La construcción del consenso ruralista en la década de 1960

Matías Oberlin Molina

Aquellos que hacen la revolución pacífica imposible harán la revolución violenta inevitable.

   

J. F. Kennedy

La capacitación en reforma agraria debe tratarse como un asunto técnico de tipo interdisciplinario que abarca factores económicos, sociales, agronómicos e institucionales y que puede y debe mantenerse ajeno a la política.

   

Director del IICA

Introducción a la reforma agraria en América Latina

En junio de 1954 se produjo el golpe al presidente Jacobo Árbenz Guzmán en Guatemala. Un acontecimiento que marcó un parteaguas en la historia latinoamericana, inauguró una forma específica de intervención estadounidense hacia el sur de Río Bravo e incorporó la región al conflicto bipolar. El derrocamiento del mandatario tuvo entre sus motivos fundamentales la oposición a la reforma agraria que el gobierno ejecutó a través del decreto 900 de 1952 y que incluyó la expropiación de tierras a la United Fruit Company.^[2] La compañía estadounidense se convirtió en una de las articuladoras de la oposición a Árbenz que terminó con la interrupción constitucional.^[3] Tan solo unos meses antes, se llevó adelante la X Conferencia Interamericana de Caracas, del 1 al 28 de marzo. Leandro Morgenfeld (2010) argumenta que el principal tema de discusión del evento —al que concurrieron cancilleres de veinte de los veintiún países que integraban el sistema americano— giró en torno al proceso guatemalteco, tanto es así que incluso Estados Unidos logró que se dictara una declaración anticomunista.^[4]

Con respecto al problema de la reforma agraria, dicha Conferencia marcó el comienzo de una perspectiva que cobraría protagonismo en los años siguientes. Una de las resoluciones llevaba por título “La reforma agraria y el desarrollo económico”. Allí se recomendaba a los gobiernos del continente que impulsaran programas de desarrollo económico en sus países y se los alentaba a que continuaran los esfuerzos para realizar reformas agrarias

de acuerdo con las normas técnicas apropiadas que permitan una distribución justa de la tierra y su incorporación a la producción, estimulando la organización económica de su explotación sobre la base de sistemas modernos de aprovechamiento de la tierra, a fin de mejorar el nivel de vida de la población campesina.

A su vez, se los llamaba a intensificar el apoyo a los programas de las Naciones Unidas y los organismos especializados en la reforma agraria.^[5]

El antecedente de la X Conferencia nos brinda dos claves de lectura. Por un lado, da cuenta del momento de incorporación de la problemática a los debates continentales, marcados por los procesos guatemaltecos^[6] y boliviano^[7] que habían emprendido sus reformas agrarias en 1952 y 1953, respectivamente. Por otro, nos sirve como un adelanto del tratamiento que a lo largo de la década siguiente iría cobrando el debate, a medida que el escenario latinoamericano se fue tiñendo del conflicto bipolar. Esta segunda clave nos permite observar cómo se fue construyendo lo que daremos en llamar el consenso ruralista en torno a la reforma agraria.

Consideramos que el concepto de reforma agraria es un concepto polisémico, es decir que tiene diversos sentidos según los actores que levantan el reclamo. Carmen Soliz (2022), retomando la definición de Pierre Bourdieu, define la reforma agraria como un campo de disputa. Coincidimos con Soliz, pero consideramos, utilizando como referencia a Oscar Oszlak (2016), que la polisemia del concepto se balancea entre dos polos extremos: un polo en el que la reforma agraria es entendida como desarrollo económico (ruralista) y otro en el que es entendida como un acto de justicia social (agrarista). Si realizáramos una lectura de largo plazo entre la aparición del reclamo de reforma agraria con el movimiento originado por la Revolución mexicana a principios de siglo —en el que la demanda estaba anclada en una restitución a las comunidades campesinas y motorizado por un objetivo de justicia social— y la adopción en los sesenta de políticas de reforma agraria por parte de casi todos los Estados latinoamericanos, podemos observar que el concepto de reforma agraria sufrió transformaciones significativas.^[8] Quince años después de la X Conferencia, podemos rastrear un sentido común extendido a lo largo de todo el continente: la reforma agraria —a diferencia del propósito perseguido por el Ejército suriano en la década de 1910—, para finales de la década de 1960, tenía como objetivo principal motorizar el desarrollo rural. Las décadas de 1950 y 1960 —signadas por la incorporación de la región a la Guerra Fría— resultan claves para pensar el desplazamiento semántico del concepto. El consenso ruralista, es decir, la idea generalizada de que la reforma agraria debía tener como principal objetivo el desarrollo rural —el aumento de los índices de productividad y del total de la producción—, fue un proceso que llevó casi dos décadas.

