Contexto histórico
El golpe de Estado de septiembre de 1955 constituyó el momento de consolidación de un proceso político signado por el conflicto peronismo-antiperonismo, proceso que fue iniciado durante el mismo gobierno peronista. La incapacidad del sistema político argentino para resolver dicha dicotomía condujo a un estado de inestabilidad permanente que atravesaría la historia argentina desde entonces, pero que sería de crítica importancia para el gobierno de Arturo Frondizi. En el marco de la denominada Revolución Libertadora (1955-1958) se fueron creando dos respuestas provisorias y antagónicas a lo que se constituiría como el problema político más significativo: qué hacer con el peronismo dentro de un futuro orden político. Esta paradoja generó una división insoluble hacia dentro de la Unión Cívica Radical. El unionismo (de corte conservador, alvearista), que había participado de distintos intentos insurreccionales contra la administración peronista, adoptó una posición de total identificación con la Revolución Libertadora. Los partidarios del Movimiento de Intransigencia y Renovación (MIR), reunidos oportunamente en derredor de la Declaración de Avellaneda (una propuesta política de centroizquierda, yrigoyenista, consensuada en 1945), se dividieron: el sector comandado por Frondizi mantuvo una relación crítica hacia el gobierno militar y dialoguista con el líder depuesto, mientras que otro sector, liderado por Raúl Balbín, pugnó por mantener al peronismo fuera de la legalidad. Esta dicotomía fue central en el proceso político que llevará a Frondizi al poder (Spinelli, 1991) ya que las transformaciones producidas a nivel político e ideológico durante la vigencia del gobierno provisional fueron clave para comprender la velocidad con que se conformó un frente político hegemonizado por la UCRI (Unión Cívica Radical Intransigente).
Este frente político reunió a sectores independientes de la izquierda (como el grupo Contorno, que luego mostraría su desilusión por la agenda gubernamental pragmática), a militantes del Partido Comunista, a grupos nacionalistas y a votantes no encasillados políticamente (que buscaban superar la dicotomía peronismo/antiperonismo), entre otros sectores que fueron convergiendo en el núcleo primigenio del desarrollismo. Dos elementos resultaron clave para el acceso de Frondizi al poder y la generación de las condiciones de la victoria.[1] Por un lado, la creciente certeza de que los votantes peronistas seguían siendo un grupo político consolidado gracias al naciente fenómeno del verticalismo en el exilio (Cavarozzi, 2010), una forma de coordinar el espacio político panperonista ante la ausencia del líder de la Argentina. Este fenómeno reafirmó la identidad peronista, pero también indicó la existencia de un formidable grupo de votantes, pasibles de ser seducidos por una oferta electoral próxima al peronismo. Por otro lado, la noción de que la oferta electoral desarrollista podía asimismo convocar a sectores medios y altos de la población para los que el peronismo había constituido una experiencia traumática pero que no padecían un antiperonismo tan virulento como el que rodeaba a los sectores más conservadores del radicalismo.
Esta estrategia inclusiva (Spinelli, 1995) del radicalismo de Frondizi como vía de resolución del conflicto desatado entre el peronismo y el sistema político argentino se vio complicada por el accionar de la resistencia peronista pero también por la estrategia del propio Perón, que se balanceaba entre la abstención y el acompañamiento a la propuesta frondicista. Por el contrario, la estrategia de la Unión Cívica Radical del Pueblo (UCRP) se formó –entre otros ejes– alrededor de la idea de erradicar al peronismo de la cultura política argentina, un núcleo discursivo que mostró sus limitaciones para generar un consenso mayoritario, particularmente frente a la lealtad política y la consecuente efectividad electoral que mostró el voto peronista.
Este escenario fue funcional al despliegue de una estrategia frentista y heterodoxa de los radicales intransigentes, menos purista y más ambiciosa, que supo enfrentar el tabú de la política argentina contra las alianzas partidarias. La UCRP, con su propuesta electoral basada en el rechazo al peronismo, no percibió los cambios sociales y políticos que ratificaban la persistencia del voto peronista (Cavarozzi, 2010).
