El propósito de este ensayo es demostrar la relevancia de las ideas y el rol de los intelectuales en el proceso de toma de decisiones del gobierno del presidente Arturo Frondizi (1958-1962). Las lecturas convencionales afirman que el principal objetivo de aquel proceso fue colaborar con la estrategia de desarrollo económico. Otros análisis, sin embargo, afirman que dicha política –aprovechando la disputa hegemónica de la Guerra Fría– mostró rasgos de autonomía, siempre que esos rasgos fueran funcionales al programa económico. Una interpretación historiográfica compara la estrategia desarrollista con otro proceso político (el desarrollismo brasileño) con foco en las limitaciones políticas internas de la Argentina posperonista, que impidieron alcanzar el objetivo de la política frondicista: el desarrollo económico.

La afirmación de que la política de Frondizi buscó meramente promover la agenda de desarrollo (con énfasis en el aumento de las exportaciones y la captación de inversiones extranjeras) tiene sentido, pero no puede explicar los rasgos autonómicos evidenciados durante ese gobierno. Ese argumento encuentra un límite paradojal y deja asuntos inexplicados, lo que requiere de una perspectiva que lo desafíe y promueva una interpretación más compleja que atienda al rol de las variables intangibles. Considero que el paradigma convencional se ha enmarcado en las dimensiones materiales y tangibles del contexto nacional e internacional, no abordando la relevancia de ciertos valores culturales, jurídicos y políticos que fueron parte de esas prácticas, originadas en la formación intelectual de los asesores más cercanos al presidente argentino.

Sostengo que, a pesar de la presión ejercida por los factores internos y externos, así como de una serie de coyunturas adversas, la diplomacia desarrollista buscó, y por momentos alcanzó, cierta autonomía. En mi opinión, la autonomía alcanzada por la diplomacia desarrollista fue una autonomía híbrida.

Esa diplomacia tuvo variables independientes que la influyeron, tales como la presión de los líderes militares, el rol de la diplomacia de los EE. UU. y la labor de los asesores presidenciales. En menor medida, tuvieron relevancia los dirigentes políticos de la UCRI, los diplomáticos argentinos y la prensa. He buscado identificar el patrón de relacionamiento entre el accionar de estos factores y la política exterior argentina, mostrando de qué modo las presiones de estos factores fueron decisivas para el patrón de inserción internacional que adoptó la Argentina.

Como ejemplo, menciono lo siguiente:

• Resultado de la presión de los militares anticomunistas, la diplomacia argentina debió resistir iniciativas con Brasil y conceder posiciones en la relación con Cuba.
• Los altos funcionarios de los EE. UU. influyeron sobre el Palacio San Martín con el fin de sumar a la Argentina a una posición de condena colectiva a la Revolución cubana, lo cual generó cambios y resistencias en la postura diplomática argentina.
• Producto de la formación intelectual de los asesores presidenciales y el modo en que ellos interactuaron con el presidente, la diplomacia frondicista tuvo rasgos autonómicos, a pesar de las presiones para que el patrón de relacionamiento bilateral y multilateral adquiriera rasgos seguidistas.

De tal modo, muestro que este mecanismo tuvo un funcionamiento sistémico, esto es que los factores que intervenían en el dispositivo se influían mutuamente, aunque de modo asimétrico. Así, fue mayor el grado de influencia de la diplomacia estadounidense respecto de la conducta del gobierno argentino, pero a ambas les impactó la escalada bilateral entre La Habana y Washington en el marco de la crisis de la Guerra Fría. Para la Argentina, la radicalización de la Revolución cubana implicó un desafío en la estabilidad política de su gobierno, ante la resistencia ofrecida por el presidente respecto de los reclamos castrenses. En los EE. UU., el gobierno sufrió un impacto similar, pero en un escenario en el que lo bilateral se vinculaba con el escenario global de la Guerra Fría, en el que esta tensión se enmarcaba en la disputa hegemónica entre Washington y Moscú.

