuéllar. Según el flamante embajador, las autoridades soviéticas habían ofrecido el envío de maquinaria y personal técnico en apoyo de la reforma agraria, los estudios técnicos del proyecto hidroeléctrico y de irrigación en el distrito de Olmos (departamento de Lambayeque, en la costa norte peruana) y de una refinería de cobre (Rooney y Adins, 2019).

El primer envío fue el emblemático helicóptero de transporte Mi-8. Desde 1973, el vínculo se estrechó al solicitar la incorporación de los blindados T-54 y T-55, sistemas de armas destacados en las operaciones de combate terrestre del Ejército Rojo de la Unión Soviética. En 1976, Perú adquirió los aviones de combate soviéticos Su-22 y los de transporte An-26. Este hecho fue singular en América del Sur, distintivo del gobierno de Velasco Alvarado, y marcará el futuro del país. Sin duda, fue el artífice de una relación intensa que comprendió el avance en la proyección de infraestructura estratégica, subsistemas y sistemas de armas, junto a equipamiento del más variado, lo que configuró la incorporación de la Unión Soviética a su dimensión estratégico-militar; una relación que continuaría ocupando la Federación Rusa (Berrios, 1990).^[5]

El devenir del Pacto Andino como ámbito de integración subregional fue prioritario para los militares peruanos, quienes pretendieron darle un renovado impulso que redundó en el interés de diversos países, algo ya mencionado. Los casos de Panamá, Bolivia y Perú, encabezados por Torrijos (1968-1981), Juan José Torres (1970-1971) y Velasco Alvarado, respectivamente, fueron gobiernos militares identificados por la inteligencia norteamericana como expresiones “nasseristas” por supuestas similitudes con el proceso encabezado en Egipto por Gamal Abdel Nasser, reconocido líder militar de un proceso político antiimperialista vinculado estrechamente a la Unión Soviética. En efecto, la Unión Soviética puso su interés en la dinámica política y económica del Pacto Andino. De hecho, aquel entramado político en torno al Pacto Andino ocupó un rol fundamental en la normalización de las relaciones de los países de la región con Cuba (Berrios, 1990). Así fue el caso peruano, que normalizó su relación con Cuba en 1972. Según el autor Juan Velit Granda, los convenios comerciales que habrían de suscribirse entre Lima y La Habana serían “parte de una visión más amplia que se suscribe en las relaciones de Perú con los países del Consejo de Asistencia Económica Mutua (CAME)” (1995: 58).^[6]

En 1975, Velasco Alvarado —con un gran deterioro en su ya delicado estado de salud— fue desplazado internamente por Francisco Morales Bermúdez (1975-1980) en el marco de una contraofensiva conservadora dentro de las Fuerzas Armadas, con el apoyo de los intereses occidentales, y una economía peruana que padecía los efectos de la crisis del petróleo de 1973. Un contexto de crisis global desatada sin que el mundo se hubiese podido recomponer del cimbronazo económico que produjo la crisis de 1967.

Durante este período, Perú revitalizó su relación con Europa occidental con la adquisición de sistemas de armas, redujo simultáneamente la provisión soviética y recuperó, en la medida de lo posible, el ingreso de materiales norteamericanos. Con Alemania Federal estableció la adquisición adicional de unidades submarinas. Vale aclarar que los submarinos alemanes, a diferencia del caso argentino, no contemplaron ninguna participación peruana, ya que en este caso fueron íntegramente fabricados y ensamblados en el continente europeo. Con Italia estableció un programa de adquisiciones de fragatas clase Lupo a la empresa Fincantieri, con sus respectivos helicópteros Agusta-Bell de la empresa Finmeccanica, también italiana. Con Francia acordó la adquisición de corbetas producidas por la Société Française de Construction Navale (SFCN) (SIPRI, 2024).

El giro conservador de la dictadura militar de Morales Bermúdez no implicó una orientación similar a la emprendida por Pinochet en Chile o Jorge Rafael Videla en Argentina, que redefinieron el patrón de acumulación afectando la trayectoria de sustitución de importaciones. Sin embargo, los acuerdos en el plano de la dimensión estratégico-militar de la política exterior peruana no redundaron en transferencia de tecnología, el establecimiento de joint ventures o la integración de empresas transnacionales para la producción de bienes de uso dual o estrictamente adaptados para el destino civil y comercial.

Cierto es que las condiciones económicas y sociales de Perú, al menos desde la iniciativa de la Alianza para el Progreso, suscitaban ciertos consensos internos y externos sobre los desafíos de emprender reformas, y al promediar la década de 1960 eran notablemente distintas a las de Brasil, Argentina e incluso Chile, países que claramente habían emprendido un camino hacia la industrialización por sustitución de importaciones en detrimento del patrón de acumulación primario-exportador (Ominami, 1987).

Conclusiones

A lo largo de la investigación fue posible identificar que las estrategias asumidas por cada país se relacionaron con el patrón de acumulación interno, el curso de las relaciones internacionales, la orientación de la política exterior y los planes para modernizar sus economías. En ese sentido, la dimensión estratégica militar de la política exterior de cada uno de los países analizados resultó una caja de resonancia y un espacio muy provechoso para identificar las particularidades que resultaron en las estrategias nacionales asumidas, los marcos de alianzas y la intensidad real de estos vínculos entre los Estados.