Esta persistencia fue especialmente visible en el proceso de normalización de la Confederación General del Trabajo (CGT), que mostraría el fracaso de la Revolución Libertadora en limitar el control de los sindicatos peronistas. El peronismo sindical, al mismo tiempo, fue transformado con una nueva camada de dirigentes que ya no eran funcionales al gobierno –como algunos, cuando el peronismo estaba en el poder– sino activistas sociales, hábiles negociadores con nervio político y conocimiento de la calle como para golpear al régimen militar. Este camino modificó el proceso desde la heteronomía hacia la autonomía, inverso al generado con la creación del Estado peronista, simbolizado en el nacimiento de las 62 organizaciones en 1957, conformadas desde fuera del Estado y con la sociedad como geografía de combate. Con audacia y pragmatismo, Frondizi estructuró una alianza programática con el peronismo: a cambio del voto popular (el 25 % de voto en blanco en la elección para constituyentes en 1957), prometió sacar al peronismo de la ilegalidad y levantar la intervención a los sindicatos. El contexto político mostró la ineludible presencia del peronismo en la política argentina: en las elecciones para constituyentes a la reforma constitucional de 1957, el voto en blanco –ordenado por Perón– lograría la primera minoría. Como mencionamos, Frondizi creía que el peronismo y el radicalismo intransigente podrían generar una alianza política mutuamente beneficiosa, pero el otro sector del radicalismo, liderado por Ricardo Balbín, seguía anclado en un antiperonismo atávico cercano al de la Revolución Libertadora.
Naturalmente, Frondizi quería ganar las elecciones y para ello necesitaba los votos peronistas. Pero, además, imaginaba una suerte de camino paralelo, un entrismo, que luego sería intentado desde la izquierda en los años 70, combinando el apoyo popular con una nueva agenda política. Las elecciones del 23 de febrero de 1958 otorgaron la victoria a la fórmula Frondizi-Alejandro Gómez. Desde los primeros 100 días su mandato exhibió una marcada fragilidad, bajo la inmediatez de las necesidades económicas, la obsesión anticomunista de los jerarcas militares y el acecho golpista de un partido político que décadas después haría del respeto a las instituciones un apotegma: la Unión Cívica Radical del Pueblo. A pesar de la enorme presión militar en su contra, Frondizi cumplió con su promesa de devolver los sindicatos al movimiento peronista y limitó la proscripción del Partido Justicialista, aunque sin eliminarla.
Sin embargo, las huelgas obreras, las protestas estudiantiles, el auge de la resistencia peronista y una serie de atentados terroristas llevaron a la facción más antiperonista de las FF. AA. (encabezadas por Carlos Severo Toranzo Montero) a exigir la aplicación de la ley marcial y la pena de muerte. El gobierno, presionado, aplicó el Plan Conintes, que reprimió la protesta popular pero evitó ejecutar las medidas más extremas que exigían las Fuerzas Armadas, como la pena de muerte.
Frondizi, que ya era un traidor para la izquierda, un comunista agazapado para la derecha, un cómplice del peronismo para las FF. AA., se convirtió así para la resistencia peronista en un represor. Aunque en su campaña electoral, en su agenda política cotidiana y desde el mismo discurso de asunción (Mensaje para 20 millones de argentinos) intentó una salida política que pudiera superar el clivaje peronismo/antiperonismo, Frondizi no logró prevalecer en el –Guillermo O’Donnell dixit– juego imposible de la política posperonista.