Bibliografía

Para este escrito combiné herramientas teóricas de distinto tipo, buscando comprender procesos políticos de naturaleza híbrida y de comportamiento simultáneo. Así, usé conceptos de las relaciones internacionales (RR. II.) que abordan la relevancia de las ideas, lecturas sobre los procesos de toma de decisión para comprender la tensión entre los diplomáticos y los factores de poder a la hora de definir la política exterior, herramientas de la sociología para comprender cómo se conforma el ámbito de los asesores presidenciales y desarrollos teóricos de la historia intelectual para analizar de qué modo circulaban las ideas en dicho ámbito. Veremos algunos a continuación.

Habitus

El foco principal del trabajo está circunscripto al proceso de toma de decisiones y –en particular– al rol que desempeñaron los intelectuales y las ideas en dicho proceso. Para ello, entre otras, utilizo herramientas teóricas que abordan la relevancia del rol de los intelectuales en la política. En particular, me valgo del concepto de habitus para entender el esquema mental de representaciones y las prácticas políticas que devienen de él, a partir de la formación intelectual y política de los pensadores cercanos al presidente (Bourdieu, 1977; Lizardo, 2004).

La posición social y la formación académica de esos intelectuales se situaron en un campo concreto de relaciones sociales, funcionaron como esquemas generativos de una matriz estructurante de las percepciones e influyeron finalmente en las opciones evaluadas como plausibles en el proceso de toma de decisiones. Aun con diferencias entre sus formaciones académicas, sus experiencias políticas e, incluso, su pasado personal, los asesores del presidente Frondizi formaron parte de un grupo específico de personas, con cierta perspectiva de los asuntos públicos, un tipo particular de actividad intelectual y un estilo similar de operar en política.

Dicho habitus funcionó sobre los asesores como una estructura estructurante, esto es, una dimensión conceptual y relacional que le permitió al tándem Frondizi/Rogelio Frigerio organizar un mecanismo de toma de decisión a partir tanto de ciertas prácticas (individuales y sociales) como de percepciones de esas prácticas. Esos asesores –con distintos rangos y jerarquías– funcionaron en un esquema particular de circulación de una serie de saberes, observaciones y discursos cuyo alcance puede medirse en términos tangibles y para cuyo rol fueron elegidos por ser portadores de un cierto capital cultural, social, económico y simbólico. Así, describo el funcionamiento de un mecanismo que tuvo lugar en un contexto histórico específico, en el que algunas convicciones previas fueron debatidas y reemplazadas por otras herramientas teóricas. Mediante dicho mecanismo, los asesores presidenciales trazaron un diagnóstico y propusieron soluciones, fenómeno que no tuvo lugar en un vacío moral y político, sino en un marco de referencias provisto por ciertas estructuras sociales. Para comprender ese fenómeno, reviso los procesos de formación de significados de la realidad argentina de fines de la década de los 50, con foco en el debate sobre la política y la economía, describiendo esquemas de interpretación que me permitan comprender la racionalidad bajo la cual operó el proceso de toma de decisiones del gobierno desarrollista.

Ideas

Así como el rol de los intelectuales fue clave en la formulación de la estrategia diplomática desarrollista, también lo fueron las ideas de la época, que sirvieron para moldear la cosmovisión de los asesores del presidente Frondizi, un conjunto de nociones vinculadas a la política y a la economía en clave moderna, que analizaremos oportunamente. En tal sentido, coincido con la perspectiva que afirma que las ideas son factores clave en la formulación de la política exterior (Goldstein y Keohane, 1993). No es que exista una primacía de las ideas sobre los intereses concretos (militares, comerciales) sino que la perspectiva se configura mediante un balance entre ambas dimensiones.

De ese modo, las ideas despliegan un rol exógeno al proceso de toma de decisión, brindan un orden predeterminado a las alternativas sobre la mesa del responsable de la estrategia. En esa misma posición, se destaca la cuestión de las creencias, que funcionan como paradigmas o marcos de referencia que –penetrados por cierto ambiente cultural– están imbricados con cierta identidad y evocan una determinada lealtad epistemológica.

