Ideas matter.

   

Isaiah Berlin

Introducción

Esta investigación ha demostrado lo siguiente:

1. El gobierno de Frondizi mantuvo una política exterior con rasgos autonómicos.
2. Dicha autonomía fue híbrida, dado que combinó elementos tradicionales y nuevos, así como limitada, pues consideró los recursos reales de poder.
3. La autonomía híbrida soportó fuertes presiones domésticas y externas, así como una coyuntura nacional (con la situación económica local y con la inestabilidad política del posperonismo) e internacional (con el auge de la Guerra Fría y la crisis hemisférica) adversas a dicha estrategia.
4. La vocación autonómica estuvo influida por la formación intelectual del presidente y de sus asesores.

En el mundo bipolar que he descripto, la política exterior del gobierno de Frondizi posicionó a la Argentina en el subsistema atlántico-occidental (Llairó y Siepe, 2003), lo que supuso una serie de oportunidades, estímulos y desafíos (incluyendo instrumentos institucionales de ese alineamiento, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, entre otros), en el que la diplomacia frondicista protagonizó una serie de nudos temáticos:

• El afianzamiento de la relación con los EE. UU.
• El cambio de liderazgo (optando por los EE. UU. frente a Europa occidental).
• La apertura comercial (particularmente, con los países del Este europeo).
• La integración latinoamericana (basada en el eje argentino-brasileño, con una vocación realista y no declamatoria), y
• La búsqueda del equilibrio ante el Caso Cubano (con una posición independiente de los EE. UU.).

En ese escenario, la política exterior de Frondizi, con base en la labor de sus asesores y coherente con la propia formación intelectual del presidente, “mantuvo la concepción yrigoyenista y la tercera posición de Perón” (Llairó y Siepe, 2003: 211). La diversificación de la proyección internacional argentina (con base en una política de múltiples apoyos, analizada en el capítulo 1) implicó una reestructuración del Ministerio de Relaciones Exteriores, con la creación de nuevas áreas temáticas y geográficas, con énfasis en las novedades políticas y económicas del escenario internacional. En esa reestructuración, las áreas y destinos multilaterales (representaciones ante la OEA, ONU y ALADI) adquirieron especial relevancia.

Tal como fuera demostrado, la vocación de integración regional, tanto política como económica, buscó generar mecanismos específicos que abandonaran el regionalismo retórico habitual en los diplomáticos de América Latina. La Operación Panamericana y la Conferencia de Uruguayana con Brasil, el Tratado de Viña del Mar con Chile y la resistencia al seguidismo interamericano en el Caso Cubano durante la conferencia de la OEA en Punta del Este son ejemplos concretos de esa vocación.

Diplomacia simultánea

Incluso antes de su llegada al poder, Frondizi soportó una extraordinaria presión originada en pura paranoia militar, que veía en el naciente desarrollismo una amenaza a los valores de la patria, un presunto mecanismo político que permitiría tanto la reivindicación del peronismo como la introducción del comunismo en la Argentina. Como fuera detallado, el objetivo de los militares de controlar la política nacional desplazó su foco hacia un área de interés relativamente inusual: la diplomacia argentina.

Este desplazamiento ocurrió no sólo porque en ese escenario se ponían en juego intereses económicos o políticos, sino porque allí tenía lugar una disputa sobre la identidad política nacional. El gobierno desplegó una agenda de política exterior con rasgos independientes mediante una diplomacia tabicada por el auge de la Guerra Fría, contexto en el que cualquier intento de autonomía en el hemisferio estuvo limitado por la doctrina de las fronteras ideológicas. Desde la perspectiva de los líderes castrenses, no se trataba sólo de una cuestión de seguridad nacional o hemisférica, sino de identidad nacional, de cuál era el sitio de pertenencia cultural. Así se trataba de dar batalla por ratificar la pertenencia a Occidente. Según expuse en el capítulo 5, esa disputa por la identidad cultural se observó en los escenarios internacionales clave para el sistema interamericano, tales como la Conferencia del CIES (Punta del Este, agosto de 1961) y la Reunión de Consulta de Cancilleres Americanos (Punta del Este, enero de 1962). Fue en estas reuniones de alto nivel donde se discutieron los alcances de la Alianza para el Progreso (que Frondizi criticaba pública y privadamente por asistencialista) y la exclusión de Cuba de la OEA (a la que la Argentina se opuso por principios éticos, jurídicos y políticos). Asimismo, la diplomacia argentina trabajaba sobre dos ejes sustantivos: la modernización de las sociedades latinoamericanas (en las que persistían rasgos coloniales y modelos de producción agrícola) mediante una estrategia de industrialización dirigida desde el Estado, y el modo de inserción de la región en el subsistema occidental y su alianza atlántica.

La posición autónoma de la delegación argentina –intentando coordinar posiciones con otros países de la región– enfrentó una doble, ostensible y sostenida presión: la de la diplomacia estadounidense y la de los sectores radicalizados de las FF. AA. argentinas. La obsesión macartista de las FF. AA. sobre el accionar de la delegación argentina llegó al punto de espiar los movimientos de la delegación con el servicio de inteligencia de la Marina. En ese contexto, la diplomacia frondicista mostraba su alineamiento con Occidente, pero buscaba mantener cierto espacio político para implementar la agenda de desarrollo con una perspectiva nacional.

