El principal problema de nuestra política exterior: distinguir claramente si la Argentina es un amigo o un satélite de los EE. UU.

   

Arturo Frondizi, 1962

Introducción

La mirada de la diplomacia desarrollista ante un concierto internacional asimétrico estuvo signada por una narrativa sobre la anarquía, la soberanía y el balance de poder (Neuman, 1998), con una estrategia con eje en la autonomía. En ese patrón de inserción internacional la política y la economía funcionaban como variables conjuntas. Los objetivos económicos requerían que –en un inestable equilibrio entre la aquiescencia y el desafío– el palacio San Martín desplegara una política exterior activa, independiente y balanceada. Esa vocación autónoma enfrentó condicionantes sistémicos y factores domésticos de poder que delineaban un escenario cómodo para una estrategia de seguidismo hacia los EE. UU. Una diplomacia autónoma requería espacio político (Cooper, 1968; Mayer, 2009), de modo de diseñar e implementar la estrategia que denominamos autonomía híbrida.

Buscaré definir qué modelo de autonomía caracterizó a la diplomacia desarrollista, qué grado de autonomía se alcanzó y la vinculación de ese tipo de autonomía con el nacionalismo heterodoxo al que hacen referencia los diplomáticos desarrollistas.

El debate sobre autonomía se inició en los años 50 y tuvo foco en las condiciones materiales y las matrices culturales de la periferia –incluyendo una revisión del rol de las élites intelectuales, empresariales y políticas latinoamericanas– impugnando la estructura internacional. Juan Carlos Puig afirmó que “los actores menos relevantes del escenario mundial pueden alterar los regímenes en diversas áreas temáticas o crear nuevos regímenes, desde los cuales pudiesen generarse limitaciones a los actores más poderosos del sistema”.

El aporte de Puig muestra una confluencia heterogénea de orientaciones (Barreto, 2013), que hibridaban saberes del realismo clásico y ciertas visiones de la interdependencia compleja. El eclecticismo puigueano (Miranda, 2018) logró restarle resignación a la cosmovisión dependentista, reconociendo la lógica estructural de las asimetrías y resaltando el valor de ciertas prácticas, tales como las capacidades estatales y los recursos de poder. Puig diseña una batería de conceptos teóricos que luego serán apropiados por la literatura académica de fines de los años 70 y 80: “políticas exteriores independientes”, “autonomización”, “búsqueda de autonomía”, “márgenes de maniobra” serán expresiones que recorrerán los papers de los expertos latinoamericanos. El debate dio lugar a una gran bibliografía, que incluye la autonomía como grande idée (Russell y Toklatián, 2010) y la ampliación del foco hacia el complejo Estado-sociedad civil (en la perspectiva neomarxista de Robert Cox y en la mirada constructivista de Alexander Wendt, Russell y Toklatián, 2002); prefiguró supuestos que también serían reflejados por el constructivismo y el realismo neoclásico (Miranda, 2016), y promovió posiciones con el fin de generar autonomía en algunas áreas específicas de bajo interés estratégico (Rubi, 2020), una mirada vinculada con la vocación autonómica de alcanzar el desarrollo económico (Toklatián y Carvajal, 1995; Santana y Bustamante 2013), patrocinando una versión no nihilista de la autonomía (Busso, 2016) o patrocinando una “autonomía relacional” (la capacidad para tomar decisiones por voluntad propia, basadas en sus propias necesidades y objetivos, Russell y Toklatián, 2002; 2003). En los 90, el debate sobre la autonomía regresa con las contribuciones de Carlos Escudé y un énfasis en el uso, la pérdida y el incremento de la autonomía, según haya “inversión de autonomía” o, contrariamente, “consumo de autonomía” en su teoría del realismo periférico. Esa noción generó el neoidealismo periférico (Russell, 1991), que buscaba evitar la pasividad de la política exterior, combinando intereses con principios.

La vocación autonómica fue motivada por la influencia decisiva de las ideas, el rol de los asesores y la formación intelectual de los principales actores en la toma de decisión. Así, “la tradición ideológica del presidente se expresó en varias oportunidades, con un alto perfil internacional, buscando independencia de los EE. UU. y soportando las presiones de las FF. AA.” (Miguez y Morgenfeld, 2020).

