María Helena Garibotti^[1]

Los estudios sobre la evolución de las relaciones comerciales entre Argentina y el Reino Unido durante la primera mitad del siglo XX sostienen que la implementación del control de cambios contribuyó a reforzar el bilateralismo anglo-argentino y a limitar la autonomía de la política económica nacional (Fodor y O’Connell, 1973; O’Connell, 1984). Desde esta perspectiva, el control de cambios habría operado como una herramienta de discriminación comercial que fortaleció el bilateralismo anglo-argentino en detrimento de los intereses comerciales de los Estados Unidos. En efecto, el control de cambios estableció un mecanismo de discriminación de importaciones según el país de origen, al garantizar un tipo de cambio más favorable a las importaciones procedentes de aquellos países con los cuales la Argentina había suscrito acuerdos comerciales bilaterales (López, 2008).

Por otra parte, la preservación de los mercados de exportación implicó que las ventas externas argentinas quedaran supeditadas a la asignación de divisas destinadas a importar bienes provenientes de aquellos países con los cuales se habían firmado convenios bilaterales, aun cuando dichos bienes podían producirse localmente. En este contexto, la renovación de los acuerdos bilaterales motivaba los reclamos de la delegación británica para la concreción de un “tratamiento benévolo”. Este consistía básicamente en la protección de las empresas de transporte de capital británico radicadas en la Argentina –tranvías y ferrocarriles– frente a la competencia del transporte automotor hasta la década del cuarenta, preferencia hacia compañías británicas en licitaciones públicas, preferencias de cambio para las importaciones británicas y la supresión o reducción de las tasas aduaneras (Drosdoff, 1972).

Durante el gobierno peronista (1946-1955), la intensificación de la política de control de cambios generó preocupación entre los importadores de bienes de origen británico. La imposición de mayores restricciones al acceso de divisas en el mercado cambiario se instrumentó mediante el sistema de permisos previos de cambio y el régimen de cupos de importación, en el marco de un esquema de tipos de cambio múltiples derivado del desdoblamiento del mercado cambiario (oficial y libre). Este trabajo se propone examinar los principales reclamos de los actores relacionados con el comercio de importación de bienes británicos a raíz de la implementación del control de cambios durante las dos primeras presidencias de Juan D. Perón, a partir del estudio de la publicación oficial de la Cámara de Comercio Británica en la República Argentina,^[2] que funcionaba como un canal de difusión de noticias de los intereses del comercio de importación de artículos de origen británico hacia la Argentina. La publicación Monthly Journal of the British Chamber of Commerce in the Argentine Republic operaba también como caja de resonancia de otras publicaciones afines de la época que contribuían a proveer información fidedigna a inversores británicos sobre las condiciones económicas locales, como The Review of the River Plate.

La selección de la Cámara de Comercio Británica en la República Argentina reside en su carácter de entidad representativa de múltiples actores vinculados al comercio anglo-argentino. Tal como lo ha demostrado Paul B. Goodwin en su estudio sobre las relaciones comerciales entre ambos países durante el período 1922-1943, la Cámara representaba los diversos intereses del empresariado de origen británico en la Argentina. Entre sus miembros se encontraban importadores, fabricantes locales, minoristas, estancieros y directores de empresas de servicios públicos. En virtud de esta heterogeneidad, no resulta sorprendente que la Cámara expresara, en determinadas ocasiones, posturas marcadamente divergentes en torno a las relaciones comerciales anglo-argentinas (Goodwin, 1981). Las divisiones entre importadores y productores manufactureros de origen británico radicados en la Argentina se polarizaron en un contexto caracterizado por la creciente competencia de las importaciones estadounidenses, la aceleración del proceso de industrialización argentino y la implementación del control de cambios a principios de los años treinta. Mientras los productores proponían adaptarse al creciente sector industrial local que garantizaba una oferta de insumos por parte de proveedores locales, los importadores consideraban que la industrialización sustitutiva de importaciones incidía negativamente sobre la importación de bienes manufacturados británicos. Desde la perspectiva de los empresarios y comerciantes de origen británico, el control de cambios condicionaba la remisión de utilidades y el financiamiento de las importaciones. En relación con su impacto sobre las importaciones, la Cámara de Comercio Británica en la República Argentina sostenía que el control de cambios se había convertido en un instrumento más poderoso que los aranceles o las cuotas. Y que, además, funcionaba como un mecanismo de discriminación comercial utilizado para presionar las negociaciones bilaterales a favor de la Argentina, particularmente en lo referido al precio de la carne argentina exportada al mercado británico (Goodwin, 1981, p. 45). Según Miller (2004), las críticas formuladas por los importadores británicos a través de la Cámara Británica de Comercio en la Argentina expresaban la deficiente adaptación de los comerciantes tradicionales a las transformaciones del mercado de consumo argentino y al crecimiento industrial del país. La expansión del sector manufacturero, junto con el incremento de los aranceles, la implementación de controles de cambio y los procesos de nacionalización, impulsaron una reorientación de los intereses comerciales británicos que, en algunos casos, optaron por vincularse con casas comerciales locales, asociarse con proveedores nacionales o invertir directamente en el sector industrial (Miller, 2004).

