Eduardo Porretti

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5 La agenda de la política exterior

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1958

En el breve interregno entre ser elegido –el 23 de febrero de 1958– y el inicio formal de su presidencia –el 1 de mayo de 1958– Frondizi desplegó una intensa actividad internacional. Según el propio canciller Carlos Florit, incluso antes de iniciar el gobierno “se decidió ejecutar una política exterior que sirviera a la estrategia nacional de desarrollo e integración nacional” (Florit, 1988: 25-26). Eso iba de la mano de “un ataque frontal a una estructura económica perimida”, enfoque que “alteró profundamente las líneas tradicionales de la política exterior argentina”, lo que también generó un cambio en las alianzas internacionales y en la geometría de la política exterior, y así “sobrevino una modificación en el tipo de relaciones político económicas que vinculaban a nuestro país con el área europea y, particularmente, británica” (Florit, 1988: 25). Florit explicó la relación entre las necesidades en materia económica y la estrategia diplomática desarrollista: “el aumento de la dependencia externa generado por el desarrollo de la industria liviana durante el peronismo requirió un foco nítido en la captación de inversiones extranjeras, buscando el autoabastecimiento energético que permitiera el desarrollo de la industria pesada”.

La matriz de inserción internacional consistió en una combinación de identidad cultural con la agenda de desarrollo, matriz que estuvo presente en la actividad presidencial incluso antes de asumir el gobierno. Una posterior visita a EE. UU. al año siguiente demostró que se reconocía la ubicación de la fuente principal de financiamiento. Sin embargo, Frondizi inició su recorrido por la región. En materia de espacios geográficos relevantes, Florit afirmó que los países limítrofes se consideraban “el ámbito natural de la Argentina en virtud de la unidad religiosa, espiritual, histórica y geográfica, y el reconocimiento de que el desarrollo del país debía ser paralelo al de los otros de la región” (Florit, 1988: 26).

Uruguay y Brasil

El primer viaje de Frondizi al exterior antes de asumir el cargo de presidente fue al Uruguay, el 7 de abril de 1958, evento para el que ya tuvo que enfrentar a militares y políticos argentinos, incluso a correligionarios de la UCRI, contrarios a esa iniciativa. El presidente electo se entrevistó con políticos oficialistas y opositores, brindó un notable discurso en el Congreso Nacional y tuvo que soportar el desplante de los edecanes militares.[1]

Tempranamente, Frondizi planteó en su visita a Brasil aspectos estructurales de su política exterior, combinando los ejes que marcarían ese derrotero: democracia, desarrollo, identidad y modernidad, afirmando que “la democracia política es también democracia económica y social”, poniendo el foco en la estructura económica regional con base en la exportación de materias primas, y enfatizando el rol de la ciencia y la tecnología en el progreso latinoamericano: “la historia marcha hacia el triunfo de la ciencia, la técnica y el progreso social”.[2] En Brasil, Frondizi también destacó el rol de la identidad en la política exterior regional, identidad que la ubicaba en una zona particular de Occidente, con ciertos y determinados valores: “La comunidad latinoamericana fundada en razones de espacio, cultura y fe, era un hecho histórico indudable y podía entrar de lleno en el proceso tecnológico e industrial contemporáneo, bregando por la paz en su pertenencia a Occidente”. Esa identidad marcó el eje de la vocación autonómica regional:

La comunidad latinoamericana tiene un sentido histórico y cultural. Sus pueblos y sus dirigentes afirman la soberanía de sus países. Tienen conciencia plena de que, como naciones libres e independientes, están colocadas en un mismo pie de igualdad, en cuanto a sus derechos y responsabilidades.[3]

Chile y Perú

En sus visitas a Chile y Perú, los ejes discursivos de Frondizi fueron casi idénticos, con foco en la democracia (“Hace treinta años, un gran poeta argentino pronunció esta frase que tuvo luego profundas resonancias: ‘Ha sonado para América la hora de la espada’. Nosotros creemos que ha sonado para América la hora de la ley y del derecho, y ojalá que esa hora marque el comienzo de un ciclo que jamás vuelva a ser interrumpido”) y en combinar la industrialización acelerada con la producción agrícola (“Campo, minería e industria son expresiones de un mismo proceso productivo y, lejos de oponerse, se complementan y se necesitan mutuamente”). En una conferencia en la Universidad de Chile, el futuro presidente recomendaba un fuerte foco en la integración nacional: “¿Qué significa una política de integración económica nacional? Significa explotar todos los recursos disponibles, y no solo aquellos prefijados por un esquema unilateral e interesado de la estructura económica”. Frondizi también advertía sobre los peligros de una integración atropellada:

Debemos conjugar armónicamente los esfuerzos de todos los sectores, y no lanzar a unos contra otros para disputar los magros frutos de esa economía frustrada. Juzgamos que este tipo de acuerdos es preferible a la concertación de las llamadas “uniones aduaneras”, cuya aplicación resulta, en el estado actual de nuestros respectivos desarrollos económicos, poco menos que irrealizable.[4]

Estados Unidos

Los contactos con Washington se iniciaron de inmediato, con fuerte énfasis en asuntos económicos (Devoto y Pelosi, 2009). En febrero de 1958 las conversaciones entre la Embajada de los EE. UU. y el futuro gabinete nacional implicaron la labor de varios diplomáticos de esa delegación, incluyendo al encargado de negocios Clarke Timberlake, quien mantuvo una franca conversación con el vicepresidente Alejandro Gómez.[5]

En todos los encuentros bilaterales se pronuncian dos palabras: crisis y franqueza. Luego de una primera entrevista protocolar, el embajador norteamericano, Willard Beaulac, mantuvo el 8 de marzo un encuentro con el futuro presidente, en el que se hizo un recuento de los asuntos irresueltos en la agenda bilateral. Beaulac mostró preocupación por el nivel de endeudamiento externo argentino y reclamó asuntos pendientes (heredados de la administración peronista).[6] En ese encuentro se habló de una posible misión diplomática de la Argentina a Estados Unidos o de una posible visita del propio presidente y, lo más sustantivo, se acordó mantener comunicación constante y directa. El presidente Dwight Eisenhower declinó la invitación a la asunción de Frondizi, pero el secretario de Estado, John Foster Dulles, convenció al gobierno de que se enviara al vicepresidente Richard Nixon en representación de EE. UU., debido a “la preeminencia del país en los asuntos interamericanos, el período de transición que atravesaba el país, la significativa elección presidencial del 23 de febrero y la conveniencia de encontrarse con el presidente electo argentino”.[7]

Un sustantivo informe del embajador estadounidense muestra a un Frondizi emocionado (recién electo presidente) y pragmático a la vez, con una nitidez en los problemas pendientes y un tono eficientista inusitados para un político latinoamericano, interesado en mostrar que los votos peronistas no condicionarán su mandato y que su relación con los EE. UU. será de un nivel de franqueza y cooperación totales.[8] Nixon –en compañía del secretario de Estado adjunto para Asuntos Interamericanos, Roy Rubottom, y del embajador Beaulac– se entrevistó con Frondizi antes de su asunción. Frondizi detalló los desafíos económicos y solicitó ayuda oficial estadounidense, pero “si bien Nixon señaló la voluntad de Estados Unidos de ayudar, advirtió que la asistencia gubernamental tenía límites y que las necesidades de la Argentina se solucionarían con una combinación de créditos gubernamentales y un gran flujo de inversiones privadas” (Devoto y Pelosi, 2009: 10).

Nixon se entrevistó nuevamente con Frondizi después de la asunción y en su comitiva hubo expertos en asuntos financieros (Beaulac, Rubottom y el presidente del Eximbank, Samuel C. Waugh). Del lado argentino, la reunión contó con la presencia el ministro de Economía, Emilio Donato del Carril; el secretario de Comercio, José Orfila, y el secretario de Relaciones Económico-Sociales, Rogelio Frigerio. El pedido de Frondizi fue similar y la respuesta de Nixon, idéntica, según un telegrama de la Embajada al Departamento de Estado.[9]

La situación financiera argentina fue asunto de preocupación para los EE. UU., interesados en colaborar con la estabilidad institucional de nuestro país. En los prolegómenos de lo que sería la primera visita de Frondizi a los EE. UU., una misión del Fondo Monetario Internacional (FMI) visitó la Argentina en julio de 1958, pero encontró cierto rechazo en el desarrollismo gobernante para llevar a cabo reformas estructurales requeridas por el organismo, de acuerdo con un memorándum del director de la Oficina de Asuntos Internacionales de Finanzas y Desarrollo, Ross Adair, al secretario adjunto de Asuntos Económicos del Departamento de Estado, Thomas Mann (Devoto y Pelosi, 2012: 129).

Inicio del mandato presidencial

En su discurso de asunción del 1 de mayo de 1958, Frondizi hizo un fuerte llamado a respetar el Estado de derecho, a superar la grieta política, a enfocar la energía institucional en la crisis económica, e identificó la política exterior como una herramienta fundamental para mejorar la situación interna. La diplomacia desarrollista combinaría, así, la identidad nacional con la pertenencia a los valores culturales occidentales pero con una fuerte vocación latinoamericana:

Somos hijos de Occidente (…) las relaciones con los países hermanos de Latinoamérica deberán ser llevadas a un plano de completa identificación, especialmente en lo que se refiere a los países limítrofes y de superación de las pugnas por cuestiones limítrofes: debemos concluir con los pequeños problemas de límites y abocarnos a la concertación de acuerdos tan amplios como sea posible, tendientes a impulsar el desarrollo y la integración económica dentro de cada uno de los países.

Desde el inicio de su gobierno, hubo en Frondizi una fe total en los beneficios del desarrollo económico regional –“Para que Latinoamérica sea una poderosa comunidad de naciones es indispensable que cada una de ellas alcance la mayor prosperidad posible, pues el desarrollo de cada nación latinoamericana permitirá acelerar el desarrollo de las demás”–, así como un marcado pragmatismo en materia de comercio exterior:

La Argentina deberá comerciar con todas las naciones de la tierra, sin discriminaciones y sin inmiscuirse en los problemas internos de otros países. El comercio ha sido, históricamente, un vínculo de unión entre los pueblos y puede cumplir un extraordinario papel como factor de integración mundial.[10]

Simultáneamente con la agenda desplegada por la diplomacia desarrollista al inicio de su gobierno, en 1958 tuvieron lugar varios eventos de gran impacto en el escenario hemisférico en general y en las reuniones de cancilleres que se llevarían a cabo durante 1959, eventos que, concatenados, darán a conocer un fenómeno denominado operación panamericana.

El vicepresidente de Estados Unidos, Richard Nixon, visitó algunos países de América Latina con ocasión de desplazarse por la región para representar a su país en la asunción del presidente Frondizi. La recepción hostil que experimentó, particularmente en Perú y Venezuela (especialmente en este último caso, que generó un shock en la opinión pública y la clase política estadounidense), provocó una reflexión sobre la vinculación entre Estados Unidos y América Latina, y abrió un nuevo período de realismo amistoso.

El evento disparador tuvo lugar en Caracas el 13 de mayo de 1958. La dictadura de Marcos Pérez Jiménez había sido recientemente reemplazada por un golpe de Estado acontecido el 23 de enero, mediante un movimiento popular con vinculación con grupos militares liderados por el almirante Wolfgang Larrazábal. Las protestas contra Nixon fueron organizadas por el Partido Comunista de Venezuela y no fueron reprimidas por el flamante gobierno, a cargo de Larrazábal. El impacto de las imágenes fue tan fuerte en los EE. UU. que la Marina ordenó el transporte aéreo de elementos de la 2.da División de Infantería de Marina y la 101.ra División Aerotransportada a las áreas del Caribe, listas para rescatar a Nixon. Finalmente, al regreso del vicepresidente, Eisenhower organizó una gran recepción popular a Nixon en Washington, lo que fue considerado por algunos como un impulso a su campaña presidencial (Glass, 2014). Algunas interpretaciones posteriores sostienen que el impacto del ataque a Nixon en la política estadounidense fue notable, pero que no cambiaría significativamente la política hemisférica hacia Latinoamérica (Zahniser y Weis, 1989).

Las noticias, difundidas por la televisión estadounidense, mostraban que el prestigio de los EE. UU. en América Latina estaba lejos de coincidir con el estereotipo que persistía en su clase política e, incluso, en la opinión pública. En pleno desasosiego, el presidente de Brasil, Juscelino Kubitschek, tomó la iniciativa de escribir a Eisenhower para expresar solidaridad ante las agresiones sufridas por Nixon y sugerir hacer algo para recomponer la presencia de la unidad continental. La respuesta no se hizo esperar: Eisenhower apoyó favorablemente la iniciativa y envió a Brasil a su secretario de Estado, John Foster Dulles. El encuentro entre las diplomacias de EE. UU. y Brasil generó la Declaración de Brasilia, que no sólo buscaba organizar un mecanismo interamericano para promover el desarrollo, sino que subrayó, en su punto cuarto, la marcada vinculación de los dos asuntos más sustantivos en la agenda hemisférica: el principio de la lucha por un mayor desarrollo es inseparable de la seguridad colectiva del hemisferio. La propuesta generó un entusiasmo inédito en la región.

El periodista Licurgo Costa afirmó que la iniciativa del presidente brasileño: “raiu como um petardo no meio das aguas paradas do lago. Despertou as consciencias, articulou uma ação inovadora, galvanizou a opiniao pública en torno de suas idéias, mobilizou, enfim, o Continente” (Gómez Aparicio, 1959).

El gobierno, aún instalado en Río de Janeiro, cursó una comunicación denominada Operación Panamericana o Doctrina de Kubitschek. La propuesta tuvo un eco inmediato en las diplomacias de América Latina, aunque despertó algún malestar en el gobierno argentino, lo que fue disipado por una carta personal enviada por Kubitschek a Frondizi, en la que recordaba su discurso (de alta página de sabiduría política, rezaba la comunicación) pronunciado en Brasil antes de asumir. Frondizi respondió la misiva generalizando la iniciativa, al subrayar que el hecho se trataba de “un estado de conciencia compartido por todos los pueblos latinoamericanos”, buscando una dimensión multilateral al planteo brasileño a Washington (Pelosi y Devoto, 2012: 21).

El año 1958 cerró con un hecho insólito, que podría haber acarreado consecuencias fatales para la estabilidad política del gobierno, pero que fue sorteado con habilidad por el presidente. El vicepresidente Alejandro Gómez no había sido el preferido de Frondizi para la fórmula electoral, aunque el presidente se había mantenido neutral ante la elección partidaria.

Desde el comienzo del gobierno comenzaron a acumularse malentendidos entre Frondizi y Gómez, situación que fue en aumento, dada la desconcertante conducta del vicepresidente, que se negó en varias ocasiones a presidir las sesiones del Senado, su principal responsabilidad. Si bien Gómez hizo saber ante dirigentes políticos su creciente incomodidad con la orientación del gobierno en general, así como su rechazo al rol de Rogelio Frigerio en la administración, parece que el giro copernicano efectuado por Frondizi en torno a las inversiones extranjeras en la industria del petróleo habría sido el detonante para su alejamiento, tras una serie de situaciones extrañas que lo habrían puesto en el centro de la escena de un hipotético complot para reemplazar a Frondizi.

Desde el punto de vista de este trabajo, su alejamiento no tuvo prácticamente ningún efecto, dado que no hay informes sustantivos de las diplomacias extranjeras sobre su renuncia. En todo caso, este proceso podría interpretarse en paralelo al deterioro del papel de la UCRI dentro del gobierno, ante la influencia de otros socios políticos (Potash, 1981 y Babini, 1984).

1959

Progreso y Occidente

En los preparativos de su viaje a los EE. UU., tanto Frondizi como su núcleo de colaboradores estrecharon la relación con la embajada estadounidense en Buenos Aires. Frigerio, primus inter pares entre los asesores presidenciales, tomó bajo su responsabilidad la preparación de la agenda presidencial en los EE. UU., en encuentros mantenidos con el encargado de negocios Clare Timberlake (a cargo de la embajada ante la ausencia temporal de Beaulac) y le informó que la Argentina quería revincularse estratégicamente con Washington y el mundo occidental, tanto en materia política como económica. Frigerio urgió al diplomático estadounidense por una promesa de apoyo concreto en materia de asistencia financiera, lo que no fue respondido de manera satisfactoria. Dos eventos simultáneos muestran cierta concatenación inicial entre ambos gobiernos: el 29 de diciembre de 1958 Frondizi anunció el Plan de Estabilización Económica (que eliminaba restricciones a exportaciones e importaciones junto a otras medidas de desregulación del comercio) y en la misma fecha el gobierno de Estados Unidos, junto a 11 instituciones financieras multilaterales en cooperación con el FMI, anunció un programa de desarrollo de más de 300 millones de dólares para ayudar al gobierno argentino en sus esfuerzos para facilitar la estabilización financiera. Los créditos incluían 75 millones del FMI, 54 millones de bancos privados, 125 millones del Eximbank, 25 millones del Fondo de Préstamo para el Desarrollo, y 50 millones de la Secretaría del Tesoro (Pelosi y Devoto, 2012: 133).

Frondizi fue el primer presidente argentino en realizar una visita oficial a los Estados Unidos. Permaneció en ese país desde el 19 de enero hasta el 1 de febrero de 1959. La visita de Estado a Washington tuvo lugar entre el 20 y el 23 de enero, y el presidente luego llevó a cabo actividades en Chicago, Detroit, Nueva York y Miami.

En un documento informativo, el canciller Carlos Florit expresó que el viaje constituía “el coronamiento de la orientación impresa a la política exterior desde el 1 de mayo de 1958”. El 21 y el 22 de enero de 1959 tuvieron lugar dos llamadas telefónicas de Frondizi con el secretario de Estado Dulles y el presidente Eisenhower. En conversaciones amables –y un tanto informales– se hizo mención del programa de cooperación técnica, a los primeros acuerdos de ayuda y a la posibilidad de ampliar la colaboración a los sectores de hidrocarburos y agricultura. Frondizi manifestó el deseo de la Argentina de implementar acuerdos en materia de armamento, a lo que Estados Unidos respondió que debían efectuarse en compras comunes por la falta de un acuerdo institucional. Sobre este asunto Frondizi mostró cierta insistencia, no debiendo descartarse que por fuera de una preocupación en materia de rearme de Chile, el presidente haya buscado dar una señal hacia las FF. AA., que tenían interés por reequiparse. También hablaron del rol de ambos como mediadores en el litigio entre Perú y Ecuador, y sus intenciones de cooperar para que ese asunto fuera llevado a buen término.

Para culminar, se hicieron alusiones al acercamiento de Frondizi al gobierno norteamericano incluso antes de tomar posesión del cargo, y ambos presidentes elogiaron la decisión de los embajadores que ambos habían enviado a sus respectivos países. Durante el viaje, ante diferentes actores locales y en numerosas ocasiones, Frondizi buscó combinar la agenda específica de acuerdos económico-comerciales con manifestaciones acerca de la identidad y la inserción argentina en el mundo, en relación con lo cual planteó que

la necesidad de fortalecer la ubicación de la Argentina en el concierto internacional y de contribuir, a través de ello, al desarrollo nacional habían inspirado la decisión de traducir en los hechos el reconocimiento de la posición americana y occidental que correspondía a la Argentina (Babini, 1984: 256).

Al dirigirse al Congreso norteamericano, Frondizi llamó la atención sobre la pobreza y la agenda de desarrollo pendiente en América Latina, vinculando dicha situación con los peligros de una eventual insurgencia antisistema, enfoque que se volvió profético ante la tendencia radicalizada que aún no había adoptado la Revolución cubana:

Dejar en el estancamiento a un país americano que es tan peligroso como el ataque que pueda provenir de una potencia extracontinental. La lucha contra el atraso de los pueblos reclama mayor solidaridad del hemisferio que la promovida por su defensa política o militar. La verdadera defensa del continente consiste en eliminar las causas que engendran la miseria, la injusticia y el atraso cultural.[11]

Frondizi también se pronunció sobre la base de la identidad cultural de nuestro país para situar en Occidente su estrategia de política exterior, rechazando una eventual invitación suya al viceprimer ministro soviético, Anastas Mikoyan, para que visitara la Argentina, porque “no interesan estas visitas de gentes de ideologías extrañas a nuestra manera de ser.” Aunque la prensa local estaba concentrada en la visita casi simultánea a los EE. UU. del viceprimer ministro soviético (hospedado en el mismo hotel que Frondizi), las conferencias de prensa y la disertación en el Congreso concitaron la atención de la prensa local:

La coincidencia entre los objetivos político-estratégicos de la potencia norteamericana y los objetivos político-económicos de Frondizi favoreció el encuentro, la actuación del visitante, que fue una revelación para los funcionarios y periodistas que lo trataron, contribuyó a convertir esa visita en un éxito espectacular (Babini, 1984: 261).

Los informes políticos y periodísticos de la época son coincidentes: la visita de Frondizi a los EE. UU. fue un éxito notable. El presidente argentino fue recibido en cámaras empresariales, en Parlamentos, por periodistas y académicos, fue declarado huésped ilustre en varias ocasiones y recibió muestras concretas y simbólicas de apoyo de la política local y federal (Cresto, 2001).

Como mencionamos anteriormente, la narrativa presidencial se centró en la construcción de confianza para obtener apoyo comercial, pero particularmente asistencia científico-tecnológica: “la creación de centros regionales de docencia e investigación, el intercambio de especialistas en materia de desarrollo económico son requisitos indispensables para acelerar el progreso espiritual y material de América Latina”.[12]

Simultáneamente, el presidente dejó claro que la inserción argentina en el contexto internacional derivaba de su identidad cultural:

El continente americano es una comunidad de naciones unidas por la realidad geográfica, por la historia y por la identidad espiritual. Precisamente porque conciben el destino del hombre como destino espiritual, los pueblos de este hemisferio pertenecen históricamente al mundo cultural de Occidente, donde tuvieron origen esos principios de dignidad humana y fraternidad universal.