Estas creencias tienen un gran impacto en la vida política y otorgan persistencia e inmunidad a cierta forma de interpretar el escenario internacional. Incluso, una vez tomada la decisión, las ideas sirven además al ejercicio de legitimación frente a una comunidad determinada, dado que contribuyen a dotarlas de sentido y al diseño de las agendas políticas. En esta interpretación se pone en crisis la certeza de que el Estado toma su decisión de manera racional –algo en lo que coinciden tanto el realismo/neorrealismo como el liberalismo– y se revaloriza la relevancia de las ideas en un triple rol: proveen una suerte de cartografía en el diagnóstico inicial, afectan las estrategias cuando el escenario es inestable y penetran significativamente las instituciones políticas. Asimismo, en una etapa previa al proceso de decisión en sí mismo, las ideas reducen el número de opciones, enfocando la decisión de una manera inconscientemente sesgada, guiando la lectura del escenario internacional en momentos de incertidumbre, estableciendo patrones de comportamiento en las variables a observar y/o aportando motivaciones éticas para la acción, tal como lo han planteado Goldstein y Keohane en 1993.

Así, las decisiones políticas no son producto íntegra o exclusivamente de un proceso de cálculo costo-beneficio, sino más bien de procesos dialógicos (como afirmó Polanco en 2013) en los que la racionalidad es construida a partir de la combinación de distintas dimensiones (actores, contextos, intereses, cosmovisiones), en un mecanismo de constante definición, priorización y resignificación de los problemas a resolver en dicha decisión. En este proceso, las ideas y las identidades, afirma Polanco, no actúan tanto como principios de causalidad de los intereses sino como causas relevantes en su definición.

En la diplomacia frondicista hubo una particular mirada de la Argentina y del mundo, en el complejo contexto de la Guerra Fría. Por fuera de los condicionamientos materiales, el proyecto político de la élite gobernante en la Argentina estuvo influido por cierto mecanismo de circulación de ideas que –como resultado de un proceso intersubjetivo– influyó en la evaluación del lugar del país en el sistema internacional y en la elección de medios para enfrentar ese contexto.

Diplomacia

Durante el gobierno de Frondizi tuvo lugar, al decir de Putnam, un juego de dos niveles que evidenció una intensa y compleja relación entre política interna y política exterior. De tal modo, durante la diplomacia desarrollista hubo una marcada interacción de los líderes gubernamentales junto a los diplomáticos profesionales con los factores políticos domésticos de la época para establecer procesos de negociación interna para la determinación de la política exterior. Ese momento histórico fue, usando el concepto desarrollado por Manning en 1977, claramente interméstico, provocó enredados tableros paralelos que, lejos de satisfacer intereses combinados (y lograr conjuntos ganadores), generaron una política exterior sitiada por los intereses de actores internos y externos con fuerte capacidad de veto que –sólo parcialmente y por decisión política del presidente Frondizi– logró superar la presión de ciertos actores. En el caso del proceso de toma de decisiones de la política exterior desarrollista –dada su estrecha relación con sus colegas estadounidenses– algunos miembros de las FF. AA. contaron con información privilegiada que redujo e incluso aventajó el monopolio informativo del Ejecutivo, lo que aumentó exponencialmente su capacidad de lobby sobre la Casa Rosada y el Palacio San Martín.

Por su parte, del lado de la coalición presidencial se configuró un eje con cierto grado de homogeneidad conformado por intelectuales agrupados en torno a la defensa de una política exterior sitiada. La diplomacia desarrollista evidenció así una dinámica específica en materia de movilización de recursos políticos domésticos y la adopción de preferencias en la toma de decisión.

Esta dinámica tuvo una forma particular de relación entre las dimensiones externa e interna de la política nacional, una verdadera double-edged diplomacy, concepto que, según la definición de Evans en 1995, muestra un escenario con asesores políticos en distintos roles, diferentes responsabilidades, radio de acción y capacidad para integrar coaliciones.

