El final de la convertibilidad marcó el ocaso del protagonismo de los grupos económicos locales que se habían consolidado desde la década de 1960 como actores centrales en la dinámica política y económica del país. La extranjerización de la cúpula empresarial estuvo acompañada por situaciones diversas: desde grupos que efectuaron una retirada planificada, realizando incluso ventas de oportunidad y ganancias patrimoniales, hasta los que fracasaron buscando consolidar su core business.

Casi dos décadas después, los estudios sobre empresas y empresarios destacaban un panorama diferente: el gran capital local había recuperado posiciones entre las grandes empresas. Poniendo el foco en dicho fenómeno es posible encontrar que el crecimiento de los grupos locales estuvo asociado tanto a su inserción internacional en el procesamiento de recursos naturales, donde encontramos los grupos tradicionales, como al surgimiento de nuevas organizaciones que se desarrollaron a partir del retroceso del capital extranjero en algunos sectores particulares de la estructura productiva argentina. Entre estos se destaca el energético y particularmente la actividad eléctrica donde gran parte de las empresas trasnacionales, todas ellas de peso a nivel global y que se habían consolidado tras las privatizaciones, emprendieron su salida del país.

Estudiar cómo se desplegó el ingreso de estos nuevos grupos económicos en el sector eléctrico fue la principal preocupación de este trabajo. Las preguntas que lo orientaron tuvieron como objetivo analizar cómo se gestaron e implementaron sus estrategias empresariales en relación con los cambios macroeconómicos, institucionales y regulatorios, así como qué efectos y resultados produjeron tanto en el desempeño empresarial como en el mercado eléctrico.

La investigación demostró que las trayectorias y el desempeño de Pampa Energía, Sadesa, Genneia, Albanesi y Electroingeniería estuvieron vinculadas a qué respuestas ofrecieron sus directivos y accionistas ante modificaciones en el entorno y donde los entendimientos socialmente construidos –concepciones de control– orientaron la acción empresaria, delineando caminos diversos que dieron lugar a la conformación de tres tipos ideales de grupos económicos: orgánicos, de cartera y políticamente inducidos.

La perspectiva teórica marxista tiende a privilegiar una lectura enfocada en bloques históricos, sectores dominantes y fracciones del capital, donde suele existir correspondencia automática entre acción económica y acción política, así como una racionalidad poco problematizada. Las miradas neoinstitucionalistas, a su vez, destacan el rol de las instituciones bajo un sesgo funcionalista donde estas surgen en tanto resuelven problemas de coordinación, pero donde hay poco lugar para el poder, el conflicto y variables ideológico-culturales. Este trabajo enfatizó, por el contrario, la necesidad de indagar la singularidad de la acción empresaria, atendiendo al lugar ocupado por las condiciones macroeconómicas, políticas e institucionales.

Se subrayó que la acción empresaria es intencionalmente racional pero donde los actores no pueden predecir de antemano los resultados de su accionar y por ende realizan apuestas con suerte desigual, donde incluso surgen consecuencias no deseadas, viéndose obligados a reflexionar y readecuar sus estrategias, aunque siempre condicionados por sus propios marcos interpretativos. Dichos supuestos también incluyen el rol que ocupa la intervención estatal, donde el Estado y sus agencias lejos de ser un bloque monolítico cohesionado o un instrumento capturado por el capital, presentan muchas veces un carácter contradictorio. Si los grupos económicos despliegan una estrategia política poniendo en juego diferentes recursos y tácticas, los propios funcionarios estatales tienen también agencia propia, lo que a menudo puede producir amalgama y solapamiento de tareas, disputas por recursos escasos y luchas por imponer una visión propia sobre el vínculo Estado-empresas-empresarios. Como consecuencia, el comportamiento empresario presenta heterogeneidad en sus estrategias, resultados y desempeño, donde estas organizaciones no necesariamente son exitosas e infalibles en garantizar su reproducción, pudiendo ingresar en situaciones que comprometan su continuidad en el tiempo. A su vez, la intersección entre el accionar empresario y la intervención estatal dio lugar a modelos de regulación que no necesariamente coincidieron con los objetivos que sus promotores habían trazado, exhibiendo contradicciones, dificultades en su implementación e incluso resultados no previstos inicialmente.

El estudio tomó como marco temporal los años 2003-2019 donde se implementaron dos modelos de regulación energética que hemos definido como gobernar al mercado (2003-2015) y conformar al mercado (2015-2019). Sus diferencias se expresaron tanto a nivel de los objetivos formulados, como de las políticas implementadas y sus principales beneficiarios.

El modelo de regulación implementado entre 2003 y 2015 puede subdividirse en dos periodos marcados por quiénes fueron los actores que comandaron la política energética y qué matices se introdujeron. El primero, entre 2003 y 2011, cuya preeminencia estuvo en el Ministerio de Planificación liderado por Julio De Vido y el segundo, entre 2011 y 2015, a partir del ascenso de Axel Kicillof en el Ministerio de Economía. Este modelo de regulación buscó subordinar la eficiencia sectorial a objetivos macroeconómicos y distributivos a partir de beneficiar a usuarios residenciales, comerciales y grandes usuarios industriales, en orden decreciente de importancia. Esto incluyó una serie de decisiones como la renegociación de los contratos de concesión con empresas distribuidoras y transportistas, un rol activo de Defensa de la Competencia limitando al capital extranjero y reduciendo los requisitos para los locales, el abandono del modelo de sanción de precios marginalista o la coordinación de las decisiones de inversión desde el Ministerio de Planificación. Así, mientras crecía el cuestionamiento al lugar que el capital trasnacional había ocupado en las privatizadas en la década de 1990, el cambio en las condiciones de mercado y de funcionamiento de la macroeconomía condicionaron fuertemente a las operadoras extranjeras que se encontraron con tarifas y precios pesificados, pero deudas contraídas en dólares.