La búsqueda de autonomía tuvo un formidable desafío ante la presión de los EE. UU. y de las FF. AA. por el Caso Cubano, lo que llevó a Frondizi a afirmar que “el problema era distinguir claramente si la Argentina era un amigo o un satélite de los EE. UU. Una prueba de fuego había sido Uruguayana y luego Punta del Este” (Luna, 1962: 78).

La vocación autonomista de la diplomacia frondicista buscaba un equilibrio en su relación con Washington, una estrategia dual para mantener cierta independencia internacional y que le permitiera abandonar la histórica vinculación preferencial con Europa, particularmente la privilegiada relación con Londres. Frondizi explicó su estrategia, ya en el epílogo de su gobierno:

cuando Argentina se abstuvo, se inició de inmediato una extraordinaria presión interna y externa para llegar al golpe… para evitar esta situación yo resolví romper relaciones, pero también decidí pronunciar con anterioridad un discurso en el que expuse el sentido de la actitud argentina en Punta del Este y denunciar las fuerzas que se movían contra la Argentina (Luna, 1962: 94).

Oscar Camilión así lo explica:

La política exterior del gobierno de Frondizi fue definida desde el primer momento y no tuvo variaciones hasta el fin. Política internacional independiente, juntamente con desarrollo económico y democracia política eran los tres elementos que pretendían definir al gobierno de Frondizi.

Camilión es explícito con respecto a la naturaleza y los desafíos de la autonomía: “En cuanto a política internacional independiente, lo que Frondizi intentó hacer desde el primer momento fue replantear la relación con Estados Unidos, sin perjuicio de que tuviere frecuentes enfrentamientos con Washington”.

Camilión destaca tanto la originalidad como la homogeneidad de esta estrategia: “Esta fue la primera política de acercamiento orgánico que se intentó en el país buscando acuerdos de fondo, tanto con la administración de Eisenhower como con la de Kennedy. El elemento de acuerdo básico era el del desarrollo capitalista”. El principal asesor presidencial en materia de política exterior brinda una explicación del doble efecto buscado por Frondizi: “Además, la Argentina, con Frondizi, abandonaba de manera consciente los resabios probritánicos que habían definido su acción exterior en todos los tiempos, incluido el gobierno de Perón” (Camilión, 1992: 51).

Denominamos a ese patrón de relacionamiento autonomía híbrida^[1] por las siguientes características:

• Buscó transformar sus alianzas internacionales para adaptarse a los cambios globales.
• Generó espacio político doméstico e internacional para la independencia decisional.
• Combinó innovación con mecanismos tradicionales de la diplomacia argentina.
• El objetivo principal fue consolidar la agenda de desarrollo, pero ello no le impidió mantener principios idealistas.
• Resistió enormes presiones sistémicas y domésticas.
• Para evitar confrontaciones, supo utilizar estrategias juridicistas.

Fórmula polimodal de la diplomacia desarrollista

• EI: escenario internacional, resultado de la combinación de la Guerra Fría con el rol de los condicionantes sistémicos (Guerra Fría, comercio internacional asimétrico), eventos singulares (Revolución cubana) o actores externos (EE. UU., Brasil).
• AD: agenda de desarrollo, principal foco del accionar externo de la Argentina.
• RII: rol de las ideas y los intelectuales.
• CL: condicionantes locales, como las FF. AA., los partidos políticos y la prensa.
• SI: situación interna, esto es, la combinación de la situación política (en particular, por la pugnacidad entre peronismo y antiperonismo) y la situación económica heredada del peronismo y la Revolución Libertadora.
• AH: autonomía híbrida, un tipo de autonomía que combinó herramientas nuevas y tradicionales en la búsqueda de espacio político (objetivo programático inicial) para tener márgenes de negociación con foco en la agenda de desarrollo (objetivo final), sin abandonar principios políticos y jurídicos (marco ideológico). Se caracterizó por su moderación, flexibilidad y foco, combinando heterodoxia con cautela y usando conceptos jurídicos como justificación para no confrontar con los EE. UU.

Camilión detalla el mecanismo:

era una forma de nacionalismo totalmente heterodoxo desde el punto de vista de las tradiciones argentinas, el nacionalismo había estado asociado permanentemente con un esquema autárquico del desarrollo económico y de la política de inversión (pero) en la época de Frondizi significó lo contrario.