Algo que en 1954 aparecía como una recomendación de tan solo dos puntos dentro de una conferencia, en los años siguientes se convirtió en una preocupación cada vez más sistemática del gobierno estadounidense: si el proceso de Árbenz resultaba incómodo, poco a poco se fue volviendo necesario construir un paradigma específico de reforma agraria. Una problemática que parecía ser de forma se convirtió en urgente después del triunfo de la Revolución cubana —y el avance de su reforma agraria—^[9] y frente a la imposibilidad de contener una discusión pública, la mejor opción era marcar los límites del debate. Fue a partir del proceso cubano que el debate sobre la transformación de la estructura del suelo reapareció o cobró mayor fuerza en cada uno de los países del subcontinente.

A partir de ese momento, en la gran mayoría de los Estados nacionales se conformaron comisiones para tratar el tema, se convocaron congresos para discutirlo e incluso se presentaron proyectos y elaboraron leyes de reforma agraria. La tensión abierta entre el proceso cubano y la respuesta estadounidense que se cristalizó en la Alianza para el Progreso —con su documento fundante en la Carta de Punta del Este— fue el contexto en el que el debate sobre la reforma agraria se expandió en el continente (Chonchol, 2003; Lázzaro, 2017). Al respecto destaca Jacques Chonchol, quien además de haber sido uno de los mayores estudiosos del tema en América Latina desempeñó un lugar protagónico en la reforma agraria chilena durante los gobiernos de Eduardo Frei y Salvador Allende:

Los comienzos de los años 1960 fueron, con todo, la época de oro de las reformas agrarias en el siglo XX. En efecto, para contrarrestar la influencia política de la Revolución Cubana, el gobierno del Presidente Kennedy propuso a los diversos países latinoamericanos el pacto de la Alianza para el Progreso, firmado en Punta del Este (Uruguay) en 1961. Mediante este pacto, los gobiernos de América Latina se comprometían a realizar cambios estructurales —como la reforma agraria— en contrapartida de la ayuda económica norteamericana. Pero la mayoría de los gobiernos, controlados por élites conservadoras, se limitaron a aprobar leyes de reforma agraria sin acompañarlas de acciones consecuentes. En todo caso, como resultado de esa política, varios países (Chile, Perú, Ecuador, Colombia, Brasil y los países centroamericanos) aprobaron nuevas leyes de reforma agraria y ésta dejó de ser considerada como un elemento exclusivo de la subversión comunista contra las “democracias” de América Latina (Chonchol, 2003: 209, las itálicas son nuestras).

Esa expansión del debate estuvo contenida y enmarcada en los parámetros que la incorporación de la región a la Guerra Fría había establecido. La Carta de Punta del Este y la Declaración a los Pueblos de América —documentos elaborados en Montevideo— nos brindaron el marco específico en el que se discutió el problema a partir de principios de la década de 1960. El 17 de agosto de 1961, los gobiernos de la región suscribieron ambos documentos, en los que quedó asentado el siguiente párrafo:

Impulsar, dentro de las particularidades de cada país, programas de reforma agraria integral orientada a la efectiva transformación de las estructuras e injustos sistemas de tenencia y explotación de la tierra donde así se requiera, con miras a sustituir el régimen de latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad de tal manera que, mediante el complemento del crédito oportuno y adecuado, la asistencia técnica, y la comercialización y distribución de los productos, la tierra constituya para el hombre que la trabaja base de su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar y garantía de su libertad y dignidad (Carta de Punta del Este, Punto 6, Título I, las itálicas son nuestras).