Por otra parte, la heterogeneidad interna de la comunidad de empresarios e importadores vinculados al comercio anglo-argentino no solo remitía a la diversidad de sus actividades, sino también a su nacionalidad. Hacia mediados de la década de 1940, los empresarios relacionados con el intercambio comercial entre ambos países eran tanto británicos como argentinos de ascendencia británica. Si bien estos actores tendían a describirse a sí mismos como británicos, los angloargentinos constituían una colectividad cultural y lingüísticamente integrada con más de un siglo de arraigo en el país, con una trayectoria consolidada en el empresariado local y con intereses económicos de largo plazo. Por aquel entonces, los apellidos de los directivos y presidentes de los comités sectoriales de la Cámara de Comercio Británica en la República Argentina (agricultura, aviación, ferrocarriles, químicos, carbón, textiles, entre otros) eran predominantemente de origen británico, salvo el asesor legal, de apellido español. La Cámara contaba con sedes en Buenos Aires y Londres. Su publicación oficial, de periodicidad mensual, abordaba el impacto de las políticas económicas argentinas sobre el comercio bilateral anglo-argentino, daba cuenta de las gestiones realizadas por la entidad ante las autoridades locales en defensa de los intereses de sus miembros y ofrecía espacios publicitarios para difundir diversos servicios vinculados a la importación de productos británicos en la Argentina. Además, publicaba estadísticas de comercio exterior y reseñas de los almuerzos mensuales de la Cámara, en los que convocaba a “miembros y amigos”, expositores o invitados especiales como empresarios vinculados al intercambio anglo-argentino y directivos de bancos británicos. Con notable regularidad, la publicación incluía recuadros en sus páginas con lemas como “Buy British and Benefit Argentina” o “Buying British Benefits Argentina and Benefits You”, lo que evidenciaba una estrategia deliberada destinada a fomentar el consumo de productos británicos como mecanismo para consolidar los vínculos económicos entre ambos países. Las notas editoriales reflejaban los intereses de múltiples actores relacionados con la importación de bienes procedentes de Gran Bretaña. El Departamento de Investigación de Mercado de la Cámara brindaba asesoramiento a las empresas británicas interesadas en establecer relaciones comerciales con la Argentina. En la revista se reiteraba la publicidad relacionada con empresas británicas o angloargentinas que operaban en Buenos Aires como importadoras, exportadoras o agentes comerciales, a menudo con nombres de socios o apellidos británicos. Entre las empresas anunciantes se encontraban Rootes Argentina S. A., representante local del conglomerado automotriz Rootes Group, propietario de marcas como Hillman, Humber, Sunbeam, Talbot y Commer; F. B. O’Grady Company, especializada en inspección de mercancías importadas y peritaje de siniestros marítimos; Franklin & Herrera S. R. L., agencia comercial en Buenos Aires dedicada a valuaciones, inversiones inmobiliarias y administración de propiedades; y la firma familiar de los hermanos Gibson radicada en la Argentina desde hacía más de un siglo y dedicada a la importación de ganado con pedigrí.

Este trabajo se propone extender el período de indagación del accionar de la Cámara de Comercio Británica en la República Argentina para abarcar los años correspondientes a las dos primeras presidencias de Perón (1946-1955), centrándonos exclusivamente en las reacciones de esta entidad representativa de los intereses anglobritánicos vinculados al comercio de importación y exportación entre Argentina y Gran Bretaña frente a la implementación del control de cambios en la segunda posguerra. Si bien las inversiones británicas se replegaron tras la nacionalización de empresas de ferrocarriles y servicios públicos, en paralelo a la expansión de las empresas industriales estadounidenses durante los años cincuenta, las firmas británicas dedicadas a la elaboración de bienes manufacturados y a las finanzas lograron adaptarse al nacionalismo económico imperante en los países sudamericanos durante la segunda posguerra (Miller, 2020). Por aquel entonces, las empresas multinacionales británicas lograron coexistir con el creciente intervencionismo estatal a través de la implementación de estrategias innovadoras para superar los problemas derivados de la escasez de divisas, los controles cambiarios y la inflación. Entre estas estrategias se encontraban el financiamiento de operaciones mediante líneas de crédito otorgadas por bancos comerciales, la utilización de mecanismos para sortear los controles de cambios y remitir ganancias a la casa matriz mediante la aprobación de pagos de regalías, la diversificación de la producción, la fijación de precios basada en el costo de reposición, el aumento preventivo de inventarios de materias primas e insumos, la contratación local de directivos y el desarrollo de relaciones con empresas locales a través de empresas conjuntas (Miller, 2020). En relación con la República Argentina, durante las dos primeras presidencias de Perón las negociaciones anglo-argentinas giraron en torno a tres cuestiones esenciales: la adquisición de inversiones británicas en nuestro país por parte del gobierno argentino; las consecuencias de la inconvertibilidad de la libra sobre el balance de pagos argentino que anulaba la conversión del saldo en libras a dólares y los precios de la carne argentina de exportación orientada al mercado británico.^[3]

Por otra parte, la reanudación del comercio internacional en la inmediata posguerra y la proyección del impacto de importaciones competitivas sobre el balance de pagos y el sector manufacturero nacional obligaron a una administración más rigurosa de las divisas disponibles, principalmente para aminorar el desequilibrio de los saldos en divisas libres y divisas de compensación. Las divisas libres eran las divisas convertibles como los dólares, mientras que las divisas de compensación eran aquellas no convertibles a otras monedas. La necesidad de preservar las existencias en divisas libres (que permitieran cancelar compromisos comerciales y financieros con países de monedas convertibles como los Estados Unidos) obligó a orientar el comercio exterior prioritariamente hacia países con los cuales se habían firmado convenios comerciales bilaterales, en los que se intercambiaba básicamente poder de compra. En el marco de la canalización del comercio exterior a través de acuerdos bilaterales basados en criterios de compensación de saldos, exportar más obligaba a importar más. Si la Argentina quería vender sus bienes de exportación en mercados externos, debía aceptar como contrapartida importaciones de productos considerados “no esenciales”, lo que generaba un serio desafío a los objetivos prioritarios de la política económica oficial.

En este contexto, la renovación de los acuerdos comerciales anglo-argentinos generaba expectativas favorables en relación con la asignación preferencial de cambio para financiar importaciones de origen británico. Entre 1933 y 1955 se firmaron numerosos acuerdos comerciales bilaterales entre la Argentina y Gran Bretaña que fueron prorrogados a través de sus respectivos protocolos adicionales, como el Tratado Roca-Runciman (1933); el Tratado de Comercio Anglo Argentino de 1936 (prorrogado hasta 1946); el Tratado Eady-Miranda (1946); el Acuerdo Andes (1948); el Convenio de Comercio y de Pagos entre la República Argentina y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (1949), cuyas estipulaciones rigieron hasta el 30 de junio de 1954 y que fue acompañado por dos protocolos adicionales firmados en 1951 y 1952 que fijaban precios y otros detalles por un año. Una vez vencidos los acuerdos suplementarios, se firmó un nuevo Convenio Comercial y de Pagos entre ambos países en abril de 1955 con vigencia hasta junio de 1956.

