Roberto Russell^[1]

Eduardo Porretti abre este libro con una breve sección en la que señala la obsesión que tiene con Frondizi y su proyecto de gobierno desde su temprana juventud. Un sentimiento, acompañado de admiración, que se sustenta en su respeto intelectual hacia la figura del expresidente, así como también en su especial interés por una etapa de nuestra historia que integra la extensa lista de promesas incumplidas de la Argentina. En una dimensión más profunda, este interés expresa la inquietud que a tantos nos une sobre el curso del país como experiencia fallida. Se trata de un tema de viejo arraigo que se entronca con una idea que también se reitera: la de un nuevo comienzo que deje atrás para siempre las desventuras, los yerros y las decepciones.

El gobierno de Frondizi ocupa un lugar de particular atención en esta penosa colección de oportunidades perdidas por dos razones principales que ahondan el sentir colectivo de frustración. Me refiero al carácter transformador del proyecto que impulsaba y a la condición de estadista que se le asigna al presidente junto a la calidad profesional de las personas que lo rodeaban en la tarea de gobierno. Tras su derrocamiento en 1962, nuevos ciclos de oportunidades perdidas y la inevitable comparación entre ellos dieron lugar a una creciente reivindicación de la etapa de Frondizi y, en el consiguiente balance, a una evaluación positiva de su orientación y propósito. Más aún, ha llegado a situarse como un ejemplo a seguir, siempre con cierta pesadumbre o nostalgia por lo que prometía y no alcanzó a ser.

Precisamente, las dos razones apuntadas son las que despertaron el entusiasmo juvenil del autor por Frondizi y su gobierno. Años más tarde, lo llevaron a desarrollar una meticulosa y original investigación de la que resulta este libro. El trabajo se ordena en torno a una pregunta central: ¿qué papel tuvieron las ideas del presidente y de su grupo de asesores en la determinación de la política exterior? Por cierto, el interrogante no se limita a indagar sobre la relación entre estas ideas –un factor que suele denominarse “sistema de creencias” en la bibliografía sobre relaciones internacionales– y las orientaciones básicas de la política exterior. Este vínculo es bastante obvio, dado que las creencias influyen en las percepciones de los líderes y en su diagnóstico de los acontecimientos externos y, en consecuencia, en la conducta que se favorece. El problema se presenta cuando se procura demostrar el peso causal relativo de las ideas en situaciones específicas en las que, como es manifiesto, también intervienen otros factores relevantes, tanto internos como externos al país. La dificultad se acentúa porque algunas ideas de los líderes pueden cambiar, como se dio en el caso de Frondizi en materia de política petrolera, que varió de un discurso inicial nacionalista hacia posiciones más pragmáticas e innovadoras.

Con maestría, el autor enfrenta estos obstáculos y nos muestra de manera convincente que las creencias del presidente y de su grupo de asesores tuvieron un efecto independiente sobre aspectos fundamentales de la política exterior. Aquí reside su gran aporte al conocimiento de esa política. A la vez, nos advierte que la potencia causal de esas creencias debe sopesarse, en cada caso concreto, en relación con otros dos factores que también tuvieron un fuerte impacto en el proceso de toma de decisiones: la constante presión militar durante un régimen político de “democracia tutelada” y las exigencias de la diplomacia de Estados Unidos en el contexto de la Guerra Fría.

En esas circunstancias restrictivas, era en principio contraintuitivo pensar que las ideas de los gobernantes pudieran determinar medidas concretas de política exterior. Más aun cuando existían fuertes ideas en disputa en el seno del proceso de decisiones que involucraban aspectos identitarios o posiciones contrapuestas en condiciones de asimetrías notorias de poder. En efecto, las creencias de Frondizi y de su grupo de asesores se oponían, en general, a las de los militares, al tiempo que diferían de las de Washington en asuntos de primera importancia para la Casa Blanca. Las discrepancias con los militares sobre los atributos que conforman la identidad nacional del país encontraron su terreno más fértil para expresarse en asuntos fundamentales de la política exterior. Con Estados Unidos, los desencuentros principales obedecieron a las lecturas diferentes de ambos gobiernos sobre la forma de relacionarse con Cuba y de abordar el vínculo entre seguridad hemisférica y desarrollo económico de América Latina.

No obstante estas dificultades, Porretti sale airoso de este desafío y nos ofrece una obra notable que abre nuevos caminos para el estudio de la política exterior. Además, es un estímulo para seguir explorando el nivel de análisis que corresponde a la famosa primera imagen de Kenneth Waltz. Las condiciones de la época nos llevan a poner particularmente el ojo en este nivel. Estamos en un mundo de retroceso democrático y de fortalecimiento de los autoritarismos vigentes en el que los líderes y sus entornos encuentran un vasto espacio para imponer sus creencias y determinar o influir decisivamente en la conducta externa de sus países. Una razón más, y no menor, para leer con atención este libro y apreciar sus hallazgos.

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