Este escenario generó condiciones de posibilidad para que un conjunto de inversores y grupos económicos locales comenzaran a insertarse en la actividad. Entre estos empresarios existían una serie de lecturas compartidas sobre la realidad que atravesaba el sector y que fue fundamental para su ingreso: en primer lugar, una expectativa de normalización del funcionamiento del mercado eléctrico. Consideraban que la creciente demanda de energía debido a la recuperación económica iba a requerir mejores precios y tarifas para invertir. En segundo lugar, los directivos de estas organizaciones empresariales detectaron la voluntad política del Ejecutivo favorable al ingreso de capitales locales ya que consideraban que los niveles de regulación de este mercado resultaban más favorables a los locales dada su capacidad de incidir políticamente y cercanía en relación con los extranjeros. Se construyó de esta manera una afinidad electiva entre las perspectivas de un conjunto de empresarios, algunos sin experiencia en el sector eléctrico, y los objetivos del Ministerio de Planificación.

Sin embargo, las estrategias adoptadas por cada grupo presentan notables diferencias merced a las concepciones de control corporativo de quienes estaban al frente de estas. Pampa Energía y Sadesa optaron por adquirir empresas en distress financiero, muchas de ellas con juicios en el CIADI. Quienes lideraban ambos holdings provenían en su mayoría del mundo de las finanzas y contaban con el know-how así como las redes necesarias para reestructurar deudas corporativas. Para los grupos existían dos motivaciones principales para la compra de estas empresas: una perspectiva de mejora patrimonial con revaluación de los activos tras la salida de default de las empresas adquiridas y la perspectiva de que las renegociaciones contractuales significaran mejores precios de reventa. Para el gobierno, cada demanda levantada ante el CIADI era leída como un triunfo político.

Genneia y Albanesi eran dos grupos de tamaño mediano vinculados a la comercialización y distribución de gas natural. Las características del negocio –baja complejidad en la instalación de máquinas térmicas–, las posibilidades de integración vertical –suministro del combustible– y los planes de estímulo a la producción de nueva potencia eléctrica –Resolución 220/07, Energía Plus y Energía Delivery– marcaron sus ingresos al sector. Estos grupos desarrollaron una trayectoria alternativa a la de Sadesa y Pampa Energía. En primer lugar, si bien contaron con socios financieros, necesarios para expandirse dadas las dificultades del mercado de deuda local, la conducción y operación de los grupos quedó a cargo de las familias propietarias. En segundo lugar, optaron por una estrategia de crecimiento orgánico, de inversiones greenfield, instalando nueva potencia térmica cuyos contratos en dólares a largo plazo permitían un flujo estable de ingresos, en detrimento de negociaciones con el Ejecutivo por mejores tarifas en segmentos regulados o expectativas de regreso del esquema marginal. En este aspecto, el funcionamiento del sector terminó por perjudicar a Sadesa y Pampa Energía frente a Genneia y Albanesi ya que la suspensión del modelo marginal llevó a una segmentación del mercado de generación en energía vieja o base y energía nueva. Mientras que, dentro de la primera quedó englobada toda inversión ya amortizada, remunerada con un tope, la energía nueva pasó a contractualizarse con precios que duplicaban o triplicaban a los vigentes en el mercado y contratos a 10/15 años para incentivar la instalación de nuevas máquinas. Grupos como Sadesa, que habían hundido capital en viejas centrales como Puerto o hidroeléctricas como Piedra del Águila decidieron no participar en las adjudicaciones de nuevos contratos ya que consideraban que entrañaban peligros por falta de pago e incumplimiento debido a un gobierno al que le cuestionaban su poca institucionalidad. Por el contrario, Genneia y Albanesi asumieron el riesgo empresario, siendo los primeros en participar de la modalidad de contratos PPA con CAMMESA. Esta apuesta les permitió consolidar una senda de crecimiento e ingresos estables, ya que en efecto fueron cumplidos dadas las necesidades de energía que afrontaba el sistema.

Si Pampa Energía y Sadesa se insertaron en la actividad eléctrica a partir de una concepción de control financiera y Genneia y Albanesi, desde una productiva, Electroingeniería lo hará a partir de incentivos o directrices gubernamentales, conformando un tipo de grupo que hemos definido como políticamente inducido. Su ingreso a Transener en 2005 estuvo marcado por la presión del gobierno por evitar que la compañía de transporte de alta tensión sea adquirida por el fondo Eton Park y cuya preferencia gubernamental, según mostramos en el capítulo 4, era porque “tenía que ser una empresa de ingeniería la que se hiciera cargo” como sostuvo el ministro De Vido. Como segunda cuestión, Electroingeniería se convertirá desde 2004 en el principal contratista de obra pública eléctrica en un contexto de notable expansión de dicho segmento, particularmente en lo referido al transporte de alta tensión y donde todas las obras de importancia fueron adjudicadas al holding liderado por los empresarios Acosta y Ferreyra. Aquí hemos destacado el peso de la dimensión vincular entre los directivos y parte destacable del elenco gobernante de aquel entonces. Sin embargo, no es menor la mirada político-ideológica del grupo: como destacamos en los capítulos 4 y 5, los accionistas de Electroingeniería consideraban que los sectores estratégicos debían ser conducidos por asociaciones público-privadas, donde el Estado tuviese un rol de liderazgo y se fortaleciesen vínculos con países que brindasen financiamiento como China y Rusia. Esta estrategia de crecimiento apalancada en las obras de infraestructura energética recreaba la expansión de un conjunto de constructoras como Techint, Sade o Roggio, vinculadas al complejo estatal-privado durante la segunda etapa sustitutiva.