El concepto de reforma agraria integral, que hemos resaltado del texto de la Carta de Punta del Este, fue un concepto elaborado en Venezuela (Oberlin Molina, 2021).^[10] Allí, en 1958 se había conformado una comisión presidida por el ministro de Agricultura y Cría, Víctor Giménez Landínez, que dos años después empezó el proceso reformista. Una de las características distintivas de la legislación del caso venezolano es que fijaba la función social de la propiedad con base en un criterio de productividad.^[11] La función social de la propiedad es un concepto jurídico elaborado por el jurista francés León Duguit a comienzos del siglo XX, que fue incorporado a distintas constituciones políticas.^[12] Lo distintivo del concepto es que limitaba el carácter absoluto y exclusivo de la propiedad, al reconocer en ella un carácter social en función del bien común. La legislación venezolana modificaba este sentido y le otorgaba una predominancia al factor productivo a la hora de establecer si una propiedad cumplía o no con una función social.

Como se ha reconstruido en un trabajo anterior (Oberlin Molina, 2021), el modelo venezolano se amplificó. El concepto de reforma agraria integral fue acogido por los organismos internacionales en la conferencia conjunta de la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) (México, 1960),^[13] a instancias de una propuesta realizada por la delegación venezolana. La propuesta se originaba en la idea de que no se limitara “solamente a regular la propiedad y tenencia de la tierra”, sino que contemplara “también el crédito oportuno, asistencia técnica adecuada y seguridad de los mercados”. Además, el documento dejaba constancia de la importancia que revestía el asunto para “todos los Estados americanos” y el posible consenso con respecto a las soluciones “cuando el tema se sustrae de la demagogia política y se enfoca como una urgente necesidad de desarrollo económico y bienestar social” (IICA, 1960: 8).

El concepto de reforma agraria integral, por lo tanto, se sustentaba en una ampliación del sentido. Señalaba la importancia de superar una concepción meramente anclada en el reparto de tierras, para pasar a una que incluyera asistencia técnica, crédito y acceso a mercados. Sin embargo, al mismo tiempo que señalaba la necesidad de ampliar el sentido, lo ataba a la gestión técnica de los organismos internacionales y operaba un deslizamiento semántico del concepto que lo acercaba al polo del desarrollo económico.

En síntesis, si la reforma agraria como reclamo había iniciado su recorrido en el continente en el proceso mexicano —con la exigencia del Ejército suriano de la restitución de tierras a las comunidades que habían sido privadas de ellas— desde una perspectiva agrarista, hacia comienzos de la década de 1960 se empezaba a gestar un consenso ruralista en el que la reforma agraria fundamentalmente debía apuntar al desarrollo económico. Con el correr de los años, ese consenso atravesaría tanto a funcionarios de gobiernos alineados con Estados Unidos como a militares, a técnicos, a miembros de la Iglesia católica, a intelectuales orgánicos de partidos políticos de izquierda y, posteriormente, a las organizaciones político-militares. De a poco, la perspectiva agrarista —que implicaba un concepto de reforma agraria anclado en la justicia social— quedaría reducida a los márgenes del debate.

Sin embargo, para que ese marco de debate sobre el problema se convirtiera en un sustrato común, fue necesario impulsarlo, promoverlo, hacerlo circular. ¿Cómo se produjo esa circulación del concepto por América Latina? Esa pregunta es la que responderemos en el próximo apartado.

La construcción del consenso ruralista: el Proyecto 206

El mismo día que se aprobó la Carta de Punta del Este se creó el Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola (CIDA), integrado por la OEA, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la FAO, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA).^[14] Su función era promover los objetivos de la Alianza para el Progreso: coordinar las actividades vinculadas a la reforma agraria, la planificación en el agro y los estudios sobre los obstáculos al desarrollo de la agricultura de los diversos organismos que la componían. La creación del CIDA fue la consagración de las articulaciones previas de los organismos internacionales y señaló un hito significativo en la asimilación entre el concepto de reforma agraria y el de desarrollo.

Pocas semanas después, en noviembre de 1961, se creó el Proyecto 206 del Programa de Cooperación Técnica de la OEA. El título del proyecto era “Capacitación y Estudios sobre Reforma Agraria”.^[15] Su objetivo era claro y consistía en “adiestrar” técnicos que llevaran adelante las reformas agrarias en la región. Fue aprobado y financiado por el Consejo Interamericano Económico y Social^[16] (CIES) y administrado por el IICA. Resulta relevante, a los fines de comprender la concepción de reforma agraria que desde el Proyecto 206 se promovió, lo que destaca el director general en un informe de 1963 y que utilizamos como epígrafe del capítulo: “El IICA considera que la capacitación en reforma agraria debe tratarse como un asunto técnico de tipo interdisciplinario que abarca factores económicos, sociales, agronómicos e institucionales y que puede y debe mantenerse ajeno a la política” (IICA, 1963a: 700).^[17] Es decir, la reforma agraria debía dejar de ser un problema político para ser tratado solamente desde una perspectiva técnica.