Economía
La situación económica en 1958 era sumamente crítica. El país estaba en recesión, el sector industrial se mantenía activo pero dependiente de un fuerte proteccionismo estatal y con equipamiento obsoleto, la producción agropecuaria estaba estancada, había un fuerte desequilibrio en la balanza de pagos y un aumento sostenido de la deuda externa. El déficit comercial superaba los 1.000 millones de dólares, la circulación monetaria era de 70.000 millones de pesos, la deuda externa superaba en 1.100 millones a las reservas de oro y divisas existentes en el BCRA (269,9 millones de dólares) y el presupuesto nacional tenía un déficit del 50 % (Odena, 1984). Si bien el principal objetivo de Frondizi y su equipo fue enfrentar esa debacle económica, su programa político tuvo un objetivo más abarcador, un verdadero intento modernizador de la cultura política local con varios desafíos concurrentes. Así, el desarrollismo buscó ser una instancia superadora de las tradiciones peronistas y liberales, así como un intento integrador de la geografía nacional mediante un proyecto de homogeneización modernizante de la economía y la sociedad. El desarrollismo propuso desafíos a cuestiones sagradas de la cultura política nacional (como el debate sobre educación Laica o Libre), brindó una respuesta pragmática a la cuestión de la inversión extranjera (una verdadera herejía política para la época, algo considerado como una amenaza en la larga tradición nacionalista, que incluía, por cierto, al peronismo y al propio Frondizi) y pudo mostrarse como una opción intermedia entre el impulso revolucionario y el atolladero conservador de la política hemisférica en los años 60. El programa económico adoptó un impulso inusitado, e implementó reformas estructurales a gran velocidad. Frondizi anunció un programa de desarrollo diseñado por el factótum del gobierno, Rogelio Frigerio, formalmente secretario de Relaciones Económico-Sociales, pero quien en realidad coordinaba el gabinete y la labor gubernamental de manera integral.
El programa de Frigerio/Frondizi priorizaba la inversión estatal y privada, local y extranjera, para lo que se propuso y logró sancionar (no sin fuertes debates parlamentarios) las Leyes de Radicación de Capitales Extranjeros (N.º 14.780/58) y de Promoción Industrial N.° 14.781/58, enfocadas en lograr el autoabastecimiento petrolero y energético, así como en captar inversiones extranjeras para la exploración y explotación de recursos naturales y minerales.
Lejos del entreguismo del que fuera acusado, el desarrollismo formó un mecanismo institucional que permitió el control total del Estado nacional sobre las inversiones extranjeras. Los tres ejes sobre los que se articuló dicho mecanismo fueron:
- Nacionalización del petróleo.
- Monopolio de YPF.
- Autoabastecimiento petrolero.[2]
Estos ejes productivos se ordenaron a partir de la normativa sancionada (Ley 14.773/58), que estableció la nacionalización del petróleo y su explotación con foco en el autoabastecimiento, bajo los siguientes parámetros:
- art. 1º) Los yacimientos de hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos son bienes exclusivos, imprescriptibles e inalienables del Estado Nacional;
- art. 2º) Las actividades del Estado Nacional estarán a cargo de YPF, YCF y Gas del Estado;
- art. 4º) Queda prohibido en todo el territorio nacional el otorgamiento de nuevas concesiones;
- art. 8°) Se declara de urgente necesidad nacional el autoabastecimiento de hidrocarburos y sus derivados (Ibarra, 2022).
Al inicio del gobierno desarrollista el país sólo producía 5 millones de toneladas de petróleo (“Para un consumo de 15.000.000 de toneladas de petróleo, debiendo importarse, por tanto, más de 10.000.000 de toneladas, por un valor que representaba la tercera parte del producto de nuestras exportaciones”, afirmaba Frondizi). Los resultados de la política petrolera desarrollista muestran una fenomenal expansión de YPF y el aumento de la producción nacional, en sólo 4 años, a 15.600.000 toneladas de petróleo (Ferrari del Sel, 2015).