El modelo regulatorio que comenzó a delinearse en 2003 buscaba como objetivo gobernar al mercado a partir del manejo de precios y tarifas con criterios redistributivos, límites a la operatoria del capital extranjero y coordinación de las inversiones, sean estas públicas, privadas o mixtas. Para 2010-2011, este modelo comenzó a encontrar severas limitaciones en su funcionamiento, destacándose un sistema funcionando al límite de su potencia, problemas en las redes de distribución y deterioro de la ecuación económico-financiera de las prestadoras de servicios públicos, cuyas tarifas congeladas pero costos crecientes por la inflación demandaban ingentes niveles de subsidios. A su vez, la instalación de nuevas máquinas térmicas, algunas muy ineficientes como los motores diésel, contribuía a acrecentar la presión sobre una alicaída producción de hidrocarburos, provocando mayores importaciones de combustibles líquidos, contribuyendo al agravamiento de la restricción externa.^[1] Los déficits fiscales y externos que sufría el gobierno tenían un capítulo aparte en el propio funcionamiento del mercado eléctrico.

El encumbramiento de Axel Kicillof en Economía buscó ofrecer algunas respuestas a las tensiones anteriormente descriptas, aunque también abrió una fuerte disputa por el manejo del área con el Ministerio de Planificación de la cual dimos cuenta en el capítulo 3. Si bien la principal novedad ocurrió en hidrocarburos con la nacionalización de YPF, en el mercado eléctrico se introdujeron algunas modificaciones destacables: se alcanzaron acuerdos con empresas generadoras para cancelar la deuda con CAMMESA a cambio de inversiones, se mejoró la remuneración de la energía base y se concretaron una serie de políticas compensatorias en distribución eléctrica. Esto incluyó desde líneas de financiamiento para obras, hasta reconocimiento de ingresos a las distribuidoras a cuenta de una futura revisión tarifaria absorbida por el Estado vía subsidios. Se buscó ante todo estabilizar la situación y evitar una crisis de magnitudes antes que promover cambios de fondo. Los reclamos empresariales de normalización del mercado bajo los cuales englobaban cuestiones como el regreso al modelo marginalista y la conclusión de la revisión tarifaria no concretada desde 2006, permanecieron aplazados.

Los grupos no fueron actores pasivos de este proceso, ya sea porque buscaron incidir en estos cursos de acción para modificarlos así como porque readecuaron sus estrategias e inversiones. Un primer acercamiento nos lo brindó la lectura que realizaron los ejecutivos de Pampa Energía, quienes reconocieron que su tesis de inversión original no estaba funcionando, situación similar a la que atravesaba Sadesa. La no recomposición de precios y tarifas atentaba contra las previsiones originales que habían trazado desde estas organizaciones.

Ante esto, se ensayaron diferentes respuestas: como parte de las estrategias económicas, ambos grupos buscaron salir de lo que denominaban el “riesgo regulatorio eléctrico” sea mediante el comienzo de su inserción en el sector de hidrocarburos, con la creación de Petrolera Pampa, como con la adquisición de paquetes accionarios en las transportistas de gas TGS (Pampa Energía) y TGN (Sadesa). En este sentido, si bien ambas firmas también estaban reguladas, en este caso por el ENARGAS, presentaban en el horizonte la posibilidad de volver a exportar gas. Además, en el caso de TGS tenía negocios fuera del segmento regulado como la producción y comercialización de líquidos que para 2015 representaban el 70% de las ventas, en su mayoría destinadas a los mercados externos.

Sin embargo, también debe considerarse como parte de la estrategia económica el ejercicio del poder estructural en tanto desinversión. En el caso de Pampa Energía, el grupo mantuvo bajos niveles de inversiones en Edenor, lo que condujo a una acelerada pérdida en la calidad del servicio, y cuya recuperación entre 2013 y 2015 solo fue posibles por el aporte estatal. El holding también recurrió a acrecentar la deuda de la distribuidora con CAMMESA como forma de presión. En el caso de Sadesa, desde la adquisición de los activos en generación por parte del grupo, la inversión efectuada solo cubrió la reposición de los bienes sin ampliación de la capacidad productiva. De hecho, el acrecentamiento de la inversión entre 2014-2015, al igual que con Edenor, solo fue posible debido a financiamiento público, en este caso desde CAMMESA.

Los grupos también elaboraron una estrategia política que buscó por medio del reclutamiento de funcionarios y exfuncionarios construir lazos informales con el Ejecutivo. Dicha estrategia, no obstante, lejos estuvo de mostrarse efectiva, lo que condujo a crecientes enfrentamientos, judicialización de por medio, entre el gobierno y las organizaciones empresarias, particularmente Pampa Energía debido a la situación de Edenor. Esta forma de construcción, a diferencia de por ejemplo la participación directa en la elaboración de políticas, presentó un elevado nivel de contingencia, siendo altamente dependiente de las características de los políticos y el entorno institucional. En un contexto donde los grandes empresarios pasaron de un enfrentamiento creciente (2008-2012) a una confrontación abierta (2013-2015) con el gobierno, Pampa Energía y Sadesa siguieron también este camino, a diferencia de Genneia o Electroingeniería, donde la relación se profundizó.