El Proyecto 206 fue el encargado de promover la reforma agraria integral. Se vuelve necesario poner el foco en cómo ese concepto circuló y logró instalarse como un significante común. Para analizar este espacio de circulación de ideas y personas consideramos adecuada la perspectiva transnacional que desde finales del siglo XX ha insistido en la figura de zonas de contacto para referirse a los espacios que —por fuera de las fronteras de los Estados nacionales— habilitaban la circulación de personas, objetos e ideas (Weinstein, 2013). Estas zonas de contacto nos permiten observar determinadas lógicas, transferencias, movimientos más allá de los límites de los Estados nacionales. Consideramos que el Proyecto 206 cumple estas características,^[18] por lo que observar los movimientos de las personas, las actividades que realizaban, las circulaciones de materiales y conceptos nos puede brindar indicios para analizar el problema de la reforma agraria a nivel transnacional y para comprender cómo fue posible la construcción del consenso ruralista.

En el momento de su lanzamiento se previó que el Proyecto 206^[19] tuviera una organización técnica, que constaría de un jefe,^[20] tres especialistas en ciencias sociales, dos en ciencias agrícolas (“reconocimiento de recursos”), dos en administración pública o legislación agraria y un editor técnico. Además, contemplaba la contratación de cinco consultores de “alto nivel”, por períodos de entre dos y seis meses. Administrativamente, sería llevado adelante por el IICA y estaría radicado en el Centro Interamericano de Reforma Agraria de la Universidad Nacional de Bogotá en Colombia.^[21] Allí se realizaría el curso de un año de duración y quedarían localizados el jefe y los cuatro técnicos. El resto del personal se localizaría a razón de un especialista en cada una de las Direcciones Regionales del IICA. A medida que el Proyecto fue ampliando su ámbito de influencia, conformó dos nuevos centros nacionales de capacitación en reforma agraria: en noviembre de 1964 se creó el Centro Nacional de Capacitación de Reforma Agraria (CENRA), que funcionó en la ciudad de Lima (Perú), y en septiembre de 1966 se creó el Centro de Investigación y Enseñanza en Reforma Agraria (CIERA), en Ecuador. Hacia el final del proyecto, en el informe de actividades de 1975, se señalaban las principales instituciones que habían colaborado o asesorado en sus actividades: el Land Tenure Center de la Universidad de Wisconsin, la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), el BID y la Organización de las Naciones Unidas, particularmente la FAO y el Fondo Especial para el Desarrollo (PNUD) (IICA, 1975: 34-35).

Un apartado específico amerita el tipo de actividades que el proyecto llevaba adelante: el denominado “adiestramiento” tanto de técnicos como de funcionarios. Era el mecanismo específico para lograr su objetivo de incidir en las reformas agrarias de la región. Para ello desplegó una serie de acciones que eran factibles de ser realizadas a través del otorgamiento de becas a los participantes. Las becas eran financiadas fundamentalmente por el BID y por el programa de Cooperación Técnica Internacional de la OEA.^[22] Dicho programa formaba parte de la estrategia continental estadounidense de la Alianza para el Progreso. Al respecto, un folleto del Programa de Cooperación Técnica refería:

La Alianza para el Progreso, a partir de 1961, dio un nuevo empuje a la cooperación interamericana para acelerar el proceso de desarrollo de los países latinoamericanos. El PROGRAMA DE COOPERACIÓN TÉCNICA sin perder sus actividades originales, ha adaptado su política general y sus actividades a los objetivos de la Alianza. Las nuevas bases del PROGRAMA reiteran que su objetivo primordial es fomentar y realizar Proyectos en los Estados miembros, en el campo de la capacitación avanzada de técnicos y profesores, para acelerar el proceso de desarrollo económico y social de los pueblos americanos, fortaleciendo en la medida de lo posible las instituciones nacionales de educación. Complementando las actividades de adiestramiento, los Proyectos del PROGRAMA realizan otras actividades, tales como la investigación y el intercambio de conocimientos y experiencias tecnológicas y en algunos casos prestan servicios de asesoramiento a los Estados miembros de la OEA.