La tensión en el hemisferio llegó a su punto más crítico en 1961. El 17 de abril, en Playa Girón (Bahía de Cochinos), tuvo lugar la invasión anticastrista a Cuba con apoyo logístico y financiero de Washington, fracasado intento que Kennedy heredó de la administración Eisenhower y que sólo sirvió para fortalecer el liderazgo de Fidel Castro. Aun en medio de un volátil escenario doméstico e internacional, el 22 de abril Frondizi se reunió con el presidente de Brasil, Janio Quadros, con quien firmó la Declaración de Uruguayana. Aunque el texto conjunto hizo menciones generales sobre política internacional, la reacción militar acusó al gobierno de Frondizi de comunista, por considerar a Quadros simpatizante de la posición cubana.

Frondizi, bajo el fuego cruzado de las presiones de los militares argentinos y de la Casa Blanca para que adoptara una posición más crítica ante la Revolución cubana, resistió en un posicionamiento principista y generó –con sus intentos de autonomía y su acercamiento estratégico a Brasil– las condiciones para su derrocamiento en 1962. Con total impunidad, los jerarcas militares violentaban al gobierno institucional, imbuidos de una cosmovisión de la Argentina y el mundo que combinaba ignorancia de los asuntos internacionales, un antiperonismo visceral y un anticomunismo caricaturesco. Los diplomáticos desarrollistas –en un ejemplo de manual de double-edge diplomacy (Peter Evans, 1999)– tuvieron que negociar simultáneamente en el frente interno y el externo.

El escenario se volvió interméstico (Manning, 1979) y el curso de la política exterior fue conectado íntimamente con la política interna, en medio de una feroz crisis económico-social. Con notable irresponsabilidad, los diarios conservadores (particularmente La Prensa, Correo de la Tarde, La Razón y La Nación) promovían una imagen escandalosa de la Casa Rosada y del Palacio San Martín. La labor de la prensa tradicional no sólo promovió un posicionamiento de menor autonomía en materia internacional, sino que en más de una ocasión interactuó con el golpismo desplegado por los líderes de la UCRP para doblegar al gobierno desarrollista o terminar con él.

Pero Frondizi y sus funcionarios no sólo sufrieron presiones de poderosos actores habituados a un régimen pretoriano, que buscaban un tutelaje castrense aún más estrecho. A esa lista de presiones domésticas se sumaron las versiones internacional y local de los condicionantes externos. Historiadores (como Leandro Morgenfeld) y protagonistas (como Oscar Camilión) otorgan a algunas agencias del gobierno estadounidense –incluyendo, en distinta medida, a la propia embajada estadounidense en Buenos Aires (y al embajador Robert Mc Clintock, en particular)– un rol central en el aumento de la inestabilidad política del gobierno desarrollista, como forma de lograr un alineamiento con los EE. UU. Luego de analizar la documentación confidencial de la época, así como de comparar los discursos públicos, considero que la presión de la diplomacia estadounidense se manifestó a través de distintos canales:

1. de manera directa hacia Frondizi, en los encuentros presidenciales, con inusitada franqueza;
2. de manera colectiva, en los encuentros multilaterales (reuniones de consulta de cancilleres), ejerciendo presión sobre los altos funcionarios argentinos;
3. apelando a los circuitos de influencia castrense, como la Junta Interamericana de Defensa, generando presión al gobierno y proveyendo de información sustancial a los militares argentinos, y
4. a través de los diplomáticos estadounidenses en la Argentina.

Así, los diplomáticos argentinos fueron obligados a jugar un two-level game (Putnam, 1988), un escenario en el que debieron movilizar sus recursos políticos para enfrentar a poderosos actores domésticos con gran radio de acción y capacidad para formar coaliciones que buscaban influir abiertamente sobre el proceso de toma de decisiones.

Conscientes de la fuerte presión ejercida por los militares argentinos (particularmente de parte de la Armada, a través del almirante Gastón Clement, y del Ejército, por el general Carlos Toranzo Montero) que acusaban a la diplomacia argentina de procomunista y tercerista (en señal de continuación de la tercera posición del peronismo), el gobierno desarrollista experimentó serios desafíos para la movilización de recursos políticos domésticos (Evans, 1993) para enfrentar la postura radical y conservadora de los militares argentinos, así como un duro frente de negociación interna para la determinación de la política exterior bajo los influjos del escenario internacional.

En el caso específico del accionar diplomático durante la tensión hemisférica a causa del Caso Cubano, Frondizi practicó una estrategia externa con los siguientes atributos:

1. generó múltiples equilibrios, evitando el seguidismo con los EE. UU.;
2. resignificó su adhesión al mundo occidental y democrático, apoyando una salida regional y negociada al diferendo entre Washington y La Habana, y
3. optó por una estrategia juridicista para soportar la presión interna e internacional, evitando el desafío abierto.

Los valores en el proceso de toma de decisión

Como he descrito en el capítulo 3, para el diseño y la implementación de su estrategia diplomática, Frondizi contó con un mecanismo institucional y para-institucional de asesoramiento. Dicho mecanismo fue coordinado por Rogelio Frigerio, a través de un dispositivo concéntrico en el que circulaba información confidencial sobre un futuro evento diplomático (una votación en un organismo multilateral, la visita de un funcionario extranjero o el viaje del presidente hacia el exterior), lo que motivaba una serie de propuestas que luego eran elevadas a consideración de Frigerio y, posteriormente, del presidente.