Durante el gobierno peronista, el criterio general en la administración estatal para el otorgamiento de permisos previos de cambio para el comercio de importación priorizaba el abastecimiento del sector manufacturero y las necesidades del consumo doméstico que no pudieran ser atendidas por la industria nacional, contribuyendo, de esa manera, a la preservación del empleo de la mano de obra del país.^[4] Más allá de los objetivos enunciados, las variaciones en la asignación de permisos de cambio respondían a las fluctuaciones del balance de pagos y de la disponibilidad de divisas, de acuerdo con las condiciones imperantes en el comercio internacional. Si bien los permisos previos de cambio eran instrumentos anteriores al peronismo, su continuidad durante este período profundizó el carácter selectivo del comercio de importación.

Este trabajo se organiza en tres apartados con el propósito de analizar la evolución de las demandas de la Cámara frente a los cambios y continuidades de la política de control de cambios, en el marco de dos coyunturas clave que afectaron el balance de pagos argentino: el retorno a la inconvertibilidad de la libra en agosto de 1947 y su posterior devaluación en septiembre de 1949. El primer apartado examina los reclamos de la Cámara desde la generalización de los permisos de cambio para todas las importaciones a comienzos de 1947 hasta el impacto de la inconvertibilidad de la libra sobre el balance de pagos argentino. El segundo apartado analiza las principales críticas al régimen de control de cambios en el contexto de agudización de la restricción externa, de la devaluación de la libra esterlina en 1949 y los consiguientes reajustes del mercado cambiario argentino. Por último, se abordan las consecuencias del atraso cambiario, los reclamos en torno a la cotización de la libra en el mercado oficial de cambios y su incidencia en el precio de las exportaciones de carne argentina destinadas al mercado británico.

De la generalización de los permisos previos de cambio a la inconvertibilidad de la libra

La inmediata posguerra implicó la reanudación de las importaciones, que experimentaron un fuerte incremento en términos de valores acelerando el egreso de divisas. Esta situación tornaba aún más necesaria una adjudicación racional de las divisas disponibles y, dado que el control de cambios constituía un instrumento de mayor flexibilidad que los aranceles aduaneros, se optó por combinar el control de cambios y la limitación del volumen de artículos importados. Este control más selectivo pretendía garantizar la importación de bienes e insumos prioritarios para proteger la actividad y ocupación de la industria local garantizando el abastecimiento de equipos y materias primas esenciales.^[5] En consecuencia, se reforzaron las restricciones al acceso de permisos previos de cambio con miras a prevenir el impacto de la restitución del flujo de importaciones competitivas sobre la industria doméstica en la inmediata posguerra. En noviembre de 1946, el Banco Central de la República Argentina (BCRA) restableció el sistema de permisos previos de cambio para “algunos artículos” sometidos al régimen de cuotas o al régimen de previo estudio en cada caso.^[6] En enero de 1947 la circular cambiaria n.° 637 dispuso una ampliación del sistema de permisos previos de cambio con carácter general para todas las importaciones.^[7]

Las nuevas regulaciones en materia de importación generaron preocupación en los países que operaban como tradicionales proveedores de la Argentina. En un informe del ministro de Comercio Británico en Buenos Aires, se afirmaba que la suspensión del otorgamiento de nuevos permisos previos de cambio para la importación de una gran variedad de artículos había generado una sensación de inseguridad entre los inversores británicos dada la falta de previsibilidad para futuros negocios.^[8] Según la Cámara de Comercio Británica en la República Argentina, los importadores

ahora deben someterse a restricciones de control comercial cuyo fin y propósito general podría decirse que es el de asegurar que la economía del comercio de importación del país cumpla en adelante el rol secundario de complementar la producción de la industria nacional.^[9]

Para comprender la dimensión del impacto de las regulaciones cambiarias sobre el comercio anglo-argentino, debe tenerse en cuenta que, hacia 1950, Argentina representaba casi la mitad de las importaciones del Reino Unido provenientes de América Latina y una cuarta parte de sus exportaciones hacia la región (Bulmer-Thomas, 1998). Hacia 1952, Gran Bretaña importaba principalmente carnes y granos de la Argentina, mientras que sus exportaciones hacia este país consistían principalmente en carbón, maquinaria y manufacturas textiles, repuestos, maquinaria agrícola, productos químicos, artículos de cerámica, hojalata, vehículos, insumos y equipos eléctricos.^[10]

La extensión de los permisos previos de cambio a todas las importaciones generó disconformidad entre los importadores a raíz de los trámites burocráticos que obstaculizaban la fluidez de los intercambios. En una nota enviada por la Cámara de Comercio Británica en la Argentina al BCRA en mayo de 1947 se proponían una serie de sugerencias orientadas a agilizar los trámites concernientes al comercio de importación. Los principales pedidos giraban en torno a una mayor tolerancia en relación con los plazos burocráticos para concretar gestiones de permisos de cambio, así como la extensión de los plazos de validez de los permisos de cambio asignados.^[11] Respecto al sistema de cuotas, la Cámara sostenía que las importaciones británicas eran complementarias a las necesidades de la industria argentina, argumento esgrimido para presionar a favor de la ampliación del volumen de bienes autorizados para ingresar al país. La entidad alegaba que las cantidades autorizadas de bienes importados bajo el sistema de cuotas rara vez bastaban para cubrir las necesidades del sector manufacturero argentino. En consecuencia, la industria local no siempre lograba “llenar los vacíos” y la escasez resultante presionaba los precios al alza. Por este motivo, se solicitaba la creación de “una comisión mixta representativa de importadores, industria local y consumidores, para estudiar las cuotas a fijar y la forma de asignación de las mismas”.^[12]