El Proyecto 206 formaba, por lo tanto, parte de la estrategia estadounidense hacia la región y —si bien no era el único proyecto del Programa de Cooperación Técnica (PCT) de la OEA— tenía un objetivo que lo distinguía de los otros: adiestrar cuadros técnicos en reforma agraria. Es decir, su objetivo era la promoción de un sentido común respecto a una problemática que se volvía urgente en América Latina, particularmente a partir del impacto de la Revolución cubana. El adiestramiento era llevado adelante a través de una serie de actividades: cursos internacionales intensivos para capacitar a los encargados de ejecutar programas de reforma agraria de los diversos países, “adiestramiento en servicio” con prácticas en áreas piloto de reforma agraria, viajes de estudio y “adiestramiento formal a nivel de postgrado” a profesionales. Además, esto se veía complementado con estudios de campo sobre los factores que determinaban “estructuras agrarias defectuosas” y las modificaciones recomendadas, el asesoramiento a gobiernos que solicitaran orientación en reforma agraria y la promoción e intercambio de información sobre la reforma agraria, tanto a nivel continental como fuera del continente americano.

Un primer grupo de actividades que realizó el Proyecto 206 para la formación de técnicos, funcionarios y políticos eran los cursos de reforma agraria. El primer curso corto internacional tuvo una duración de 130 horas y se llevó adelante del 8 de octubre al 14 de diciembre de 1962 en la sede del IICA en San José, Costa Rica. En dicho curso participaron 32 profesionales de 18 países. La mitad de los participantes ocupaban cargos en los gobiernos vinculados a la reforma agraria o a la colonización. La mayoría de las becas provinieron del BID (18) y del PCT-OEA (11), y las tres restantes de los gobiernos locales. Puede observarse ya en la plantilla docente una clara predominancia de profesionales con doctorados o vinculados a universidades norteamericanas^[23] y podemos destacar en la currícula una insistencia en la vinculación entre la reforma agraria y el desarrollo.^[24] La mitad de la duración del curso consistió en su parte aplicada, que se llevó adelante en un área piloto de Costa Rica. Para 1968 se habían realizado 10 cursos cortos,^[25] a los que había acudido un total de 268 participantes de 20 países latinoamericanos. Se destacó la participación de los delegados brasileños, con 48 asistentes, seguidos por Argentina, El Salvador, Guatemala, Panamá, Paraguay, Perú y Chile, todos con alrededor de 20 participantes.

Otro grupo de cursos eran los seminarios regulares. De este tipo se realizaron cinco en esos años, cuatro sobre reforma agraria y uno sobre desarrollo rural. Todos ellos se realizaron en Bogotá, donde estaba la sede del IICA-CIRA. A estos asistieron 103 participantes de 17 países, destacándose la participación de colombianos, brasileños y bolivianos con más de 10 asistentes por país. Además de estos cursos, se realizaron 15 sobre distintas temáticas^[26] en Bogotá (4), La Paz (3), Santiago (3), Guatemala, Managua, Lima, Porto Alegre y Vicosa (Brasil). A ellos asistieron 407 participantes locales. A su vez, hubo 23 cursos realizados por el CENRA, que funcionaba en Lima, a los que asistieron 813 personas y 6 cursos dictados por el CIERA de Ecuador con 297 participantes. También se realizaron 7 seminarios (tres en Bogotá y uno en Campinas, Panamá, Maracay y Porto Alegre) entre 1963 y 1967, a los que acudieron 520 participantes.

El Proyecto llevó a cabo también otros tipos de actividades. Ejemplo de ello eran los encuentros de ejecutivos de la reforma agraria, cuyo objetivo era aprobar resoluciones para instalar “programas de adiestramiento”. En Centroamérica se realizaron dos durante el primer sexenio: en San Salvador en 1966 y en San José en 1967. También se llevaron adelante dos reuniones Interamericanas de Directivos de Reforma Agraria, de las que participaron 74 funcionarios de 11 países (Lima, 1965 y Santiago, 1967).