El circuito de ideas y de propuestas –similar al Brain Trust organizado por Franklin Delano Roosevelt– estuvo rodeado de la presión de varios factores domésticos e internacionales, que forzaron mecanismos de diplomacia paralela y obligaron al gobierno a una tensa y desgastante negociación, en una dinámica que solía impactar sobre el producto final del circuito de ideas (la posición de la diplomacia argentina en una reunión internacional o el texto final de un discurso), aunque sin abandonar el paradigma intelectual desarrollista que estipuló una nítida perspectiva en todo el proceso de toma de decisiones.

Ese circuito de ideas seguía un paradigma que determinaba nociones generales sobre el funcionamiento del mundo y el rol de la Argentina en el escenario internacional. En un nivel de mayor abstracción, dicho paradigma estaba imbuido de una serie de valores culturales que no sólo eran relevantes al momento de identificar un asunto prioritario en la agenda internacional, sino que cumplían un rol durante el proceso de evaluación de opciones ante dicho asunto, así como durante la implementación de la estrategia diplomática en cuestión. Del tal modo, el desarrollismo actuó sobre la base de juicios de valor que desempeñaron un rol de crítica importancia antes, durante y después del posicionamiento argentino. Para medir el alcance de los valores en el análisis de un asunto público, la tradicional postura weberiana sostenía la importancia de exigir “la formación de conceptos precisos y la estricta separación entre saber empírico y juicios de valor”.

En la defensa de los principios que ordenarán las investigaciones de los Archiv, Weber planteó la necesidad de un ordenamiento conceptual de los hechos (ciencia social) y la exposición de ideales (política social), con el fin de evitar que estas polémicas penetren la actividad científica pura, indicando cuándo habla el investigador y cuándo el sujeto situado en torno a valores y sentimientos. Weber hace una disquisición sobre el eventual carácter moral del político, con lo cual busca evitar la estrechez ideológica y la intolerancia política.

Esa lectura ha sido desafiada por un enfoque más realista que considera que la proposición weberiana de escindir valores y hechos (con los valores operando para seleccionar un campo de estudio y en la interpretación a posteriori) no refleja la presencia ubicua y persistente de los valores durante la misma interpretación de un fenómeno (Strasser, 1979). Estos valores culturales permearon el análisis del escenario internacional, estuvieron presentes en la implementación de la estrategia diplomática desarrollista y fueron decisivos en la cultura endogámica que rodeó el proceso de toma de decisiones de la –Weber dixit– camarilla gubernamental, la trama burocrático-organizacional en la que la diplomacia desarrollista de ningún modo se desligó de los condicionantes locales y sistémicos. Sin embargo, el comportamiento de los actores involucrados en la formulación de la política exterior desarrollista, que mimetizaron su perspectiva e intereses con los del Estado nación que representaban, fue decisivo (Míguez, 2022). Los asesores que rodearon al presidente Frondizi fueron agentes burocráticos que actuaron bajo la influencia de las lógicas que rigen específicamente oficinas estatales durante una coyuntura política en particular (Allison, 1971), y desplegaron, como mencionamos, dada la interacción entre la política internacional y la doméstica entre 1958 y 1962, una diplomacia de “doble nivel”.

Los valores culturales del gobierno desarrollista se conformaban alrededor de una serie de ejes temáticos:

• Nuestro país había recuperado su democracia y el gobierno desarrollista era el legítimo representante del mandato popular, lo que implicaba la obediencia de las FF. AA. y del resto de los actores institucionales al gobierno constitucional.
• La Argentina formaba parte, simultáneamente, de Occidente y de América Latina, lo que establecía parámetros claros en su identidad cultural, política y estratégica.
• El principal objetivo de la política exterior era cumplimentar la agenda de desarrollo, sin olvidar los principios tradicionales de nuestra política exterior, tales como el respeto irrestricto a la soberanía nacional, el principio de no intervención y la solución pacífica de las controversias.
• Los objetivos de desarrollo y de respeto a la autonomía externa, lejos de ser contradictorios, eran complementarios, a partir de una diplomacia de múltiples puntos de apoyo.
• La agenda de desarrollo debía enfocarse en la industrialización de la economía argentina, para lo que resultaba necesario llevar a cabo reformas estructurales e insertar la producción nacional en los mercados internacionales, sin limitaciones ideológicas, así como obtener inversiones externas para dinamizar sectores críticos para la economía.
• Las reformas económicas debían evitar la perpetuación de la Argentina agraria, así como la mera distribución de bienes y servicios de la economía peronista, lo que implicaba establecer como prioridades el aumento significativo de la producción de los sectores básicos (siderurgia y combustibles), para reducir nuestra dependencia externa.
• El desarrollo económico debía tomar en consideración el escenario asimétrico de la economía internacional, formado por la lógica centro-periferia y tabicado por el deterioro de los términos del intercambio. Sin embargo, las premisas económicas se diferenciaban del dependentismo cepaliano y de otros estructuralismos latinoamericanos, particularmente en torno al uso de ciertas herramientas (inversiones extranjeras y reforma agraria).
• La política exterior argentina debía abandonar la relación especial con el Reino Unido y establecer una relación madura con los EE. UU., consciente de las necesidades argentinas en materia de seguridad internacional, asistencia al desarrollo y apertura de mercados internacionales.
• Nuestro país debía modernizar tanto sus instituciones como su esquema productivo y sus puntos de vista, es decir, abandonar el paradigma conservador que lo ataba a la decadencia, a la dependencia económica y al atraso cultural.