Según este protagonista, ese nacionalismo alejado de los gestos folclóricos era un nacionalismo de fines, interesado en los resultados concretos, no desdeñaba los “principios tradicionales de la política exterior argentina como el de no intervención, para él, una condición sine qua non” (Camilión, 1991: 54-55). Buscando conformar dicha autonomía híbrida, el posicionamiento frondicista frente a los EE. UU. –en plena crisis de seguridad generada por el Caso Cubano y en el marco de la Guerra Fría– fue abordado con cautela, pero con determinación. Se desechaba tanto el seguidismo como la confrontación, para considerar a Washington como un socio privilegiado en el proyecto de desarrollo continental, sin abandonar la relevancia de los asuntos estratégicos y los desafíos en materia de seguridad. El foco en la agenda económica internacional y la búsqueda de espacio político generó una dinámica doble de acercamiento e intentos autonómicos entre Buenos Aires y Washington:

con una intervención permanente y multiforme, directa o indirecta, de la potencia tutelar que se agregaba a las dificultades internas propiamente inextricables que enfrentaba la nueva administración, en el preciso momento en que Frondizi intentaba subordinar la política exterior de la Argentina a su gran designio: el desarrollo del país (Rouquié, 1982).

En materia militar también se destaca la vocación moderna del gobierno desarrollista: “Fascinados por los Estados Unidos, modelo de la civilización industrial a la que aspiraban, los frondicistas se acercaron a Washington” (Rouquié, 1982: 155). En una suerte de securitización de la agenda de desarrollo (fenómeno que recién sería conceptualmente abordado décadas más tarde), Frondizi destacó en su discurso ante el Congreso estadounidense en 1959 la relación entre pobreza e insurgencia:

Dejar en el estancamiento a un país americano es tan peligroso como el ataque que pueda provenir de una potencia extracontinental. (…) La verdadera defensa del continente consiste en eliminar las causas que engendran la miseria, la injusticia y el atraso cultural (Lanús, 2000: 201).

Si bien la autonomía híbrida de la diplomacia desarrollista estaba condicionada por un escenario internacional poco proclive a las heterodoxias, la figura presidencial mostraba una convicción avasallante en esta dimensión: “fue en la política internacional donde Frondizi jugó sus cartas más fuertes: la concepción desarrollista sostenía una posición occidental y cristiana que incluía a la Argentina claramente dentro de los países del mundo democrático” (Llairó y Siepe, 2003). La identidad y el escenario cambiante impactaban sobre la diplomacia desarrollista, en un equilibrio delicado:

Según Frondizi, la política internacional de un país debía ser la proyección en el ámbito mundial de los ideales e intereses nacionales. Pero los conflictos de la segunda posguerra, el inicio de la Guerra Fría y la posibilidad catastrófica de una Tercera Guerra Mundial aceleraron la desconfianza entre las grandes potencias.

En el análisis de estos expertos, el desafío de una política exterior independiente era enorme:

El mundo bipolar no admitía ambigüedades en los alineamientos, sobre todo a partir del impacto de la Revolución cubana. Pero en algo Frondizi fue muy preciso: no aceptaba que las fronteras ideológicas afectaran, por un lado, la apertura comercial y, por el otro, nuestra posición y rango en el mundo, es decir nuestra capacidad de negociación (Llairó y Siepe, 2003: 15).

En esta vocación autonómica, la identidad nacional fue clave en la determinación de la política exterior, ya que, para Frondizi,

la Argentina era un país latinoamericano integrado a Occidente y con compromisos continentales; consideró que la política internacional de un país debía ser la proyección en el ámbito mundial de los ideales e intereses nacionales. La integración latinoamericana era una estrategia adecuada para encarar los problemas mundiales. Pero además era necesario resolver el dilema interno de América Latina que exigía compatibilizar proyectos y estructuras económicas (Llairó y Siepe, 2003: 70).

La identidad y las necesidades en materia de desarrollo se combinaban en una estrategia diversa pero homogénea: “Frondizi aplicó una política internacional, ‘occidental y cristiana’ considerando a la Argentina un país latinoamericano, con compromisos continentales y hemisféricos” (Llairó y Siepe, 2003: 72).