La progresiva intensificación de los controles generó preocupación entre importadores por la generalización de las medidas, la falta de previsión y la ausencia de un criterio selectivo o estratégico en la asignación de permisos de cambio para el comercio de importación. En palabras de la Cámara de Comercio Británica:

En general, se había esperado […] que con la reanudación del comercio en tiempos de paz después del final de la guerra, Argentina probablemente adoptaría una política cambiaria diseñada para asegurar un uso más racional de las considerables reservas de oro y dinero que el efecto de la guerra en su economía de comercio exterior le había permitido acumular. También se anticipó que esta política de control de cambios estaría fundamentada en un sistema de control selectivo de importaciones, esto en parte condicionado por la necesidad de defender la balanza de pagos del país y en parte –si no primordialmente– por la de proteger su industria manufacturera de una exposición demasiada abrupta a los rigores de la competencia extranjera. Lo que no se anticipó, tal vez, fue que el “control” así previsto tomaría la forma […] de decisiones rápidas tomadas por las autoridades del Banco Central seguidas del anuncio relevante totalmente inesperado de que las importaciones de este o aquel artículo de comercio estaban prohibidas en adelante y hasta nuevo aviso. […] es evidente que el abanico de comercio de importación del país afectado por las restricciones no es en modo alguno despreciable […].^[13]

En agosto de 1947, la restitución de la inconvertibilidad de la libra obligó al Reino Unido y al resto de los países a racionar los gastos en divisas convertibles como el dólar.^[14] Esta decisión alteró las disposiciones del acuerdo Eady-Miranda que, finalmente, no prosperó en los términos originalmente previstos.^[15] Al mismo tiempo, la suspensión de la convertibilidad de la libra impuso serios condicionamientos sobre la balanza de pagos argentina que registró un aumento significativo del déficit en el sector de divisas libres o convertibles, en contraste con el crecimiento de las reservas provenientes de acuerdos bilaterales. Según la Memoria del BCRA:

la suspensión de la convertibilidad de la libra, en cuya área se coloca más de la tercera parte de nuestras exportaciones, nos privó desde mediados de año de obtener los dólares necesarios para comprar en los otros países los artículos esenciales que el área esterlina no puede vendernos. La decisión del Gobierno de Gran Bretaña afectó profundamente la evolución de nuestras cuentas internacionales.^[16]

La respuesta inmediata del BCRA fue suspender transitoriamente el otorgamiento de permisos previos de cambio para todas las importaciones, cualquiera fuera su procedencia, con el propósito de estudiar las repercusiones de la inconvertibilidad de la libra sobre el desempeño del comercio internacional.^[17] Esta primera reacción resultaba lógica en tanto que una de las fuentes de donde se obtenían los dólares para atender las compras argentinas en el área de divisas libres era la conversión de libras esterlinas, de las cuales había excedentes como consecuencia del resultado favorable en el balance de pagos con Gran Bretaña.^[18] La inconvertibilidad de la libra impactó directamente en la política del control de cambios, reforzándose el intercambio prioritario con aquellos países con los cuales la Argentina había firmado acuerdos bilaterales. Asimismo, la canalización del intercambio con mercados externos mediante mecanismos de compensación implicó que las importaciones argentinas dejaran de orientarse por criterios de precio, calidad o preferencias del comprador, para habilitar el ingreso de bienes provenientes de los países con los cuales la Argentina registraba un saldo de divisas favorable. En el marco del bilateralismo comercial basado en mecanismos de compensación de saldos, la expansión de las exportaciones quedaba necesariamente condicionada al aumento correlativo de las importaciones. Si la Argentina quería vender sus bienes de exportación en mercados externos, debía aceptar como contrapartida importaciones de productos considerados “no esenciales”, generando un serio desafío a los objetivos de la política del control de cambios orientada a asignar divisas preferentemente a los bienes esenciales destinados a garantizar la ocupación y actividad de la industria nacional. Si bien los condicionamientos derivados del bilateralismo comercial se remontaban a la década de 1930, su incidencia sobre las prioridades de la agenda económica del gobierno argentino se volvió más significativa a partir de la implementación de políticas de promoción sectorial a favor de la industria nacional desde inicios de los años cuarenta. A modo de ejemplo, el acuerdo “Andes” firmado entre la Argentina y Gran Bretaña el 12 de febrero de 1948 fijó una cuota en divisas para la importación de tejidos de lana, de algodón y otros artículos afines.^[19] Aunque la industria textil había prácticamente culminado el proceso de sustitución de importaciones gracias a la provisión local de materias primas, las condiciones de estos acuerdos exigían, en muchos casos, autorizar la importación de bienes que el gobierno argentino consideraba no esenciales, lo cual alteraba los objetivos iniciales del control de cambios:

El gobierno argentino se comprometió a acordar a los productos británicos el tratamiento más favorable en la aplicación de sus sistemas de permisos de cambio y control de importaciones, y a otorgar permisos previos de cambio hasta una suma determinada, para la importación de mercaderías que, en el momento de suscribirse el Convenio, eran consideradas no esenciales.^[20]

En consecuencia, la renovación de los acuerdos comerciales bilaterales firmados entre la Argentina y Gran Bretaña generaba resquemor entre los empresarios locales de la industria textil a raíz de los intereses incompatibles entre el comercio de importación y la industria nacional en ciertas subramas sectoriales que consideraban suficientemente abastecidas por la producción local.^[21] No obstante, las perspectivas de continuar la importación de textiles británicos se mantuvieron firmes, particularmente los hilados de mayor calidad.^[22] Según los voceros del comercio británico, a medida que la industria textil argentina mejorara su calidad y desempeño técnico, aumentaría la demanda para hilados de este tipo.