Esta cuestión estaba vinculada, como hemos venido analizando, a las características que cada grupo adoptó con respecto a sus estrategias y modalidades de inserción. La continuidad presentada por los diferentes programas de estímulo a la nueva potencia térmica y los contratos de abastecimiento con CAMMESA, consolidaron el crecimiento de Genneia y Albanesi. El periodo 2011-2015 estuvo marcado por la estabilidad, tras haber accedido a un mercado con reglas y normas que habilitó un nicho de negocios a partir de los programas de incentivo a la producción de energía mediados por contratos a mediano y largo plazo. Los problemas que continuaron enfrentando los grupos provenían de las dificultades de acceso al financiamiento. Esto produjo en el caso de Genneia, la incorporación de los accionistas del Banco Macro, las familias Brito y Carballo como inversores destacados. Si por un lado permitió una mayor cercanía con el gobierno –la incorporación del Macro había sido una sugerencia del propio De Vido según dijo su entonces presidente–, esto terminará por producir un quiebre al interior del holding con la venta efectuada por su principal accionista, la familia Ivanissevich, a manos del fondo de inversión PointState por discrepancias con respecto a inversiones en energías renovables eólica y solar.

Frente a la reorientación de las estrategias empresariales de Pampa Energía y Sadesa, Electroingeniería se caracterizó por la continuidad en su estrategia corporativa que redundó en la adjudicación de las dos obras de mayor importancia de la historia de la organización: las represas Kirchner y Cepernic y la central Manuel Belgrano II. Dicha relevancia se desprende no solo de la dimensión de las obras y los montos de inversión involucrados, sino también del carácter geopolítico que tienen. Si los últimos años del segundo mandato de Cristina Fernández estuvieron dominados por el mayor acercamiento a China, cuya conclusión será el establecimiento de una asociación estratégica integral en 2014, Electroingeniería se convertirá en ese devenir en uno de los actores empresariales claves del vínculo.

En conclusión, entre 2003 y 2015 los grupos económicos locales se convirtieron en los actores más dinámicos del mercado eléctrico. En un contexto donde el Estado nacional regresó a la gestión de grandes empresas –YPF, Aerolíneas Argentinas, Metrogas, Agua y Saneamiento, entre otras–, el sector se caracterizó por no exhibir nacionalizaciones y la actividad estatal ocupar un rol esencialmente de regulador, generando las condiciones propicias para el ingreso de capitales locales.^[2] Surge así la pregunta de hasta dónde el modelo regulatorio fue efectivo en gobernar al mercado en pos de sus objetivos sobre precios y tarifas.

Si partimos de las estrategias empresariales y sus resultados, el proceso encierra una notable paradoja. Aunque los grupos no pudieron desplegar una estrategia política tendiente a modificar a su favor ciertos rasgos del esquema regulatorio –remuneración de la capacidad instalada, tarifas–, sí contaron con un formidable poder estructural: desinversión en distribución con su consecuente pérdida de calidad del servicio, inversión empresarial en generación solo cuando mediante diversos mecanismos de contractualización, los precios ofrecidos superaron con creces –duplicando, triplicando e incluso cuatriplicando– los precios medios de funcionamiento del sistema eléctrico. Este poder estructural se acrecentó, además, dadas las escasas fuentes de financiamiento e inversión con que contaba el Estado, particularmente su falta de acceso a los mercados internacionales de deuda. Como reverso, la inversión estatal necesaria para sostener la demanda de energía, canalizada sobre todo por medio de CAMMESA, contribuyó al déficit fiscal de aquellos años y, por ende, al deterioro de la macroeconomía. Dicho de otra forma, el Estado contó con la autonomía relativa para formular objetivos propios pero careció de las capacidades para implementarlos. Es más, el carácter que adquirió la implementación de sus objetivos en el sector eléctrico horadó sus capacidades, particularmente las financieras, siendo ambas dimensiones necesarias para que la intervención estatal sea efectiva (Sikkink y Wolfson, 1993; Skocpol, 1985; Viguera, 1998).

La cuestión se inscribe en un problema recurrente al que se enfrentó la Argentina. Canitrot (1975) se preguntó si las experiencias de redistribución de ingresos con eje en el control de precios relativos, entre ellos las tarifas de servicios públicos, carecieron de perdurabilidad debido al accionar de grandes empresas con poder de veto o a las propias características de esas experiencias, con resultados positivos solo en el corto plazo. La experiencia del modelo de regulación energética basado en gobernar al mercado implementado hasta 2015 permite afirmar que sus límites se debieron tanto a los pilares sobre los cuales fue levantado como al vínculo que el Estado construyó con los grupos económicos que pasaron a liderar el mercado eléctrico, con el agravante de que, a diferencia de décadas atrás, la propiedad de las empresas está en manos privadas casi exclusivamente e incluso en el segmento de distribución, la autoridad regulatoria, el ENRE, solo tiene competencia en el AMBA. La instalación de un Estado con poder y capacidad de intervención no depende solo de lo que ocurre dentro del Estado, sino de la relación entre este y otros actores sociales, particularmente los empresarios (Chibber, 2006, 2008). En última instancia, si miramos lo ocurrido en el mercado eléctrico, el Estado siguió bailando al ritmo que marcaba la sociedad civil (G. O’Donnell, 1977).