La autonomía híbrida de la estrategia internacional no impidió que, con pragmatismo, la diplomacia desarrollista comprendiera el rol decisivo de los EE. UU. en el escenario mundial, buscando articular una relación bilateral que colaborara con los objetivos en materia de desarrollo:

Con los Estados Unidos Frondizi estableció vínculos muy importantes, siendo el primer presidente argentino en viajar a ese país (…) Los motivos fueron la búsqueda de inversiones para poner en marcha el ‘desarrollo’ argentino en el sector agrícola-industrial (…) Desde sus inicios apoyó la Alianza para el Progreso, tratando de entablar una relación personal con el presidente Kennedy (Llairó y Siepe, 2003: 73).

El desarrollismo fue consciente de que su modelo de inserción internacional debía enfrentar no sólo un escenario adverso sino una tradición latinoamericana de proyectos de integración con objetivos meramente declarativos. Así, identifica a la Guerra Fría y al anticomunismo impulsado por EE. UU. como una oportunidad para apalancar el desarrollo, con objetivos mensurables, tal como le explicó Rogelio Frigerio al embajador estadounidense en Naciones Unidas:

1. Hay que pasar de inmediato de los programas ambiguos y generales a la formulación de planes concretos y ajustados a las necesidades de cada país.
2. La posición occidental, cristiana y anticomunista de los países americanos corre el riesgo de derrumbarse si no se le da un contenido económico-social que demuestre a los pueblos que esa posición se traduce para ellos en progreso y bienestar.
3. La coyuntura histórica actual rechaza todo intento de hegemonías y dependencias políticas dentro de un bloque o grupo de naciones. Los EE. UU. no pueden reemplazar a Gran Bretaña en el papel dominante que ésta desempeñó en el siglo XIX.

En el caso de América Latina, es unánime el concepto de que los EE. UU. deben ser un socio y no un patrón. Los EE. UU. deben proceder con absoluta fidelidad a su credo democrático y al principio de la igualdad jurídica de los Estados si quieren evitar una reacción de las masas latinoamericanas a favor de las ideologías de izquierda.^[2]

Potash afirma que el acceso de Kennedy a la presidencia de los Estados Unidos, coincidente con el desafío de la Cuba de Castro a las relaciones interamericanas existentes, brindó a Frondizi la oportunidad de desempeñar un rol clave en la crisis hemisférica, en clave autonómica, ya que

invocando principios argentinos tradicionales sobre política exterior, tales como el respeto a la autodeterminación, la no intervención en asuntos internos de otros países y la busca de soluciones pacíficas en las disputas internacionales, Frondizi hizo equilibrio y desplegó una política exterior sutil destinada tanto a ratificar su amistad con Estados Unidos y su oposición a tomar medidas precipitadas contra Cuba (Potash, 1981: 450).

La vinculación de la agenda de seguridad hemisférica y las necesidades en materia de desarrollo generadas por la Revolución cubana fue utilizada por la política exterior desarrollista para reclamar asistencia al desarrollo, colaborar con el despegue económico regional y aventar la insurrección comunista en la región. La ayuda brindada por la Alianza para el Progreso es consecuencia de esa maniobra, aunque no contara con objetivos estructurales, tal como fuera solicitado por la Argentina, sino con una visión asistencialista.

De tal modo, aunque el interés argentino respecto de la pugna hemisférica pareciera haber tenido el propósito concreto de asegurar una mayor afluencia de ayuda económica de los Estados Unidos al hemisferio:

ello no impidió una estrategia internacional independiente: al mismo tiempo, Frondizi demostraba que su gobierno no era un satélite y que, en efecto, estaba resuelto a demostrar su independencia mediante iniciativas tendientes a promover un frente común de los países integrantes del Cono Sur (Potash, 1981: 451).

Dicha hibridación combinaba viejos y nuevos elementos, buscando respetar un linaje pero intentando adaptarlo al nuevo escenario. El subsecretario de Asuntos Políticos sostuvo que

una política internacional independiente quería significar también defender principios que eran tradicionales de la política argentina, como el de la no intervención. Frondizi creía en este principio en términos absolutamente incondicionales. (…) La no intervención para él era condición sine qua non de todo esquema de política exterior y era capaz de defenderla en términos extremadamente intransigentes dentro de su concepción general de no intervención con el límite de la necesidad de mantener la paz mundial (Camilión, 1992: 52-53).