Como eje central de sus reivindicaciones, las entidades que agrupaban a los importadores de bienes británicos insistían en la complementariedad entre las economías argentina y británica. Así pues, en momentos donde el BCRA anunciaba medidas como la suspensión del otorgamiento de permisos previos de cambio y en coyunturas donde se renegociaban las cláusulas y condiciones de los convenios comerciales, The Review of the River Plate advertía que, en caso de mermar las importaciones británicas, la capacidad de compra del Reino Unido caería en similares proporciones, lo que generaría, consecuentemente, serias repercusiones sobre la economía argentina, pues Gran Bretaña constituía el principal mercado de exportación de la Argentina.^[23] En la misma línea, la publicación oficial de la Cámara de Comercio Británica destacaba la complementariedad entre las economías británica y argentina –frente a la escasa correspondencia con Estados Unidos, productor de bienes competitivos con los argentinos– y consideraba “una noticia alentadora para el fabricante y comerciante británico” el refuerzo de las restricciones a las importaciones estadounidenses tras el retorno de la inconvertibilidad de la libra.^[24] A lo largo de los años, Gran Bretaña conservaba su rol como uno de los principales mercados demandantes de las exportaciones argentinas. En cambio, en cuanto a las importaciones, había perdido progresivamente posiciones frente a artículos procedentes de otros países como Estados Unidos, principal proveedor de máquinas industriales, agrícolas, transporte e insumos industriales a la Argentina desde mediados de la década del veinte.

Restricción externa y presiones de los importadores “tradicionales” por la adjudicación de permisos de cambio a importadores “no habituales”

La situación del sector externo se agravó en el segundo semestre de 1948. El deterioro de los términos de intercambio, el impacto del Plan Marshall sobre los precios internacionales de los bienes exportados por Argentina y las tensiones ante la inminencia de un nuevo conflicto bélico contribuyeron a una profundización del desequilibrio en el balance de pagos y una disminución significativa en la disponibilidad de divisas. La restricción externa no era consecuencia exclusiva de los cambios en la coyuntura internacional, sino de la estructura productiva desequilibrada de la Argentina, la escasa diversificación de sus exportaciones y su dependencia de importaciones clave como insumos, combustible y maquinaria. Por otra parte, las sequías de 1949/1950 y 1950/1951 implicaron una merma de los saldos exportables. El desequilibrio del sector externo obligó a las autoridades económicas a implementar mayores restricciones sobre el acceso al mercado de divisas e incentivos cambiarios para fomentar la diversificación de las exportaciones y el ingreso de divisas.

Adicionalmente, el deterioro de la balanza comercial coincidió con un incremento persistente de la inflación. Entre 1949 y 1952 los términos de intercambio cayeron un 36 % y la inflación promedio alcanzó un 33 %. El incremento de la inflación interna ejerció presión sobre los tipos de cambio vigentes para dar lugar a un atraso cambiario o apreciación de la moneda nacional, en la medida en que las cotizaciones no eran actualizadas en la misma proporción que la inflación –en tanto decisión deliberada orientada a evitar una devaluación con la consecuente transferencia regresiva del ingreso y la erosión de las bases políticas y sociales de apoyo del gobierno–, lo que generó un desincentivo a las exportaciones y un abaratamiento de las importaciones. Por otra parte, el deterioro de los términos de intercambio afectó el ingreso del margen de cambios, que hasta 1948 se había favorecido por los altos precios internacionales de los bienes primarios de exportación y la consecuente captación de la renta agropecuaria a favor de las arcas fiscales a través del accionar del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) y de los tipos de cambio diferenciales. A raíz del deterioro de los términos de intercambio, la Cámara de Comercio Británica advertía que “la gran ganancia derivada de los tipos de cambio diferenciales podría disminuir”.^[25] Esta menor recaudación por tasas de cambio diferenciales se dio en paralelo a una mayor asignación de fondos en concepto de subsidios desde el IAPI a favor de las actividades agropecuarias a partir de 1949.^[26] De esta manera, el IAPI comenzó a desempeñar el rol de asistencia a la actividad privada de manera directa a través de subsidios e indirectamente al hacerse cargo de los quebrantos derivados de la comercialización de los productos agrícolo-ganaderos (Novick, 2004). Paralelamente, se impulsó una política más favorable hacia el sector primario, único en condiciones de aportar cantidades significativas de divisas a la economía argentina, a través de la asignación de permisos de cambio para la importación de maquinaria agrícola, el mejoramiento de los precios que el IAPI pagaba a los productores y la concesión de facilidades crediticias al sector primario.

Con relación al comercio de importación, la agudización de la restricción externa reforzó la administración de las divisas al priorizar los intercambios bilaterales basados en la compensación de saldos. La falta de divisas convertibles acentuó la diferenciación de las importaciones por áreas monetarias. De todas formas, las autoridades económicas resolvieron someter al régimen de previo estudio en cada caso a todos los pedidos de permiso de cambio que se solicitaran para importar mercadería, cualquiera fuera el país de origen a partir del 9 de septiembre de 1948.^[27] En octubre de 1948, el control de cambios se agudizó también en relación con el movimiento de fondos de capitales extranjeros y a las remesas de fondos en concepto de ayuda familiar o turismo al exterior.^[28] Una vez más, la falta de previsibilidad y de selectividad estratégica en las restricciones cambiarias generaba incertidumbre entre los importadores. La profundización de las restricciones generaba expectativas poco optimistas entre los importadores. La Cámara de Comercio Británica advertía con preocupación que el estricto control del mercado cambiario demoraría “un tiempo considerable” en restablecer la normalización de los pagos al exterior, “en particular los servicios financieros y las importaciones”.^[29]