Política exterior
Como fuera mencionado, una parte de la mirada historiográfica asume que la diplomacia desarrollista fue esencialmente una estrategia destinada a apoyar el programa de desarrollo económico, basado en la búsqueda de inversiones extranjeras. Así, un conocido estudio sobre historia diplomática argentina aborda la política exterior de Frondizi (Escudé, 1999, citando a Rouquié, 1982, y Szusterman, 1993) bajo el título La política exterior al servicio de una estrategia de desarrollo económico (1958-1962). Sin embargo, otras lecturas (Miguez, 2011) sostienen que la política exterior de Frondizi no tuvo correspondencia exclusiva con el proyecto económico. Los rasgos autonómicos de la diplomacia desarrollista no eran necesariamente funcionales a los objetivos económicos, sino que satisfacían otros requerimientos: bloquear el hostigamiento opositor, obtener consenso para apoyar medidas impopulares y otorgar un alto perfil internacional al presidente para fortalecer su imagen interna en búsqueda de la ansiada estabilidad política (Esquerro, 2006).
Sostengo que esos múltiples objetivos fueron perseguidos tanto por necesidad política como por la visión ecléctica de Frondizi y su equipo de asesores. La estrategia de autonomía relativa respecto de Washington no sólo buscaba generar espacio político para aumentar la capacidad de maniobra y generar herramientas de negociación para la diplomacia argentina, sino que el esquema involucraba un plan para toda la región.
Así, Frondizi desarrolló un esquema conceptual para encuadrar las relaciones Estados Unidos-América Latina que separó las coincidencias básicas –en el plano de valores y en las metas de largo plazo– de las diferencias auténticas de intereses nacionales (Russell, 1990). Russell, en su texto Política exterior y toma de decisiones en América Latina, afirma que
el propósito era poner de manifiesto que estas últimas no tocaban –o al menos no deberían tocar– cuestiones fundamentales que, como tales, constituirían la base permanente del vínculo. Las condiciones de la época no ayudaron para avanzar en la dirección propuesta.
Hubo dos condiciones tempranas que permitieron pensar a Frondizi y a su círculo de asesores una política exterior con cierto margen de autonomía: la ideología presidencial y un escenario subhemisférico (que durante 1958 parecía algo más flexible en el marco general provisto por la Guerra Fría). De tal modo, la diplomacia desarrollista adoptó, en varias ocasiones, posiciones heterodoxas, buscando postularse como un modelo intermedio entre los países más alineados con los EE. UU. y la Revolución cubana. Finalmente, hubo argumentos domésticos que colaboraron en ese posicionamiento. Algunos expertos (Lanús, 1996; Potash, 1981; Rouquié, 1967) afirman que los rasgos de autonomía de la política exterior frondicista estaban vinculados a una estrategia de lógica política interna.
Así, las decisiones principistas y el papel independiente de la diplomacia desarrollista en la debacle política hemisférica habrían sido movimientos tendientes a mantener el prestigio original de su gobierno y contrarrestar la pérdida de apoyo. Inicialmente, esta búsqueda de autonomía estuvo asociada a la percepción de cierto relajamiento temporal o a la creación de ventanas de oportunidad en el marco general de la Guerra Fría. Así, el sistema internacional evolucionaría de la bipolaridad rígida de la década del 40 hacia un sistema de bipolaridad más flexible, gracias a una suma de factores (Esquerro, 2006).
El Departamento de Estado de los EE. UU. elaboró en enero de 1961 el memorando titulado Un nuevo concepto para la defensa y el desarrollo hemisférico, que si bien no descartaba la necesidad de la coordinación hemisférica para rechazar la agresión extracontinental, afirmaba que dicha amenaza se encontraba ya hacia el interior de las sociedades latinoamericanas, por lo que ese desafío debía ser combatido por la cooperación entre americanos y con el apoyo de los EE. UU. al desarrollo económico.
Es por eso que en marzo de 1961 –tanto ante miembros del Congreso, como ante toda la diplomacia del continente americano– el presidente Kennedy anunció la Alianza para el Progreso, ambicioso programa de desarrollo local con base en transferencia de tecnología y asistencia financiera provista por Washington, que suponía un aporte de 20.000 millones de dólares para América Latina durante los siguientes diez años.