Frondizi se ocupó de delinear en detalle esa versión moderna de occidentalismo: “Por eso, para los pueblos americanos, Occidente no es condición de enfrentamiento ni de antagonismo. Por el contrario, por ser parte de Occidente, los pueblos del continente americano se saben integrantes de la comunidad universal”.[13] Durante la gira, Frondizi estuvo especialmente atento al rol de la prensa en la construcción de la imagen argentina ante la opinión pública estadounidense.

La estrategia de comunicación resultó efectiva, dado que la visita contó con una intensa cobertura por parte de los medios de comunicación y se usaron todas las herramientas disponibles para la época: conferencias de prensa, entrevistas radiales y televisadas, folletos, discursos traducidos al inglés. Puede que esa estrategia haya estado originada en dos asuntos importantes: la creciente relevancia otorgada por la política a la prensa en los años 50 como creadora de subjetividad y, por otro lado, la exitosa experiencia acontecida en la Argentina previa a las elecciones del 58, con la revista Qué, entre otras iniciativas mediáticas.

La estrategia comunicacional de la gira presidencial fue consciente de las formas históricas de representación de América Latina. Los EE. UU. (los políticos, los empresarios, los periodistas, los activistas y la opinión pública en general) habían tornado su mirada hacia la región en medio de un renovado panamericanismo, recuperando la vocación expresada por Theodore Roosevelt en la “creación de una ‘cosmovisión común’ hemisférica, a partir del intercambio de conocimientos y de experiencias entre intelectuales de los países del Norte y del Sur, con foco en los objetivos de comercio interregional, paz y solidaridad presentes en el proyecto panamericanista” (Zusman, 2011).

Percepciones hemisféricas

La mirada de los EE. UU. sobre la región había ido variando con el tiempo (Rinke, 2016). La región había sido históricamente mirada desde el sitial que otorga una serie de atributos autoconferidos (ética puritana, superioridad racial, destino manifiesto) y de prácticas asimétricas (invasiones, expulsiones, protectorados) bajo la noción de América Latina y el Caribe como espacios disponibles, que habían generado durante el siglo XIX narrativas (y prácticas) antiimperialistas, como las de José Martí y José Enrique Rodó.

Esta mirada había sido reemplazada por el concepto de disputa sobre espacios disponibles ante la proyección extrahemisférica de otras formas civilizatorias, en concomitancia con el crecimiento de los nacionalismos expansionistas europeos, hechos que generaron las condiciones para que la política de Washington mirara con renovado interés la región: “En este clima, como pocas veces –más por conveniencia que por convicción–, un presidente estadounidense (Franklin D. Roosevelt) cuestionó el intervencionismo, apeló a la solidaridad continental y lanzó la política de la ‘buena vecindad’” (Rinke, 2016). Las mutuas percepciones de los latinoamericanos y los estadounidenses comenzaron a cambiar:

Si bien la modernización de Latinoamérica significó un giro en las formas de vida y un cambio de aspiraciones, la diversidad indígena, africana y europea constitutiva de su identidad permaneció como uno de sus sustentos más fuertes. Las élites y las clases medias latinoamericanas, influidas por los medios de comunicación, vieron en la riqueza y las conductas del norte los modelos a imitar. Al mismo tiempo –otra paradoja de esta historia– la “cultura latina” penetró en Estados Unidos por medio de las relaciones comerciales y las migraciones (Rinke, 2016).

Por fuera de los cambios generados en distintas coyunturas históricas, los EE. UU. habían logrado desplegar una verdadera (Salvatore, 2006) maquinaria representacional dirigida a conformar una narrativa que, “al representar simbólica y materialmente las culturas de las ‘Américas’ lado a lado, la del sur como rural, atrasada y tradicional, y la del norte como urbana, industrial y moderna”, generó las bases de una hegemonía cultural que no necesariamente requirió el uso de la coerción.[14]

En ese contexto, la estrategia comunicacional desarrollista en los EE. UU. ponderó no sólo la tensión propia de la Guerra Fría y la relevancia adquirida por la región como zona de disputa, sino que apuntó directamente a la formación de estereotipos y la construcción de imágenes colectivas que influyeran en el proceso de toma de decisiones. Así, Frondizi afirmó:

Considero que la prensa de los Estados Unidos debe realizar un esfuerzo especial en ese sentido. Normalmente el público de este país es informado acerca de los aspectos negativos de nuestras respectivas repúblicas. El periodismo suele poner acento especial sobre los grandes siniestros, las crisis políticas, los disturbios callejeros y las notas sensacionales. Suele ocuparse con preferencia de los actos de los dictadores, de las grandes huelgas y de las revoluciones. Creo que la gran misión del periodismo consiste en explicar a sus lectores por qué se producen esas dictaduras, esas huelgas y esas revoluciones.

Tras su señalamiento contra los lugares comunes, el presidente reclamó:

Considero que la opinión pública de los Estados Unidos no está suficientemente informada con respecto a los esfuerzos que despliegan los pueblos latinoamericanos para alcanzar su definitiva estabilidad política, su progreso social y su desarrollo económico. Tampoco se conocen los logros alcanzados en materia cultural. Sabemos que hay órganos periodísticos norteamericanos que se interesan extraordinariamente por dar información latinoamericana. Estimo que esta preocupación debiera extenderse (Discurso pronunciado en el Club Nacional de Prensa, en Washington, 23 de enero de 1959).

(Neo)panamericanismo: desarrollo o insurgencia

Durante 1959 tuvo lugar una serie de eventos hemisféricos de relevancia para este trabajo. Algunos encuentros estaban previstos en el calendario institucional, pero otros fueron generados por la inquietud regional tras el triunfo (y, sobre todo, la posterior deriva) de la Revolución cubana.

En el mismo año se llevó adelante, asimismo, la iniciativa vinculada a la relación entre los EE. UU. y la región, impulsada por Brasil y conocida como Operación Panamericana, como consecuencia de la agitada visita que había experimentado Nixon por la región. El 1 de mayo de 1959 se celebró en Buenos Aires la II Reunión del Comité de los 21. Estuvo precedida de un encuentro similar que tuvo lugar en Washington en 1958 (con numerosos encuentros equivalentes de 1956 a 1959) y que mostró formalmente una serie de tensiones hemisféricas tanto en materia económica como política.

Por fuera del antecedente inmediato de la reunión en WDC, la conferencia económica de la OEA de Buenos Aires estuvo precedida de varios encuentros previos similares, como la Reunión conmemorativa de Panamá (1956), las conferencias en Washington (septiembre de 1956, enero y abril de 1957) y en la propia Buenos Aires (septiembre de 1957), todas bajo el impulso del Comité Interamericano de Representantes de los Presidentes (CIRP).

En efecto, en la primera reunión informativa de ministros de relaciones exteriores –que se realizó en Washington en diciembre de 1958 y que fuera denominada genéricamente Conferencia Económica pero cuyo nombre formal fue Comisión Especial para la Formulación de Nuevas Medidas de Cooperación Económica–, los resultados no dejaron satisfechas a las delegaciones latinas, que “culparon a los Estados Unidos del fracaso de la misma” (Fernández Shaw, 1962).

Las diferencias entre los reclamos latinoamericanos de asistencia financiera y capacitación técnica y la pobre respuesta estadounidense se vieron plasmadas en el documento final, ya que la delegación norteamericana formuló reservas a 25 de los 44 artículos del proyecto de Convenio Económico General. En medio de un contexto álgido, con acusaciones cruzadas y la tensión propia de la Guerra Fría, “tal vez se comprenda por qué el viaje de buena voluntad hecho a varios países hispanoamericanos por el vicepresidente de los Estados Unidos, Nixon (27 abril-15 mayo 1958), terminara con las manifestaciones de violencia de Lima y los tumultos de Caracas” (Fernández Shaw, 1962).

Entre el 28 de abril y el 8 de mayo de 1959 se celebró la segunda reunión del Comité de los 21 de la OEA en Buenos Aires para una nueva ronda de negociaciones sobre asistencia económica. La delegación cubana estaba presidida por el propio Fidel Castro, quien señaló que era necesaria la ayuda estadounidense para impulsar el desarrollo y acabar con la miseria en América Latina. En este marco y como consecuencia de los fracasos previos en el armado de un mecanismo interamericano formal de asistencia al desarrollo, el encuentro enfocó sus negociaciones en una serie de recomendaciones presentadas para su aprobación por expertos. Básicamente, se elevaron a consideración de los cancilleres dos tipos de solución: la creación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y un paquete de 25 medidas específicas (financiamiento del desarrollo en relación con las inversiones públicas y privadas, expansión del comercio exterior y mercados regionales, comercio de productos básicos y asistencia técnica) para la agenda pendiente en materia económico-social (Pelosi y Devoto, 2012).

Los informes preparatorios indican que para la diplomacia argentina la prioridad era lograr la creación del BID, la implementación de un programa de asistencia técnica y el desarrollo de los mercados regionales, aunque, considerando los logros de la reunión previa, no se esperaba un resultado de gran significación. Las tensiones eran cruzadas, ya que no sólo había una disputa por los intereses, el foco en la asistencia, su velocidad y la vinculación de la pobreza con los fenómenos políticos insurgentes, sino que había marcadas diferencias técnicas en cuanto a la priorización de los mecanismos: mientras que los delegados políticos buscaban conformar el BID, los técnicos de la OEA privilegiaban el fortalecimiento del Consejo Interamericano Económico y Social (CIES). Las instrucciones a la delegación argentina buscaban un equilibrio no sólo entre ambas visiones sino con la delegación brasileña, que inicialmente mostraba una postura más radical en los reclamos a la delegación de los EE. UU., con recomendaciones muy concretas:

Era preciso lograr que “mejore la posición de su país en lo que concierne al financiamiento de los programas y estudios sometidos al Comité”. La delegación argentina asumiría una actitud de conciliación en el caso de que Brasil enfrentara las propuestas de la delegación estadounidense (Pelosi y Devoto, 2012: 31).

En el discurso inaugural, preparado por Florit y pronunciado por Frondizi, se destacó la vinculación causal entre economía y política, y particularmente entre subdesarrollo e insurgencia, el verdadero problema de esa coyuntura. Así, Frondizi afirmó que “no podía haber estabilidad política y social, libertad ni democracia efectiva, sin estabilidad y desarrollo económico”.[15]

La labor de Florit fue clave para marcar la relación entre economía y política, promovió una muestra de la posición de equilibrio del anfitrión (de modo de lograr beneficios para la Argentina y de disputar el protagonismo brasileño en el encuentro) y marcó que la vinculación entre ambas dimensiones (subdesarrollo e insurgencia) debía ser abordada de un modo programático, evitando las narrativas radicales. En la perspectiva de los asesores presidenciales (tanto Rogelio Frigerio, como César Barros Hurtado y particularmente Florit) se observa una nítida apuesta por la modernidad, una visión de la época que traza un diagnóstico crítico pero optimista y propone una salida que se balancea entre la radicalización de la Revolución cubana y el tecnicismo metodológico de los expertos de las instituciones multilaterales.

Florit prepara un memorándum donde le recomienda a Frondizi que destaque lo siguiente:

El mismo podría cumplir tres objetivos fundamentales: 1) ser el inspirador ideológico de la reunión del Comité; 2) trazar desde un foro adecuado las líneas generales de la política continental americana según la concepción de la Argentina, y 3) sustentar políticamente, mediante las debidas referencias, las propuestas de las delegaciones argentinas en la reunión de cancilleres en Washington y en las posteriores reuniones del Comité de los 21 y de los grupos de trabajo.[16]

Esta posición dura pero razonable contrastó con la actitud de Fidel Castro, quien asistió en representación de Cuba y exigió una suerte de Plan Marshall para la región (con 30.000 millones de dólares en 10 años), cuya financiación estuviera exclusivamente a cargo de los EE. UU. y que proviniera de fondos públicos. Otras posturas (el presidente del Consejo de la OEA, Gonzalo Escudero, su secretario general, José Mora, y el secretario ejecutivo de la CEPAL, Raúl Prebisch) reclamaban vigorosas políticas públicas a favor de la industrialización y el desarrollo, puesto que observaban que “la creación del BID era un punto de partida de considerable significación que había que conducir con “prudencia financiera y cierta capacidad imaginativa” (Pelosi y Devoto, 2012: 32).

En términos concretos, la reunión del Comité de los 21 tuvo como resultado una comunicación oficial a la prensa, anunciando la anhelada creación del BID y la organización de la futura agenda de trabajo del Comité en cuatro capítulos: financiamiento del desarrollo económico, comercio exterior, mercados regionales, así como productos básicos y cooperación técnica.

Si bien los asuntos económicos habían recibido tanta atención como los asuntos políticos y de seguridad mutua, se percibía cierta urgencia hemisférica por abordarlos, con foco en incrementar la corriente de capitales públicos y privados dentro del programa de la Operación Panamericana (Pelosi y Devoto, 2012). La Operación Panamericana había sido así incorporada a la agenda institucional hemisférica con la creación de dos subcomisiones que llevarían la relación con la OEA y buscarían fortalecer al CIES.

En ese contexto hemisférico tan particular tuvo lugar entre el 12 y el 18 de agosto de 1959 la Quinta Reunión de Consulta de Cancilleres, en Santiago de Chile, a pedido de Brasil, Chile, Estados Unidos y Perú. La delegación argentina –integrada por el canciller Diógenes Taboada; los embajadores Luis María de Pablo Pardo, Luis Sanz y Raúl Rodríguez Araya, el subsecretario Oscar Camilión, y los funcionarios Jorge Gardella, Enrique Ross, Ernesto de la Guardia, Vicente Berasategui y Julio Barbosa– llevaba instrucciones tendientes a consensuar la labor con otras delegaciones “con el objeto de preservar la paz en la zona del Caribe y robustecer el principio de no intervención y la vigencia de los derechos humanos” (Conil y Paz, 1971). Por primera vez, el mecanismo de consulta se disparó por sucesos hemisféricos, esto es, por las invasiones de grupos armados castristas a Panamá, Nicaragua y la República Dominicana (entre abril y julio de 1959). A su turno, de este último país surgió una acción similar contra Cuba. El consenso alcanzado generó la Declaración de Santiago, que “defendía el sistema de la democracia representativa, condenaba a las dictaduras y ratificaba el principio de no intervención” (Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, 1960). Como rechazo a la represión política del gobierno dominicano (que organizara la Liga Anticomunista del Caribe y repeliera un intento de invasión castrista), la delegación cubana propuso (con el apoyo de Venezuela) una propuesta que luego sería usada contra La Habana, al reclamar la exclusión de los gobiernos dictatoriales del seno de la OEA y la censura a la violación de los derechos humanos por parte del régimen dominicano (Bofill Pérez, 2014).

En la misma línea argumental, el canciller cubano Raúl Roa afirmó, en una alocución que podríamos considerar, medio siglo antes, como una referencia avant la letrre del principio de responsabilidad para proteger (de acuerdo con Naciones Unidas), que la fuerza internacional aplicada a los gobiernos para hacerles respetar los derechos humanos no es intervención. La Declaración de Santiago fue más allá, al incorporar al sistema interamericano principios jurídicos que hasta entonces sólo eran dominio del orden político interno, tales como la separación de poderes, la libertad de expresión, las elecciones libres y la protección de los derechos fundamentales, al tiempo que condenó la proscripción política y los intentos dictatoriales de perpetuación en el poder.[17]

A la labor de la delegación argentina en Santiago le siguió una clara definición del canciller Taboada en su discurso ante la Asamblea General de la ONU, en el cual mostró que su preocupación por desescalar el conflicto internacional generado por la pugna hegemónica entre Washington y Moscú se combinaba de modo nítido con la proyección de la identidad cultural y política argentina en la política exterior desarrollista. Así, Taboada afirmó:

Corresponde dejar perfectamente aclarado que esta misión moderadora de las medianas y pequeñas potencias no implica necesariamente equidistancia en lo que concierne a las posiciones ideológicas en pugna. Por lo que concierne a la Argentina, ratificamos una vez más su plena solidaridad con la línea occidental, a la que pertenece por origen, por afinidad espiritual y por su posición geográfica.[18]

Excurso: Frondizi en la Antártida

Es indispensable crecer hacia el sur, hacia el mar y hacia el frío.

   

Raúl Alfonsín, 1986

Patagonia y desarrollo

En el marco de su plan económico, Frondizi concibió a la Patagonia como un polo de desarrollo regional y como un área estratégica de relevancia por la potencialidad en el sector energético.

El plan de desarrollo patagónico incluyó la explotación de carbón en Río Turbio (Tierra del Fuego), hierro en Sierra Grande (Río Negro), la creación de centros siderúrgicos como el de Puerto Madryn (Chubut), la construcción de centrales hidroeléctricas para el aprovechamiento de los ríos como la del Chocón-Cerros Colorados (Neuquén y Río Negro) y la explotación petrolera en el Golfo San Jorge, en el norte de Santa Cruz, y en la cuenca neuquina mediante la firma de contratos con compañías inglesas, holandesas y norteamericanas (Ruffini, 2024).

La Patagonia, afirmó, sería el escenario de la célebre batalla del petróleo, a la que –obsesionado con la autonomía energética– buscaba vincular con la batalla del acero y con la batalla de la hidroelectricidad, aprovechando las potencialidades del sur argentino. La narrativa desarrollista interactuó con una histórica representación de la Patagonia como reservorio de recursos, concepto político vinculado en el imaginario nacional sobre esa región, construido sobre la base de sucesivos dispositivos comunicacionales (Patagonia-desierto/presidio/rebelde/autónoma). Frondizi articuló esas narrativas con una estrategia conceptual denominada encrucijada de la nacionalidad, que conectaba la batalla del petróleo y la integración energética con el desarrollo nacional (Ruffini, 2024: 5). El plan presidencial para el sur anunciaba una segunda conquista del desierto como continuidad de la tarea de Julio Roca, pero no como batalla civilizatoria sino como desafío al aislamiento y el atraso económico.

Si para Frondizi la Patagonia era la nueva frontera de la Patria, la Antártida era pensada por el desarrollismo como proyección de la historia patagónica nacional, el escenario para una agenda pendiente de tareas tanto de dominación jurisdiccional como de argentinidad, que vinculara la integración patagónico-antártica con el fin histórico del proceso de consolidación del Estado nacional.

La Antártida argentina, que se encuentra ubicada entre los meridianos 25° y 74° Oeste y el paralelo 60 y el Polo Sur, integra plenamente el territorio nacional argentino. Los territorios de la Patagonia, la región noreste y La Pampa estuvieron bajo la dependencia del Estado nacional entre 1878 y 1955. Tiene una superficie de 1.461.597 km2. Al crearse la provincia de Buenos Aires (1820), se estableció que su jurisdicción abarcaba hasta el Cabo de Hornos, incluyendo las islas del Atlántico sur y la Antártida. En 1878 el Estado nacional organizó la Gobernación de la Patagonia, cuya extensión abarcaba la antigua jurisdicción de la provincia de Buenos Aires. En 1884 la Antártida quedó ligada al Territorio Nacional de Tierra del Fuego. En 1943 se creó la Gobernación Marítima de Tierra del Fuego y en 1948 se estableció que la Antártida argentina e islas del Atlántico sur quedaban bajo su dependencia. En 1955 –al provincializar los territorios patagónicos– Tierra del Fuego no fue reconocida como provincia. En 1956 esta provincia recobró su antiguo nombre de Santa Cruz, y Tierra del Fuego volvió a ser una gobernación marítima, permaneciendo como Territorio Nacional hasta 1991 (Ruffini, 2024).

La tarea en la Antártida estaba llena de desafíos (continente de lo ignoto), pero contaba con patriotas (avanzada de la argentinidad en el extremo austral del territorio patrio), por lo que, para la enunciación presidencial, la presencia argentina revestía carácter de hazaña y mostraba el símbolo de la fibra nacional.

Frondizi, al felicitar a los militares y científicos a los que visitó en 1961, vinculó el sacrificio con la patria: “Somos testigos de vuestro sacrificio que afirma nuestra soberanía en la Antártida Argentina. Pero además representáis a la humanidad entera en una de las avanzadas de su lucha contra los medios naturales adversos”.[19]

La conferencia

Como consecuencia del Año Geofísico Internacional (AGI) convocado por la comunidad científica internacional para 1957-58 (según la Dirección Nacional del Ártico), los EE. UU. y la URSS intensificaron su presencia en la región en medio de la tensión de la Guerra Fría, sin formular reclamos propios de soberanía, pero sin aceptar reconocimiento de algún reclamo ajeno. Con la entrada en vigor del AGI, se les permitió establecerse en diversos puntos geográficos (los EE. UU. se instalaron cerca de la base Amundsen-Scott en el polo sur geográfico, mientras que la URSS ubicaría sus estaciones frente a pasos interoceánicos). Con la Guerra Fría arribada a la Antártida, los EE. UU. propusieron en enero de 1958 extender allí por un año la campaña del AGI, mientras que la URSS informó –en la primera reunión del Comité Especial de Investigaciones Antárticas (SCAR) en La Haya, en febrero de 1958– que mantendría sus estaciones científicas hasta finalizar las investigaciones proyectadas, sin respetar la fecha de clausura determinada para el AGI (31 de diciembre de 1958).