En el marco de una reestructuración ministerial y un recambio de funcionarios al interior del equipo económico del gobierno, en enero de 1949 se dispuso que todas las atribuciones a cargo del BCRA en materia de política cambiaria quedarían, a partir de entonces, a cargo de la Secretaría de Finanzas.^[30] A principios de ese año, el Consejo Económico Nacional determinó que la superación de la crisis del sector externo dependía esencialmente “del aumento de nuestras exportaciones en general y en especial de las ventas dirigidas al sector de países del área del dólar” y, complementariamente, “un régimen sumamente restrictivo en materia de importaciones provenientes de países en los cuales no tenemos suficientes medios de pago”.^[31] Asimismo, el gobierno dispuso la implementación del régimen “sin uso de divisas” en 1949 como mecanismo para afrontar la coyuntura crítica derivada de la escasez de moneda extranjera. Dada la demora en la asignación de permisos previos de cambio, el régimen “sin uso de divisas” permitía solventar importaciones a través del empleo de divisas que los particulares tuviesen radicadas en el exterior, específicamente de aquellos fondos que se hallaran declarados al 31 de diciembre de 1948, en cuenta abierta a su nombre por una firma no bancaria del exterior. Desde la perspectiva gubernamental, la finalidad de los permisos de importación “sin uso de divisas” era estimular inversiones, repatriaciones de capitales en forma de mercaderías y permitir la máxima utilización de créditos comerciales del exterior. Desde la prensa opositora, el régimen “sin uso de divisas” era una manifestación de la ineficiencia del control de cambios, en tanto que el propio Estado habilitaba mecanismos para reingresar divisas a la legalidad que habían sido radicadas en el exterior a través de mecanismos ilegales o al margen de los controles cambiarios, para el pago de aquellas importaciones que no habían sido favorecidas con la asignación de permisos de cambio desde el BCRA.^[32] En efecto, el régimen “sin uso de divisas” era una manifestación de la negativa oficial a la adjudicación de permisos de cambio para satisfacer la totalidad de las solicitudes emitidas por parte de los importadores. Paralelamente, la demora en el otorgamiento de permisos previos de cambio alentaba las transacciones en el mercado cambiario paralelo o ilegal. En una sintonía similar a otras publicaciones críticas de la implementación del control de cambios, la publicación oficial de la Cámara de Comercio Británica en la Argentina señalaba que las normas cambiarias para las importaciones eran tales que “incentivaban las operaciones extraoficiales, ya que la mayoría de los bienes solo podían obtenerse ‘sin el uso de divisas’”.^[33]

Asimismo, la implementación del régimen “sin uso de divisas” en 1949 generó numerosos reclamos por parte de los importadores tradicionales a raíz de la intermediación de importadores “no habituales”. El régimen “sin uso de divisas” derivó en la aparición de intermediarios en la concesión de permisos previos de cambio para financiar el ingreso de mercaderías, lo que generaba fuertes recelos en las entidades tradicionales vinculadas al comercio de importación. Según la Cámara Argentina de Comercio, el régimen de permisos de cambio “sin uso de divisas” habilitaba a particulares vinculados al sistema financiero a solicitar fondos en el exterior para acceder a permisos de cambio “sin uso de divisas”, con la excusa de importar determinado bien financiado con fondos propios. Estos, finalmente, no eran utilizados para concretar una operación comercial, sino que eran ofrecidos a comerciantes importadores que veían demorada o denegada la adjudicación de permisos de cambio por parte del BCRA.^[34] En un registro similar, el Centro de Importadores y la Cámara de Comercio Británica advertían con preocupación que, más allá de la intención oficial de favorecer a importadores habituales del rubro con la asignación preferencial de divisas, en la práctica se otorgaban permisos previos de cambio a “importadores sin experiencia y con inclinaciones especulativas”:

Una de las consecuencias de la escasez de cambio que preocupa seriamente a los importadores establecidos es que muchos comerciantes nuevos y adventicios, atraídos por las posibilidades especulativas que implica, solicitan y obtienen permisos de cambio por sumas que, en muchos casos, no guardan relación con su posición comercial y para bienes que discrepan de las necesidades del mercado. El monto de tal asignación de cambio reduce el disponible para los importadores regulares con el resultado de que numerosas empresas que durante muchos años han sido los importadores reconocidos de ciertos tipos de mercancías, se ven doblemente perjudicadas, ya que no solo se reduce el volumen de sus posibles importaciones al mínimo, pero se encuentran […] forzados a salir del mercado en una línea de comercio que ellos mismos han construido gradualmente durante un período de muchos años de trabajo. […] El efecto de otorgar permisos a importadores sin experiencia y con inclinaciones especulativas […] es que estos, que muy a menudo carecen de la conexión con el extranjero o la posición financiera requeridas, entregan el negocio a empresas que están en condiciones de manejarlo […] con el resultado de que el precio de venta final tiene que ser inflado para dar cabida a una comisión adicional.^[35]

La denuncia sobre la asignación de permisos de cambio para el ingreso de artículos a importadores “advenedizos” ávidos de ganancias rápidas daba cuenta de la presión de los importadores tradicionales para garantizar la asignación de divisas a su favor. Los argumentos esgrimidos para asegurarse el otorgamiento de los permisos de importación se basaban no solo en el supuesto conocimiento de las necesidades del mercado interno, sino en la garantía de los vínculos comerciales forjados con los proveedores extranjeros a lo largo de varios años de experiencia. Por otra parte, la presencia de intermediarios no solo afectaba el negocio de los comerciantes de vasta trayectoria en el comercio de importación, sino que también contribuía a agravar la inflación interna. De este modo, los intereses particulares quedaban amparados tras consideraciones de interés general, con el objetivo de conferir mayor legitimidad al reclamo corporativo en un contexto en el que la agenda gubernamental buscaba contener la inflación interna. Finalmente, la disputa por el acceso a permisos de cambio entre importadores tradicionales del rubro e intermediarios financieros o importadores no habituales derivó en una apelación al Estado como árbitro al momento de designar qué actor debía tener un acceso legítimo a las divisas en tanto recurso escaso y estratégico. Eventualmente, las resoluciones oficiales favorables a los importadores habituales que avalaban “la experiencia y el conocimiento del mercado que poseían las firmas antiguas” y “la exclusión de los recién llegados al comercio de importación” lograron satisfacer las críticas recurrentes de la Cámara de Comercio Británica en lo concerniente al criterio en la asignación de permisos de cambio.^[36] Finalmente, el régimen de importaciones “sin uso de divisas” fue suspendido en septiembre de 1951. Considerando que esta decisión se adoptó en un contexto de deterioro de los saldos de divisas libres y convertibles de la balanza de pagos, puede inferirse que las presiones ejercidas por los importadores tradicionales incidieron en la suspensión de dicho régimen. Paralelamente, se dispuso la habilitación de permisos de cambio con financiación a plazos para la importación de materias primas, equipos y maquinarias destinadas preferentemente a la transformación de materiales nacionales.^[37]