En esta coyuntura, puede que la búsqueda de autonomía haya tenido varias causas, incluso, aparentemente contradictorias. Por un lado, la percepción de que la Guerra Fría se agudizaba, y de que, por tanto, Argentina podría ofrecer a Washington el ejemplo de un tercer camino entre el seguidismo y la rebeldía diplomática. En el gobierno de Frondizi se consideró que este cambio de la matriz de la dinámica de la Guerra Fría permitía ciertas heterodoxias, dado que desplazaba temporalmente la obsesión por la seguridad por un foco sobre las causas del ascenso del marxismo: la pobreza. En esa perspectiva, la política exterior argentina se permitió un rango mayor de autonomía a partir de la percepción de una distensión entre las potencias en disputa en la Guerra Fría y el traslado del foco de la tensión del terreno político al económico (Lanús, 1996; Rapoport, 1997; Potash, 1981; Rouquié, 1967). Así lo afirmó el propio Frondizi en la inauguración del Congreso Nacional el 1.° de mayo de 1960:
La situación mundial experimenta profundas transformaciones. Este hecho adquiere particular significación para nuestro proceso de desarrollo. En términos generales puede afirmarse que las tensiones entre los grandes bloques han ido derivando del terreno estratégico militar al económico-social. Con ello la llamada guerra fría comienza a ceder y esa situación crea condiciones favorables para los intereses de los Estados que necesitan de la cooperación de los países más evolucionados para su desenvolvimiento.
Como ha sido destacado –aun con la diversidad de formaciones intelectuales, morales y religiosas–, los intelectuales que rodearon a Frondizi (y el mismo Frondizi) tenían socializadas una serie de prácticas ante la agenda de política exterior desde fines de los años 50 al inicio de los años 60. De tal modo, esos intelectuales intervinieron sobre y en la diplomacia argentina situados en una estructura estructurante, esto es, una dimensión que organiza tanto sus prácticas (individuales y sociales) como las mismas percepciones de esas prácticas (Bourdieu, 1986).
Por fuera de la cosmovisión generada por la ideología de esa generación de asesores, resalto la relevancia de ideas de rango intermedio o ideas programáticas, esquemas conceptuales que –sin proporcionar una visión generalizada del mundo– estuvieron presentes durante la administración desarrollista en el proceso de toma de decisión, proveyendo de referencia y marco el accionar concreto (Berman, 1998). Esas ideas programáticas consideraban el escenario internacional como propicio para obtener cooperación técnica y financiera para el desarrollo estructural de las economías regionales, sin por eso practicar el seguidismo (Odena, 1976: 131). Como sostiene Leandro Morgenfeld:
El presidente argentino fue especialmente crítico de la orientación asistencialista de la Alianza para el Progreso (…) y en reiteradas ocasiones reivindicó el respeto a la autodeterminación de los pueblos, la no intervención en los asuntos internos de otros países y la solución pacífica de los conflictos internacionales (2018: 4).
De algún modo, todo está resumido en el discurso de asunción presidencial, en el que Frondizi afirmó:
Haremos una política exterior digna, responsable e independiente sin olvidar que no somos una gran potencia, pero sin declinar la voluntad de serlo. Aspiramos a recuperar el puesto de vanguardia que tuvimos en América Latina y que nuestras crisis internas nos están haciendo perder.
Apenas llegó al poder, Frondizi y su equipo de asesores –bajo el tenaz comando de Rogelio Frigerio– lanzó un ambicioso programa de gobierno. Con medidas simultáneas de enorme gravitación en la economía y la política, la labor desarrollista mostró un ritmo implacable. En medio de la fase más aguda de la Guerra Fría, aumentada por la crisis cubana, la política exterior desarrollista fue tan creativa como sofisticada. Cercado por un contexto peligroso y en un clima internacional crispado, Arturo Frondizi buscó una armonía entre la presión hegemónica y las necesidades del proyecto económico, mientras sentó las bases de la integración política con Brasil y desplegó una desprejuiciada diplomacia de equilibrios pragmáticos.