La comunidad occidental (incluyendo a la Argentina y a Chile, que lo habían declarado en forma conjunta) era favorable al desmantelamiento de las estaciones científicas temporales al finalizar el plano acordado. El anuncio de la Unión Soviética dejó a Washington ante el dilema sobre cómo exigirle el cumplimiento de lo acordado, y se prefiguró un acuerdo diplomático colectivo como sensata alternativa. Un acuerdo de esta clase ofrecía distintos beneficios:

  • Para la URSS eliminaba inconvenientes de carácter logístico en una zona occidental;
  • EE. UU. y la URSS aseguraban que la Antártida no serviría para aventuras militares;
  • la negativa a dicho acuerdo hubiera implicado desplegarse militarmente en la Antártida, lo que, en el caso estadounidense, habría generado reclamos entre naciones aliadas.[20]

La Conferencia Antártica se inauguró en Washington el 15 de octubre de 1959, en una atmósfera de gran incertidumbre y luego de varios encuentros informales para acercar posiciones.

El 2 de mayo de 1958 la Cancillería argentina recibió la invitación a participar de la conferencia con una nota conceptual que 1) reconocía la necesidad de continuar las investigaciones científicas no obstante la finalización del AGI; 2) proponía un acuerdo entre los países participantes del AGI que efectuaban sus investigaciones en la Antártida; 3) reconocía las discrepancias políticas existentes hasta ese momento y la posibilidad de nuevos desacuerdos internacionales; 4) admitía la existencia de reclamos territoriales, haciendo referencia indirecta a los reclamos superpuestos de la Argentina, Chile y Gran Bretaña, y 5) ratificaba que los Estados Unidos poseían derechos e intereses en la Antártida, por lo cual se reservaba derechos y la posibilidad de presentar futuras reivindicaciones territoriales (Ruffini, 2024: 4). Hubo 12 delegaciones, incluidas las de siete países que reclamaban su soberanía sobre alguna fracción del continente antártico (la Argentina, Australia, Chile, Francia, Noruega, Nueva Zelanda y el Reino Unido), a lo que se agregaba que los derechos territoriales reclamados por la Argentina, Chile y el Reino Unido se superponían de manera considerable, al tiempo que cinco países (Bélgica, Estados Unidos, Japón, Sudáfrica y la Unión Soviética) habían realizado exploraciones unilaterales en la Antártida sin presentar reclamaciones territoriales. Si bien existían ciertos consensos básicos (designar a la Antártida como zona de paz, promover la cooperación internacional y dedicar la región a la investigación científica), no había acuerdo respecto de la fórmula que permitiera postergar los reclamos de soberanía.

La convocatoria puso a la diplomacia desarrollista en un dilema, ya que un acuerdo internacional podría hacer peligrar su política antártica (basada en acciones unilaterales de exploración, ocupación y reclamo de soberanía), pero la negativa a apoyar el acuerdo la aislaría internacionalmente.

La respuesta diplomática del Palacio San Martín, conforme la propuesta de Roberto Guyer: 1) resguardó los derechos de reivindicación territorial (sobre la Antártida y sobre las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur); 2) propuso la utilización exclusiva para fines pacíficos; 3) consideró que los participantes debían tener intereses directos en la zona; 4) propuso un acuerdo previo preparatorio sobre los aspectos técnicos y legales a discutirse, y 5) reiteró que el programa se limitara a los puntos de utilización pacífica de la Antártida y de colaboración científica (Ruffini, 2024: 5).

Durante los 45 días que duró la negociación, la posición de la delegación argentina consistió en ratificar el uso pacífico de la zona y promover la cooperación científica dentro de los límites convenidos, así como buscar que el resultado de la negociación respetara los reclamos originales de las delegaciones nacionales.

La delegación estaba presidida por el embajador Adolfo Scilingo y contaba con un importante grupo de diplomáticos profesionales, entre los que se destacaban Juan Carlos Beltramino y Roberto Guyer.[21] El presidente de la delegación mantuvo informado a Frondizi durante toda la negociación. Scilingo resumió el ambiente de la conferencia:

Las conferencias internacionales tienen su clima propio (el de las corrientes subyacentes) que las antecede. El de la Conferencia Antártica era excepcionalmente cauto y tenso. Era natural. Había clara conciencia, más allá de la disparidad de posiciones, la sensitividad de algunas de las partes, la sensación del choque, el anhelo de lograr los objetivos, las repercusiones mundiales, políticas y estratégicas, del éxito o del fracaso, de que en último análisis, en esa reunión de plenipotenciarios, se trataría de una manera u otra el destino ulterior de la Antártida (Scilingo, 1962: 12).

Entre los objetivos de la delegación argentina estaba evitar la internacionalización del territorio y la creación de un organismo central administrador. Para el gobierno desarrollista era importante, asimismo, frenar los recientes reclamos de soberanía que se sumaban a los históricos y proponer que la zona sólo fuera utilizada para fines científicos, usando el modelo de exploración en el espacio.[22] En relación con el uso del territorio, la delegación argentina sostuvo la necesidad de poner límites a la libertad absoluta, con el propósito de preservar la zona del impacto ambiental.

Pero una propuesta argentina tomó por sorpresa tanto a la delegación estadounidense como a la soviética: la prohibición de las pruebas nucleares y la negativa a usar la región para depositar desechos nucleares. La sorpresiva propuesta provocó una inusitada tensión. Las memorias del presidente de la delegación muestran la evolución de la negociación: el gobierno argentino no podía aceptar el principio absoluto de la libertad de investigación, que, a juicio de la delegación, tenía evidente intención política y buscaba evitar el control multilateral de las exploraciones en la región.

La conveniencia de establecer el uso pacífico de la Antártida adquiría consenso, pero la delegación argentina quería aumentar el control en la zona (Scilingo, 1963: 64). Iniciada la negociación, los delegados argentinos se preguntaron, en público y en privado: ¿Podría haber neutralización efectiva si no se prohibían específicamente las explosiones nucleares? ¿Cómo se determina cuándo un ensayo nuclear tiene fines militares?

La delegación argentina propuso entonces la prohibición de todas las explosiones nucleares en la región, lo que generó estupor en los presentes. El embajador Scilingo detalla:

Tan pronto como la delegación argentina hubo fijado ambas posiciones, la Conferencia entró en crisis hasta prácticamente la víspera de la firma del Tratado: la reacción inicial de incredulidad y asombro provocada por la iniciativa argentina en materia nuclear cedió, paso a paso, gradualmente, en las reuniones informales, a una razonada oposición (Scilingo, 1963: 51).

La primera reacción fue de negativa total. Los otros delegados ratificaron su decisión de usar la región para experimentos nucleares. Luego de varias jornadas de intercambios informales, se pasó a un consenso acerca de la necesidad de tener una consulta previa. Posteriormente, el consenso incluyó el requisito de que todos los Estados parte brindaran conformidad. Se estaba a un paso de la proscripción nuclear. Scilingo pormenoriza:

La conferencia había entrado en su fase final. El tratado tenía estructura, las disposiciones acordadas definirían su naturaleza. Su fisonomía definitiva dependería de la solución de las dos cuestiones pendientes. La conclusión misma del acuerdo dependía de ellas. Agotadas las discusiones y rechazadas todas las alternativas, todas las delegaciones aceptarían, también, finalmente, la formulación argentina en materia de libertad de investigación científica: La libertad de investigación científica en la Antártida y la cooperación hacia ese fin, como fueran aplicadas durante el año geofísico internacional, continuarán, sujetas a las disposiciones del presente Tratado. Toda explosión nuclear en la Antártida y la eliminación de desechos radioactivos en dicha región quedan prohibidas (Scilingo, 1963: 51).

En una estrategia que mantenía el foco en los intereses nacionales pero no desatendía los riesgos de la Guerra Fría, Frondizi percibió el momento histórico como propicio para extender el espíritu de cooperación a todo el planeta:

Con el tratado antártico hallan expresión concreta los nuevos conceptos de cooperación internacional que se están abriendo camino en el mundo. Constituye este tratado el primer intento, llevado a feliz término, de prohibición de las explosiones nucleares. Proscriptas de la Antártida las detonaciones atómicas, la Argentina alienta el ferviente anhelo solidario de que una prohibición semejante se extienda al mundo entero.[23]

Finalmente aceptada, la propuesta de la delegación argentina mostró a una diplomacia enfocada en el objetivo principal: legitimar las pretensiones soberanas sobre la Antártida asumiendo el rol de reclamante, en un contexto de cooperación internacional inédito en el marco de la Guerra Fría. La firma del tratado y su posterior ratificación –efectivizada recién en abril de 1961– evidenció el mecanismo de toma de decisiones de la diplomacia desarrollista. Buscando un equilibrio y dando continuidad a la política exterior, la delegación argentina frenó posiciones a favor de la soberanía absoluta dominante en la conferencia y, con menos recursos materiales y simbólicos que las grandes potencias, construyó un escenario multilateral que posibilitó mantener el statu quo en la Antártida. Exultante, Frondizi resaltó la labor de la diplomacia argentina: “Podemos afirmar con orgullo que la Argentina nunca ha ocupado, como hoy, tantas situaciones de trascendencia en los organismos internacionales de mayor significación” (27 de agosto de 1959). Obtenida la firma, la diplomacia desarrollista tuvo que atravesar un largo proceso (hasta abril de 1961) hasta lograr su ratificación parlamentaria. En el gobierno y en parte de la Cancillería, la firma del tratado fue percibida como un éxito diplomático (tanto por lo logrado, como por lo evitado, así como por el protagonismo argentino en las reuniones preparatorias y oficiales).

Como en otras oportunidades, el protagonismo externo del gobierno desarrollista (tanto por una delegación de carácter profesional como por la temprana diplomacia presidencial practicada por Frondizi) sirvió para desviar la atención de los medios y los actores políticos de la crisis doméstica. Sin embargo, el tratado suscitó opiniones contrarias por parte de diversos actores involucrados en la toma de decisiones y también de diversos grupos de interés (Colacrai de Trevisan, 1997).

Políticos, expertos en Derecho, académicos y exdiplomáticos cuestionaron duramente la suspensión de los reclamos por la soberanía, la inconstitucionalidad de su contenido y el perjuicio que ocasionaba para la tramitación de las cuestiones de límites y la recuperación de las islas del Atlántico sur (Ruffini, 2024). Las FF. AA. ejercieron una marcada influencia en el proceso, monitoreando detalladamente la negociación y la posterior ratificación parlamentaria. La Armada envió un representante oficial para la firma, mientras que el Ejército se pronunció negativa y públicamente contra el tratado, expresando que internacionalizaba el espacio regional y congelaba la reclamación soberana argentina: “Con un tono imperativo –que irritó a la Cancillería–, el secretario de Guerra, teniente coronel Jorge Leal, reclamó por la imposibilidad de enviar observadores y los aspectos que afectaban el desarrollo de las investigaciones científicas” (Colacrai de Trevisan, 1997).

Frondizi y Florit buscaron, a través del secretario de Guerra, apaciguar las inquietudes castrenses, sólo para tener que enfrentar luego el bloque político de la oposición parlamentaria. La UCRP invocó la pérdida de soberanía y la internacionalización de la Antártida como acuerdos contrarios a la posición nacional: “Los intereses superiores del país se ven sacrificados a los pequeños rencores internos. La responsabilidad del Sr. Canciller es en este caso inusitadamente grave” (Colacrai de Trevisan, 1997). La UCRI buscó el apoyo de una coalición de partidos políticos e intentó la aprobación parlamentaria, mientras tenía lugar la elección legislativa de febrero de 1961. El debate en el Congreso fue agitado. Si bien en el Senado obtuvo un trámite rápido, se aconsejó que la firma del Tratado fuera ratificada, el giro a la Cámara de Diputados en septiembre de 1960 mostró el enfrentamiento entre la Unión Cívica Radical del Pueblo y la Unión Cívica Radical Intransigente del presidente Arturo Frondizi. La sesión más crítica fue el 14 de abril de 1961, a la que asistieron funcionarios clave en la negociación, tales como el canciller, el ministro de Defensa y los secretarios de Guerra. Tras un duro debate, el Congreso aprobó el Tratado el 25 de abril de 1961 mediante un texto que devino en la Ley Nacional 15802/61, lo que permitió que la Argentina depositara el instrumento de ratificación en junio de 1961, en coincidencia con Chile y Australia.

La visita

En ese marco tuvo lugar el primer viaje de un presidente argentino a la Antártida (Bianchi, 2019). La iniciativa de la Marina se limitaba a sobrevolar las bases navales. La propuesta del secretario de Marina, almirante Gastón Clement, tenía como objetivo mantener un encuentro estrecho para debatir sobre política doméstica e internacional con Frondizi, quien había viajado acompañado además por el provicario castrense, monseñor Victorio Bonamín. Frondizi optó por hacer la travesía por mar en el barco Bahía Aguirre, que no era un buque de guerra, lo que mostraba cautela ante las disputas en torno a la Antártida, y fondear en la Bahía 1.° de Mayo de la isla Decepción. Ya en el destacamento naval, Frondizi leyó un discurso que fue transmitido por radio al continente, en el que hizo mención específica al tratado antártico y destacó el rol de la diplomacia nacional por la inclusión del artículo quinto:

Constituye este tratado el primer intento llevado a feliz término de prohibición de las explosiones nucleares. Proscriptas de la Antártida las detonaciones atómicas, la Argentina alienta el ferviente anhelo solidario de que una prohibición semejante se extienda al mundo entero.

Tras la visita de Frondizi se intensificaron las acciones en la región. La estrategia diplomática desarrollista respecto de la Antártida fue integral e incluyó acciones que ratificaban el reclamo de soberanía y el interés de mantener un uso pacífico y de cooperación científica de la Antártida:

  • Trabajos hidrográficos, oceanográficos, biológicos de determinación de la convergencia antártica, aerofotos, balizamiento, meteorología y glaciología.
  • Acciones del Instituto Antártico Argentino en biología, geología y oceanografía.
  • Primer vuelo al Polo Sur durante la campaña de 1961-62, a cargo de la aviación naval.
  • Izamiento de la bandera argentina en el Polo Sur, por la Armada, 6 de enero de 1962 (Guzmán, 2020).

Si bien el viaje reconcilió temporalmente a Frondizi con los sectores que se oponían al tratado antártico (en especial, con el Ejército), su desplazamiento generó incidentes diplomáticos con Chile –lo que deterioró, parcialmente, la colaboración binacional en la Antártida experimentada desde 1948, así como agudizó la tensión en torno a la disputa por el Canal de Beagle– y con el Reino Unido. Ante la controversia suscitada, el presidente se limitó a afirmar ante la prensa que

Ir a la Antártida trasciende mi figura, es un gesto de adhesión a los compatriotas que son vigías de la Patagonia en aquellas regiones. Esta visita la sentía como necesidad y un deber de argentino y de presidente. En ningún modo ha sido un desafío a nadie sino una reafirmación de nuestra soberanía, un hecho que nos asciende y coloca de cara a la historia.

El Palacio San Martín desplegó una estrategia diplomática para disminuir la tensión con Chile mediante un acuerdo sobre otras disputas de soberanía, que culminó en la firma de un protocolo firmado el 22 de marzo de 1960 entre Frondizi y el presidente chileno, Jorge Alessandri, en Santiago de Chile, por el cual se acordaba someter al arbitraje del gobierno británico (o en su defecto, del presidente de la Confederación Suiza) la disputa limítrofe en la zona de río Encuentro, mientras que la disputa del Beagle sería sometida ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de La Haya.

El protocolo tiene antecedentes y eventos posteriores. Como antecedente, la Declaración de Los Cerrillos de febrero de 1959 entre Frondizi y Alessandri, en la que ambos mandatarios se comprometían a “entrar de inmediato en negociaciones encaminadas a encontrar las fórmulas arbitrales adecuadas, que permitan resolver los diferendos existentes”. Posteriormente, el gobierno argentino decidió el 30 de octubre de 1964 someter el caso a la CIJ, lo que fue recibido positivamente en Chile, evento seguido de intentos diplomáticos bilaterales en 1965. En 1970 se acordó someter la disputa a la corona británica. El laudo arbitral de la Reina Isabel II de Gran Bretaña adjudicó en 1977 a Chile las islas Picton, Nueva y Lennox (a las que se considera como una unidad), sumado al islote Snipe, en virtud de la posesión chilena, mientras que a la Argentina le quedarían las islas Becasses y una zona de navegación para el libre acceso a Ushuaia. El laudo arbitral fue celebrado y aprobado en Chile pero declarado nulo por la dictadura argentina, lo cual generó una escalada militar en diciembre de 1978 tras el fracaso de un encuentro bilateral en El Plumerillo entre Videla y Pinochet en enero de 1978 (Guzmán, 2020: 93).

El reclamo inglés, en cambio, fue cortés y motivó el humor presidencial: “La protesta británica estaba redactada con el tradicional buen humor de los ingleses: lamentaban que el gobierno argentino no hubiera informado que el presidente Frondizi iba a visitar territorios de Su Majestad Británica, para rendirle los honores correspondientes” (Luna, 1962: 117).

La aprobación del tratado y la visita a la Antártida fueron parte de una estrategia diplomática de un gobierno jaqueado por la crisis doméstica y en medio de un tenso contexto internacional. Frondizi consideraba que el mundo se dirigía hacia la distensión y el desarme, por lo que la Argentina, como potencia mediana, debía consolidar mecanismos de cooperación con foco en el desarrollo y en un nuevo modelo de relaciones internacionales con base en la coexistencia pacífica, una perspectiva de la diplomacia desarrollista conocida como mundo uno: “Un escenario internacional completamente globalizado y desnuclearizado, en donde primara la cooperación entre los Estados, y por tal motivo, la adhesión al Tratado puede ser entendida como ícono dentro de su política exterior” (Guzmán, 2020).

Roberto Guyer fue más allá: interactuó con los asesores presidenciales y con los diplomáticos profesionales, buscó instalar a la Argentina en una política exterior de proyección extrarregional y consideró el impacto que esta iniciativa podría tener en el reclamo argentino en el Atlántico Sur contra la usurpación británica:

La República desarrolla una activa política que trasciende lo americano y que tiene características mundiales. Esta incidencia extracontinental, estrictamente de acuerdo con nuestra política tradicional de defensas múltiples, nos permitirá también en última instancia dar mayor vigor a nuestra política interamericana. Asimismo podría afectar el problema de las islas Malvinas y quizás, incluso, asegurarnos su devolución (Agüero, 2010: 95).

El objetivo final de Guyer era lograr una entente antártica del hemisferio sur, esto es, una alianza geopolítica independiente del Atlántico Norte, con países con intereses comunes, en un eje que inicialmente convocaría a la Argentina, Australia, Sudáfrica y, finalmente, Chile:

Los integrantes del hemisferio sur podrían pues colaborar, en forma conjunta, con EE. UU. frente al peligro que significa la URSS. Pero, asimismo, constituirían una constelación política suficientemente respetable como para que EE. UU. tome en cuenta sus intereses en la Antártida, allí donde difieren con los suyos propios.

Guyer buscaba utilizar el Tratado Antártico para limitar el accionar de las potencias y coordinar esfuerzos diplomáticos con nuevos aliados, como Australia. La propuesta encajaba en la estrategia diplomática desarrollista de múltiples apoyos, y buscaba asimismo tomar distancia de la disputa entre las grandes potencias. Con claridad, identificaba la ubicación argentina, así como la independencia en materia de decisiones, combinando ideales con intereses: “Estando la República definida firmemente dentro de Occidente debe, dentro de éste, mantener la mayor independencia. A fin de estar siempre en la posición de aliado y nunca de satélite. Debe actuar coordinadamente con países con intereses similares” (Agüero, 2010: 97).

La diplomacia argentina se diferenció de los EE. UU. y de la URSS con el fin de construir una entente antártica con países del hemisferio sur, a propuesta de Roberto Guyer. Así, el sistema antártico (expresión acuñada por Guyer en 1973) pudo evolucionar desde una iniciativa simple a un esquema institucional de notable complejidad, que fue incrementando la materia, los sujetos y el ámbito geográfico de aplicación. Con la misma dinámica, la política antártica nacional evolucionó, de modo que dejó atrás un esquema basado en la exploración y la ocupación, hacia un complejo entramado de actores institucionales en los escenarios internacionales y en el terreno que se enfocaron en una agenda diversa y creciente, con objetivos legales, ambientales y científicos abordados de manera integral.

En medio del atolladero de la Guerra Fría, jaqueado por los militares, representando un país sin poder y afrontando el escenario inédito de las primeras negociaciones por la Antártida, el presidente Arturo Frondizi, apoyado en sus asesores y en diplomáticos profesionales, condujo la política exterior argentina para que fuera decisiva en la creación del sistema antártico, un ejemplo de cooperación internacional alineado con los objetivos prioritarios de la diplomacia desarrollista.

1960

Un presidente estadounidense en Bariloche

La visita a la Argentina de Dwight Eisenhower se dio en el marco de una gira por la región. En efecto, el presidente de los EE. UU. visitó también Brasil, Chile y Uruguay, por distintos motivos. El periplo tenía como objetivo conocer de cerca la situación real en la región; tener, al decir del subsecretario Rubottom, impacto en el área, y ratificar que los Estados Unidos quieren paz, justicia y libertad (Pelosi y Devoto, 2009), en una ocasión que también fue aprovechada para que Eisenhower estuviera presente en la nueva capital brasileña, que iba a ser inaugurada en abril por Juscelino Kubitschek.

Christian Herter, el flamante secretario de Estado (quien asumiera en febrero en reemplazo de John Foster Dulles), fue el factótum de la gira, proveyendo motivos (Uruguay por su estabilidad democrática, Chile por su liderazgo político, Brasil por su escala a nivel internacional y la Argentina por la relevancia de su programa de estabilización económica) para la visita en cada una de las naciones del sur americano. El arribo del presidente Eisenhower obligó a una revisión del estado de la relación bilateral, particularmente en lo relativo a la agenda económica (Devoto y Pelosi, 2009).