Un tercer tipo de actividades consistía en la realización de viajes de estudio. Además de los traslados de los participantes a los cursos regulares, se realizaron —en los años analizados— 4 viajes intercontinentales en los que participaron 40 profesionales. Dos tuvieron como destino España, Francia, Italia e Israel y los otros, Japón, Taiwán^[27] y Filipinas. Por otro lado, nueve directivos vinculados a la problemática de los países de Centroamérica participaron de un viaje de estudio a Europa e Israel. Al respecto debemos señalar que resultan sumamente llamativos los destinos elegidos. Un caso es suficiente para ilustrar la perspectiva de las pasantías. En el informe de julio de 1964 aparece un resumen del viaje a Taiwán, donde desde el año 1949 se había emprendido una transformación de la estructura agraria. Este señala:

Durante las visitas de campo hubo oportunidad de apreciar la evolución del standard de vida del campesino chino. A la par de la reducida choza de barro y paja de arroz, se levantan espaciosas y modernas construcciones de ladrillo. Un altísimo porcentaje tiene luz eléctrica (IICA, 1964: 65).

Inmediatamente, el texto resalta lo que denomina los “factores de éxito” de la reforma agraria taiwanesa:

a) Deseo sincero, verdadero, de realizarla.

b) Continuidad en su ejecución.

c) Ejecución pacífica y gradual. Fijación de metas, con períodos fijos para alcanzarlas.

d) Labor preparatoria, previa a la ejecución:

– Catastro.

– Codificación.

– Investigación.

– Obtención del apoyo de los agricultores y las mayorías ciudadanas.

– Aquiescencia de los terratenientes, lograda a través de la persuasión.

e) Organización, planificación.

f) Coordinación.

g) Objetividad (IICA, 1964: 65, las itálicas son nuestras).

El fragmento ilustra a la perfección el carácter del tipo de reformas que promovía el Proyecto 206. Si en América Latina era urgente la necesidad de implementar reformas agrarias, estas debían tener determinadas características para resultar “exitosas”: ser objetivas, coordinadas, planificadas, con aquiescencia de los terratenientes, de ejecución gradual, etc. En cambio, se establecía por contraposición un conjunto de reformas agrarias que habrían fracasado: en América Latina, Guatemala, Cuba y México (Bolivia era considerada exitosa^[28]), así como las reformas agrarias emprendidas por países socialistas fuera del continente americano. La construcción de un paradigma de reforma agraria “exitosa” por contraposición al “fracaso” de otras reformas agrarias ameritaría una investigación específica aparte. Sin embargo, no se puede dejar de señalar, en este punto específico, que esos paradigmas deben ser leídos a la luz de la estrategia estadounidense para la región.

Además, el proyecto contemplaba otros conjuntos de actividades: el “adiestramiento en servicio”, las investigaciones, las publicaciones, las asesorías y la capacitación recíproca. El adiestramiento en servicio consistía en la capacitación —con la supervisión de técnicos del proyecto— de un número pequeño de profesionales con el fin de “estudiar problemas específicos y con duración determinada por la naturaleza del problema” (IICA, 1968: 42).^[29] Con respecto a las investigaciones y publicaciones, entre 1962 y 1968, se contabilizaron 29 investigaciones promovidas por el proyecto^[30] y se realizaron 153 publicaciones, fundamentalmente material para los cursos de reforma agraria o informes. En cuanto a la asesoría a gobiernos locales, para 1968 se habían llevado adelante asesorías a 18 países de la región. Finalmente, la capacitación recíproca promovió la movilidad y la circulación de ideas entre centros especializados en colonización o reforma agraria en la región. Para 1968 se habían realizado siete instancias de capacitación recíproca.

Cuadro I. Resumen de actividades del Proyecto 206 (1962-1968)

Actividad	Número	Participantes	Países
1. Capacitación
Cursos regulares internacionales	5	103	17
Cursos cortos internacionales	10	268	17
Cursos nacionales	15	407	8
Cursos en centros nacionales	29	1.170	2
Seminarios	7	520	17
Reuniones de directivos de reforma agraria	4	74	12
Viajes de estudio intercontinentales	5	49	15
Viajes de estudio a países americanos	6	103	17
Adiestramiento en servicio	20	138	8
Capacitación recíproca	7	25	7
2. Investigación
Estudios adelantados	29
3. Servicios de asesoría			18
Total		2.857

Fuente: IICA (1968: 53).