Devaluación de la libra y atraso cambiario

En el marco de la negativa gubernamental a modificar las cotizaciones vigentes en un porcentaje similar a la evolución de la inflación interna, las entidades de representación sectorial vinculadas al comercio de exportación, las ramas industriales orientadas al mercado interno amparadas de la competencia externa por regímenes de promoción sectorial y la prensa más crítica de la política económica del gobierno comenzaron a advertir los problemas derivados del atraso cambiario. La preservación de las cotizaciones vigentes, pese al aumento de los precios internos, alejaba las expectativas de una devaluación impulsada desde el gobierno. Según la Cámara de Comercio Británica, no había dudas respecto a que “cualquier modificación de la política cambiaria de Argentina” recurriría a una intensificación del “recurso de tipos diferenciales en lugar de cualquier alteración del valor de cambio del peso”.^[38]

Sin embargo, un factor externo obligó a una modificación de las cotizaciones en el mercado cambiario argentino. El 18 de septiembre de 1949 el gobierno británico decidió devaluar la libra esterlina un 30,5 % en relación con el dólar, como medida para reanimar las exportaciones hacia los países con moneda convertible. El nuevo valor de la libra esterlina fijado por las autoridades británicas pasó de 4,03 a 2,80 dólares por libra esterlina. Detrás de esta decisión se hallaba el déficit comercial y financiero de Gran Bretaña con los Estados Unidos. La devaluación de la libra tuvo una amplia repercusión en todo el mundo y obligó a veinte países a devaluar su moneda (Schenk, 2010).

Dada la naturaleza de la relación comercial que unía a la Argentina con Gran Bretaña, los voceros de los intereses británicos esperaban que la Argentina devaluara el peso en paralelo a la devaluación de la libra, de modo tal que el poder de compra de la moneda británica no se viera afectado en relación con las importaciones procedentes del país austral.^[39] La presión del gobierno británico para que la Argentina devaluara el peso estaba estrechamente vinculada con el hecho de que, en caso de no devaluarse el peso a la par que la libra, se afectaba el precio de las exportaciones de carnes argentinas hacia Gran Bretaña, exigiendo la Argentina precios más altos por sus ventas.^[40] Cada vez que se renovaban los acuerdos comerciales anglo-argentinos, la delegación británica abogaba a favor de un “sinceramiento” de las cotizaciones oficiales, la asignación de permisos previos de cambio para garantizar el ingreso de las importaciones británicas a la Argentina o la preservación de los precios de la carne argentina exportada al mercado inglés.^[41] Los representantes de los intereses del gobierno británico vinculados al comercio exterior insistían en la cotización artificial de la moneda argentina dada la negativa oficial a actualizar las cotizaciones vigentes al ritmo de la inflación interna, lo cual derivaba en una apreciación del peso en relación con otras divisas. La publicación oficial de la Cámara de Comercio Británica señalaba que: “aún antes de que se devaluara la libra se consideraba comúnmente que el tipo de cambio del peso estaba muy alejado de la realidad”.^[42] En este sentido, se esperaba que el peso fuera devaluado en igual o mayor medida que la libra en relación con el dólar.^[43] Dada la vigencia de cotizaciones oficiales poco realistas en relación con la evolución de la inflación doméstica, la Cámara de Comercio Británica en la Argentina afirmaba que “la artificialidad del valor del peso establecido oficialmente para las exportaciones de carne a Gran Bretaña es un tema recurrente de comentarios cada vez que comienzan las negociaciones anglo-argentinas”.^[44] Según la Cámara, la preservación del tipo de cambio comprador básico al cual se negociaban las exportaciones de carne obedecía a dos motivos: preservar los ingresos del margen de cambio a favor de las arcas estatales a partir de la brecha entre tipos de cambio diferenciales y presionar a Gran Bretaña a pagar mayores precios por la carne argentina exportada.^[45]

En el marco de la renovación de los acuerdos bilaterales anglo-argentinos, el principal motivo de reclamo de la delegación argentina ante la devaluación de la libra era que, a raíz de la desvalorización de la libra en relación con el dólar, se le cobraba proporcionalmente más por lo que importaba del Reino Unido, particularmente petróleo, dado que se trataba de una commodity cuyo precio se ponderaba en dólares.^[46] Desde la perspectiva argentina, los precios de la carne exportada a Gran Bretaña debían incrementarse porque el precio del petróleo se había elevado tras la devaluación de la libra. Por otra parte, según los productores rurales argentinos, el precio de la carne en libras convertido a peso moneda nacional implicaba una cantidad de pesos insuficientes para cubrir los costos de producción. Desde las entidades vinculadas al sector primario exportador se denunciaba que los consumidores británicos adquirían la carne argentina a precios subsidiados, mientras que los consumidores nacionales debían pagar precios más altos por el mismo producto en el mercado interno.^[47] Esta situación generó la retracción en los envíos a frigoríficos y el incumplimiento de los compromisos de entrega de carnes contraídos en los acuerdos anglo-argentinos. La interrupción de los embarques y el incumplimiento de las exportaciones de carne al Reino Unido acordadas en los convenios se debía a que el precio estipulado para las carnes era “notoriamente insuficiente”.^[48]