Con base en un memo preparado por el consejero de la embajada argentina en Washington Roberto Alemann, la diplomacia argentina (en coordinación con distintas áreas de gobierno) consolidó una agenda de trabajo diversa, pero con fuerte énfasis en las necesidades argentinas en materia de asistencia financiera y en la vocación del gobierno argentino en recibir cooperación técnica para la industrialización nacional.

Por fuera del análisis de la compleja situación financiera argentina en lo relativo a las instituciones de crédito internacional –Fondo Monetario Internacional, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Corporación Financiera Internacional (CFI), Asociación Internacional de Desarrollo y Banco Interamericano de Desarrollo (BID)–, la diplomacia argentina buscó aprovechar la visita de Eisenhower y su nutrida comitiva para dinamizar el deficitario comercio exterior argentino hacia dicho país, a partir de la competencia ejercida por los productores agropecuarios europeos en el mercado estadounidense. Con todo, buena parte del trabajo de ambas diplomacias tuvo que centrarse en un acuerdo de aviación comercial, que enfrentó varios desafíos (Devoto y Pelosi, 2012: 81). Desde la mañana del 26 de febrero de 1960 –en la que el presidente estadounidense aterrizara en el aeropuerto internacional de Ezeiza en el marco de su gira sudamericana, y era recibido con todos los honores de una visita de Estado–, las conversaciones bilaterales entre los mandatarios y sus delegaciones, a lo largo de toda la visita, giraron en torno a dos ejes: el apoyo económico estadounidense y la amenaza cubana en la región.

Según Morgenfeld, siguiendo la interpretación tradicional sobre la estrategia desarrollista frente a Washington, Frondizi buscaba regatear con los Estados Unidos, proponiéndose como interlocutor frente a Cuba a cambio de apoyo en créditos e inversiones y mayor equilibrio en el intercambio comercial bilateral. Como resaltó el mandatario argentino durante su vuelo a Bariloche a bordo del Columbine III, el país se enfrentaba a dos problemáticas centrales en el campo económico: la batalla por el acero y la construcción de autopistas, para las cuales se precisaban grandes inversiones del sector privado.

De esta forma, “se esperaba que el apoyo económico estadounidense tuviera un impacto positivo sobre el empleo y el nivel de vida argentino, y ayudara a fortalecer su imagen frente al electorado argentino” (Morgenfeld, 2018). A lo largo de las reuniones se habló de la situación mundial y las distintas estrategias que podría desarrollar la Unión Soviética para aumentar su influencia en la región, considerando el antecedente cubano. Sobre este fenómeno, Eisenhower señaló el peligro al que se enfrentaba todo el continente, y apeló al acompañamiento argentino para intentar controlar la situación.

En la mirada de Morgenfeld, en un contexto de creciente radicalización del proceso cubano y un gobierno con una debilitada imagen interna, el saldo de la visita no parece haber sido demasiado positivo: ni Frondizi logró mejorar su posición frente al electorado argentino, ni Eisenhower obtuvo el apoyo a su política anticastrista. Sin embargo, aunque la ayuda económica que recibió la Argentina de Estados Unidos se alejaba de lo pedido por Frondizi, la visita contribuyó a suavizar las relaciones entre los dos países e incluso facilitó la aprobación de un importante préstamo destinado a la construcción de autopistas y viviendas, además de la postergación del pago de deudas de corto plazo (Potash, 1999).

En el discurso pronunciado en el Plaza Hotel de Buenos Aires en la comida ofrecida a Eisenhower, el 26 de febrero de 1960, Frondizi retomó los tópicos habituales de su estrategia diplomática:

  • Pertenencia a Occidente e identidad cristiana.

Su visita se realiza en vísperas de negociaciones de profunda gravitación para nuestro tiempo, en las que llevaréis la doctrina, las inquietudes y las aspiraciones de Occidente para contribuir al establecimiento de las condiciones básicas de la paz y la convivencia entre todos los países del mundo. Rechazamos como inmoral y contraria a la ley de Dios toda conquista fundada en el derecho de la guerra.

  • Respeto a la soberanía nacional.

La atenta vigilancia de la coyuntura contemporánea nos determina a poner de relieve nuestro derecho a participar de las decisiones que se adopten en el concierto internacional con el propósito de mejorar la convivencia entre todos los pueblos del mundo. Este derecho, común a todas nuestras naciones hermanas, es consecuencia de la unidad de la historia de nuestro tiempo. Cualquier lesión a este principio involucra, directa o indirectamente, vulnerar una de las vigencias fundamentales de la democracia concebida en el orden internacional.

  • Vínculo entre desarrollo y democracia.

Más de dos tercios de la población del mundo vive en los países menos desarrollados del Asia, África y América Latina. (…) De la respuesta adecuada que se dé a sus anhelos de mejoramiento económico y social dependerá, en buena medida, el destino del mundo libre. Estos países ya no se resignan a vivir en la escasez y en el atraso. Están firmemente decididos a participar del progreso contemporáneo, al que han contribuido directa o indirectamente con sus sacrificios. Sólo cabe preguntarse si lo harán en la libertad y en la democracia o si recurrirán a la dictadura para imponer a sus pueblos grandes privaciones.

  • Cooperación internacional basada en la autodeterminación.

Estamos dispuestos a participar de todas las formas de cooperación económica interamericana e internacional sobre la base de una asociación de naciones libres y en pie de igualdad, sin concesiones contrarias a nuestra más absoluta autodeterminación.

  • Vocación americanista, al mismo tiempo, universal.

Hemos defendido permanentemente el derecho de los pueblos a disponer de su propio destino. Nuestro destino americanista no excluyó ni excluye nuestra vocación universal. Fue un eminente argentino quien sintetizó ese hondo sentir cuando expresó: “América para la Humanidad”.[24]

El foco de Frondizi en la vinculación entre desarrollo nacional, soberanía y democracia fue recordado por Eisenhower en un brindis durante su visita a Bariloche, al citar las palabras del presidente argentino en el Congreso de los EE. UU.: “Sin desarrollo nacional, ni la riqueza ni el desarrollo son posibles. Si hay miseria y subdesarrollo en un país, no sólo la libertad y la democracia resultan condenadas, sino que la misma soberanía nacional está en peligro”.

El visitante fue claro:

Had I the words to express my deepest thoughts, you would know the full extent of my respect, admiration, and friendship for you, first felt when you visited my country 13 months ago. At that time you said in an address before a joint session of the United States Congress, “Without national development, no welfare or progress can exist. When there is misery and backwardness in a country, not only freedom and democracy are doomed, but even national sovereignty is in jeopardy” (Eisenhower, 1960).

Finalmente, en materia de logros concretos, destacamos que el 29 de febrero de 1960, en el hotel Llao-Llao de Bariloche, Frondizi y Eisenhower firmaron la Declaración de Bariloche, que promovía la cooperación económica internacional y reivindicaba el sistema interamericano y las instituciones democráticas fuertes.

La crisis hemisférica

La diplomacia desarrollista estuvo marcada a fuego por los límites generados en la región por uno de los momentos más críticos de la tensión propia de la pugna hegemónica entre Washington y Moscú. En un marco de volátil crisis hemisférica que no paraba de escalar, el aparato de defensa y seguridad de los EE. UU. comenzó a desarrollar estrategias contra la Revolución cubana. Gordon Gray, asistente especial para Asuntos de Seguridad Nacional, ante el requisito planteado en enero de 1960 por el presidente Eisenhower al director de la CIA, Allen Dulles, de generar una política agresiva y un programa amplio sobre la cuestión cubana, desarrolló un área especial para el caso.

El 18 de enero de 1960 se constituyó la Sección 4 de la División del Hemisferio Occiden­tal de la CIA (WH/4), que comenzó a elaborar un proyec­to de accio­nes encubiertas que estuvo listo en marzo de 1960. El 16 de ese mes fue avalado por el Grupo Especial 5412 del Con­sejo de Seguridad Nacional y presentado a Eisen­hower para su aproba­ción.

El 17 de marzo, Eisenhower aprobó un documento secreto titulado Programa de acción encubierta contra el régimen de Castro, que estableció como política oficial de su gobierno una estrategia de distintas acciones encubiertas con el objetivo de derrocar el gobierno revolucionario en la isla (Memorándum sobre la Operación Cubana, 16 de febrero de 1962). Las acciones encubiertas eran amplias y abarcaban los campos económico, político, diplomático y militar, incluyendo: organizar el exilio cubano, combinar esfuerzos con la CIA, coordinar un aparato clandestino en Cuba, desarrollar una fuerza paramilitar pequeña para entrenar a la resistencia, y cercar financiera y políticamente a la Revolución.[25] Buscando evitar la crítica internacional, el accionar fue básicamente clandestino. El director de la CIA, Dulles, recibió la orden presidencial de que no se presentasen ni siquiera al Consejo de Seguridad Nacional los informes secretos relacionados con Cuba. El accionar paramilitar incluyó tanto el entrenamiento de exiliados cubanos en Guatemala como la construcción de una fuerza anticastrista en la propia Cuba. “Algunos pensaron que debíamos poner a la isla en cuarentena, argumentando que si la economía declinaba bruscamente los propios cubanos derrotarían a Castro”, según el propio presidente Eisenhower. Si bien los objetivos iniciales eran de seguridad hemisférica, no se descartaba el uso doméstico de una victoria militar, tal como lo explicó el secretario de Defensa en época de Nixon, Herbert G. Klein: 

El éxito de esa política, promovida por los republicanos, debía desempeñar un papel importante en el proceso electoral norteamericano (…) La derrota de Castro hubiera sido un poderoso factor para Richard Nixon. Pero el entrenamiento no fue suficientemente rápido para un desembarco antes de las elecciones (Cubadebate, 17/03/2010).

En ese marco tan volátil, la política exterior desarrollista tendría un estrecho margen de maniobra. Un documento secreto[26] preparado por el asesor especial Arnaldo Musich para el canciller Taboada con ocasión de la visita de Eisenhower a la Argentina y antes del viaje de Frondizi a Europa sugiere la reformulación de la política exterior argentina, y patentiza el rol de los asesores presidenciales en su definición:

  • hay que establecer una estrategia internacional con varios puntos de apoyo;
  • se debe destacar la relación causal entre pobreza e insurgencia revolucionaria;
  • existen fenómenos políticos alternativos a la Revolución cubana, como el modelo argentino o brasileño, que combinan un régimen democrático con un plan de desarrollo, y
  • se debe insistir en el rol central de los EE. UU. en la región, que provea no sólo asistencia financiera y colaboración tecnológica, sino una nueva política hemisférica.

Excurso II: el caso Eichmann y la diplomacia desarrollista

Un episodio insólito tuvo todos los condimentos como para haber conmovido la estrategia diplomática desarrollista. En mayo de 1960, un comando israelí secuestró a Adolf Eichmann en la Argentina. Los detalles de la operación secreta organizada por el Mossad mostraron la desconfianza de las autoridades de Tel Aviv por el sistema judicial argentino.[27]

Luego del secuestro, el primer ministro Ben Gurión anunció ante la Knesset la captura del criminal de guerra, lo que generó un impacto de incalculables consecuencias para la opinión pública nacional e internacional en general y para el gobierno argentino en particular. Frondizi reaccionó indignado y la diplomacia argentina inició fuertes reclamos ante la comunidad internacional. El embajador Mario Amadeo reclamó vivamente ante el Consejo de Seguridad de la ONU por la “grave violación de la que fue objeto la soberanía argentina”.

La resolución 138/60 –aprobada por 8 votos afirmativos y dos abstenciones (las entonces URSS y República Popular de Polonia)– rezó así en su parte resolutiva:

  1. Declara que hechos como el considerado, que afectan la soberanía de un Estado miembro y por consiguiente provocan una fricción internacional, pueden, de repetirse, poner en peligro la paz y la seguridad internacionales.
  2. Requiere al gobierno de Israel que proceda a una adecuada reparación de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y las normas del derecho internacional.
  3. Expresa la esperanza de que mejoren las relaciones tradicionalmente amistosas entre la Argentina e Israel.

El gobierno de Frondizi trabó gestiones ante las diplomacias de EE. UU., Gran Bretaña y Francia, que intentaron mediar con Israel. Luego del intento israelí de adjudicar el secuestro a un grupo de voluntarios sin control estatal (recién en 2005 se reconocería formalmente que se trató de una operación oficial) se intentaron distintas maniobras para evitar la ruptura de las relaciones bilaterales, incluyendo un encuentro entre Frondizi y Gurión en junio de 1960 en Ginebra y una carta personal del premier israelí al presidente argentino en cuyo último párrafo Ben Gurión destacó:

Estoy seguro, señor Presidente, que considerará estos argumentos con toda la ponderación moral. Usted mismo ha combatido contra una dictadura y ha revelado su enfoque sobre valores humanos y yo espero que nos comprenda y acepte nuestra sincera expresión de pesar por el perjuicio a las leyes de su país, causado en virtud de una obligación moral interna (…) y que las relaciones amistosas entre Israel y su país no resulten perjudicadas.[28]

El secuestro de Eichmann dominó la gira de Frondizi por Europa y formó parte de las preguntas que los periodistas hicieron durante las sucesivas conferencias de prensa. Ante los requerimientos, el presidente argentino mantuvo su foco en el carácter comercial y político de su visita, y respondió sobre el affaire Eichmann que “dicho secuestro” representaba “una grave violación a la soberanía argentina tal como lo ha reconocido el Consejo de la ONU”.[29] A pesar de los intentos de referentes del nacionalismo argentino de presionar a Frondizi en su disputa con Israel, todo indica que los líderes castrenses optaron por una postura pragmática, dada la temática revulsiva, el interés estadounidense de dar por superado el asunto y lo irreversible del hecho consumado. El agregado militar de la embajada israelí en Buenos Aires informó al jefe del Estado Mayor de su país que “En los primeros días después de publicado el caso Eichmann y de su relación con la Argentina hubo una abstención absoluta y evidente por parte de todos los militares de mencionarlo y todo marchó como si nada hubiera pasado”.[30]

Una versión adjudica al consejero legal argentino la solución diplomática de la controversia. En efecto, De Pablo Pardo, con una postura diferente de Amadeo y con una relación estrecha con su par israelí Shabtai Rozen, coordinó una salida diplomática a la crisis que inicialmente tendría una etapa de escalamiento (para satisfacer a la opinión pública nacionalista en Argentina), que consistió en declarar persona non grata y expulsar al embajador israelí en Buenos Aires, Arie Levavi; coordinar el nombramiento de nuevos embajadores 60 días después, y normalizar la situación bilateral el 3 de agosto de 1960.[31]

La gira europea

Entre el 14 de junio y el 10 de julio de 1960, Frondizi visitó nueve países de Europa occidental, con una agenda que buscaba un triple objetivo: por un lado, el fortalecimiento de las relaciones con las potencias europeas (con el fin de ampliar la base de sustentación de la diplomacia argentina); por otra parte, reducir el impacto de las estrategias mercantilistas europeas que limitaban las exportaciones argentinas[32] y, finalmente, obtener apoyo diplomático (y eventualmente financiero) para el plan de estabilización económica de la Argentina (Paz y Ferrari, 1971). La gira fue evaluada como complementaria del viaje realizado en 1959 a Estados Unidos, con foco en la estabilidad política argentina y en ganar prestigio presidencial para la política interna (Devoto, 2021). En el caso del viaje europeo, la diplomacia argentina no sólo tenía objetivos similares (estabilidad y prestigio), sino también asuntos concretos en el terreno comercial.

Una temprana versión de la diplomacia presidencial dominaba la visión del gabinete de Frondizi, que justificaba en un documento interno la gira del presidente a Europa por la dinámica política moderna, que obligaba al contacto directo de los mandatarios con los centros de relevancia política y económica, en línea con las recientes giras de Eisenhower a América Latina; del premier Nikita Kruschev a regiones hostiles con la diplomacia soviética, y del general Charles De Gaulle al Reino Unido (Devoto, 2015).

La diplomacia desarrollista consideraba posible utilizar la formación del Mercado Común Europeo (con sus objetivos de autosuficiencia alimentaria) para un aumento de la exportación argentina de mercaderías con valor agregado, en una serie de combinaciones positivas entre los nuevos modelos de integración regional.

Leonor M. de Devoto sostiene que

el Plan Dillon, diseñado por Estados Unidos para tratar de solucionar las divergencias suscitadas entre la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), contenía entre sus puntos básicos uno denominado “Grupo de Ayuda al Desarrollo”, destinado a los paí­ses europeos que se asociaran a Estados Unidos en la prestación de asistencia financiera a los países subdesarrollados. Esto podía favorecer a la Argentina.

La gira europea tuvo varios momentos importantes, como las visitas a estos países:

  • Italia, con objetivos comerciales y de captación de inversiones en el sector petrolero, pero con acento político e intelectual, incluyendo un encuentro con el papa Juan XXIII;
  • Suiza, con encuentros con distintas cámaras de comercio y el sector bancario;
  • Francia, con una agenda de inversiones de capital francés pero también con cooperación cultural, incluyendo un encuentro con el general De Gaulle;
  • Bélgica: en un país en plena ebullición por la independencia de la República del Congo hubo tiempo para tratar las trabas aduaneras comunitarias al comercio argentino en un encuentro en la Comunidad Europea;
  • Alemania, con entrevistas de alto nivel político y fuerte acento comercial;
  • Holanda, pensada como hub comercial de ingreso de productos argentinos a Europa, y
  • Reino Unido y España, los puntos más importantes del periplo.

El despliegue comunicacional de la actividad presidencial en Europa fue notable: discursos, entrevistas, folletos, notas de prensa y performances radiales, coordinado por Dardo Cúneo. En decenas de intervenciones públicas, Frondizi remarcó su eje diplomático: valores occidentales, democracia, libertad, desarrollo y consenso internacional.

Imagen 1. Nube de palabras

Fuente: elaboración propia con base en las 35 intervenciones públicas en Europa.

La presencia de Frondizi en el Reino Unido concitó expectativa en la prensa local, en un viaje en el que fue recibido con el más formal protocolo real, se entrevistó con los políticos más relevantes de las islas británicas, tuvo entrevistas con importantes empresarios (particularmente, con compradores de carne argentina, así como con inversores en los sectores automotor y petrolero), mantuvo reiterados contactos con la prensa (en los que abordó el secuestro de Adolf Eichmann), tuvo un encuentro privado con Winston Churchill, grabó discursos radiofónicos en la BBC y buscó que el Reino Unido apoyara el deseo de Buenos Aires de que la Argentina pudiera formar parte de la Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE) en calidad de observadora.

Su intervención ante la banca privada marcó un interés concreto en temas financieros y comerciales, con foco en la captación de inversiones británicas para el transporte y el petróleo.

Imagen 2. Nube de palabras

Fuente: elaboración propia con base en los discursos de Frondizi ante empresarios.

En cambio, el análisis de su discurso ante el Parlamento local indica un fuerte énfasis en la identidad político-cultural de la diplomacia desarrollista, como forma de vinculación especial con los valores propios de la cultura y la política británica:

Imagen 3. Nube de palabras

Fuente: elaboración propia con base en el discurso de Frondizi frente a la Cámara de los Lores y los Comunes (4 de julio de 1960).

El arribo de Frondizi a España estuvo precedido de un fuerte operativo de la prensa, bajo el control del gobierno de Francisco Franco. En efecto, el franquismo aprovecharía la oportunidad para presentarse ante Occidente como un régimen moderado y la diplomacia desarrollista utilizaría el marco general de la relación bilateral dispuesto por el gobierno de Perón, para evitar así la presión internacional dispuesta por las Naciones Unidas, que oportunamente puso en cuestión el reconocimiento internacional del gobierno en Madrid.

En un lenguaje inusitadamente fuerte, en 1946, la Asamblea General de la ONU

recomienda que se excluya al gobierno español de Franco como miembro de los organismos internacionales establecidos por las Naciones Unidas o que tengan nexos con ellas, y de la participación en conferencias u otras actividades que puedan ser emprendidas por las Naciones Unidas o por estos organismos, hasta que se instaure en España un gobierno nuevo y aceptable (Resolución 39(I) de la Asamblea General de la ONU sobre la cuestión española).

Así, hubo una interesante operación mediática en la prensa española previa a la visita, esto es, una elaboración franquista de la biografía de Frondizi, ya que partir de los medios impresos y de los discursos pronunciados en homenaje a Frondizi (algunos exegéticos y plenos de ditirambos) vemos la construcción de una figura destacada que se desempeñó públicamente en forma casi exclusiva dentro del radicalismo, sin mención a las cuestiones propias de la década de 1930.

De tal modo, esa resignificación de la figura de Frondizi no hacía referencia al intelectual antifascista ni al que hizo campaña a favor de la España republicana, al Frondizi integrante de Socorro Rojo Internacional, ni a quien se dedicó a la defensa de presos políticos y gremiales (Carsen, 2017). Carsen sostiene que así, las diferencias ideológicas entre gobiernos y mandatarios quedaron desdibujadas y que “al omitirse el pasado de Frondizi como activo militante del movimiento de solidaridad con la república española, el gobierno español reforzaba su tendencia a despolitizar sus vínculos con el exterior para darle impulso al plan de desarrollo económico”. Si el objetivo de ambos gobiernos era mostrar su pertenencia a Occidente y su interés en modernizar la economía, puede decirse que el beneficio era, claramente, mutuo: “mientras Frondizi intentaba dar vuelta la página a la Argentina peronista, ambos países centraban sus desafíos en lo económico, con propósitos tanto de recuperación como de modernización” (Carsen, 2017: 11). Si bien el principal impulso para la gira europea de Frondizi fue la profundización de las relaciones comerciales de la Argentina, la afinidad cultural con España fue aprovechada para incentivar y legitimar el comercio en ambos sentidos, considerando las disposiciones multilaterales que así lo limitaban. La noción de un territorio cultural compartido permitió consolidar un discurso homogéneo en ambas delegaciones, que se basó en una vinculación espiritual objetiva y buscó minimizar aquellas cuestiones que pudieran evidenciar posiciones divergentes.