Identidad

Resulta relevante enfocarse en la identidad cultural y política de las personas clave en el proceso de toma de decisión de la diplomacia frondicista, ya que la particular percepción política de los intelectuales cercanos a Frondizi fue causa y efecto de la identidad nacional. La formación previa de los asesores colaboró en la fundación de una identidad, al construir una imagen del mundo y de sí mismos en el mundo, al tiempo que la implementación de determinada política exterior contribuyó, a su vez, al desarrollo de una identidad política y cultural nacional hacia dentro de las fronteras, a partir de las creencias de determinados actores (Merke, 2013; Larsen, 1997). Siempre en el terreno de la identidad, sostengo que –así como las ideas desplegaron un significativo rol en el proceso de toma de decisiones de la diplomacia desarrollista– la identidad cultural y política también brindó mecanismos específicos de identificación de los intereses nacionales (Wendt, 1994). La relevancia de la identidad cultural y política ratifica nuestra hipótesis de que la diplomacia frondicista no sólo tenía un objetivo comercial sino que perseguía una mayor autonomía política respecto de los EE. UU., ya que –por razones de formación intelectual– los asesores rechazaban el seguidismo diplomático.

Asesores

La labor de los asesores estuvo mediada por ciertos valores culturales comunes, en un accionar coordinado bajo la perspectiva de una comunidad epistémica, enfoque que resultó determinante en el proceso cognitivo previo al diagnóstico del escenario internacional y clave para la adopción e implementación de determinadas políticas (Haas, 1992).

A través de un sistema de redes, los intelectuales cercanos a Frondizi identificaron los desafíos y determinaron los intereses del Estado argentino, a partir de una representación del mundo que no es isomorfa, sino que parte de una realidad mediada por supuestos previos, expectativas y experiencias. Si bien las condiciones sistémicas y las presiones internacionales impusieron restricciones a la diplomacia argentina de la época, hubo un intento decidido por parte del Estado desarrollista para ampliar el margen de maniobra de la Argentina en el concierto internacional. El proceso de reducción de la incertidumbre ante las opciones presentes en el proceso de toma de decisiones, el mecanismo de identificación de los intereses nacionales y la institucionalización de ciertas políticas dentro del aparato estatal fueron llevados a cabo a través de mecanismos específicos y propios del grupo de asesores.

En el funcionamiento de esa comunidad epistémica los asesores presidenciales tomaron nota de las restricciones objetivas pero, dada la forma en que interpretaban el escenario internacional y en que percibían el rol de la Argentina en él, promovieron una serie de acciones que aumentaron el espacio político de la diplomacia nacional. Así, hubo un nítido rol de la agencia humana frente a la estructura (internacional y nacional) que limitaba la autonomía, un accionar político que intentó operar entre los intersticios que brindaban las condiciones sistémicas de la época. El objetivo del accionar de los asesores presidenciales frondicistas fue el de establecer un mapa de las condiciones reales, identificar los intereses nacionales y proponer políticas específicas, todo ello en un marco general de interpretación ética y políticamente situado.

En un verdadero desafío a las condiciones estructurales, este marco de interpretación estuvo signado por la formación intelectual de los asesores y por las dimensiones normativas que establecían límites de enunciabilidad (aquello que al enunciar tiene sentido), de modo que se construyó una verdadera episteme, esto es, un sistema de interpretación que condicionó el modo de entender el mundo en esa época (Foucault, 1966).

Creencias

Para comprender la naturaleza del proceso de toma de decisiones en la diplomacia desarrollista utilizo conceptos tales como sistema de creencias, código operacional y mapa cognitivo. En mi opinión, el sistema de creencias desarrollista estuvo fuertemente influido por la formación intelectual del presidente y de sus principales asesores (Russell, 1996). Como destaca Russell, por fuera de las creencias filosóficas de los líderes, en el proceso de toma de decisión en política exterior también resultan significativas las creencias instrumentales y el código operacional. Durante la diplomacia desarrollista, este instrumental intelectual sirvió no sólo para hacer una lectura del mundo y generar una autopercepción del rol de la Argentina en él, sino también para adoptar y descartar opciones ante escenarios específicos. Siguiendo la hermenéutica propuesta por Russell, sostengo que la creencia contextual de la diplomacia frondicista se basó en que la Argentina tenía un rol importante que cumplir en un escenario regional signado por el peligro comunista que amenazaba la forma de vida occidental. En esa mirada, nuestro país buscaba constituirse como un modelo alternativo a las naciones subdesarrolladas sin estrategias reales de crecimiento y a la postura radicalizada de la Revolución cubana.