Si bien durante los años 2003-2015 se produjeron avances notables: Atucha II, la finalización de Yacyretá o las obras de alta tensión que permitieron conectar a la Patagonia con el Sistema Argentino de Interconexión (SADI), esto no puede obturar las tensiones que se fueron acumulando. El fin del funcionamiento por precio marginal redujo las inversiones y llevó a su reemplazo por esquemas de incentivo ad hoc que, pese a lo afirmado por el propio ministro y parte de la literatura (De Vido y Bernal, 2015; Margulis et al., 2011), antes que una planificación a largo plazo buscaron ofrecer respuestas de corto plazo para afrontar una coyuntura apremiante. En distribución las conclusiones son similares: la postergación de la revisión tarifaria pese a lo acordado con los grupos locales generó retrocesos en la inversión y pérdida en la calidad del servicio que finalmente fue abordada con financiamiento del propio Estado mediante fondos para planes de obras (FOCEDE). En ambos casos, los límites del sistema los plantearon los propios actores empresariales a los cuales el Estado no pudo disciplinar. Para finales del ciclo político kirchnerista, los problemas sectoriales eran problemas también de índole macroeconómica contribuyendo tanto a la problemática fiscal como a la restricción externa. Más aún, la decisión de no avanzar en la reformulación de los marcos regulatorios de energía eléctrica y gas natural pese a contar con las mayorías parlamentarias para hacerlo, prefiriendo por el contrario cierta discrecionalidad en su uso e interpretación, habilitó posteriormente a que la gestión Cambiemos refiera sus cambios en la política energética bajo el argumento de “hacer cumplir la ley y los marcos normativos”.

La asunción de Mauricio Macri como presidente en diciembre de 2015 implicó una marcada reorientación de la política económica del país. El sector energético fue uno de los pilares del nuevo programa económico, cuyo diagnóstico partía de la existencia de que era necesario revertir las políticas del kirchnerismo que habían llevado al país a ser importador de combustibles y con un esquema tarifario donde los subsidios contribuían al déficit fiscal y por lo tanto, a la inflación. Frente a esto era preciso aplicar un “sinceramiento” de precios y tarifas. En el mercado eléctrico esto se expresó a partir de la puesta en marcha de un modelo regulatorio cuyo norte era la eficiencia sectorial y la búsqueda por regresar a las reglas de funcionamiento de la década de 1990. Las medidas implementadas produjeron la dolarización de los precios de la energía, una nueva estructura tarifaria de carácter regresivo, el desplazamiento del Estado como coordinador de las inversiones, eliminando también su rol en el financiamiento de grandes obras de infraestructura, y el regreso al principio de subsidiariedad estatal. El mercado eléctrico aquí también funcionó como un mecanismo de redistribución de ingresos, con la diferencia de que fue desde los usuarios, particularmente residenciales, hacia las empresas.

Estos cambios regulatorios le valieron al gobierno el apoyo de los empresarios del sector, quienes en consonancia destacaban la necesidad de “volver a la regulación”, de hacer cumplir los marcos normativos, y donde el gobierno no debía hacerse cargo de las inversiones sino de establecer las reglas necesarias. A su vez, el regreso de la Argentina a los mercados internacionales de deuda se mostraba para un sector con elevados niveles de capital hundido como una posibilidad de acceso al crédito a mejores tasas. De alguna manera, la puesta en marcha de los marcos normativos sancionados décadas atrás significaba ver realizados sus reclamos vinculados acerca de cómo debían configurarse precios y tarifas. Sin embargo, también puede ser interpretado como una búsqueda por la estabilización del mercado, por la construcción de reglas que permitan orientar la acción empresaria, cuestión que como mostramos, quedó entredicha bajo el modelo regulatorio anterior. Ante la dificultad por determinar qué estrategia permitirá maximizar beneficios, la acción de directivos y gerentes se orienta principalmente a garantizar la supervivencia de la empresa, a crear mundos estables que permitan competir y cooperar (Fligstein, 2002). Esto no implica negar que el contenido de dichas reglas cristalice la visión de determinados actores en detrimento de otros, encarnada ante todo en la búsqueda de incidir en la acción estatal como organizador de los mercados (Dobbin y Dowd, 1997).

El consenso entre los dirigentes empresariales estaba marcado entonces por el apoyo al nuevo rumbo regulatorio, crecientes expectativas sobre el arribo de inversiones compartidas en general con el gran empresariado durante los primeros años de gobierno, y un énfasis evidente por la confianza que el sector energético estaba destinado a tener en el nuevo esquema económico.

Bajo un marco de mejora en los precios y tarifas junto a las posibilidades de financiamiento abiertas por el regreso de la Argentina a los mercados de deuda internacional –lo que impactará en energías renovables–, Pampa Energía, Sadesa, Genneia y Albanesi tuvieron una expansión destacable, aunque con estrategias diferenciadas marcadas por el tipo de grupo que fueron delineando desde sus comienzos pero también por los cambios de management que se sucedieron tanto en el final de la etapa anterior (Genneia) como que sucederán en esta etapa (Albanesi). Electroingeniería irá a contramano de los restantes grupos bajo estudio. Su carácter de grupo económico políticamente inducido, el grado de intimidad política desarrollada con el gobierno anterior, así como las inversiones que esto permitió desarrollar, bloquearán ahora su crecimiento ante un cambio del ciclo político.