La narrativa diplomática de Frondizi durante su visita a España muestra una combinación de nociones culturales compartidas y una agenda concreta de desarrollo, que reconoce el rol histórico de España en nuestra región y al mismo tiempo pone el acento en asuntos tangibles, un enfoque típico de la política exterior desarrollista.

Imagen 4. Nube de palabras

Fuente: elaboración propia con base en la respuesta de Frondizi a Franco el 7 de julio de 1960.

Los productos argentinos enfrentaban una serie de limitaciones aduaneras y el crédito otorgado en 1949 por el gobierno peronista a España –a pesar de la labor del embajador argentino en Madrid, almirante Samuel Toranzo Calderón– había sufrido la mutua depreciación monetaria. Frondizi autorizó nuevas operaciones comerciales y puso un fuerte énfasis en la compra de buques españoles (pasajeros y cargueros) que impactaría en la capacidad de exportación argentina y revitalizaría la industria naviera española. El foco de la visita en materia comercial fue completado por una intensa agenda político-cultural, destinada a mostrar el nivel de conexión civilizatoria entre ambos países. Esta renovada alianza diplomática, basada en los valores occidentales y religiosos, fue así enfatizada por Franco:

Vemos la necesidad de someter todos estos urgentes valores materiales a la primacía del espíritu de la religión cristiana, de la fe que Hispanoamérica ha heredado de España en una gran operación espiritual que ha permitido que hoy cerca de la mitad de los católicos del mundo recen a Cristo en español. En esta creencia y en la cultura por la que el mundo americano participa de la civilización occidental en calidad de parcela joven y poderosa de la misma (…) la Argentina reúne las tres virtudes teologales de nuestra religión (Discurso de Franco, 7 de julio de 1960).

El resumen de la visita a España muestra a un Frondizi satisfecho, con una agenda diplomática que combinó intereses concretos con muestras de identidad cultural. La visita fue aprovechada para las siguientes cuestiones:

  • la difusión de ideas relevantes para la imagen internacional;
  • el marcado interés de los anfitriones españoles de hacer conocer sus propósitos políticos de vinculación con las democracias;
  • una defensa clara de los derechos humanos;
  • el rechazo a toda sospecha de fascismo aún existente en el mundo hacia ambos países por sus dudosos posicionamientos durante la Segunda Guerra Mundial;
  • su indubitable pertenencia a Occidente;
  • su crítica frontal al proteccionismo agrícola por parte de la comunidad europea;
  • su vocación de comercio exterior sin discriminación política, y
  • la relevancia de la inversión de capitales extranjeros para ambas economías (Cresto, 2001).

Agosto en Costa Rica: instrucciones en disputa

Con el antecedente de la Quinta Reunión de Cancilleres en agosto de 1959 y en un marco político hemisférico de creciente tensión, la iniciativa diplomática se concentró en una nueva sesión del mecanismo de consulta. Así, del 16 al 21 de agosto de 1960 tuvo lugar la 6.ta Reunión de Cancilleres de la OEA en San José de Costa Rica.

Allí se abordaron no sólo las cuestiones regionales (la creciente militarización del Caribe por las excursiones cubanas y la respuesta dominicana, así como el atentado organizado por el dictador dominicano Rafael Trujillo al presidente Rómulo Betancourt de Venezuela), sino también el impacto de las amenazas extracontinentales y las actividades subversivas (Conil Paz y Ferrari, 1964: 222). Trujillo trató de asesinar a Betancourt en más de una oportunidad. El primer intento fue durante el exilio de Betancourt en Costa Rica, en 1953. El último fue el 24 de junio de 1960, en Caracas. El atentado cobró la vida de varias personas. El presidente sobrevivió. Al día siguiente denunció a Trujillo e inició las gestiones ante la OEA (Suniaga, 2018).

La delegación argentina, presidida por el canciller Diógenes Taboada, contaba asimismo con funcionarios diplomáticos de alto nivel (Luis María de Pablo Pardo, Arnaldo Musich, Ezequiel Pereyra, Raúl Medina Muñoz, Enrique Ross, Vicente Berasategui, Ramón Salem, Mario Cámpora y el diputado nacional Juan C. Manes), y en San José incorporó a los diplomáticos argentinos residentes en Washington acreditados ante la OEA. Las instrucciones originales, preparadas por los funcionarios de la Cancillería y aprobadas personalmente por el presidente Frondizi, ratificaban varios ejes de la diplomacia desarrollista:

  • la relevancia de la identidad cultural y la consecuente adhesión de nuestro país a Occidente;
  • el rechazo, por tanto, de “la participación de fuerzas extrañas a la comunidad interamericana” y de sus objetivos “incompatibles con el estilo institucional de raigambre democrática del continente”, y
  • la necesidad de que la delegación argentina “intervenga activamente en las negociaciones y decisiones que tengan por objeto preservar las instituciones democráticas contra la acción del comunismo internacional”.[33]

Las instrucciones articulaban, así, varios asuntos: identidad cultural, seguridad hemisférica y rechazo a la ideología comunista, variables que al mismo tiempo mostraban cierto alineamiento con la posición hegemónica de los EE. UU. y con la opinión mayoritaria del resto de países de la región, alarmados por verse involucrados en la escalada de la Guerra Fría. El rechazo al rol de la URSS en América era explícito:

Las manifestaciones hechas por una potencia extracontinental que implican, virtualmente, la amenaza de un Estado extraño para intervenir en los asuntos continentales, deben obtener de parte de la Reunión de Consulta una respuesta clara y precisa que reafirme la solidaridad de los Estados Americanos ante la amenaza de intervención, al propio tiempo que el rechazo de la misma por cuanto pone en peligro la paz.

Sin embargo, el texto que portaba el canciller Taboada y el funcionariado diplomático no eran las únicas instrucciones. El enviado especial Arnaldo Musich contaba con un paquete de instrucciones paralelo al oficial. En el tercer párrafo de dichas instrucciones había una alusión a la relación entre subdesarrollo y desafíos revolucionarios, escenario que debía ser superado gracias a la cooperación económica internacional.

Esta cuestión no sólo ponía en duda las instrucciones originales, sino el rol de Taboada, al mismo tiempo que relativizaba el alineamiento hemisférico automático al ponerlo en vinculación (no necesariamente condicionarlo) con la asistencia económica de los EE. UU. a los países de la región. Como bien relatan Conil y Paz en su investigación casi contemporánea a los hechos (publicada en 1964), se inició de inmediato una disputa sobre qué texto debía brindar lineamientos para la delegación. Mientras que el embajador De Pablo Pardo (consejero legal) defendía las instrucciones originales y Musich las posteriormente enviadas por Frondizi, el canciller Taboada oscilaba entre ambas posiciones. Como si la pugna no fuera compleja, se sumó a ella un referente del conservadurismo militar. Así, en la escala en Panamá, “las instrucciones originales recibieron el apoyo del comandante en jefe del Ejército, general Carlos S. Toranzo Montero, quien se hallaba circunstancialmente en la zona del Canal para asistir a una reunión vinculada con la defensa hemisférica” (Conil Paz y Ferrari, 1964: 223).

Apenas iniciada la Sexta Reunión de Consulta, Taboada y algunos miembros de la delegación mantuvieron una conferencia con el secretario de Estado de los EE. UU., Christian Herter, y otros funcionarios norteamericanos. En torno al temario del encuentro, convocado a iniciativa de Venezuela a raíz de hechos de la República Dominicana, se comprobó la coincidencia entre las delegaciones de la Argentina y los Estados Unidos. La delegación oficial mantuvo una reunión con diplomáticos estadounidenses, en la que inicialmente se ratificaron coincidencias fundamentales. De todos modos, en el transcurso de la reunión se utilizó el lenguaje de las instrucciones paralelas, se vinculó la posición argentina contraria a la Revolución cubana y en rechazo del rol soviético en la región con la relevancia de que la Argentina y los países del área recibieran asistencia técnica y cooperación comercial por parte de Washington. Esta sugerencia generó un rechazo frontal de parte de los representantes del Departamento de Estado. Herter afirmó que la ayuda debería ser espontánea y no condicionada a posiciones políticas.

Esta diferencia fue informada por Taboada a Buenos Aires el 18 de agosto, quien recibió un cablegrama firmado por el subsecretario Miguel Ángel Centeno para que la delegación argentina no presionara frontalmente con la colaboración económica pero tampoco dejara de mencionar la lista de asuntos relativos a las necesidades argentinas en materia de infraestructura, oportunamente abordada entre ambos presidentes. Thomas Mann, el subsecretario de Estado para Asuntos Latinoamericanos que sucediera a Roy Rubottom, se entrevistó con Musich y le ratificó la posición estadounidense, advertencia que fue informada por Taboada en un cablegrama confidencial al presidente Frondizi el 20 de agosto desde la embajada argentina en San José. En ese texto afirmó, literalmente, que “el planteo económico sería considerado agresivo y ajeno al objeto de la convocatoria a la Reunión de Consulta, solicitando confirmación o rectificación de los párrafos 9 y 10 de las instrucciones paralelas”.

La respuesta de la Cancillería argentina fue la de mantener ambos asuntos, pero adaptándolos al desarrollo de los debates. Volviendo a la carga, Musich telegrafió a la Cancillería que Taboada, Del Carril y él estaban conformes en presentar el proyecto para los puntos 9 y 10. Los cablegramas entre San José y Buenos Aires se sucedieron, y mostraron diferentes lecturas del contexto y de los mensajes de los diplomáticos estadounidenses. En medio de los debates de la delegación argentina, los cancilleres americanos dieron término el 21 de agosto a la Sexta Reunión de Consulta, cuyo resultado concreto aisló diplomáticamente a la dictadura dominicana con la implementación inmediata de una serie de duras medidas colectivas: ruptura de relaciones diplomáticas con la República Dominicana, interrupción parcial de las relaciones económicas con ese país, suspensión del comercio de armas, así como la extensión de medidas alternativas o, eventualmente, su levantamiento cuando el gobierno de Ciudad Trujillo “dejara de constituir un motivo de peligro para la paz y la seguridad del continente” (Acta final, 21 de agosto de 1960).

Dada la complejidad de la agenda a tratar y el nivel de conflictividad regional, el Consejo de la OEA decidió iniciar una nueva reunión de consulta, formalmente solicitada por Perú, “con el objeto de considerar las exigencias de la solidaridad continental y la defensa del sistema regional y de los principios democráticos americanos ante las amenazas que puedan afectarlos” (Artículos 30 y 40 de la Carta de la OEA. El foco de la reunión (que tuvo lugar del 22 al 29 de agosto) había variado de la amenaza dominicana a los desafíos hemisféricos generados por la Revolución cubana. En efecto, en el mismo inicio de la Séptima Reunión de Consulta, el diplomático argentino De Pablo Pardo presentó un proyecto para coordinar la lucha contra el comunismo y la guerra revolucionaria, que buscaba convocar a una conferencia especializada para que elaborara un plan interamericano de lucha contra la insurgencia, sin excluir la creación de un organismo de alcance regional especializado para tal fin.

El consejero legal de la Cancillería argentina fue aún más allá, al solicitar a la Junta Interamericana de Defensa un informe técnico sobre la guerra revolucionaria y los medios de prevenirla y reprimirla dentro del marco de la defensa común del continente. Esto desencadenó una nueva crisis, ahora entre la delegación argentina y Buenos Aires. Al informar a la capital de tal propuesta, el canciller Taboada recibió una respuesta contundente, firmada por el subsecretario Centeno: “El Presidente expresa que tomó conocimiento de presentación argentina por noticia periodística. Ruégale ser consultado directamente antes de adoptar decisiones no convenidas” (Conil Paz y Ferrari, 1964: 224 y ss.).

En medio de la tensión dentro de la delegación argentina por la posición frente a la Revolución cubana, el impacto de la diplomacia paralela de Musich, la censura de Toranzo Montero sobre posiciones no alineadas con los EE. UU. de algunos miembros de la delegación, los intercambios con los delegados de Washington y el reto presidencial, Taboada evaluó renunciar a su cargo en plena conferencia. Un cable lacónico del canciller a Buenos Aires afirmó que “la iniciativa presentada se atenía a las instrucciones”.

La crisis (dentro de la delegación y entre los enviados argentinos y sus superiores en Buenos Aires) iba en aumento, ya que la insistencia de Musich sobre la relevancia de obtener réditos económicos a cambio de apoyo en la lucha contra el comunismo generaba lo que era percibido como otra ventana de oportunidad.

En un cable confidencial del 24 de agosto dirigido al subsecretario Centeno, el enviado especial del presidente destacaba la preocupación norteamericana por la actitud argentina: “Si el gobierno variase la posición asumida durante los dos últimos años, perjudicaría la estabilidad política del continente”. Pero a cambio del rol de la Argentina, Musich prefiguraba espacio político para solicitar ayuda: “Washington juzgaba a la Argentina como un factor esencial de esa estabilidad y, por lo tanto, trataría de fortalecer los puntos débiles del programa económico argentino”.[34]

Imagen 5

Fuente: elaboración propia.

La Séptima Reunión de Consulta aprobó por unanimidad –sin la presencia cubana y dominicana– una resolución con un lenguaje inusitadamente duro, que condenaba la intervención o amenaza de intervención extracontinental en América, así como la pretensión de las “potencias chino-soviéticas de utilizar la situación política, económica o social de cualquier Estado americano con el propósito de quebrantar la unidad continental y de poner en peligro la paz y la seguridad del hemisferio”.

La delegación cubana se retiró, en protesta, afirmando que la postura unánime de los cancilleres americanos sólo era el resultado de la presión de Washington:

El Gobierno Revolucionario de Cuba no ha venido a San José de Costa Rica como reo, sino como fiscal. Está aquí para lanzar de viva voz, sin remilgos ni miedos, su yo acuso implacable contra la más rica, poderosa y agresiva potencia capitalista del mundo (Suárez Pérez, 2010).

El texto adoptado, con activo protagonismo de la delegación argentina, reafirmaba asimismo, en delicado balance conceptual, “el principio de no intervención y la incompatibilidad del sistema interamericano con toda forma de totalitarismo” (Acta final, 29 de agosto de 1960).

Septiembre en Bogotá: desarrollo o revolución

En el contexto de un interminable bucle de reuniones regionales y en una etapa de agudización del conflicto hemisférico, se celebró en Bogotá el 7 de septiembre de 1960 la tercera reunión del Comité de los 21. La delegación argentina no estaba presidida por el canciller Taboada sino por el asesor especial del presidente Frondizi, Arnaldo Musich, quien asistió junto a un grupo de consejeros claves del núcleo presidencial, como Dardo Cúneo y Horacio Rodríguez Larreta. Si las conferencias de cancilleres abordaban la cuestión geopolítica y, de manera vinculada, la necesidad de asistencia económica por parte de Washington a la región, las reuniones del Comité de los 21 trabajaban una agenda paralela pero concomitante al debate político generado por la Revolución cubana y la presencia soviética en el Caribe.

Herederas directas de la propuesta brasileña de la necesidad de reconfigurar el rol estadounidense en el hemisferio, las reuniones del Comité de los 21 basaban su accionar en la Operación Panamericana y discutían, básicamente, el alcance de la ayuda prometida por los EE. UU. Inicialmente, los EE. UU. ofrecieron 500 millones de dólares, con foco en un programa asistencialista que no contaba con una dimensión en materia de infraestructura, lo que generó el rechazo brasileño y argentino (de acuerdo con el Acta de Bogotá).

Musich abordó en su discurso tres asuntos caros a la estrategia diplomática argentina: que la Conferencia de Cancilleres no había abordado con claridad la cuestión económica, la necesidad de concretar las promesas estadounidenses de asistencia y la marcada vinculación entre subdesarrollo e insurgencia revolucionaria:

el Comité de los 21 debe llenar el vacío económico dejado por la Conferencia de Cancilleres de Costa Rica. Creemos necesario que América se resuelva a atacar la injusta situación de subdesarrollo en que se encuentra, y en ese sentido impulsaremos la Operación Panamericana tratando de adaptarla y transformarla en una acción efectiva, con toda la imaginación internacional que se aplicó a la reconstrucción de Europa.

Al mismo tiempo, Musich reinterpretó la vinculación entre la política y la economía, apuntando a que, sin la pugna ideológica propia de las Conferencias de Cancilleres y despolitizando la agenda económica, se podría concretar la agenda hemisférica de desarrollo:

Lo que, muy a pesar nuestro, no fue encarado entonces con resuelta decisión, debe ser tratado aquí y ahora. Nos favorece la posibilidad de hacerlo, librados de toda intromisión ideológica, única manera de atacar de frente la inestabilidad política en varios sectores del continente.[35]

La respuesta del representante de Washington, Douglas Dillon, mantuvo la promesa pero revaloró el rol del capital privado:

Los Estados Unidos se proponen incrementar aún más el suministro de ayuda a América Latina con destino al desarrollo básico de la economía y al fomento industrial (…) En nuestro empeño por aumentar la provisión de capital público al desarrollo económico, no debemos perder de vista el papel del capital privado como fuente de desarrollo financiero.

El diplomático estadounidense dejó clara, también, la vinculación entre la asistencia y el tratamiento al capital estadounidense en las economías locales:

El capital privado irá, por supuesto, tan sólo a donde sea bien recibido y a donde le espere un tratamiento equitativo y justo. Las acciones arbitrarias contra las empresas privadas extranjeras, tales como las que hemos presenciado en un país americano durante los últimos meses, desestiman a la comunidad de inversionistas privados (Douglas Dillon, 6 de septiembre de 1960).

Esta dinámica internacional planteaba desafíos a la diplomacia desarrollista que fueron abordados por el grupo de asesores presidenciales en clave económica, política e identitaria. La Argentina –sostiene quien fuera el canciller argentino hasta mayo de 1960 y siguiera siendo un asesor principal del presidente Frondizi en la materia– debe así:

  • tener un rol de estabilización en la crisis hemisférica (“Nuestro país debe ser el arbitrador natural en ese conflicto, tanto por su prestigio en Latinoamérica, como por su propia ubicación político-económica, alejada del juego de intereses que se debaten en Centroamérica”);
  • enfrentar el subdesarrollo regional (“La presencia vigorosa de los movimientos de afirmación nacional en América Latina, impulsados por exigencias populares impostergables, que tienden a desbordar las estructuras económicas semicoloniales todavía vigentes”);
  • promover una agenda concreta alejada de la agenda diplomática convencional (“Por la caducidad definitiva de un panamericanismo verbal, meramente formal y juridicista, que durante muchos años dio la tónica de las relaciones interamericanas”), y
  • coordinar con los países de la región para una solución colectiva (“La tónica desvinculada de la realidad latinoamericana, que se pudo mantener gracias a una hábil política neutralizadora de las soluciones de conjunto y de fondo, que se valía de una adecuada y oportuna administración de ventajas bilaterales, con el obligado fortalecimiento de posiciones políticas locales y satélites”) (Florit, 1960: 54, 55, 64, 65).

En medio de cambiantes circunstancias internacionales, la estrategia diplomática desarrollista recibiría el influjo de las personas de confianza del presidente en esta delicada materia. Musich elevó un informe secreto al canciller Taboada en marzo de 1960 que explica la necesidad de enfocarse en una política exterior diversificada y cuya identidad occidental no le generara dependencia con los EE. UU. Musich percibía, como otros desarrollistas, una oportunidad en la crisis regional: que la Argentina aumentara su relevancia, que obtuviera réditos concretos por su rol estabilizador y que ampliara la base de sustentación de su política exterior, lo que, a la vez, colaboraría con el desarrollo económico argentino. El consejo de este asesor de máxima confianza presidencial muestra, al mismo tiempo, una identidad occidental, una vocación autonómica, una mirada flexible sobre el contexto, una lectura realista sobre las necesidades argentinas, una marcada formación intelectual y la necesidad de contar con una diplomacia de múltiples puntos de apoyo:

La gravitación de nuestro país en la política hemisférica continúa dependiendo de la reafirmación de la multilateralidad, del equilibrio, de la igualdad de posibilidades y de la estabilidad del sistema interamericano. La dimensión occidental de nuestra política internacional debe sumar nuevos puntos de apoyo y referencia para nuestras relaciones con el exterior.

El 9 de marzo de 1960 Musich le envía a Taboada un memo titulado Reformulación de la política exterior argentina, en el que afirma que

es axiomático que tanto más perfecta es la política exterior de un país cuanto mayor es el grado de universalidad de sus relaciones internacionales. También es axiomático que mayor es la independencia de los actos internacionales de un país cuando más liberado está de presiones exteriores unilaterales a causa del planteo diversificado de su política exterior.

La intensa agenda bilateral entre Washington y Buenos Aires incluyó en noviembre de 1960 una masiva visita de gobernadores de los EE. UU. Esa oportunidad permitió que Frondizi, en la misma línea que Florit y Musich en otros escenarios, ratificara que –tanto por motivos identitarios como por la agenda de intereses– el meridiano de la política exterior desarrollista pasaba por Occidente, en un americanismo que, al mismo tiempo, era universal:

Habéis atravesado de extremo a extremo un continente que pertenece al mismo mundo que el vuestro, porque está hecho con la misma sangre, la misma cultura y la misma historia brotada con renovado vigor del tronco de Occi­dente. El mundo occidental, amenazado por la presión externa y la penetración comunista, y requerido por las áreas subdesarrolladas, debe llevar a cabo un gran esfuerzo defensivo que frene al enemigo y cooperar con las áreas subdesarrolladas (Frondizi en su discurso pronunciado por la visita de 28 gobernadores de los EE. UU.).