El sujeto de la política exterior argentina

Los asesores presidenciales estaban contenidos, por fuera de diferencias en su formación, en una perspectiva generacional, delimitada por un paradigma con dos ejes: la imperiosa necesidad de cambio y la disputa por la modernidad. A diferencia de posteriores intentos de modernización (la versión autocrática de la modernización del Proceso de Reorganización Nacional o la promovida por el neoliberalismo de los años 90 durante el menemismo), la modernidad desarrollista se enfocó en desafiar la sacralidad de una Argentina como república agraria alejada de las transformaciones internacionales.

Para ello, tanto en la campaña electoral como durante el gobierno, el desarrollismo promovió la articulación de un sujeto histórico que protagonizara el cambio necesario e hiciera de la Argentina un país moderno. Ese sujeto histórico estaba pensado en términos de una alianza de clases superadora de la antinomia peronismo/antiperonismo, en un momento de cambio acelerado en los términos que lo describe la historia conceptual:

Sin cambio no hay objeto histórico. El tiempo histórico juega un rol crucial, pues en él, entendido como aceleración del cambio, tiene lugar la constante reproducción de la tensión entre la sociedad y su transformación y acondicionamiento y la elaboración lingüística. Toda historia se alimenta de esta tensión (Koselleck, 2012).

En ese proceso, el impacto de las prácticas (Doval, 2015) de la red de asesores en la toma de decisión presidencial interactuó con un mecanismo de intersubjetividad (con estructuras, agentes, reglas y significados culturales que otorgaron sentido, crearon identidad y orientaron a la acción), en relación con el contexto (entorno material externo e interno, que brinda un marco interpretativo de los intereses) y con el poder (como acciones intersubjetivamente significativas: valorar conductas e imponer agendas). En efecto, dichas prácticas fueron orientadas y justificadas a través de dispositivos enunciativos que conformaron discursos, los que tuvieron un impacto en un marco cultural específico y en función de los roles asumidos por los asesores en el sistema.

El discurso desarrollista se sumó a la tendencia global de cambio, modernidad, racionalidad y desarrollo, y así consolidó una renovación conceptual, que buscó dar nombre y otorgar sentido a una época de grandes transformaciones:

Existen palabras cuyos nexos de sentido se densifican y se convierten en nodos semánticos, puesto que articulan toda una red de significados. Es entonces cuando estamos en presencia de un concepto. Se habla de un concepto fundamental cuando éste se vuelve imprescindible e irremplazable para una cultura, porque conecta y sintetiza muchísimos significados particulares de manera muy compleja (Blanco Rivero, 2012).

Hubo, dentro de esa red de asesores y en constante interacción con otros agentes políticos, relaciones conflictivas/exógenas o cooperativas/racionales, que fueron definidas por intereses e interacciones cambiantes. Por momentos, el entorno presidencial conformó una advocacy coalition framework (ACF, Sabatier, 1991) desarrollista que impulsó reformas y modificó la agenda política tradicional. Ese mecanismo se observó en toda la actividad gubernamental, incluyendo la política exterior, al poner en la agenda diplomática un listado de convicciones que no formaban parte del grupo de ideas tradicionales del Palacio San Martín.

A través de dicha coalición desarrollista, Frondizi y sus asesores identificaron su sistema de creencias como la base heurística primaria sobre la que descansó el proceso de toma de decisiones, en torno a lo que se denomina deep core beliefs, valores culturales fundamentales compartidos por esa coalición que impusieron parámetros para la toma de decisión de la diplomacia argentina.

Durante el gobierno desarrollista, el funcionamiento de esa ACF fue similar al de una comunidad epistémica (CE, Peter Haas, 1992), una agrupación informal integrada por profesionales cercanos al presidente Frondizi que tenían similares valores políticos y buscaron influir desde su óptica en la arena de las políticas públicas. El funcionamiento de la CE desarrollista desplegó una serie de prácticas mutuamente aceptadas entre los integrantes, ya que compartían estrategias similares de construcción social de la realidad (Roth Deubel, 2002) en la determinación de los marcos y prácticas socialmente legítimos para implementar la agenda diplomática. Dicha CE, conformada por una red de expertos desarrollistas que compartían creencias, perspectivas y valores acerca de determinados asuntos públicos, tuvo un mecanismo de circulación de información que determinó los desafíos y estableció un cálculo de premios y castigos para la toma de decisión, impuso una perspectiva dentro de la cual se movió dicho proceso.

De tal modo, la red de asesores presidenciales promovió nuevas acciones de política exterior a través de la circulación de nociones que justificaron el cambio de posiciones, la conformación de nuevos paradigmas y el establecimiento de un tipo de secuencias discursivas que fijaron una nueva normalidad (Peter Hall, 1993), con diferentes valores, ideas y representaciones en la diplomacia argentina, de modo que se constituyeron nuevas matrices cognitivas y normativas. Del análisis de las discusiones sobre la política exterior desarrollista surge la huella de una variable que, en general, aparece con registros indeterminados y de naturaleza intangible. Me refiero al impacto de intelectuales prestigiosos en el proceso de toma de decisión gubernamental, a través de un doble camino (Weir y Skocpol, 1985) entre lo académico y lo gubernamental, que proveyó ideas a los funcionarios de alto rango y generó impacto en la opinión pública.