Autonomía

En el patrón de inserción internacional de la Argentina, la política y la economía funcionaban como variables conjuntas y vinculadas (y mutuamente influyentes, en una sinergia pocas veces vista en la política exterior argentina). Los objetivos de política económica enunciados por el gobierno frondicista requerían que –en un inestable equilibrio entre la aquiescencia y la autonomía– el Palacio San Martín desplegara una política exterior activa e independiente, ante los desafíos de la Guerra Fría. Para poder implementar su plan de desarrollo nacional, se requería contar con espacio político, de modo que la diplomacia frondicista pudiera identificar oportunidades en la integración económica y la creciente globalización internacional, sobre la base de las prioridades nacionales de desarrollo (Cooper, 1968; Mayer, 2009).

A fines de la década de los 50 y durante los años 60, el auge de nuevos enfoques teóricos (en la CEPAL y fuera de ella) basados en la teoría de la dependencia generaron –en la economía y la política– una profunda reflexión sobre la inserción internacional de los países de la región. Esta mirada crítica sobre las condiciones materiales y las matrices culturales de la periferia –que incluyó, por cierto, una revisión del rol de las élites intelectuales, empresariales y políticas latinoamericanas– buscó impugnar la estructura internacional que perpetuaba esas condiciones.

En ese escenario, el abordaje de la cuestión de la autonomía permitió explorar el espacio específico de condiciones en las que se desarrollaba la relación de los países menos relevantes con las potencias mundiales, y verificar la vulnerabilidad de las naciones económica y políticamente dependientes. Sostengo que ese patrón de relacionamiento –que transformaba sus alianzas internacionales, que buscaba espacio político para sus planes, que tenía esa vocación por la innovación pero también respetaba ciertas tradiciones de la diplomacia regional, con una estrategia de inserción internacional que contaba con una combinación de foco en el desarrollo junto a principios jurídicos, que resistió enormes presiones sistémicas y domésticas, que mantuvo su vocación independiente tanto en los escenarios formales como respecto de diplomacias paralelas y gestiones simultáneas– buscó desplegar durante la diplomacia desarrollista una autonomía híbrida.

Metodología

Para explicar la toma de decisiones en la política exterior desarrollista, pondero una estrategia metodológica con base en dimensiones inmateriales tales como la retórica, la identidad cultural y el trabajo coordinado de grupos de expertos. Explico la vinculación de un grupo de asesores con posturas similares, conectados entre sí por su capital cultural y que –aunque procedían de experiencias personales y profesionales disímiles– constituían una red que proveía al presidente y a su principal asesor –Rogelio Frigerio– de un menú de opciones.

Estos asesores, que contaban con un importante nivel de acceso al proceso de toma de decisión, conformaron una red de círculos concéntricos que asesoraron al presidente Frondizi mostrando cierta coherencia cognitiva que les permitió procesar la información y sugerir la adopción de políticas enfrentadas con factores de poder (Jervis, 1976).

Para determinar el grado de influencia de esas ideas en el marco referencial de los actores políticos, pongo el foco en los microprocesos políticos, buscando hacer inteligible el mecanismo de toma de decisiones a la luz de ciertas explicaciones orientativas, basadas en una suerte de batería conceptual que ordena la elección del actor político, otorga sentido a sus actos y dota de una narrativa a su conducta pública. Para ello, reviso la documentación existente en los archivos presidenciales del Centro de Estudios Nacionales, bajo control de la Biblioteca Nacional Mariano Moreno. La comparación de las instrucciones confidenciales, memorándum y documentación reservada preparatoria y evaluatoria de reuniones me permitió tener una idea acabada del proceso en estudio.

El estudio comparado de las comunicaciones cablegráficas entre las sedes diplomáticas con el Ministerio de Relaciones Exteriores y las instrucciones impartidas por éste hacia las embajadas involucradas en las negociaciones durante el período de estudio fue documentación relevante para ratificar mi hipótesis. Esas contribuciones al proceso de toma de decisión de la diplomacia desarrollista fueron identificadas mediante un mapa intelectual que determinó el grado de influencia de los intelectuales en este mecanismo.