Para el caso de Brasil, el establecimiento de la dictadura militar coincidió con la profundización de la industrialización de su economía y la diversificación de sus exportaciones, a partir de la ampliación de la participación de manufacturas de origen industrial en el comercio exterior. Para vehiculizarlo, apostaron a un alineamiento con Estados Unidos, más parecido al que dio sus frutos en el marco de la Segunda Guerra Mundial y la inmediata posguerra. Los límites y restricciones percibidos por los militares rediseñaron la política exterior en busca de mayores socios para el desenvolvimiento de sus objetivos, y el principal socio alternativo lo encontraron en Europa occidental, que intensificó su participación industrial en la economía brasileña en general, pero con un impacto particular en el emplazamiento de infraestructuras estratégicas estrechamente relacionadas con el complejo militar industrial y sus Fuerzas Armadas. Vale la pena resaltar la participación de las empresas transnacionales para el emplazamiento de aquellas infraestructuras estratégicas, la coproducción de sistemas de armas, la transferencia de tecnología, patentes, licencias y equipamiento. Entre sus efectos, esta política colocó a Brasil como un nuevo participante en el mercado internacional de sistemas de armas, subsistemas y equipamiento militar.

En cuanto a Chile, hasta 1973 se profundizó la asociación con Europa occidental en la dimensión estratégica militar, reflejada en el sostenido incremento de la adquisición de sistemas de armas y la proyección de grandes obras de infraestructura con países europeos, que guardó relación con la pretensión de profundizar la industrialización por sustitución de importaciones. Este aspecto guarda especial relación con los apoyos de la democracia cristiana y la socialdemocracia europeas. En 1973, con el golpe de Estado apoyado por Estados Unidos y Brasil, se modificó el patrón de acumulación y los objetivos vinculados a la industrialización. También se redefinió el vínculo con los países comunistas, con los que hasta aquel momento no se había aplicado una política de Fronteras Ideológicas. A partir de entonces, el vínculo con Estados Unidos retomó centralidad, verificable en el inmediato alineamiento represivo con la DSN y en los intercambios comerciales crecientes, luego de la profunda caída durante el gobierno de Allende y hasta las sanciones impuestas desde 1976 a la transferencia de armamento. A su vez, la conflictividad creciente con Argentina consolidó el entendimiento chileno con el Reino Unido en el Atlántico Sur y, desde la llegada de Thatcher, hizo que Europa se convirtiese en la alternativa a Estados Unidos para la provisión de armamento.

Perú es un caso distintivo. Desde los tiempos de la Alianza para el Progreso se identifican en su estructura agraria, a partir del sustrato desigual que impusieron las formas de la tenencia de la tierra, potenciales focos de conflictividad revolucionaria. El desafío de llevar adelante una reforma agraria para dinamizar la economía fue postergado durante la década de 1960, producto de las tensiones entre las Fuerzas Armadas y los partidos gobernantes. Finalmente, la conflictividad emergente fue canalizada a través de la dictadura militar de Juan Velasco Alvarado, que asumió aquellas tareas pendientes en el marco de un proceso que se identificó como revolucionario. Estas reformas emprendidas fueron refractarias a los intereses norteamericanos y la evolución de las desavenencias hizo que Perú, en la dimensión estratégica militar de su política exterior, encontrara como alternativa a la oferta de los países de Europa occidental primero y, luego, como novedad a nivel subregional, la oferta de la Unión Soviética. Esta cooperación se concentró en los sistemas de armas, obras de infraestructura, créditos y comercio. Vale aclarar que, tanto con los países de Europa occidental como con los de Europa oriental, Perú no recibió una afluencia de empresas transnacionales, ni proyectos de coproducción de armamento, ni transferencia de tecnología, licencias o patentes. Muy probablemente por la escasa participación industrial dentro de su economía, las profundas desigualdades internas y la fragilidad del proceso político, que en 1975 sufrió una primera transformación al asumir Morales Bermúdez.

En definitiva, para los casos de Brasil, Chile y Perú es posible visualizar la conformación del núcleo de la inserción internacional y su enlace con el patrón de acumulación interna a través de la dimensión estratégica militar de sus políticas exteriores. A partir de esto es posible identificar las diferencias y las similitudes en los procesos nacionales, además de las dificultades que surgen al intentar sintetizar las experiencias bajo modelos o tipologías. En cada caso, las distintas alquimias han determinado las posibilidades y los límites, por ejemplo, para emprender el desenvolvimiento de un complejo militar industrial o la integración de la Unión Soviética como proveedor de armamento y equipamiento a las Fuerzas Armadas peruanas. En ese sentido, el contexto de la distensión de la Guerra Fría también expresa un determinado momento histórico que permitió la emergencia de este tipo de novedades y la potencia del desafío a la hegemonía estadounidense en la región. Estos asuntos son de interés y un estímulo para profundizar, en el marco de nuevas investigaciones, los conocimientos sobre una temática aún poco explorada, como lo representa la dimensión estratégica militar de la política exterior de los países del Cono Sur.

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