El cuadro I sintetiza lo que hemos expuesto y ayuda a dimensionar el nivel de injerencia del Proyecto 206 en las políticas vinculadas a la reforma agraria en el continente, particularmente durante la década de 1960. En menos de una década, por las distintas instancias del programa habían participado casi tres mil dirigentes políticos o sociales y técnicos latinoamericanos que intervinieron activamente en los debates en sus respectivos países. Todos los cursos propuestos avanzaban en un concepto específico: la reforma agraria integral, que se plasmó en la Carta de Punta del Este. Esto explica cómo en lugares y momentos distanciados a lo largo de la década dicho concepto cobró protagonismo: el objetivo era tensionar la discusión sobre la reforma agraria hacia el polo del desarrollo económico. Es decir, balancear la problemática hacia el extremo ruralista. Finalmente, en 1967 (tan solo seis años después de su creación) el Proyecto 206, llamado “Capacitación y Estudios sobre Reforma Agraria” —a pedido del Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso—, se fusionó con el Proyecto 201, denominado “Capacitación y Estudios sobre Crédito Agrícola”. Desde ese año el Proyecto 206 pasó a denominarse “Programa Interamericano de Desarrollo Rural y Reforma Agraria”.^[31] La reforma agraria había fijado su destino en el continente atado al desarrollo rural, abandonando las posiciones agraristas que primaron en la primera mitad del siglo.

El consenso ruralista, por lo tanto, fue posible por la magnitud del Proyecto 206, un programa destinado específicamente a señalar los bordes dentro de los cuales el debate sobre la reforma agraria debía darse. Para 1967, con el cambio de nombre del programa podemos observar cómo el trabajo ya estaba realizado. Habían pasado trece años de la X Conferencia Interamericana, que había incluido por primera vez la discusión sobre la problemática en un ámbito interamericano. Para fines de la década de los sesenta, la reforma agraria había perdido la potencia para discutir la injusticia en el acceso a la tierra y se había convertido en parte de una agenda de los Estados nacionales que buscaban a través de medidas técnicas el desarrollo rural de sus territorios.

Reflexiones finales

Como hemos podido reconstruir, la transnacionalización del debate sobre la reforma agraria tuvo distintos momentos en América Latina. El primero de ellos —en lo que concierne al período investigado— corresponde a lo que hemos denominado la construcción del consenso ruralista. Este consenso consistió en un sentido común expandido entre diversos actores que protagonizaron los debates sobre la reforma agraria en la segunda mitad del siglo XX y que implicó la asimilación del problema de la asimetría en el acceso a la tierra a los problemas del desarrollo. La reforma agraria, por lo tanto, abandonó el polo en el que se había anclado durante la primera mitad del siglo, cuando había fungido como estandarte de los reclamos de justicia social, y se fue aproximando —paulatinamente y a través de determinados mecanismos— al polo del problema de la producción, la productividad y el desarrollo económico de los Estados nacionales latinoamericanos.

Entre el triunfo de la Revolución cubana (1959) y la puesta en marcha de la Alianza para el Progreso (1961), los debates sobre el tema se insertaron plenamente en los marcos de la Guerra Fría. Este es el escenario en el que la noción de reforma agraria se fue alejando progresivamente de un sentido anclado en la justicia social. En esos dos años, una serie de reuniones de organismos internacionales y de iniciativas en el continente dieron lugar al concepto específico, el de reforma agraria integral. Esta noción se cristalizó en la Carta de Punta del Este (1961), acta inaugural de la Alianza para el Progreso. Las implicancias de este novedoso concepto latinoamericano fueron muchas para las décadas subsiguientes. En primer lugar, apareció como una ampliación del problema, al incorporar otras dimensiones, como el acceso a créditos, a circuitos de comercialización y a asesoramiento técnico. Asimismo, permitió masificar la discusión en países en los que la reforma agraria no había permeado la agenda pública. Un segundo nivel de novedades que trajo el concepto fue que ligó las iniciativas de transformación de la estructura agraria a una cuestión técnica que necesitaba la actuación de los organismos internacionales. Fueron estos mismos organismos internacionales (como el Proyecto 206 del PCT de la OEA) los encargados de hacer circular el concepto y construir el sustrato adecuado para el consenso ruralista. En un tercer nivel, la idea de reforma agraria integral obturó la tradición agraria mexicana y la recientemente inaugurada por la Revolución cubana, y encorsetó los debates dentro de los caminos de la productividad y el desarrollo económico.