1961

La doctrina de la vigilancia

En materia de política exterior, 1961 se inició con un evento tan inesperado como relevante para las capacidades estatales del presidente Arturo Frondizi: la salida del poder del general Carlos Severo Toranzo Montero, quien desplegó un significativo rol en la política exterior argentina (PEA) durante la administración desarrollista.

Formaba parte de un grupo de militares que conocía la agenda de política exterior, comprendía los escenarios en los que ella debía insertarse (Guerra Fría, pugnas hemisféricas, desafíos de seguridad) y vinculaba su diseño de modo interméstico. Dado que era consciente de que la PEA era el resultado de una combinación de factores domésticos y externos, Toranzo Montero operaba su influencia en ambos escenarios. De tal modo, su labor de coordinación de los agregados militares argentinos destinados en el exterior tenía resultados en las conferencias militares de seguridad hemisférica, así como mantenía un esquema de presión doméstica sobre la labor del Palacio San Martín. Si, como producto de la pugna hegemónica, la relevancia estratégica de América Latina crecía en importancia dentro de la agenda de los EE. UU., fue durante el gobierno de Frondizi que se produjo una profunda mutación en las concepciones estratégicas de Washington hacia la región (Esquerro, 2006).

En enero de 1961 el Departamento de Estado publicó un memorándum titulado Un nuevo concepto para la defensa y el desarrollo hemisférico, en el que se llegaba a la conclusión de que la seguridad hemisférica basada en la hipótesis de la agresión extracontinental no resultaba necesaria, por lo que debía ser reemplazada por una nueva doctrina que colocara la amenaza en el interior de la región. La centralidad que alcanzó la seguridad hemisférica en el debate político interno dio lugar a una modificación del papel de las FF. AA. en el sistema político de los países latinoamericanos. Su nuevo rol las legitimaba interna y externamente, y les permitía un rol significativo como árbitro de última instancia de la pugna política interna y en la vinculación internacional de los países del hemisferio.

De acuerdo con De la Lama (1998), dicho concepto de seguridad hemisférica o seguridad colectiva (contemplado, por otra parte, en la Carta de la OEA), fue modificado a partir de 1991 por la noción de seguridad cooperativa, sobre la base de una nueva agenda de objetivos comunes, nuevos mecanismos y formas de cooperación, para prevenir conflictos y enfrentar amenazas diferentes (narcotráfico, amenazas al Estado de derecho, violación de DD. HH., degradación del medio ambiente, terrorismo, migración irregular, entre otros).

Si en el terreno internacional la preocupación de Toranzo Montero era la pugna hemisférica y global contra el comunismo, en la Argentina sumaba su rechazo a cualquier gesto favorable hacia el peronismo, tanto en asuntos de política exterior como interna. En materia de posicionamiento internacional, él y otros militares interesados en el debate hemisférico reaccionaron rechazando la propuesta argentina como mediadora entre EE. UU. y Cuba, ya que afirmaban la necesidad de alinearse totalmente con las posturas de Washington.

Ya la figura de Toranzo Montero había generado fuerte controversia dentro del esquema de poder del gobierno desarrollista y proyectado su sombra sobre la independencia del Poder Ejecutivo de las FF. AA. Su nombramiento fue consecuencia de una crisis militar a mediados de 1959, que forzó la renuncia del general Héctor Solanas Pacheco a sus cargos de comandante en jefe y secretario de Ejército. Frondizi optó por cierta prescindencia en la elección del sustituto, un error político que permitió la designación del más antiguo oficial, que era Toranzo Montero. Al comprender su equivocación, Frondizi intentó rever el nombramiento o condicionar las decisiones sobre puestos clave, pero Toranzo Montero escaló el conflicto, lo que generó su destitución. El oficial organizó una abierta resistencia armada a la decisión presidencial: movilizó guarniciones del interior y generó un escenario de conflicto militar entre leales y rebeldes que en la noche del 3 de septiembre parecía inminente.

En una desatinada decisión, con gran costo político futuro, Frondizi descartó a último momento la represión y decidió reponer a Toranzo Montero como comandante en jefe. La solución de este episodio tendría serias consecuencias tanto para el presidente como para el comportamiento de los miembros del Ejército, considerando que la autoridad del comandante en jefe provenía ahora de un exitoso desafío institucional, lo que invitaba a futuros cuestionamientos del poder civil (Potash, 1981). La tensión entre el gobierno y los militares anticomunistas/antiperonistas no cesó. En una segunda intentona, en marzo de 1961, Toranzo Montero reaccionó por partida doble ante el gobierno desarrollista. En una carta dirigida al secretario de Ejército, general de división Rosendo María Fraga, se opuso frontalmente a la devolución de la CGT a los trabajadores (una promesa de campaña de Frondizi que cumplía con lo acordado con Perón y permitía la unificación del movimiento obrero) con el argumento de ser “una vergonzosa entrega a los delincuentes de la dictadura”. Simultáneamente, ante el anuncio del gobierno de intentar una mediación en el creciente conflicto entre Washington y La Habana, Toranzo Montero consideró inaceptable la iniciativa, ya que él propiciaba un acompañamiento total a la posición dura estadounidense, afirmando que los asuntos en cuestión no son bilaterales sino hemisféricos y que “esta torcida gestión internacional abre las puertas al más crudo izquierdismo”, argumento acompañado por el inefable almirante Isaac Rojas, quien vio la propuesta de mediación como “un regreso a la desacreditada tercera posición de Perón” (Potash, 1981: 441). Ante este escenario, Toranzo Montero sondeó a sus camaradas en el gobierno (como Fraga), así como a militares con mando de tropa (como los generales de división Raúl Poggi, jefe del I Cuerpo de Ejército, y José Pablo Spirito, jefe del Estado Mayor General del Ejército), para evaluar el estado de los líderes castrenses y organizar un golpe de Estado, pero encontró que su plan no generaba entusiasmo y sólo le adjudicaban el mote de “general politizado”. Ante esta situación, Toranzo Montero pidió verbalmente su relevo el 22 de marzo de 1961.

El secretario Fraga aceptó el pedido y lo desafectó del cargo de comandante en jefe del Ejército, decisión que fuera ratificada el 23 de marzo de 1961 con la firma de su pase a retiro voluntario, cambio de estatus militar que resultó vigente a partir del 18 de abril, y fue reemplazado por Poggi (Potash, 1981).

La Conferencia de Uruguayana

En un marco de mayor autonomía por la momentánea disminución de la presión militar sobre la política exterior y con un acceso especial a la flamante administración demócrata en Washington que le brindaba espacio político, Frondizi buscó desplegar un aspecto sustancial de su diplomacia: la integración política sudamericana. Como producto de esa combinación de factores (Potash, 1981), Frondizi estaba resuelto a mostrar su independencia de los EE. UU. mediante iniciativas tales como un frente común de países del Cono Sur, y como resultado concreto de esa movida diplomática se coordinó una reunión con el presidente brasileño Janio Quadros en la ciudad fronteriza de Uruguayana. A la fuerte presión interna de parte de los militares argentinos para que Frondizi no se reuniera con Quadros, se sumó una aguda crisis hemisférica. La tensión llegó a su punto más crítico el 17 de abril, cuando tuvo lugar la invasión anticastrista a Cuba de Playa Girón (Bahía de Cochinos) con apoyo logístico y financiero de Washington, fracasado intento que el nuevo presidente John Kennedy heredó de la administración Eisenhower y que sólo sirvió para fortalecer el liderazgo de Fidel Castro. El 20 de abril de 1961 Frondizi viajó a Paso de los Libres, su lugar de nacimiento, para alojarse en el Hotel de Turismo y prepararse para el encuentro con Quadros, quien se alojaría en Uruguayana en la casa del general Enio da Cunha García (Cresto, 2001). Tras los saludos protocolares, las delegaciones se enfrascaron rápidamente en un intercambio con foco en temas comerciales que siguieron el día 21. El tema político sería fundamental y una declaración del canciller Taboada (el frente Argentina-Brasil era el más sólido baluarte contra el comunismo) sirvió como muestra clara de dicho ambiente.

El canciller de Brasil, Alfonso Arinos, destacó el déficit brasileño en el comercio bilateral (60 millones de dólares anuales), como comentario inicial a un intercambio diplomático sobre la creación de una zona de libre comercio.

La base de la conversación fue un memorándum preparado por los asesores de Quadros, que se combinó con un texto aportado por la embajada argentina en Brasil (preparado por el embajador Carlos Muñiz a partir de un borrador de Oscar Camilión), que fuera corregido primero por la Cancillería argentina y experimentara durante el día 21 algunas correcciones brasileñas (sugeridas por el embajador brasileño en Buenos Aires, Bolitreau Fragoso) y una edición final que incorporó las sugerencias argentina sobre el lenguaje.

Las conversaciones del día 21 consolidaban un texto notable para la época, que incluía menciones de marcado tono político como un mecanismo de consulta previa sobre política exterior (denominado Acuerdo de Amistad y Consulta), la coordinación en el posicionamiento multilateral, reflexiones en torno al Caso Cubano y la crisis limítrofe de Ecuador y Perú, así como referencias a la inminente Conferencia Ministerial de Quito. El texto tenía asimismo un fuerte énfasis en el intercambio comercial (con sugerencias específicas sobre procedimientos para cubrir saldos de cuentas comerciales y el rol de las inversiones brasileñas y argentinas), pero también una propuesta novedosa y de crítica importancia: un mecanismo de intercambio de información científico-tecnológica, que incluía la sensible área de la energía atómica. Aunque el texto estaba consensuado en un 90 %, quedaban pendientes –para la negociación entre cancilleres y presidentes– asuntos sensibles que generaron debates y argumentaciones de inusual nivel político:

  1. Si reunirían las conclusiones en un comunicado, un tratado o una declaración conjunta, lo que era relevante en función de su posterior ratificación parlamentaria.
  2. El reemplazo de la expresión “tradiciones continentales” por “origen histórico de nuestras nacionalidades”, a sugerencia de Frondizi, quien argumentó que desgraciadamente, las relaciones continentales no siempre han sido coincidentes con los principios de libertad.
  3. Una propuesta del canciller argentino, Diógenes Taboada, para que se hiciera referencia a la Declaración de Santiago de Chile y a la de San José de Costa Rica, en lo que hace a la “no injerencia extracontinental y al principio de no intervención”.
  4. Hubo un debate en torno a la palabra democracia y otro sobre la relevancia de las injerencias internacionales (Quadros afirmó que era tan grave la injerencia extracontinental como la de una nación americana en otra), que generaron discusiones que fueron postergadas, para llegar a un consenso.
  5. Cuando Frondizi sugirió la expresión “condición sudamericana”, ante la objeción de Quadros, argumentó:

El sentido del concepto sudamericano es el reconocimiento de una realidad económica y política. Es decir, nosotros formamos parte, en primer lugar, de una organización mundial; en segundo, en América integramos el continente, y consecuentemente con ello, los organismos continentales; en tercer lugar, tenemos características sudamericanas, porque no son los mismos problemas los del Sur del continente que los del Caribe, por ejemplo. Este es el sentido. Es decir que no habría inconveniente que figure el concepto general de latinoamericano, pero nosotros tenemos problemas que nos son comunes, que no los tienen ni Estados Unidos ni los de la zona del Caribe.

  1. Frondizi prosiguió con la relevancia de la identidad cultural para la coordinación de las políticas exteriores de ambos países, afirmando que ambas naciones pertenecen al mundo occidental y cristiano y que para su desarrollo se requiere del capital internacional complementario que proviene normalmente de los Estados Unidos por ser una nación con excedente de capitales. También afirmó la relación entre desarrollo y estabilidad democrática, ya que si no se generaba desarrollo no habría soluciones para reclamos populares, y señaló cierta ambivalencia brasileña en ese asunto.
  2. En una reflexión sobre la situación política interna, pero también sobre la diplomacia brasileña, Quadros le confesó a Frondizi que él no era comunista sino católico practicante, y que en su gabinete tenía ministros de tendencia conservadora.
  3. Frondizi afirmó que ambos países debían formar un frente ideológico porque tendrían un valor moral mucho mayor que los reclamos y declaraciones personales y unilaterales. Quadros, impresionado con el argumento, apoyó la idea sin dejar de adelantar cierto rechazo en la opinión pública de su país por este nivel de acoplamiento diplomático.
  4. La cuestión de la injerencia extracontinental sobre la región seguía dominando las conversaciones, lo que generó que los cancilleres Taboada y Arino Mello Franco buscaran una expresión diplomática que superara la mera mención a la autodeterminación, lo que se alcanzó con la fórmula de compromiso que señala que la Argentina y Brasil trabajarán de manera de asegurar la efectiva soberanía de las naciones y conforme a las resoluciones pertinentes aprobadas en las Reuniones Interamericanas (Cresto, 2001: 192 y ss.).

Agosto en Punta del Este: la CIES

El 13 de marzo de 1961, el presidente de los Estados Unidos, John Kennedy, anunció el programa Alianza para el Progreso, enfocado en brindar ayuda a los países más pobres del hemisferio. Con dicho impulso, se convocó a los ministros de Economía a la Conferencia del Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) de la OEA, que inauguró sus sesiones el 5 de agosto, en Punta del Este. En medio de una fuerte expectativa, circulaba la propuesta de establecer un mecanismo de financiación especial para la región, con cálculos originales que alcanzaban los 30.000 millones de dólares.

La relevancia de esta reunión para la Argentina se demuestra por el nivel de la delegación. Presidida por el ministro de Economía, Roberto Alemann, incluía asimismo a Oscar Camilión, subsecretario de Relaciones Exteriores; Horacio Rodríguez Larreta, presidente del Comité para la Alianza para el Progreso; el embajador Leopoldo Tettamanti, de Asuntos Económicos de la Cancillería; el senador Rodolfo A. Weidmann; el joven diplomático Gastón de Prat Gay y el asesor presidencial Arnaldo Musich, entre otros altos funcionarios (Menotti, 1988). Por su parte, la conformación de la delegación estadounidense mostraba asimismo el interés depositado por Washington en este encuentro. Presidida por el secretario del Tesoro, Douglas Dillon, estaba compuesta por el embajador “Chep” Morrison, embajador ante la OEA; su asesor John Gavin –más tarde embajador en México durante el gobierno de Ronald Reagan– y Richard Goodwin, asesor presidencial. La delegación cubana, que concitara la atención política y periodística, estaba presidida por Ernesto “Che” Guevara, ministro de Industrias y presidente del Banco Central. Guevara pronunció un discurso lleno de ironías, provocando a la delegación estadounidense y apuntando, al mismo tiempo, a un asunto sustantivo: la postura de la ALPRO no buscaba solucionar la pobreza estructural sino algunos de sus efectos: “Esto no es Alianza ni es Progreso; esto es una reunión de letrinólogos”, dijo, dada la obsesión de algunos expertos en asuntos sanitarios. No obstante sus consideraciones extremas o marcadas disyuntivas con la política de los Estados Unidos, Guevara afirmó que Cuba apoyaba la Alianza para el Progreso porque “estamos interesados en que no fracase en la medida que signifique para América una real mejora en el nivel de vida de todos sus doscientos millones de habitantes”.[36] En el CIES tuvo lugar un debate en torno al tipo de asistencia que debía prestarse a la región, en el que la Argentina adoptó la postura de rechazar la ayuda a la emergencia humanitaria por la pobreza y promover una estrategia destinada a apoyar el desarrollo estructural, saliendo del asistencialismo.

En algunos aspectos, el enfoque era similar al de la delegación cubana. Si Frondizi fue el vocero regional de un amplio programa de recuperación económica estructural que abandonara el asistencialismo, Guevara reclamaba “dólares para equipos, maquinarias, para que nuestros países puedan convertirse en industrializados”. La hora de la modernidad implicaba no sólo abandonar el rol de países agrarios, sino tener la industrialización moderna como eje, para combatir la pobreza e impulsar reformas definitivas que sacaran a la región del atraso no sólo económico sino también social.

Guevara en Olivos

En los encuentros bilaterales entre las delegaciones de los EE. UU. y la Argentina sobrevolaba la posibilidad de que, de manera formal o informal, la Argentina tuviera un papel de mediador entre La Habana y Washington, en el creciente conflicto bilateral y regional. Este rol comenzó a tomar una forma más definida durante los encuentros informales en el marco de la CIES. La Argentina era vista como un socio confiable, considerando que las otras opciones (Brasil y México) tenían una posición más radicalizada frente a los EE. UU., así como por la simpatía personal entre Frondizi y Kennedy. Los primeros contactos mostraron interés en los gobiernos cubano y estadounidense, así como un frente militar interno totalmente contrario a cualquier iniciativa que saliera de un alineamiento total a la posición de Washington en este conflicto. Varios miembros de la delegación argentina ante la CIES iniciaron un proceso gradual con ambas delegaciones que tuvo su fruto al convocar al comandante Guevara y al asesor presidencial Richard Goodwin en la casa de un diplomático brasileño, por mediación de Horacio Rodríguez Larreta, quien participara de las negociaciones junto a Julia Constenla, Pablo Giussani y el embajador argentino en Montevideo, Gabriel del Mazo. La consecuencia de esa reunión fue el viaje secreto de Guevara a Buenos Aires para encontrarse con Frondizi en la quinta presidencial de Olivos.

El revolucionario argentino-cubano fue trasladado con el mayor sigilo en un avión especialmente contratado por el diputado Jorge Carretoni (presidente del Consejo Federal de Inversiones, miembro de la UCRI y de contacto estrecho con Frondizi). Frondizi recibió a Guevara en el despacho principal de Olivos, tomó con él dos cafés y mantuvo una conversación durante una hora y media. Terminada la reunión, Frondizi llamó a Albino Gómez, quien transcribió literalmente la conversación:

  • Un Guevara mesurado y sincero mostró el interés de La Habana de permanecer en el sistema americano a través de un entendimiento digno con Washington. Confesó que Cuba recibía ayuda de Moscú pero aclaró su objetivo de construir un socialismo económica y políticamente autónomo de la URSS.
  • Frondizi mostró sus conocimientos de marxismo y refutó las posibilidades de una propagación exitosa del foco revolucionario para el resto de la región. Se manifestó conmovido por el heroísmo revolucionario pero condenó la violencia facciosa.
  • Guevara admitió que las primeras medidas (justicia revolucionaria, reforma agraria) encontraban resistencia y habían generado nuevos problemas.
  • Rondó entre ambos un espíritu afable y, sin hacerlo explícito, se vislumbró el rol de la diplomacia argentina como mediadora ante un conflicto que generaría una debacle hemisférica (Porretti, 2021).

Al publicarse la noticia de la reunión en el diario La Prensa, en la mañana del 19 de agosto, los jefes de las FF. AA. estallaron. Una serie de reuniones de alto nivel entre los secretarios militares se sucedió a ritmo frenético durante el mediodía y a las 17.30 tuvo lugar un encuentro de Frondizi con el ministro de Defensa, el jefe de la Casa Militar de la Presidencia y los secretarios de las tres fuerzas. Mientras tanto, la guardia de la Casa Rosada se vio reforzada con tropas y en todas las unidades militares se movilizaron efecti­vos.

Frondizi se reunió con el canciller Adolfo Mugica, quien ensayó una defensa de la invitación y de su secretismo, esgrimiendo razones de seguridad, por las cuales aseveró que

En la entrevista, el presidente Frondizi expresó su pensamiento sobre la Alianza para el Progreso, reafirmando la posición occidental y cristiana de la Argentina ante los problemas de la política interna­cional, y categóricamente declaró su intención de reprimir toda acción que el comunismo intentara, ya fuera en forma violenta o causando perturbaciones en el orden interno.

La mirada de los cruzados no lograba percibir que la visita había sido una arriesgada pero inteligente jugada de Frondizi ante un pedido confidencial de Kennedy. Años después, Frondizi explicaría lo evidente: “La diplomacia argentina no era una nueva plataforma para la expansión de la Revolución cubana sino un mecanismo de contención que buscaba combinar respeto por el Estado de derecho junto a inversiones estadounidenses para desarrollar la economía regional” (Luna, 1962).

Frondizi, que luego tendría encuentros personales con Kennedy durante 1961 (en septiembre, en Nueva York y en diciembre, en Palm Beach, Florida), habría mantenido una serie de conversaciones telefónicas no oficiales entre el 6 y el 15 de agosto, en una movida diplomática de la que Fidel Castro habría tenido conocimiento. En un intento de apaciguamiento tras la entrevista con Guevara, Frondizi anunció que brindaría un discurso por cadena nacional, e invitó a los secretarios militares, quienes inicialmente desistieron de acompañarlo. Aunque el almirante Gastón Clement y el brigadier Jorge Rojas Silveyra arribaron al Salón Blanco cuando el discurso había comenzado, el general Rosendo Fraga no se hizo presente, en señal de repudio y rebeldía (Maestro, 1994).

El 21 de agosto, el presidente dirigió un mensaje al país en el que asumió la plena responsabilidad por la visita de Guevara, exponiendo la labor diplomática argentina ante el Caso Cubano. Frondizi repudió “la concepción totalitaria de los procedimientos que emplea Cuba” y reiteró que la Argentina pertenecía “al mundo occidental y cristiano.” Marcando su vocación occidental y su alineamiento civilizatorio con los EE. UU., Frondizi valoró en su mensaje televisado a la nación la estrategia estadounidense hacia la región, explicando los alcances de la Alianza para el Progreso:

Esa propuesta es testimonio de una nación que no quiere volcar su fuerza para explotar o sojuzgar a otros pueblos, sino que comprende que la mejor contribución a su propio bienestar y sus ideales consiste en cooperar para el progreso económico y el bienestar de los países sudamericanos.