Al revisar la transformación operada en la matriz de la política exterior argentina, a partir de los cambios en las convicciones presidenciales, que generaron el escenario propicio para una autonomía híbrida, podemos observar que no sólo fueron significativas las grandes ideas que aportaba una cosmovisión (la ética krausista), sino que también tuvieron un rol las ideas de rango intermedio, a las que calificaremos como creencias programáticas (Berman, 1998), nociones útiles para lograr enfoques específicos sobre la agenda coyuntural. En esa perspectiva, vemos que el sistema de creencias de los actores involucrados en la toma de decisiones resultó de significativa importancia. Si la identidad política del país estaba en juego en la política exterior, esta tensión entre Frondizi y su equipo y los líderes de las FF. AA. argentinas se expresaba también en términos de conservadurismo frente a la modernidad.

Las convicciones del presidente y su grupo de asesores influyeron en acciones como:

• el escepticismo frente al carácter asistencialista de la Alianza para el Progreso;
• el alto perfil frente al Caso Cubano (intentando mediar entre Cuba y los Estados Unidos, adoptando una posición principista en Punta del Este e invitando a Ernesto Guevara a la Quinta Presidencial), y
• la estrategia de vinculación bilateral con Brasil, abandonando el paradigma de competencia por uno de cooperación.

Del lado castrense, se notó la gravitación de concepciones geopolíticas provenientes del realismo clásico, con la convicción de que el Estado funciona como un actor unificado en el escenario internacional y que tiene a la anarquía como principio ordenador de las relaciones internacionales, según la cual todo análisis está subordinado al interés nacional (fijado en la binaria perspectiva castrense de la Guerra Fría), y concibe el conflicto político-militar como inevitable (Russell, 1996). Los diplomáticos desarrollistas consideraban que la pérdida de poder y la reducción de la autonomía en la toma de decisiones constreñían el proyecto nacional.

Así, tomaron distancia de los ejes conceptuales de la Revolución Libertadora y ya en sus primeras formulaciones teóricas

el presidente se negó a delegar su responsabilidad y manejo personal, manteniéndose fiel a los principios de no intervención y autodeterminación de los pueblos. A lo largo de su gobierno, y en cuanto a la dimensión político-diplomática, la tradición ideológica del propio presidente se expresó en varias oportunidades (Míguez, 2017: 621-622).

Frondizi, por su parte, tomó decisiones basado en un sistema de creencias con principios ordenadores sustantivamente diferentes a los de los líderes militares, expresados en decisiones de crítica relevancia y con una diplomacia de alto perfil, que en algunos momentos adoptó una estrategia de cornisa. La diplomacia desarrollista estuvo dominada por la visión de un país moderno, inserto en Occidente pero vinculado a la región latinoamericana, con un rol importante en el escenario internacional, que tuvo su foco en la agenda de desarrollo pero que nunca abandonó los tradicionales principios de la política exterior argentina.

El rol de los valores culturales de los asesores del presidente en el proceso de toma de decisión de la política exterior desarrollista nos muestra la validez de la literatura académica enfocada en las ideas y creencias de los líderes gubernamentales. Los procesos cognitivos de dichos asesores afectaron significativamente las decisiones, una dimensión usualmente no visibilizada por los enfoques tradicionales (realismo clásico, neorrealismo y liberalismo institucional), cuyo punto de partida es el modelo racionalista de parte del actor principal del escenario internacional: el Estado. En otras lecturas, como la reflectivista, las ideas y las creencias constituyen un elemento central de análisis, ya que, en palabras de Alexander Wendt, el análisis se concentra en “prácticas de conocimiento que constituyen sujetos”, enfoque que permite explicar mejor el proceso de toma de decisión durante el desarrollismo.^[1]

Otra dimensión abordada en nuestra lectura fue la naturaleza del sujeto que llevó adelante la política exterior argentina. Este asunto resultó particularmente relevante para mi enfoque, dada las características de la modernidad desarrollista, lo que implicó desmontar algunas ideas convencionales sobre quién es el protagonista de la política exterior. Con dicho objetivo, puse el acento en la problematización del sujeto de las relaciones exteriores durante el gobierno de Frondizi y describí de qué modo el proceso de toma de decisiones devino en un complejo entramado de interacciones, que puso en entredicho la noción habitual de racionalidad y homogeneidad del Estado en esa materia. Así, determiné que no existió un sujeto político que conquistó un poder gubernamental previamente constituido, sino que señalé la existencia de una lógica relacional que construyó un nuevo tipo de poder, mientras definía una nueva subjetividad, considerando que “no se concibe la posibilidad de un sujeto no inmerso en relaciones de poder intersubjetivas”.^[2] El poder político, durante el desarrollismo, no fue una dimensión preexistente que el gobierno de Frondizi ocupó, sino que fue resultado de la interacción de los actores políticos relevantes, las fuerzas opositoras, los factores de poder local e internacional, lo cual generó un poder de nuevo cuño desempeñado por un nuevo sujeto político, cuya expresión en materia de política exterior tuvo atributos novedosos.

Si la batería de herramientas que mencioné en los capítulos 3, 4 y 5 (sistema de creencias, mapa cognitivo, imágenes, percepciones, ideas de rango intermedio) nos mostró la naturaleza del proceso de toma de decisión en la diplomacia frondicista, al mismo tiempo hizo evidente que dichas prácticas consolidaron un sujeto específico en las relaciones internacionales de esa época.