Bibliografía

Carroll, T. (1973). El problema de la reforma agraria en América Latina. Revista de Economía Política (65).

Cheng, C. (1964). La reforma agraria en Taiwán. Compañía China de Publicaciones.

Chonchol, J. (2003). La reforma agraria en América Latina. En J. Vargas Vega (coord.), Proceso agrario en América Latina. La Paz: Plural Editores.

Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) (1964). Resoluciones de la tercera reunión anual del CIES.

Coto, R. (1967). El IICA y la OEA. En IICA y ALAF, Las ciencias agrícolas en América Latina. San José: IICA.

García, A. (1967). Reforma agraria y economía empresarial en América Latina. Santiago de Chile: Editorial Universitaria.

García Ferreira, R. (2006). La CIA y el exilio de Jacobo Árbenz. Perfiles Latinoamericanos, 13 (28).

Gleijeses, P. (1991 [2005]). La esperanza rota: la revolución guatemalteca y los Estados Unidos, 1944-1954. Guatemala: Editorial Universitaria.

Handy, J. (2013). Revolución en el área rural: conflicto rural y reforma agraria en Guatemala (1944-1954). Guatemala: Centro de Estudios Urbanos y Regionales.

Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA) (1960). Informe de 1960. San José.

Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA) (1963a). Programa Interamericano de Desarrollo Rural y Reforma Agraria. San José.

Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA) (1963b). Informe anual 1962: Proyecto 206 del Programa de Cooperación Técnica de la Organización de los Estados Americanos (OEA). San José.

Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA) (1964). Informe de actividades en 1964. Informe trimestral (enero-febrero-marzo 1964). Costa Rica: IICA-CIRA.

Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA) (1968). Programa interamericano de desarrollo rural y reforma agraria. Aedita Editores.

Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA) (1975). Informe de Evaluación del 363 Proyecto 206 del Programa de Cooperación Técnica de la OEA. IICA-CIRA.

Lázzaro, S. (2017). Reforma agraria y práctica política en el contexto del desarrollo y la modernización, Argentina, 1955-1975. Revista América Latina en la Historia Económica, 24 (3).

Morgenfeld, L. (2010). El inicio de la Guerra Fría y el sistema interamericano. Argentina frente a Estados Unidos en la Conferencia de Caracas (1954). Contemporánea 1, (1).

Oberlin Molina, M. N. (2021). Guerra Fría y reforma agraria en América Latina: la gestación del concepto de reforma agraria integral. En A. Schneider (comp.), América Latina: bajo la sombra de la Guerra Fría. Buenos Aires: Teseo.

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) (1962). Informe de la séptima conferencia regional para América Latina. Río de Janeiro, Brasil.

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) (1965). Informe de la conferencia latinoamericana sobre agricultura y alimentación (Octava Conferencia Regional de la FAO). Viña del Mar.

Oszlak, O. (2016). La trama oculta del poder. Reforma agraria y comportamiento político de los terratenientes chilenos (1958-1973). Santiago de Chile: LOM Ediciones.

Puente, J. (2020). Tierra para el que la trabaja: el Proyecto 206 y la circulación de conocimiento agrario en América Latina, 1964-1974. En F. Purcell y R. Arias Trujillo (eds.), Trascendiendo fronteras: Circulaciones y espacialidades en torno al mundo americano. Bogotá: Ediciones Uniandes.

Rodríguez Beruff, J. (1970). La reforma agraria cubana (1959-1964): el cambio institucional. Revista de Ciencias Sociales (2).

Soliz, C. (2022). Campos de revolución. Reforma agraria y formación del Estado en Bolivia 1935-1964. La Paz: Plural.

Weinstein, B. (2013). Pensando la historia más allá de la nación: la historiografía de América Latina y la perspectiva transnacional. Aletheia: Revista de la Maestría en Historia y Memoria de la FaHCE, 3 (6).

---