Entre 2015 y 2019, Sadesa y Pampa Energía implementaron una estrategia que combinó elementos de los grupos de cartera y los grupos orgánicos. Ambas organizaciones buscaron profundizar su especialización en el sector energético sea ampliando su radio de acción en el segmento de generación mediante la adquisición de las empresas privatizadas Ensenada de Barragán (Pampa Energía) y Brigadier López (Sadesa), como participando en los programas de energías renovables (RenovAr y MATER) o llevando adelante una integración vertical aguas arriba con la compra del paquete accionario de Petrobras Argentina, lo que le permitió a Pampa Energía convertirse en uno de los principales actores en el mercado de gas no convencional. Los directivos apostaban a que los cambios regulatorios permitiesen mayores desregulaciones para hacer valer dicha integración vertical –internalizar la venta de gas a las centrales del grupo–, la puesta en marcha nuevamente del mercado a término entre generadores y privados como funcionaba durante la convertibilidad y la convergencia entre los precios de la energía base y los de los contratos o licitaciones.

Esta estrategia, sin embargo, quedó dentro de una concepción de control financiera donde los grupos tuvieron como objetivo aumentar el valor bursátil de las empresas controladas que están listadas en los mercados financieros, efectuar distribución de dividendos y recompra de acciones, en tanto mecanismos de extracción de valor y distribución del efectivo, hasta la realización de ganancias patrimoniales para sus principales directivos y accionistas. En este sentido, el caso de Sadesa condensa una serie de particularidades de esta concepción de control: la diversificación concretada en diferentes empresas del sector de gas natural, desde distribuidoras como Cuyana y Del Centro hasta la transportista TGN, implicó participaciones minoritarias, sin control ni gestión de las firmas, limitándose a percibir los ingresos por los resultados.

Finalmente, ambos grupos también fueron exitosos en la implementación de su estrategia política. Esta incluyó la participación directa de directivos en el gabinete de Mauricio Macri y una densa trama de vínculos informales entre integrantes de las organizaciones empresarias y funcionarios del gobierno nacional. A diferencia de lo ocurrido en el ciclo político anterior, una de las peculiaridades del gobierno de Cambiemos fue la puerta giratoria y la captura regulatoria del Estado por parte de las elites económicas, siendo el Ministerio de Energía y Minería uno de sus principales focos. Los efectos de dicha captura regulatoria se expresaron no solamente en el reordenamiento de las regulaciones, sino en los casos de Pampa Energía y Sadesa en tres cuestiones específicas: las falencias que tuvo la implementación de la revisión tarifaria, donde los grupos se vieron beneficiados mediante Edenor, Transener y Edesur, la privatización de empresas estatales de generación térmica y el tratamiento dado a la denominada por las empresas “deuda por pasivos regulatorios”, donde los ingresos reconocidos por el Estado en materia de incumplimientos de la RTI de 2005-2006 fueron sobreestimados frente a los incumplimientos de las prestadoras con el Estado, que fueron subestimados.

En los capítulos 4 y 5 analizamos cómo los grupos orgánicos crecieron en el sector eléctrico a partir de una estrategia de inversiones greenfield en nueva potencia principalmente térmica y en menor medida renovable. Como hemos señalado, la principal problemática que enfrentaban era el acceso al financiamiento. Las nuevas condiciones macroeconómicas de los primeros años del gobierno de Macri tras el acuerdo con los fondos buitre, les permitieron a Genneia y Albanesi emitir sus primeras obligaciones negociables en el extranjero, siendo de los holdings que registraron mayor endeudamiento en el periodo. Esto fue destacable sobre todo en el caso de Genneia cuya nueva composición accionaria –los fondos de inversión PointState y Fintech, y el banco Macro­­­–, actuó como facilitadora.

En este sentido, si bien las características que asumió la inserción sectorial permanecieron siendo las mismas: crecimiento a partir de nuevos proyectos adjudicados mediante contratos/licitaciones a largo plazo, ambas organizaciones siguieron un camino divergente que se sintetiza en miradas diferentes por parte de los ejecutivos acerca de cómo debe funcionar el mercado eléctrico. Mientras Albanesi tenía como horizonte el regreso a un mercado funcionando bajo la lógica marginal con sus centrales térmicas de ciclos combinados ingresando primeras en el despacho de electricidad dada su alta eficiencia, Genneia defendía las cuotas de mercado que permitían el ingreso de las renovables al mix eléctrico local, un diseño de mercado que se contrapone a la competencia como la entendían desde Albanesi.

Si los grupos orgánicos y de cartera consolidaron su presencia en el sector eléctrico durante la gestión de Cambiemos, merced tanto al nuevo modelo regulatorio como a los cambios en la dinámica macroeconómica y financiera, Electroingeniería siguió un camino inverso, ingresando en un proceso de casi disolución, viendo comprometida su actividad, lo que incluyó la prisión para uno de sus accionistas, Gerardo Ferreyra. Dicho retroceso tuvo dos ejes principales: un cambio en la orientación de la intervención estatal y un activo rol del gobierno contra el grupo en el marco de su estrategia política contra el kirchnerismo.