(…)

Vivimos en un mundo diverso y debemos acatar las leyes de la convivencia de esas diversidades. (…) En esta aceptación expresa de las diversidades nacionales se funda precisamente el derecho internacional y las Cartas de Naciones Unidas. La Argentina, que es miembro de esa comunidad, tiene la obligación de respetar sus cánones y los respetará sin excepciones.

(…)

La Argentina es más que un miembro pasivo de esa comunidad universal. La Argentina tiene nueva gravitación internacional. La Argentina es un factor decisivo en el desarrollo económico, la estabilidad de la democracia y, consiguientemente, del triunfo de los ideales occidentales en América (Discurso sobre la visita del Che Guevara).

Frondizi negoció la supervivencia de su gobierno con cambios en el gabinete: renunciaron el canciller Mugica, el subsecretario de Relaciones Exteriores, Camilión, y el embajador en Uruguay, Del Mazo.

Los militares quisieron imponer su propio canciller (el almirante Teodoro Hartung o el doctor Bonifacio del Carril), pero Frondizi aceptó la renuncia de Mugica (quien no había tenido conocimiento de la visita de Guevara) e impuso a Miguel Ángel Cárcano como nuevo canciller. De cercana relación con la familia Kennedy y (Camilión dixit) competencia profesional superior a Mugica y vasta experiencia internacional, Cárcano parecía brindar una señal de alineamiento occidental a los cruzados militares. Pero los jefes militares no cejaron en su presión y se reunieron a la medianoche con Frondizi en Olivos. Los intelectuales cercanos al gobierno, reunidos en torno a La Usina (Rogelio Frigerio, Arnaldo Musich, Cecilio Morales y Oscar Camilión, entre otros) aguardaban en la casa del excanciller Carlos Florit, a la espera de que el presidente fuera apresado, eventualidad para la cual Frondizi había grabado previamente un mensaje a la nación. Los militares dudaron. Frondizi y su equipo milagrosamente lograron continuar en el gobierno, sin mover su línea de política exterior, bajo una presión indescriptible.

El gobierno sobrevivió temporalmente, pero la visita de Guevara había herido de muerte a la administración desarrollista. Era sólo una cuestión de tiempo para que el próximo de los planteos militares (los historiadores no logran acordar si hubo 28 o 32) tomara forma definitiva de golpe de Estado. Albino Gómez le preguntó a Frondizi, 20 años después, sobre la visita de Guevara. El presidente respondió:

Teníamos mucho interés en explorar las posibilidades de una disminución de la peligrosa tensión que existía entre Washington y La Habana, y era muy profunda nuestra convicción de que esa tensión podía terminar en una confrontación de nivel mundial. Quedó claro entonces que nuestra apreciación era correcta, tanto en lo que atañe a los peligros que existían como a la necesidad de comprender que el gobierno de Castro era un dato permanente.

Camilión sostiene que la reunión con el Che fue una decisión equivocada que brindó a los militares golpistas una excusa perfecta, considerando el rol que se habían autoimpuesto los militares más conservadores en el debate internacional:

A partir de la visita de Guevara los hechos más importantes de la política externa estuvieron atados íntimamente a la política interna. Hasta 1961, la política exterior sólo esporádicamente contribuyó al progresivo cercamiento de Frondizi por parte de sus enemigos internos. Pero a partir de 1961, y sobre todo a partir de Uruguayana, la política exterior pasó al centro de gravedad de la política argentina. Esto, por otra parte, se vinculaba a la circunstancia de que después del fracaso de Cochinos, la acción respecto de Cuba se orientó al campo diplomático. Fracasada la acción militar, era la opción diplomática la que hacía falta.

Oscar Camilión lo reseña así en sus memorias:

Luego de la reunión de Punta del Este, con la espectacular actuación de Guevara y de su visita a Buenos Aires, este tema pasó a tener una relevancia decisiva. Los servicios de información agitaban a la opinión pública de todas maneras. No hay duda de que en la instigación contra Frondizi había una activa participación de la CIA y también de sectores del Pentágono a través de sus contactos militares argentinos (Camilión, 1999: 82).

Fabián Bosoer coincide con el impacto que tuvo la visita en el plano político interno:

El hecho que termina de definir la suerte del gobierno es la reunión secreta en la residencia presidencial con quien venía como enviado del gobierno cubano, el argentino Ernesto Che Guevara. El propósito de que la Argentina intercediera en la crisis entre Cuba y EE. UU. no parecía una solitaria aventura de los asesores del presidente argentino: habían existido conversaciones informales en Punta del Este y Montevideo en las que participaron funcionarios estadounidenses (Bosoer, 2005: 93).

El propio Frondizi explica su intención, mostrando conciencia del peligro, así como un objetivo político claro:

Existían grandes posibilidades de que la conversación con Guevara fuera muy positiva para la solución del problema entre Estados Unidos y yo no podía soslayar esa posibilidad. El problema era distinguir claramente si la Argentina era un amigo o un satélite de los Estados Unidos. Una prueba de fuego había sido Uruguayana y luego Punta del Este. Cuando la Argentina se abstuvo, se inició de inmediato una extraordinaria presión interna y externa para llegar al golpe.

Frondizi, entrevistado luego de su derrocamiento, muestra clara conciencia de la coyuntura:

Los secretarios militares me dijeron que si no se rompían las relaciones con Cuba, ellos no respondían de sus fuerzas y que en ese caso tendrían que renunciar y entregar la responsabilidad de cada arma a sus comandantes en jefe. Para evitar esta situación yo resolví romper relaciones, pero también decidí pronunciar con anterioridad un discurso en que expuse el sentido de la actitud argentina en Punta del Este y denuncié las fuerzas que se movían contra la Argentina (Luna, Félix, 1962: 21).

Frondizi en Nueva York

Frondizi se entrevistó con Kennedy por primera vez en Nueva York, en los márgenes de la XVI Sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas, donde se habló del “problema cubano”. El presidente argentino argumentó que el aislamiento de Cuba podía ocasionar que ésta se adhiriera a la órbita de la URSS. El primer encuentro entre los mandatarios tuvo lugar el 26 de septiembre de 1961, en el hotel Carlyle, de Nueva York, y se prolongó por más de tres horas. Si bien la reunión con Kennedy fue la más importante del viaje, Frondizi también contactó a empresarios y políticos estadounidenses, entre los que se contaron Nelson Rockefeller (gobernador del estado de Nueva York) y Norman Mason, presidente de una empresa de viviendas populares. Al iniciarse la cumbre, un incidente amenazó con empañar el momento.

El secretario de Estado, Dean Rusk, entregó a Frondizi documentos que supuestamente probaban la infiltración comunista en el gobierno argentino. Se trataba del célebre affaire de las cartas cubanas. Antes de comenzar la reunión, le entregó fotocopias de unos documentos que le dijo que habían sido encontrados en la embajada cubana en Buenos Aires.

Tras una breve inspección, Frondizi afirmó que eran visiblemente falsas y pidió que no se anunciara su existencia hasta el fin de su periplo, para poder estudiarlas con detenimiento (posteriormente se comprobó que eran burdamente fraguadas). Rusk insistió, pero la posición de Frondizi fue terminante. El episodio mostró la conexión entre sectores radicalizados en los tres países. Por su parte, la Marina argentina exigió públicamente una ruptura de relaciones diplomáticas con Cuba: “Pese a esta comprobación, los servicios de inteligencia de Estados Unidos, los exiliados cubanos, los partidos opositores y los medios de comunicación tradicionales, siguieron reclamando la ruptura”, sostuvo. Un editorial del diario La Nación del 16 de octubre advertía: “Aun cuando la validez de las cartas sea desestimada, no se puede desestimar el carácter intervencionista del fidelismo” (Verbitsky, 2007 y Caucino, 2021). La cumbre presidencial mostró el foco político y económico de la visita de Frondizi, analizó la inversión de los EE. UU. en el complejo El Chocón, la modernización de la industria de la carne y una cartera de inversiones en proyectos de infraestructura. El presidente argentino se mostró como un socio político confiable para Kennedy, a quien explicó que el modelo de reformas democráticas era una alternativa posible a la insurgencia revolucionaria ante el desafío de la pobreza en la región. Se ofreció, incluso, para llevar adelante una gira continental que mostrara los beneficios de la ALPRO, idea que inicialmente (con el objetivo de balancear el prestigio brasileño, cuyo gobierno generaba desconfianza en la administración demócrata) fue apoyada aunque nunca implementada por Kennedy.

La defensa de la democracia y el foco en el desarrollo regional se combinaron asimismo en el encuentro posterior ante los periodistas, en el mismo hotel. Allí, Frondizi declaró: “La Argentina permanecerá siempre del lado del sistema democrático y será abanderada de la causa de la libertad”. En ese mismo encuentro con los periodistas, el asesor presidencial Arthur Schlesinger afirmó:

La política de la Alianza para el Progreso no creo que pueda ser considerada un retorno a la del buen vecino, aunque quizás está basada en los fundamentos y en la idea de la buena vecindad. Lo que hace la Alianza para el Progreso, es dar dimensión económica a la política de buena vecindad (Morgenfeld, 2012).

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Kennedy y Frondizi en el Hotel Carlyle, Nueva York. 

Siguiendo la evolución de lo convenido, Frondizi le envió una carta a Kennedy, donde remarcaba la necesidad de contar con apoyo económico, así como que éste no lograría seguidismo alguno en la relación bilateral: “La relación de amistad debe basarse en la coincidencia de intereses nacionales concretos, pero que no pueda ser jamás confundida con ningún tipo de satelitismo político”. En una carta complementaria, Frondizi aumentó la lista de pedidos al gobierno de los EE. UU., con foco en la modernización del sistema ferroviario argentino, solicitando ayuda de Washington para que el Eximbank y el Banco Mundial apoyaran financieramente esa agenda. Kennedy respondió a ambas misivas con un pedido de apoyo para la votación ante el Consejo de la OEA a partir de una iniciativa colombiana para tratar el caso cubano:

En este intercambio epistolar se refleja claramente la dinámica de la relación bilateral a fines de 1961: Estados Unidos poniendo por delante las necesidades geoestratégicas, en el marco de la Guerra Fría, para expulsar a Cuba de la OEA; y Frondizi, por su parte, aprovechando esta situación para conseguir financiamiento para grandes obras de desarrollo.[37]

Frondizi lo explicó con claridad, mostrando pragmatismo, tomando conciencia de que el “problema cubano” había llegado para quedarse, evidenciando su vocación de autonomía diplomática y vinculando una vez más la falta de desarrollo con la insurgencia revolucionaria:

El tema de Cuba ocupó gran parte de la conversación y tuve ocasión de exponerle al presidente Kennedy mi convicción de que había que buscar fórmulas que permitieran la coexistencia del gobierno de Castro con el de los restantes países americanos.

(…)

Señalé en qué medida la actividad potencial cubana planteaba peligros para la estabilidad democrática de los países de América Latina, de suerte que nuestros problemas de seguridad no eran iguales a los de Estados Unidos.

(…)

Entendí entonces, como lo pienso todavía hoy, que la política de acosar al gobierno castrista con la permanente amenaza de intervenciones o bloqueos, por una parte acentuaba la real intervención de la URSS y por otra invitaba a Castro al contraataque subversivo.

(…)

Kennedy valoraba la enorme importancia que tenía para el futuro de la región el éxito de la experiencia del desarrollo democrático que estábamos llevando a cabo en la Argentina. En la oportunidad discutimos un programa concreto de cooperación bilateral, para el cual Kennedy comprometió ayuda pública norteamericana.

(…)

Visto lo ocurrido después, parece extraño que el nivel de las relaciones bilaterales hubiera alcanzado entonces tanta excelencia, sin perjuicio de la decisión argentina de rechazar cualquier forma de alineamiento automático con los Estados Unidos (Entrevista a Frondizi por Albino Gómez, 1982).

Encuentro en Trinidad y Tobago

La interacción bilateral se aceleraba. Una comitiva argentina de máximo nivel se entrevistaría imprevistamente con una importante delegación estadounidense. Esta última estaba compuesta por Adlai Stevenson (enviado especial del presidente Kennedy); el secretario de Asuntos Latinoamericanos, Robert Woodward, y el director de Asuntos Políticos de esa Secretaría, Edward Jamison. La reunión era de tanta importancia que Stevenson, que podría haber alcanzado a Frondizi en Canadá, voló hasta el Caribe para este encuentro decisivo (Cresto, 2001). La reunión en Puerto España –escala junto a Asunción del Paraguay en un largo derrotero que llevaría a Frondizi a Canadá, Irlanda, Grecia, India, Tailandia, Hong Kong y Japón– fue aprovechada por los argentinos para coordinar las posiciones bilaterales y regionales frente al conflicto hemisférico.

Ya en esa reunión, la avanzada de la delegación argentina comenzó a pergeñar una salida a la presión hegemónica, con base jurídica. Ortiz de Rozas recuerda los dichos del canciller Cárcano:

La Argentina estima indispensable –prosiguió Cárcano– que antes de la reunión se convenga, por medio de negociaciones, el temario, la base jurídica sobre la cual ella tendría lugar y el texto de las resoluciones finales para lograr la necesaria unanimidad en la búsqueda de soluciones aptas para encauzar el problema cubano (Ortiz de Rozas, 2011: 105-107).

Stevenson, asistido esporádicamente por Woodward, reafirmó la posición de Washington en este debate regional, promoviendo la acción colectiva y vinculando el apoyo político con la asistencia económica.

Así, el Caso Cubano seguía siendo un problema conjunto de los países americanos, aun cuando probablemente los Estados Unidos y la Argentina eran los menos afectados en forma directa. Por ello, todos debían emprender algún tipo de acción en común para encararlo, dado que la pasividad de la OEA, aparte de demostrar su ineficacia, tendría un efecto negativo en la opinión pública norteamericana y por ende en las esferas del Congreso, que podían perjudicar los planes de ayuda a América Latina en que estaba empeñada la administración demócrata (Ortiz de Rozas, 2011). Cárcano y Stevenson (lamentando, además, que aún Brasil y la Argentina no se hubieran sumado a la iniciativa colombiana) resumieron el debate previo a Frondizi. El presidente argentino afirmó la necesidad de construir el consenso y vinculó, una vez más, la solución política al apoyo económico, deslizando, asimismo, una sutil advertencia sobre la relevancia de la Argentina, Brasil y México en la formación de opinión regional:

O los Estados Unidos quieren resolver el futuro del Sistema Interamericano con un número limitado de votos o se ponen de acuerdo con los países más importantes para procurar una acción unánime. (…) De otra manera, provocaremos la quiebra del sistema y el único favorecido será el régimen cubano.

(…)

En la faz política, debe tenderse a un entendimiento general que permita presentar un frente unido y coherente. En la faz económica, debe ponerse de inmediato en ejecución la Alianza para el Progreso, con el objeto de satisfacer adecuadamente las necesidades básicas de cada país (Ortiz de Rozas, 2011: 105-107).

Nochebuena en Palm Beach

Tras el intercambio entre las delegaciones estadounidense y argentina en Puerto España, Kennedy invitó a Frondizi a una cumbre presidencial de emergencia, ante la inminente conferencia en Punta del Este. La reunión, que tuvo lugar el 24 de diciembre de 1961 en la casa de un empresario amigo, en Palm Beach, y que duró una hora y 40 minutos, incluyó un debate colectivo entre ambas delegaciones y un intercambio a solas entre los mandatarios, con la única presencia de Carlos Ortiz de Rozas como intérprete.

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Kennedy y Frondizi en Palm Beach, Florida. 

La posición de la diplomacia desarrollista mostraba una marcada autonomía respecto de EE. UU. Frondizi y su equipo, en público y en privado, habían hecho saber a Washington y a otras diplomacias del hemisferio su postura sobre la crisis cubana, que fuera ratificada en el encuentro bilateral:

  • El Consejo de la OEA había convocado a la conferencia de Punta del Este, con la abstención argentina.
  • Frondizi ratificó personalmente a Kennedy su rechazo al accionar unilateral e inconsulto de los Estados Unidos: la invasión a Playa Girón, los documentos falsos del espionaje cubano en Buenos Aires (con el fin de provocar la ruptura de relaciones diplomáticas) y la propuesta colombiana de convocar a una reunión de cancilleres, apoyada por Estados Unidos y sin consultar a los demás países.
  • Frondizi afirmó que la convocatoria no debía haberse realizado sobre la base del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), sino de la Carta de Bogotá, ya que se estaba entonces ante la posibilidad de sanciones bajo la forma de una ruptura colectiva.
  • Una vez más, Frondizi señaló que el bloqueo diplomático aislaría aún más a Cuba, lo cual radicalizaría su posición, en una maniobra ineficaz y contraproducente (Crespo, 2001 y Ortiz de Rozas, 2011). Como nota de color de los tiempos que corrían, Kennedy comentó que el intérprete oficial estadounidense se había demorado en Washington, pero que prefería usar el intérprete argentino “que no informaría a la CIA”.

Frondizi insistió en la necesidad de que cualquier iniciativa contara con los países grandes de la región. Kennedy la pidió que intercediera ante las diplomacias regionales. Frondizi fue más allá y remarcó dos asuntos:

  • No habrá apoyo político regional a la iniciativa estadounidense sin ayuda financiera.
  • Se podría hacer una gestión ante las diplomacias regionales, pero se debía tener en cuenta a la opinión pública local y a los factores de poder.

En el caso de la Argentina, en referencia a la ilegítima interacción entre el Pentágono y los sectores más conservadores de las FF. AA. argentinas, afirmó Frondizi:

se debía tener muy en cuenta las reacciones que este delicado asunto produciría en ciertos sectores argentinos; especialmente, en determinados núcleos de las Fuerzas Armadas, que debido a la continua interferencia del Pentágono, eran una fuente interminable de problemas y dificultades para su gobierno.

(…)

Frente al hecho consumado de la convocatoria, sólo caben dos salidas adecuadas. En primer lugar, un intenso trabajo de consultas entre las cancillerías americanas para procurar lograr una solución que concite el apoyo de todos los países, evitando así una escisión en el hemisferio, que únicamente ha de beneficiar a Cuba y, en segundo lugar, un decidido, eficaz e inmediato impulso a la Alianza para el Progreso.

Frondizi destacó el clima y la sustancia del intercambio, en una entrevista posterior:

Expresamos a Kennedy nuestra discrepancia con las sanciones. Le señalamos, con toda claridad, que si ellas se resolvían, la Argentina no acompañaría con su voto a los Estados Unidos. Manifestamos que a nuestro juicio, no se obtendría en Punta del Este mayoría suficiente ante las posiciones anticipadas por varios países latinoamericanos. Pero que, si ella se obtenía, sería a costa de la escisión hemisférica y de la oposición entre los Estados Unidos y los principales países latinoamericanos.

(…)

Insistimos en nuestra firme decisión de preservar la autodeterminación nacional en torno del problema cubano que, por su gravedad, no podía quedar a las resultas del mecanismo de las mayorías del sistema, sin poner en duda a la larga, la conveniencia del mismo para muchas naciones de América latina.

(…)

Dejamos en claro que no deseábamos dar a Castro una plataforma continental en perjuicio del gobierno de Kennedy y de Latinoamérica, pero que no cederíamos a ninguna presión para imponernos un voto que entendíamos perjudicial a nuestros intereses como Nación.

Kennedy, por su parte, explicó el contexto delicado en que se encontraba ante el desafío del problema cubano:

Estoy muy presionado a nivel de la política interna (incluyendo el aparato de inteligencia y las FF. AA.) y temo francamente la expansión soviética en la región.

(…)

El embajador Stevenson me ha informado en detalle de lo que conversaron y convinieron en Trinidad. Tengo entendido que le expresó la seriedad con que mi gobierno y el Congreso de los Estados Unidos ven la penetración soviética en el continente utilizando los servicios del satélite cubano. Eso constituye un peligro cierto para la estabilidad política de muchos países pero también para el propio Sistema Interamericano.

(…)

Para nosotros es importante la opinión de los países más significativos de la América Latina y de ahí que deseaba conocer la posición argentina a la luz de los nuevos acontecimientos registrados luego de Trinidad, o sea, la aprobación de la convocación del Órgano de Consulta resuelta por el Congreso de la OEA el 4 de este mes. En especial, querría conocer también la actitud que a su juicio asumirían Brasil y Chile, países con los que la Argentina tiene excelentes relaciones (Menotti, 1988: 399).

La formación intelectual del presidente Frondizi y la historia argentina reciente afloraron en el franco intercambio con Kennedy: “Con la Alianza para el Progreso ustedes deben evitar hacer peronismo a escala americana”, dijo Frondizi. Kennedy mostró perplejidad ante esa afirmación, por lo que Frondizi se explayó:

Cuando Perón llegó al poder puso en marcha una política de justicia social consistente en distribuir entre los más necesitados las enormes sumas de dinero que la Argentina había acumulado durante los años de la guerra, mediante la inversión en obras eminentemente sociales, pero descuidó impulsar las obras de infraestructura. Una vez agotados los capitales, la Argentina seguía padeciendo el subdesarrollo de siempre. Por eso es que ustedes no deben imitar ese ejemplo al poner en ejecución el programa de la Alianza para el Progreso.

Consciente de la vinculación entre la agenda de seguridad hemisférica y las necesidades en materia de asistencia para el desarrollo, Frondizi finalizó: “No hay que olvidar que el progreso económico trae aparejado el bienestar social y los dos combinados son la mejor garantía para la estabilidad político-institucional”.[38]

La batalla de Punta del Este

Por la relevancia política externa e interna, por las tensiones previas en los preparativos preliminares, por el intenso debate durante su desarrollo y por las consecuencias para el gobierno argentino, la VIII Reunión de Consulta de Cancilleres Americanos, que tuvo lugar en Punta del Este entre el 22 y el 31 de enero 1962, fue el evento más significativo de la diplomacia desarrollista. Fabián Bosoer afirma que fue el escenario decisivo de confrontación de fuerzas y que, “como en ocasiones anteriores, sería la negativa argentina a secundar la posición estadounidense el desencadenante de movimientos definitorios en la política nacional, la renuncia forzada de altos funcionarios y finalmente, la caída del gobierno”.