En tal sentido, verifiqué que la concepción del poder estatal durante el desarrollismo fue indubitablemente relacional, esto es, producto de una relación entre agentes y estructuras, y no un objeto previo y externo a la dinámica política anterior al gobierno de Frondizi. He afirmado que el sujeto de la diplomacia argentina fue resultado del esquema de relacionamiento del presidente y de sus asesores. Dicho sujeto se constituyó, así, a través del ejercicio de un dispositivo que mientras tomó decisiones conformó un mecanismo, estableció reglas, instituyó prácticas, adjudicó roles, desechó opciones y adoptó posiciones. Por cierto, dicho dispositivo no tuvo lugar en un vacío contextual, sino que debió interactuar y encontrar límites ante la coyuntura. Si las variables intangibles (ideas, principios y mapa conceptual) fueron de crítica relevancia para la diplomacia desarrollista, pudieron verificarse disonancias parciales entre su sistema de creencias y el resultado final del proceso de toma de decisiones, ante el evento denominado umbral decisional (Russell, 1996: 6).

En algunas ocasiones, la posición argentina evidenció que las creencias de los asesores no determinaron la política exterior del gobierno, sino que ante la presencia de una coyuntura nacional y/o internacional de crisis, el gobierno desarrollista adoptó una estrategia intermedia, que buscaba una salida autónoma aunque mesurada. Ha sido comprobado, particularmente en el capítulo 5, que la política exterior argentina en el período 1958-1962 se comportó como una variable dependiente de tres factores: la presión de los líderes militares argentinos, el rol de la diplomacia de los EE. UU. y la labor de los asesores presidenciales. Esta performance resultó especialmente visible en 4 eventos de crítica importancia:

• las conferencias de cancilleres en Costa Rica (agosto de 1960);
• la visita de Ernesto Guevara a Olivos (agosto de 1961);
• las reuniones entre Arturo Frondizi y John Kennedy (septiembre y diciembre de 1961) y
• las conferencias ministeriales en Uruguay (agosto de 1961 y enero de 1962).

Esta estrategia intermedia adoptada ante una coyuntura con características de umbral decisional resulta particularmente visible si nos enfocamos en los matices del proceso de toma de decisión, los recursos materiales y simbólicos de la diplomacia argentina y la postura final del Palacio San Martín. Como resultado del análisis de la documentación revisada, la posición de la diplomacia argentina en las conferencias ministeriales de Costa Rica experimentó una serie de cambios. La posición original, con la postura oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores, sufrió la presión simultánea de las FF. AA. argentinas y de la diplomacia estadounidense. La redacción final de las instrucciones y el comportamiento de la delegación fueron finalmente influidos por el círculo de asesores presidenciales, los que desplegaron una diplomacia paralela cuyo objetivo era destacar la importancia de la cooperación técnica y financiera estadounidense a cambio del cerco al gobierno revolucionario cubano. La visita de Ernesto Guevara mostró los costos domésticos y externos de una política exterior con rasgos autonómicos. A la presión de las FF. AA. (que tenían especial interés en la diplomacia desarrollista) se sumó la ambivalente posición de la diplomacia de EE. UU., dubitativa sobre aceptar la propuesta argentina de mediar entre Washington y La Habana por la crisis hemisférica.

La formación intelectual y el paradigma generacional de Frondizi fueron determinantes a la hora de asumir esa riesgosa postura. Las reuniones entre Frondizi y Kennedy demostraron que la presión de los EE. UU. en combinación con los líderes castrenses para obtener una posición de completo alineamiento en la política exterior argentina, particularmente frente al problema cubano, resultó balanceada con las convicciones del círculo de asesores presidenciales, quienes brindaron al presidente una narrativa según la cual el fenómeno revolucionario no se originaba en la influencia de la URSS en la región sino en las terribles condiciones de vida de los latinoamericanos, para lo que se necesitaba que los EE. UU. cooperaran con el desarrollo estructural de las economías de la región.

Las conferencias de la CIES y de cancilleres de la OEA en Uruguay mostraron una política exterior argentina presa de distintas variables independientes, pero cuyo proceso de toma de decisiones debió afrontar la presión antes mencionada: la diplomacia estadounidense buscaba condenar al gobierno cubano por razones de seguridad hemisférica, al igual que los militares argentinos, los que, al mismo tiempo, presionaban por motivos de identidad política nacional para que fuera rechazado el régimen comunista. Los asesores presidenciales, en combinación con algunos diplomáticos de carrera, enfrentaron la presión doméstica e internacional y evitaron acompañar la expulsión del gobierno habanero, invocando motivos jurídicos. La diplomacia argentina mantuvo así rasgos autonómicos.

Esa autonomía recogió posturas tradicionales (el respeto a la autodeterminación, el valor de la soberanía nacional y la solidaridad latinoamericana), al tiempo que innovó en sus parámetros y objetivos (el foco de la política exterior era promover la agenda de desarrollo, lo que debía alcanzarse manteniendo principios éticos). Como expliqué en el capítulo 3, esa autonomía adquirió una versión particular, que he denominado híbrida, considerando las transformaciones experimentadas y el resultado obtenido. A lo largo de la investigación he revisado las vicisitudes atravesadas por la diplomacia desarrollista, visiblemente condicionada por factores internos y externos. Como he descrito, la estrategia autonómica –aunque era consciente de la asimetría internacional, de los costos (internos y externos) de sostener posiciones independientes y del reducido margen de operación– buscó construir y mantener un espacio político que le permitiera maniobrar ante un escenario desafiante. En la conformación de dicha estrategia, observo una similitud conceptual en el modo en el que se construyó dicha autonomía híbrida y en los cambios producidos en el pensamiento económico desarrollista.