El primer aspecto involucraba, por un lado, los cambios referidos al rol de la infraestructura energética, donde el nuevo gobierno desestimó la inversión pública y la coordinación de grandes obras que había venido efectuando el MINPLAN bajo el paraguas del Plan Energético Nacional 2004-2019 mientras se orientaba hacia el mecanismo de las PPP que no llegaron a ponerse en marcha. Por otro, la administración Cambiemos partía de un reacomodamiento de las alianzas geopolíticas, eligiendo reforzar los vínculos con Estados Unidos y poniendo en un lugar secundario las relaciones tejidas con China o Rusia. Esto afectó profundamente a las obras en el sector dadas las licitaciones concretadas hacia el final del mandato de Cristina Fernández – Chihuido I, sexta central nuclear, represas Kirchner y Cepernic, Central Manuel Belgrano II – cuyo financiamiento y tecnología eran brindados por esos países. Las represas patagónicas y la Belgrano II, obras de 5 mil y 1,3 mil millones de dólares respectivamente, representaban el 95% del backlog, cartera de obras pendientes de ejecución, del grupo. Su freno produjo que Electroingeniería adoptase una estrategia defensiva de desprendimiento de contratos de obras, terrenos e inmuebles a la espera, finalmente nunca concretada, de que el gobierno revisara lo actuado y decidiese avanzar con los proyectos.

Sin embargo, el nuevo contexto político también llevó a una ofensiva del gobierno contra el grupo, señalándolo como parte del legado de corrupción de los gobiernos kirchneristas, lo que implicó un intento de desplazamiento de la UTE encargada de las represas, así como la venta obligada del paquete de Transener, empresa que Electroingeniería dirigía, a ENARSA.

De esta forma, el grupo quedó doblemente expuesto frente a una coyuntura donde el cambio en la orientación estatal modificó las condiciones de mercado, pero también se debilitaron los vínculos informales que sus directivos habían construido durante el ciclo político anterior. El desarrollo de los años 2003-2015 no pudo ser capitalizado mediante una estrategia de crecimiento a largo plazo debido tanto al carácter de la especialización en obras electromecánicas como a una diversificación no exitosa –medios de comunicación– ni significativa – agroindustria y vialidad–. El no aprovechamiento de las ganancias políticas dejó a Electroingeniería a merced de los ciclos políticos, ingresando en un periodo de elevada volatilidad, siendo proclive a etapas de gran auge, pero también de grandes caídas. El derrotero seguido por el holding alumbra el fenómeno del enraizamiento de la acción económica dentro de un conjunto más amplio de dimensiones políticas y sociales, así como la intervención del Estado está permanentemente recreando y reorganizando el funcionamiento de los mercados, a cuyos periodos de estabilidad le siguen crisis donde se disputan sus vías de resolución.

Entre 2003 y 2019 los grupos económicos locales se expandieron en la actividad eléctrica, utilizando dicho mercado como centro de su acumulación para luego crecer y diversificarse también hacia otros segmentos de la cadena energética. Su crecimiento se refleja en la creciente participación que adquirieron al interior de la cúpula empresarial. Si para 2005 solamente Pampa Energía tenía representación, para 2015 cuatro grupos ubicaban empresas entre las 200 de mayor facturación. Para 2019 si bien uno de sus grupos había visto mermada su participación, Electroingeniería, los restantes con presencia en la cúpula (Pampa Energía, Sadesa y Albanesi) no solo habían aumentado su participación con respecto a las empresas que controlan sino también en lo que hace a su participación en las ventas.

Si observamos cómo evolucionó la rentabilidad, es posible identificar la relación entre las estrategias implementadas y los modelos regulatorios. Durante el modelo que definimos como gobernar al mercado, Pampa Energía y Sadesa tuvieron una rentabilidad ante todo marcada por la volatilidad, dependiente de diferentes mecanismos compensatorios habilitados desde el gobierno –financiamiento desde CAMMESA, planes de obras en distribución por medio del FOCEDE–, mientras Genneia y Albanesi consolidaron un ROE que tendió a mantenerse estable a partir de los ingresos obtenidos por los contratos de abastecimiento en generación eléctrica. Electroingeniería comenzó a ver mermada su rentabilidad hacia el final del periodo cuando las grandes obras en las que participó concluyeron y las nuevas aún estaban en sus etapas iniciales o con cuestiones vinculadas al financiamiento aun sin resolver.

Las modificaciones regulatorias introducidas por Cambiemos encontraron a Pampa Energía y Sadesa como sus principales beneficiarios. Sus balances también se vieron impactados por lo ocurrido en otros mercados donde tenían participaciones como distribución y transporte de gas natural e hidrocarburos. En sentido opuesto, Electroingeniería registra un marcado descenso y volatilidad de sus ingresos. El proceso en el que ingresó el grupo implicó un fuerte aumento de gastos administrativos, debido a los contratistas, y la acumulación de deudas con la AFIP.

El endeudamiento corporativo fue uno de los puntos destacables del ciclo político y económico de Cambiemos. Entre 2015 y 2019 el ratio de endeudamiento creció notablemente para todos los grupos salvo Electroingeniería que, dada la coyuntura crítica que enfrentaba, no accedió a los mercados de deudas, limitándose a cancelar la obligación negociable emitida en 2015. Si en los casos de Pampa Energía y Genneia el endeudamiento lo explica la emisión de nuevas obligaciones negociables, con respecto a Sadesa y Albanesi se recurrió principalmente a instituciones bancarias. Una parte destacable de la deuda tomada por Genneia y Sadesa se deriva de los Project Finance de energías renovables cuyos préstamos provienen de organismos multilaterales y bancos de desarrollo.