En medio de las negociaciones, los representantes del gobierno británico se desentendían de las protestas de la contraparte argentina y argumentaban que el valor del tipo de cambio de exportación del peso o el costo de producción a raíz de la inflación doméstica no eran problemas de su competencia.^[49] Asimismo, desde la perspectiva del gobierno británico se enfatizaba que, “a pesar de ciertas ventas de carne a otros países europeos a precios más remunerativos, Argentina no tiene un cliente habitual comparable a Gran Bretaña”.^[50] Y se insistía en que, ante la caída de la oferta de carne argentina, Australia y Nueva Zelanda constituían fuentes alternativas de abastecimiento.^[51] En este contexto, un posible aumento del precio de la carne estaba condicionado por el lado inglés a la ampliación de los permisos de importación en mayores valores y en mayor variedad de artículos, así como a facilidades para la remisión de dividendos e intereses.^[52] De ahí que la actualización de los precios de la carne argentina destinada a la exportación quedó supeditada, por parte del Reino Unido, a la flexibilización de las restricciones cambiarias vigentes en la Argentina.

Tras la devaluación de la libra esterlina y la desvalorización de las monedas de casi todos los países europeos, las autoridades económicas dispusieron un reordenamiento de la clasificación cambiaria y la fijación de nuevos tipos de cambio para los productos de exportación e importación.^[53] El discurso oficial evitaba hablar de devaluación de la moneda nacional y reiteraba la idea de un reajuste de la clasificación cambiaria en función del “nuevo ordenamiento adoptado por los países con los cuales mantienen estrechos vínculos comerciales”, con el objetivo de mantener el valor del peso “frente a la desvalorización de algunos signos monetarios extranjeros” priorizando “las conveniencias de los intereses nacionales”.^[54] La reforma cambiaria de 1949 introdujo un mayor grado de discriminación contra las importaciones del área del dólar, al depreciarse en un porcentaje mayor el peso moneda nacional en relación con el dólar en el mercado libre de cambios en comparación a la libra, en tanto que la devaluación del peso fue proporcional a la de la libra en el mercado oficial de cambios, donde regían cotizaciones más bajas que las del mercado libre.^[55] En consecuencia, las importaciones estadounidenses continuaron relativamente más caras, mientras que los tipos de cambio de las exportaciones tradicionales e importaciones esenciales permanecían inalterados. No obstante, se buscó incentivar aquellas exportaciones con capacidad de expansión en el mercado estadounidense a través de tipos de cambio más favorables. Ello daba cuenta de la intención oficial de canalizar el comercio exterior hacia áreas de divisas libres o convertibles, en un contexto donde primaban las monedas inconvertibles entre los principales socios comerciales de la Argentina.

En agosto de 1950, las autoridades económicas anunciaron otro reajuste del sistema del control de cambios que implicó no solo una devaluación oficial del peso y una reducción en el número de tipos de cambio vigentes,^[56] sino también facilidades para la inversión de capital extranjero,^[57] remesas financieras en concepto de utilidades futuras o dividendos^[58] e importaciones a través del sistema sin uso de divisas o de pagos diferidos.^[59] Asimismo, la adjudicación de tipos de cambio más altos como instrumento clave para el fomento de exportaciones no tradicionales cobró mayor relevancia.^[60] Desde entonces, la discriminación de las importaciones se efectuaría mayormente a través del sistema de permisos previos de cambio y cupos (además de la discriminación que suponían los convenios comerciales bilaterales) más que a través de una multiplicidad de tipos de cambio diferenciales.^[61] En términos generales, el esquema cambiario fijado en 1950 se mantendría sin alteraciones hasta 1955. En adelante, las variaciones tendrían que ver con la asignación de tipos de cambio preferenciales para fomentar la comercialización de bienes que antes se canalizaba a un tipo de cambio básico o en la liquidación de divisas a tipos de cambio diferenciales combinados en distintos porcentajes, mecanismos que operaban como alicientes ante la postergación de una devaluación general del peso.

Conclusión

La intensificación del control de cambios durante el gobierno peronista dio lugar a una serie de reclamos recurrentes por parte de la Cámara de Comercio Británica en la República Argentina ante el BCRA o funcionarios del área económica. Entre ellos se destacaban la insuficiente adjudicación de permisos previos de cambio para las importaciones, la intermediación de importadores “no habituales” en las operaciones comerciales y la artificialidad del valor del peso –o, en términos actuales, el atraso cambiario–, así como su impacto sobre el poder adquisitivo de la libra esterlina y sobre el precio de la carne argentina destinada al mercado británico.

Durante el gobierno peronista, si bien el control de cambios garantizaba a Gran Bretaña el acceso a divisas en un mercado cambiario cercenado por restricciones crecientes a raíz del estrangulamiento de la balanza de pagos, la Cámara de Comercio Británica denunciaba la artificialidad del valor del peso en relación con el tipo de cambio comprador básico que regía para las exportaciones de carne a Gran Bretaña. Se trataba de un tema recurrente cada vez que se retomaban las negociaciones anglo-argentinas por la actualización de las cláusulas de los acuerdos comerciales bilaterales. A pesar de los reajustes de las cotizaciones en 1949 y 1950, el tipo de cambio oficial básico de compra no fue alterado al ritmo de la inflación interna, lo cual constituía una apreciación de la moneda argentina que reflejaba un valor “artificial” del peso y afectaba el poder de compra de la libra. La negativa oficial a alterar las cotizaciones vigentes condujo a la implementación de compensaciones como la adjudicación de permisos previos de cambio para importaciones británicas y la remisión de subsidios a los grandes frigoríficos vinculados al comercio de exportación de carne, en pos de preservar un bilateralismo comercial que experimentaba un progresivo declive desde la década del veinte y que terminaría por enfriarse a mediados del siglo XX.

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