La agenda básica de la convocatoria, impulsada por los Estados Unidos, tenía como objetivo analizar el pedido de expulsión de Cuba del sistema interamericano y la ruptura de relaciones diplomáticas con el gobierno de Fidel Castro. En medio de la creciente tensión hemisférica, a propuesta del gobierno colombiano (que acusaba al gobierno cubano revolucionario de abusos y de incorporar a La Habana al bloque comunista internacional), la OEA decidió convocar a una nueva reunión de cancilleres al órgano de consulta –prevista en el artículo 6 del TIAR– que apuntaba a “la infiltración de manera evidente o solapada de agentes subversivos y/o revolucionarios”.

Con el impulso de Colombia (y la abstención de la Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Cuba, Ecuador y México), la convocatoria fue aprobada. La preparación de la reunión incluyó un intercambio epistolar entre Frondizi y Kennedy –que hemos analizado anteriormente–, con proyectos de resolución que apuntaban a preservar la cohesión hemisférica, el orden institucional y analizar el Caso Cubano de manera integral, al vincularlo con las necesidades de financiación y cooperación tecnológica en Latinoamérica.[39]

La respuesta estadounidense apuntaba a la dimensión de seguridad, y brindaba una respuesta al problema cubano en tal sentido, solicitando apoyo para la aplicación del TIAR. Las tratativas incluyeron misiones diplomáticas de Oscar Camilión y Carlos Ortiz de Rozas, que resultaron infructuosas, y Washington procedió a aplicar sanciones a Cuba, mientras se prometía un aumento en el fondo a destinar a la ALPRO (Morgenfeld, 2012). La reunión fue escenario de grandes batallas dialécticas: el secretario de Estado de los EE. UU., Dean Rusk, acusó a Fidel Castro de “haber repudiado la filosofía y los principios del sistema interamericano, convirtiéndose en un agente del comunismo internacional”, presionó formalmente para la expulsión de Cuba de la OEA, y anunció sanciones económicas contra la isla.

La delegación argentina, una de las más activas del encuentro, estaba integrada por el canciller Cárcano, el subsecretario Camilión y los embajadores Gabriel del Mazo, Enrique Rivarola, Emilio Donato del Carril, Gastón de Prat Gay, Gustavo Figueroa, Carlos Ortiz de Rozas y Hugo Gobbi. El jefe de la delegación argentina, Cárcano, a pesar de reconocer la amenaza de la presencia del comunismo en la región, destacó que dicha situación debía resolverse mediante una agenda específica de desarrollo, con fuerte inversión y traspaso de tecnología, y evitó pronunciarse sobre la expulsión reclamada por Washington. Morgenfeld sostiene que “más allá de las presiones de la Casa Blanca y de amplios sectores de las Fuerzas Armadas argentinas, la delegación nacional sostuvo los principios de la no intervención y la autodeterminación, anticipando su abstención frente a la propuesta de Washington”.

La prensa argentina e internacional ejercía una fuerte presión sobre la diplomacia desarrollista para que se adoptara una línea dura contra Cuba, lo que era resistido por la delegación nacional. Si bien los delegados brasileños, mexicanos y argentinos buscaron mantener una posición intermedia y resistir la presión de Washington, el gobierno más activo fue el argentino.

Tanto en la Argentina como en la región había total conciencia de la importancia de encontrar un equilibrio no sólo por la sensibilidad de un asunto de esta naturaleza en el hemisferio en plena Guerra Fría, sino por el impacto de la crisis en la estabilidad política de cada país.

El subsecretario Oscar Camilión, vicepresidente de la delegación y factótum de las negociaciones, así lo detalló:

Hubo un desesperado esfuerzo por la búsqueda de una solución de compromisos. La Argentina era el único país que quería realmente una solución, los brasileños querían que no se llegara a ningún acuerdo y se habían orientado a una línea dura, México también prefería que no se llegara a ningún acuerdo. Chile apoya a la Argentina, al igual que Bolivia, que tenía un especial interés a llegar a un acuerdo de compromiso porque no quería enemistarse con EE. UU., porque sabía que la estabilidad del gobierno estaba en juego, lo mismo pensaba la delegación ecuatoriana, cuyo gobierno (Velasco Ibarra) fue el primero que cayó (Camilión, 1999: 90).

El presidente se vio rodeado por la prensa local e internacional, que presionaba por una ruptura con Cuba. El hecho se vincula con su antecedente en agosto, tras la cumbre de la CIES. Con la visita de Guevara, la presión de las FF. AA. sería intolerable. Frondizi afirmó su derecho a decidir sobre la política exterior, rechazó el tutelaje castrense, mientras ratificó la vocación autonómica de la Argentina, con base en su identidad política y cultural: occidental y cristiana. En el marco de un intenso intercambio con sus asesores, Frondizi mantuvo una posición autónoma, optando por una excusa juridicista, preparada por los funcionarios de la Cancillería en coordinación con el resto de los asesores políticos. En un memorándum muy sofisticado y con instrucciones precisas, Frondizi instruyó a Cárcano los lineamientos de su discurso, con tres ejes fundamentales:

  • La Carta de la OEA no autorizaba a expulsar un miembro por no ser democrático. A pesar de los numerosos regímenes de fuerza que asolaron la región, no había antecedente de una expulsión.
  • Ante el desafío revolucionario, era más conveniente mantener al gobierno cubano dentro de la OEA, con el fin de poder ejercer algún tipo de coerción sobre su gobierno, buscando evitar la propagación de la insurgencia en la región.
  • Si la dependencia del régimen cubano de los lineamientos soviéticos iba en aumento, mantener a Cuba dentro del sistema regional podría disminuir esa injerencia (Llairó y Siepe, 2003).

Cárcano explicó en su discurso los motivos de la abstención argentina con un argumento marcadamente jurídico, que escondía el propósito político de no ceder a la presión de Washington y los sectores más recalcitrantes de las FF. AA.:

Desde el punto de vista jurídico entendemos que la resolución se aparta de dos principios básicos de las normas de este organismo regional, a saber: 1) Conceder al órgano de consulta una facultad mayor que la atribuida por el TIAR. 2) Aplicar una norma que no existe en la Carta de la OEA para la cual no dieron su consentimiento los Estados que firmaron y ratificaron dicho instrumento. Nuestro país, repito, respetuoso de las normas jurídicas como principio primero de su vida internacional no puede apoyar con su voto esta resolución que va mucho más allá de las facultades a las cuales ha dado su consentimiento.

Al arribar a Buenos Aires, el canciller mantuvo un encuentro con la prensa y explicó su labor:

Yo he votado en Punta del Este de acuerdo con las órdenes recibidas del Presidente de la República, pero quiero agregar que si las órdenes hubieran sido votar por las sanciones, yo me hubiera retirado de la Conferencia y habría renunciado, porque no puedo ser ministro de un país que acepte órdenes de potencias extranjeras. Aplicar sanciones diplomáticas es políticamente inaceptable y jurídicamente improcedente y sin valor, pues el caso dominicano, alegado como precedente es totalmente distinto (Llairó y Siepe, 2003).

El discurso de Paraná

Al mediodía del sábado 3 de febrero de 1962, Frondizi participó del acto de inauguración de la construcción del Túnel Subfluvial entre Santa Fe y Entre Ríos, en un evento organizado por Raúl Uranga y Carlos Sylvestre Begnis, gobernadores de Entre Ríos y Santa Fe, que contó con la presencia del presidente de Uruguay, Eduardo Víctor Haedo. La guerra psicológica y mediática contra el gobierno estaba en su apogeo, con un presidente cercado por el asedio de los militares y de varios políticos golpistas (incluyendo a varios líderes de la UCRP). La presión de los militares anticomunistas arreciaba luego de la postura independiente asumida por la delegación argentina en la 8.va Conferencia de la Organización de Estados Americanos (OEA) en Punta del Este, instancia en la que, como hemos analizado, la Argentina se había abstenido en esa votación, junto con Chile, Brasil, Bolivia, Ecuador y Uruguay. Cuba y México habían votado en contra.

Si una parte del discurso presidencial fue dirigido a defender su política exterior independiente, otra parte se enfocó en enfrentar las maniobras golpistas. Por un lado, Frondizi defendió la diplomacia desarrollista en general y la posición ante la crisis hemisférica en particular.

Para ello, reafirmó conceptos propios de la autonomía diplomática regional, tales como la libre determinación de los pueblos, la solidaridad americana y la integridad hemisférica, afirmando la conveniencia de que Cuba, no obstante su vinculación con la Unión Soviética, debía permanecer en la OEA para negociar una convivencia posible y evitar al mismo tiempo una radicalización de la revolución y un aislamiento diplomático que hiciera inevitable la subordinación de La Habana a Moscú (Martínez, 2022).

Por otra parte, sus dichos se enfocaron en la crisis política interna o, en todo caso, en la repercusión interna de su política exterior. Si bien Frondizi fue depuesto luego del triunfo de una fórmula neoperonista en la provincia de Buenos Aires, la postura independiente mantenida en Punta del Este (junto con la presencia de Ernesto Guevara en Olivos) fue decisiva para llevar a cabo el golpe de Estado. Consciente del peligro inminente, Frondizi enfrentó a las FF. AA. con los siguientes dichos:

Cualquier pretexto les resulta útil para propiciar el derrocamiento del gobierno constitucional. Yo asumo la responsabilidad de denunciar ante el pueblo a estos políticos que se presentan corno apóstoles de la democracia en el ámbito mundial, pero que están empeñados en acabar con la democracia en su propia patria.

(…)

Agitan el fantasma de la supuesta claudicación del gobierno ante el comunismo, con el único y oculto propósito de implantar una dictadura en el país. Allá ellos en sus planes liberticidas. Pero como argentino, tengo la obligación de señalar esta confabulación que tiene por objeto crear el clima del miedo y de la tiranía.

(…)

No se mueven solamente en la defensa de sus posiciones políticas amenazadas o de sus ambiciones personales. Responden a un cuadro más amplio y siniestro: a la conspiración mundial de los elementos reaccionarios que se oponen a la liberación y el desarrollo de nuestros pueblos porque prefieren mantenerlos en su condición colonial.[40]

El golpe de Estado

Desde agosto de 1961 las FF. AA. ultimaban los detalles del golpe de Estado que derrocaría a Arturo Frondizi. Como fuera mencionado, el presidente desarrollista tuvo que soportar innumerables planteos o conatos militares durante su mandato. Los planteos buscaban cambios específicos de política o tenían como objetivo la remoción de algún ministro del gabinete, con particular obsesión alrededor del rol de Rogelio Frigerio en el gobierno. Sin embargo, desde mediados de 1961 el objetivo militar había ido más allá, para buscar el derrocamiento final del gobierno, escenario que trabajosamente logró postergarse tras sucesivas concesiones y negociaciones que minaron el poder real de Frondizi.

Si bien la decisión final del derrocamiento ya se había tomado en virtud de la visita de Guevara a Olivos, un acontecimiento vinculado –la posición independiente en Punta del Este– se combinó con la persistencia del hecho peronista en la política interna. Como hemos mencionado, Frondizi desplegó una estrategia inclusiva (Spinelli, 1995), intentando una vía de resolución del conflicto desatado entre el peronismo y el sistema político argentino. Pero dicha postura superadora siempre encontró el límite por el vehemente antiperonismo de las FF. AA., por el accionar insurgente de la resistencia peronista y por la estrategia personal del propio Perón, que se balanceaba entre la abstención verticalista y el acompañamiento frentista a la administración desarrollista.

El peronismo estaba disconforme con el gobierno desarrollista, pero, a pesar de la presión castrense, Frondizi buscó cumplir con su promesa de sacar al peronismo de la ilegalidad y levantar la intervención a los sindicatos.

A pesar de la crítica coyuntura, en los últimos días todavía persistía en los altos mandos castrenses una variante política que podría haber salvado las formalidades del gobierno constitucional, con un presidente con poderes recortados, que lideraba un gabinete de coalición nombrado por las FF. AA.

Tres factores desencadenaron la crisis final:

  1. La decisión homogénea de la Marina de exigir la renuncia del presidente, formalizada el martes 20 y sostenida hasta el final.
  2. La negativa de los partidos políticos de integrar el gabinete de coalición, evidenciada en el rechazo de Ricardo Balbín de tomar la oferta del general Rosendo Fraga. La UCRP, junto a otros partidos políticos (el PDP y PSD) publicó una carta donde exigía la renuncia.
  3. El resultado negativo de la gestión Aramburu ante la clase política.[41]

En las elecciones parciales para legisladores y gobernadores, el neoperonismo ganó diez de las catorce gobernaciones, entre ellas la de Buenos Aires. Para frenar lo inevitable, Frondizi cambió el gabinete e intervino esas provincias. Pero ya era tarde. Luego de intensas maniobras para detener el golpe, prefirió ir preso que renunciar y para evitar que un militar (el general Raúl Poggi) asumiera el poder, el mismo Frondizi diseñó un gambito final, coordinando con políticos leales y miembros de la Corte Suprema, un mecanismo sucesorio legalista e inesperado, para que el presidente del Senado, José María Guido, asumiera la presidencia tras su destitución. Frondizi permanecería detenido un año en Martín García, para luego ser alojado en un hotel en Bariloche, hasta su posterior liberación, tiempo después.

Imagen 6. Timeline de la política exterior de Arturo Frondizi

Fuente: elaboración propia.

  1. La inclusión de Raúl Damonte Taborda en la comitiva generó el retiro de los representantes de las FF. AA.: “En el momento de la partida, cuando la banda de música y la guardia de honor se dispusieron a rendirle honores como presidente, aquéllas recibieron orden de retirarse”, El País, Montevideo, IV-1958 (Pelosi y Devoto, 2012: 9). Damonte Taborda fue un dirigente radical, diputado nacional en 1938-1943, que se acercó fugazmente a Perón. Al suceder a su suegro Natalio Botana como director del diario Crítica, devino antiperonista, se asiló en Uruguay y al fracturarse la UCR pasó a formar parte de la UCRI.↵
  2. Tomado de su discurso en la Cancillería del Brasil, Río de Janeiro, el 9 de abril de 1958. ↵
  3. Ibídem, pp. 133 y 134.↵
  4. Tomado de su discurso en la Universidad de San Marcos, Lima. 16 de abril de 1958.↵
  5. De acuerdo con un telegrama enviado desde la Embajada de Estados Unidos en Argentina al Departamento de Estado. ↵
  6. Se trataba de varios frigoríficos y el grupo ANSEC (subsidiario de la American & Foreign Power), una compañía eléctrica expropiada durante el gobierno de Perón y cuya indemnización estaba pendiente. El acuerdo se firmó en noviembre de 1958.↵
  7. “Memorándum de una conversación entre el embajador en la Argentina (Beaulac) y el presidente electo Frondizi, Buenos Aires, 6 de marzo de 1958”. Department of State, Central Files, 611.35/3–658. Confidential. Drafted by Beaulac. Transmitted to the Department of State as enclosure 1 to despatch 1387 from Buenos Aires, March 6. https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1958-60v05/d143↵
  8. Ibídem.↵
  9. “Telegrama de la Embajada en la Argentina al Departamento de Estado”, 2/5/1958. Department of State, Central Files, 033.1100–NI/5–5258. Confidential. https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1958-60v05/d147↵
  10. https://www.visiondesarrollista.org/mensaje-de-asuncion-del-presidente-dr-arturo-frondizi-1o-de-mayo-de-1958/. ↵
  11. Frondizi, Arturo. Discursos en los EE. UU., discurso ante el Congreso, Buenos Aires, Ministerio del Interior, 1959, p. 3.↵
  12. Ibídem, discurso ante la International Packers, p. 18. ↵
  13. Ibídem, discurso ante la Universidad de Fordham, pp. 27 y ss. ↵
  14. “Representaciones de América del Sur: continente en perpetuo estado de infantilidad; lugar de mezcla de razas, en contraposición a Estados Unidos y que carece de desarrollo material y cultural, hecho que se explicaba por las dos primeras causas” (Salvatore, 2006). ↵
  15. Véase Florit a Frondizi, Memorándum, Buenos Aires, 20-IV-1959, Fondo CEN, caja 636.↵
  16. Véase Florit a Frondizi, Memorándum, Buenos Aires, 20- IV-1959, Fondo CEN, caja 636.↵
  17. En esta sección seguimos el análisis de Política exterior argentina, op. cit., Conil y Paz, pp. 219 y 220.↵
  18. Ibídem, p. 223.↵
  19. https://www.visiondesarrollista.org/frondizi-presidente-antartida/. ↵
  20. Roberto Guyer y su propuesta de creación de una entente antártica de los países del hemisferio sur (Agüero, 2010). ↵
  21. En una serie de decretos (iniciados por 12525/59), el presidente completó la delegación con el ministro Francisco Bello (vicepresidente) y los secretarios de embajada Mario Izaguirre y Santos Goñi, así como el capitán de navío Jorge Palma.↵
  22. En referencia a la Comisión sobre la Utilización del Espacio Ultraterrestre con Fines Pacíficos. Adoptada en 1959, es un órgano subsidiario de la Asamblea General de la ONU, que durante un tiempo frenó la carrera armamentista en el espacio.↵
  23. Discurso del presidente Arturo Frondizi, 6 de marzo de 1961, Base Decepción, Antártida Argentina, Archivo General de La Nación, “Más allá del Sur”, Radio Nacional.↵
  24. Discurso pronunciado en el Plaza Hotel de Buenos Aires en la comida ofrecida al presidente de los Estados Unidos, Dwight Eisenhower, el 26 de febrero de 1960.↵
  25. La estrategia estadounidense tenía un fuerte foco en la frágil economía de la isla, tal como lo expresa el nombre de la política: Inauguration by the U.S. Government of a policy to weaken the Cuban economy, April-July 1960.↵
  26. Reformulación de la política exterior argentina, 9/3/60, Musich a Taboada. ↵
  27. El secuestro es conocido como Operación Finale u Operación Garibaldi y ha sido reseñado en numerosos libros, películas ficcionales y documentales, incluyendo un relato en primera persona del jefe de la operación Isser Harel, en su libro La casa de la calle Garibaldi. https://es.scribd.com/document/692969977/La-Casa-de-La-Calle-Garibaldi-Isser-Harel-1975. ↵
  28. Ben Gurión a Frondizi, Ren Raanan en “Reconsiderando el caso Eichmann: El presidente Frondizi en la encrucijada”, revista Todo es Historia, número 559, Buenos Aires, enero de 1977, p. 18. https://tinyurl.com/59yu635t. ↵
  29. Devoto y Pelosi, 2012, pp. 121 y ss.↵
  30. Ren Raanan, op. cit., p. 24.↵
  31. Kiernan, Sergio cita a Raanan en https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-47034-2005-02-06.html. ↵
  32. El Tratado de Roma (1957) constituyó la Comunidad Económica Europea (CEE), conocida como Mercado Común Europeo, formado por Alemania, Bélgica, Francia, Holan­da, Luxemburgo e Italia. En Estocolmo, en 1959, se creó la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), constituida por Austria, Dinamarca, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia y Suiza.↵
  33. Temario e instrucciones para la Reunión de Cancilleres. Memorándum sin firma. Ministerio de Relaciones Exteriores. Agosto de 1960. Fuente: Archivo Centro de Estudios Nacionales, Arturo Frondizi, Caja 2 Serie 03.3.6.2 Secretaría de Relaciones Económico Sociales, Biblioteca Nacional Mariano Moreno.↵
  34. Serie de telegramas secretos sobre el desarrollo de la Sexta Reunión de Consulta de Cancilleres en Costa Rica. Autores: canciller Diógenes Taboada, asesor presidencial Arnaldo Musich y subsecretario Miguel Ángel Centeno. Agosto de 1960. Fuente: Archivo Centro de Estudios Nacionales, Arturo Frondizi, Caja 2 “Notas, memorándums, telegramas, resumen de reunión de cancilleres en Costa Rica”, Serie 03.3.6.2 Política Internacional, Biblioteca Nacional Mariano Moreno.↵
  35. Discurso de Arnaldo Musich ante la III Reunión del Comité de los 21, en relación con la propuesta del gobierno norteamericano de instituir el Fondo para el Progreso Social, Pelosi, H. C. y Devoto, L. M. (2012). Las relaciones internacionales en la presidencia de Frondizi 1958-1963: desarrollo, integración latinoamericana y paz mundial. Editorial Académica Española, p. 35. ↵
  36. https://www.marxists.org/espanol/guevara/escritos/op/articulos/puntadeleste/discurso.htm.↵
  37. Rapoport, Mario, Historia oral (pp. 621 y ss.).↵
  38. https://www.visiondesarrollista.org/frondizi-kennedy-en-palm-beach/. ↵
  39. Memorándum del Bureau of Intelligence and Research, Washington, 17 de enero de 1962.↵
  40. https://www.visiondesarrollista.org/discurso-de-parana/.↵
  41. Fraga, Rosendo, El ejército y Frondizi (1958-1961), Emecé, 1992, p. 290.↵


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Título de la publicación Fuerzas ficticias
Subtítulo de la publicación Ideas e intelectuales en la diplomacia desarrollista
Autor Eduardo Porretti
Título del capítulo La agenda de la política exterior
Fecha agosto 18, 2025
Cantidad de páginas 302
ISBN del libro impreso 9789877234824
ISBN del ebook 9789877234879
DOI 10.55778/ts877234824
Copyright2025 / Editorial Teseo
Imagen de tapaJon Tyson en Unsplash

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