La división de tareas entre Frondizi y Frigerio generó una sinergia única en la política argentina, con cambios sustantivos en el plan de industrialización, el impensado uso de capitales extranjeros y la transformación de un discurso nacionalista tradicional por un paradigma modernizante e integrador. Como destaqué, la política exterior y la economía frondicista estaban imbricadas, mutuamente condicionadas y constituían dimensiones mutuamente influyentes. Así que podemos aseverar que el proceso de hibridación fue simultáneo y concomitante, y en la búsqueda de espacio político se transformó la versión nacionalista tradicional por una moderna y enfocada en resultados, porque, como bien lo explica un protagonista de la diplomacia desarrollista:

El nacionalismo había estado asociado permanentemente con un esquema autárquico del desarrollo económico y de la política de inversión. En la época de Frondizi significó lo contrario, sin perjuicio de que la Argentina no estuviera dispuesta en ese momento para una apertura incondicional como la que se produjo en otras etapas del avance de la globalización (Camilión, 1999: 42).

En el caso de la política exterior, Frondizi vio transformada su original prosapia radical, imbuida de un fuerte relato de tono nacionalista y latinoamericanista (particularmente frente al rol de los EE. UU. en la región), por la conformación de un dispositivo moderno, heterogéneo, que asumía la preeminencia estadounidense en Latinoamérica pero combinaba esa noción con la identidad occidental argentina (identidad que a su vez era latinoamericana, subdesarrollada y católica, como siempre destacamos, no tanto en su naturaleza confesional sino como marca cultural alejada del marxismo ateo, así como de pertenencia a los valores occidentales judeo-cristianos), con una triple operación de significación política, para organizar la política exterior tanto por la identidad cultural como por la coyuntura internacional.

Si, como sostiene Altamirano (1998), al subir al poder con un discurso nacionalista y luego virar hacia posiciones pragmáticas e innovadoras, tanto en política como en economía, Frondizi atravesó un verdadero proceso de hibridación ideológica, podemos afirmar que su política exterior experimentó una transformación similar, partiendo de nociones tradicionales y propias de otra coyuntura, para hibridarlas en una vocación heterogénea que combinaba idealismo institucional con posiciones nacionalistas, vocación pragmática en la relación bilateral con EE. UU., equilibrio internacional ante los peligros de la Guerra Fría, foco en la agenda de desarrollo y la construcción de una imagen nacional de un país moderno, integrado y modelo alternativo a la insurgencia revolucionaria.

El aporte de este texto

Este texto problematizó el comportamiento de la política exterior como variable dependiente de estudio, influida por variables independientes, oportunamente descritas, que la condicionaron. Dentro de estas variables independientes, este texto determinó la influencia de las ideas y el rol de los intelectuales en la política exterior del gobierno de Frondizi. En el caso de los intelectuales que formaron parte de los círculos áulicos de la presidencia (particularmente los reunidos en La Usina), su influencia fue medida de tres maneras:

1. El trabajo de los asesores al definir los ejes de cada discurso de Arturo Frondizi en política exterior y las posiciones en reuniones multilaterales.
2. La preparación de material previa a los viajes de Frondizi al exterior y a las reuniones hemisféricas de cancilleres.
3. Las propuestas, que eran editadas por Rogelio Frigerio y luego puestas a disposición del presidente y el canciller de turno.

De la bibliografía revisada, los archivos consultados y las entrevistas llevadas a cabo con los protagonistas, mi investigación comprobó que las principales decisiones (discurso del presidente o canciller, viaje presidencial y posicionamiento en reunión multilateral) diplomáticas desarrollistas respondían al siguiente mecanismo:

1. La toma de decisión recibió la influencia de intelectuales cercanos a Frondizi.
2. Las propuestas a la toma de decisión estaban enmarcadas en una cosmovisión del mundo, del país, de la economía y de la política.
3. Las propuestas fueron redactadas reflejando la formación intelectual y política de un grupo de colaboradores con experiencias personales y profesionales similares (aunque no idénticas), lo cual conformó un (Bourdieu dixit) habitus.
4. La forma final de las propuestas tenía la marca de Rogelio Frigerio, primus inter pares en La Usina y otros grupos cercanos al presidente Frondizi.
5. Las propuestas eran influyentes, pero no siempre eran aceptadas de forma lineal por Frondizi, quien tenía sus propios puntos de vista y una sólida formación intelectual.
6. La toma de decisión no estuvo basada solamente en ideas o perspectivas conceptuales, sino que se vinculó con varios parámetros materiales, entre los que podemos mencionar:

1. 1. necesidades económicas,
   2. presiones de los EE. UU., en su rol de gendarme anticomunista en el hemisferio,
   3. condicionamiento del antiperonismo político y cultural,
   4. vocación pretoriana de las FF. AA.,
   5. obsesión anticomunista y antiperonista de las FF. AA.,^[3]
   6. condicionamiento de un escenario internacional en plena Guerra Fría,
   7. estrategia golpista de la UCRP,
   8. activismo sindical e insurgencia peronista,
   9. rol de Perón en el exilio.

Los usos de este ensayo

La esencia humana no es algo abstracto inherente a cada individuo. Es, en su realidad, el conjunto de las relaciones sociales.