Finalmente, si analizamos cómo se utilizó el excedente generado y el endeudamiento corporativo se destaca una serie de particularidades. En términos estilizados, existieron tres ciclos de inversión productiva por parte de los grupos locales: el primero entre 2007-2011 de ampliación de las capacidades productivas, un segundo de amesetamiento entre 2012-2015, y finalmente una nueva expansión entre 2015 y 2019. Por otro lado, dado el carácter de grupos de cartera, Pampa Energía y Sadesa también se destacaron por sus inversiones financieras, los grupos recurrieron a la compra de títulos de deuda y fondos comunes de inversión, aunque también, dependiendo de la coyuntura económica, prefirieron mantener elevados márgenes de liquidez. Los restantes grupos tuvieron una participación mucho menor en estas operatorias, destacándose sobre todo los préstamos otorgados hacia sus empresas subsidiarias. Sobresale también el lugar que la inversión financiera pasa a tener en Genneia tras el recambio de accionistas y el ingreso a su conducción de los fondos de inversión.

Tras dos ciclos políticos de marcados contrastes que implementaron modelos regulatorios diametralmente opuestos, el sector eléctrico quedó cautivo de una dinámica pendular que dio lugar a un sistema caro, rígido e ineficiente. A diferencia de lo ocurrido en la producción de hidrocarburos, sobre todo a partir de 2012 con el rol asignado a la producción no convencional y sus políticas de estímulo, en energía eléctrica las miradas tendieron a permanecer contrapuestas dado que los objetivos planteados también lo fueron. Las marchas y contramarchas, las disputas entre Estado y empresarios por precios, tarifas e inversiones dieron lugar a una permanente inestabilidad o a precarios equilibrios. Si el Estado no siempre fue coherente y eficaz en su línea de acción –reforzando a veces por acción u omisión el poder empresarial–, los actores empresariales tampoco lograron siempre imponer los cursos de acción que consideraron más deseables, viéndose obligados a replantear sus estrategias e incluso, como lo muestra el caso Electroingeniería, careciendo de herramientas para enfrentar coyunturas críticas. Ni tuvieron plena conciencia de sus objetivos ni sus acciones fueron totalmente eficaces. En los pliegues aparecieron las consecuencias no deseadas de la acción.

Este trabajo investigó cómo entre 2003 y 2019 un conjunto de grupos económicos que hasta entonces eran pequeños o no existían pasaron a convertirse en actores de gran relevancia en el mercado eléctrico y, en algunos casos, también al interior de la cúpula empresarial. Cómo elaboraron, gestaron y ejecutaron sus estrategias, cómo buscaron incidir en los modelos regulatorios pero también cómo fueron transformados por estos y qué efectos produjeron las transformaciones macroeconómicas e institucionales, fueron parte de las diferentes dimensiones que se tomaron en cuenta al momento del análisis. Si en la década de 1990 los grupos económicos habían apostado por la desregulación y la apertura económica, una década después este nuevo poder económico volvía a insertarse en sectores estrechamente dependientes del accionar estatal y los vínculos con el sistema político. En su derrotero, estas organizaciones pasaron a convertirse en expertos en mercados regulados.

En este sentido, la tesis realizó aportes en dos direcciones: en el campo de estudios sobre empresas y empresarios, analizando qué singularidades tuvieron los grupos económicos en el capitalismo argentino del siglo XXI, y en el de la literatura sobre el sector energético reconstruyendo la hechura de la política del mercado eléctrico y los procesos de conformación y cambio de los diferentes modelos regulatorios, asignatura vacante hasta este momento. En su recorrido, el trabajo no dejó de abordar algunos de los problemas clásicos de las Ciencias Sociales: la pregunta por el sentido de la acción, la tensión entre agencia y estructura o producción y reproducción, el vínculo micro/macro. Esas preguntas continúan abiertas, lo mismo que ocurre con la cuestión medular acerca de qué rol debe ocupar la energía en el modelo de desarrollo, qué normativa regulatoria debe darse el sector en pos de perseguir objetivos que permitan conciliar derechos, energía asequible para la industria y precios y tarifas que sin destruir el patrimonio de las compañías garanticen las inversiones necesarias.

Este es el punto de arribo del análisis desplegado a lo largo de seis capítulos, pero también el punto de partida para preguntas e inquietudes que merecen ser consideradas a futuro dada su relevancia. En primer lugar, quedan vacantes reflexiones acerca de qué ocurrió con los grupos económicos que pasaron a liderar otros sectores de actividad tras el recambio generado en la posconvertibilidad y cómo pueden ser analizados bajo las categorías propuestas en este trabajo. En muchos de estos casos también se destaca, al igual que en la actividad eléctrica, el rol central que ocupan ciertas regulaciones como ocurre con la electrónica de consumo vía el régimen de promoción de Tierra del Fuego. En segundo lugar, si bien el capital local avanzó posiciones al interior del sector eléctrico revirtiendo la extranjerización de finales de la convertibilidad, no todas las empresas extranjeras emprendieron su retirada del país permaneciendo destacadas firmas trasnacionales como AES y ENEL (ex ENDESA). En este sentido, se desprenden diferentes preguntas acerca de qué estrategias desplegaron estas compañías, si su accionar es asimilable a los grupos locales, o cómo incidieron las mediaciones entre sus casas matrices y los diferentes gobiernos. Finalmente, un tercer conjunto de inquietudes se desprende de la relevancia que ha adquirido en la agenda de investigación actual la transición energética. Aquí, al igual que lo hizo este trabajo, es posible hacer dialogar la literatura sobre empresas y la literatura sobre el sector energético para estudiar cómo la adopción de políticas sectoriales vinculadas a la transición energética incidió en las estrategias empresariales, así como la relación entre empresas de energía y empresas industriales en el Mercado a Término de Energía Eléctrica de Fuente Renovable (MATER) o en la emisión de bonos de carbono.