    

Sexta Tesis sobre Feuerbach. Carlos Marx (1845)

Esta investigación ha desafiado el paradigma convencional de interpretación de la diplomacia desarrollista, que sostenía que su objetivo fue meramente económico-comercial, dada la ideología del gobierno y las particularidades de las coyunturas nacional e internacional. Al mismo tiempo, se ha puesto en cuestión la noción clásica de que esa estrategia diplomática debe ser comprendida y, eventualmente, juzgada, sólo por las condiciones materiales en que tuvo lugar. Para dicho enfoque, las ideas sólo son un factor adicional que maquilla los intereses materiales reales que conformaron la fórmula de la política exterior argentina de la época.

Mi argumento difiere sustancialmente. Por la documentación expuesta y los argumentos esgrimidos, afirmo que las ideas fueron la piedra basal a partir de la cual se delimitó el proceso de toma de decisión. Si, como sostiene nuestra mirada, tanto las ideas como la identidad cultural no sólo colorean la percepción del escenario de la toma de decisión sino que al mismo tiempo son elementos constitutivos de la definición de los intereses, resulta necesario incorporar, definitivamente, los datos de la cultura de época y la formación intelectual de los que están inmersos los tomadores de decisión.

Como he mostrado a lo largo de mi investigación, sobre la base de los argumentos provistos por Keohane y Goldstein,^[4] las ideas tuvieron un rol central en el planeamiento y en la implementación de la política exterior desarrollista, a partir del sistema de creencias de los funcionarios que asesoraron al presidente Frondizi. Como fuera demostrado, las creencias de los asesores brindaron una noción del mundo y de la Argentina, limitaron las opciones en un contexto de particular incertidumbre, lubricaron el proceso institucional y parainstitucional de toma de decisión e influyeron de manera decisiva tanto en el cálculo costo-beneficio como en la definición del interés nacional. La forma de medir la performance de la diplomacia argentina tiene que incorporar la tensión entre la política interna, la complejidad tecnoburocrática y la conformación de una identidad cultural nacional a partir de la estrategia de inserción internacional de la Argentina.

Los usos futuros de este escrito podrían incluir la noción de que las preferencias de los tomadores de decisión no son dadas sino adquiridas, en un proceso intersubjetivo que suele tender a la homogeneidad generacional, aun con las diversidades propias de cada caso. Esas nociones del mundo y esa autopercepción de la Argentina en el escenario internacional resultan exógenas de las condiciones materiales, forman parte sustantiva de la estrategia internacional de países medianos y periféricos y están presentes en todo el proceso, tanto en el diseño como en la instrumentación e incluso en la justificación posterior de la conducta adoptada.

Como mencioné, en los futuros análisis de la política exterior argentina podría considerarse que las decisiones en política exterior no son producto exclusivo de un proceso de cálculo costo-beneficio, sino más bien de procesos dialógicos (Polanco, 2013) en los que la racionalidad es construida a partir de la combinación de distintas cosmovisiones, mediante un mecanismo de resignificación de los intereses a defender, los recursos a utilizar y las prioridades a atender.

Un uso práctico de esta propuesta permitiría comprender que las ideas, si bien no muestran una relación de causalidad en la determinación de la estrategia a adoptar, son sustantivas en la definición de los intereses nacionales y en la definición del escenario en que dichos intereses deben ser preservados.

Esta investigación podría proveer de un punto de vista útil para futuros estudios de caso de políticas exteriores, al considerar el rol de los asesores del presidente y del canciller. En el caso del gobierno desarrollista, el presidente y el canciller fueron rodeados de intelectuales con una particular dotación de capital simbólico, considerando que ellos mismos también eran portadores de una particular biografía. Los análisis del proceso de toma de decisión podrían sumar el estudio de los sistemas simbólicos y la construcción de la subjetividad, como forma de determinar el sentido de las acciones de los participantes en el proceso central de toma de decisión, a partir de una forma particular de interacción entre los individuos que forman parte de esa estructura. Una mirada asertiva para el proceso de toma de decisión en política exterior debe incluir, asimismo, el rol de dichos asesores en combinación con la diplomacia profesional, la que tuvo un rol significativo durante el gobierno de Frondizi, así como durante la segunda mitad del siglo XX y las primeras décadas del siglo XXI.

Entender cómo se toman las decisiones en materia de política exterior en una potencia mediana, occidental y periférica podría asimismo permitir comprender que, por fuera de las limitaciones en materia de recursos de poder real o simbólico, un país de esas características puede tener un rol significativo en el escenario internacional y perseguir con eficacia el interés nacional en su estrategia internacional.

Para ello, se deberá generar un debate doméstico entre los principales actores que habitualmente protagonizan la política exterior y también entre los que históricamente no han sido convocados a esa tarea, incluyendo no sólo al cuerpo diplomático profesional y a la administración política de turno, sino también al sector académico, al empresariado, a la sociedad civil, a los líderes comunitarios, a representantes de instancias subnacionales y a los miembros de la paradiplomacia, para definir la fórmula del interés nacional, identificar las oportunidades y los riesgos del siempre volátil escenario internacional, conformar alianzas y priorizar objetivos concretos.

En ese debate y en la implementación inteligente de la estrategia nacional de inserción internacional, un país de esas características deberá tomar en consideración de qué forma, muchas veces inconsciente, se percibe el mundo y la propia nación, con la intención de no dar por sentado ninguna mirada preliminar, de cuestionar paradigmas establecidos y forzar con prudencia las limitaciones iniciales, para generar el espacio político necesario para decidir con cierta autonomía la estrategia diplomática nacional; debe diseñar un dispositivo intelectual e institucional que permita comprender cabalmente lo que sucede e implementar una estrategia con foco en las necesidades concretas de sus ciudadanos.