Los condicionantes domésticos frente a la autonomía híbrida

Las Fuerzas Armadas

Durante todo el siglo XX, pero particularmente desde el derrocamiento de Perón, los militares ejercieron un rol tutelar sobre la vida política argentina (Maestro, 1994), empezando con la misma gestión de la Revolución Libertadora, con el ejercicio directo del poder castrense, hasta la presión al gobierno de Arturo Frondizi, una vez devuelto el poder formal a los civiles. Esta intervención se ejerció sin sutileza, mediante planteos e intervenciones desembozadas sobre el poder civil, en el marco político que le brindaba una sociedad pretoriana (Huntington, 1968), esto es, una comunidad política enmarcada en una fuerte desorganización política y social, sin una mecánica superadora de las contradicciones y con las Fuerzas Armadas ocupando el centro del sistema.

El acuerdo electoral de Frondizi con el peronismo generó una gran inquietud en las FF. AA., pero particularmente en el Ejército. Rosendo Fraga destaca que varios líderes castrenses –encabezados por el general Arturo Ossorio Arana y el almirante Isaac Rojas– evaluaron no entregar el poder (Fraga, 1992). De tal modo, Ossorio dejó montada una estructura que aseguró el control castrense sobre el gobierno constitucional, mediante el ascenso, meses antes de la entrega del poder, a 6 generales de división y 15 generales de brigada a oficiales de su estrecha confianza. La continua presión de las FF. AA. sobre Frondizi generó reestructuraciones permanentes en las filas castrenses. Fraga afirma que la inestabilidad militar se daba en el marco de una inestabilidad político-institucional integral del gobierno desarrollista:

Durante los 47 meses de la gestión de Frondizi, el Ejército tuvo 4 secretarios (Solanas Pacheco, Anaya, Larcher y Fraga), lo que promedia 1 por año y 2 comandantes en jefe (Toranzo Montero y Poggi), promediando 1 cada 2 años. Pero si miramos al gabinete nacional, vemos que en el mismo período, Frondizi tuvo 5 cancilleres (Florit, Taboada, Mugica, Cárcano y Etchepareborda), lo que da uno cada 9 meses, y 5 ministros de economía (Del Carril, Alsogaray, Alemann –Roberto–, Coll Benegas y Whebe), lo que promedia también 9 meses.

Según el nivel de tolerancia con el gobierno constitucional y con la metodología utilizada para presionarlo, Fraga sostiene que hubo varios alineamientos castrenses:

1. El “legalismo” (simbolizado por los secretarios de Guerra desplazados: Solanas Pacheco y Anaya en el Ejército, Estévez en la Marina y Huerta en la Aeronáutica), alineamiento que apoyaba al poder civil pero transmitía inquietudes de las filas castrenses.
2. El “legalismo condicionado”, corriente mayoritaria, cuyos integrantes sostenían el régimen constitucional pero condicionándolo políticamente por medio de planteos o reclamos institucionales de carácter público.
3. El “golpismo”, corriente minoritaria, con militares de fuerte antiperonismo, que buscaban la instauración de un régimen de facto (Fraga, 1992).

Por su parte, Maestro afirma que

en esta clase de sociedad el papel de las Fuerzas Armadas es de índole conservadora, ya que las mismas tratan de proteger el sistema vigente de las incursiones de las clases bajas urbanas y asumen la responsabilidad de mantener el orden existen­te, vetando toda acción de los gobiernos civiles que se aparten de las estructuras sociales convencionales (Maestro, 1994: 70).

Así, hubo distintos niveles de intervención, con modalidades que iban desde los planteos (acciones militares para transmitir un reclamo o fijar posición política) hasta las intervenciones (acciones militares francas, utilizando canales institucionales o no institucionales). Las posiciones antiperonistas y anticomunistas de los oficiales de las FF. AA., la alarma generada en la región por la Revolución cubana y la presión de los militares en áreas sensibles del gobierno construyeron, en el ámbito de las relaciones exteriores, un laboratorio del impacto de las intervenciones militares en la democracia recién recuperada.

La diplomacia desarrollista, planeada en términos de estrategia autonómica, devino así en un verdadero coto de caza castrense que buscaba condicionar el poder gubernamental y asegurar el seguidismo hemisférico. La presión de las FF. AA. en los asuntos internacionales estaría tan vinculada al diseño e implementación de la política exterior –funcionando para bloquear o empujar iniciativas– que el aparente control de la debacle interna (ante el pase a retiro del general Carlos Toranzo Montero) permitió al gobierno enfocarse en la agenda nacional e internacional con espacio político, reformular el gabinete (desprendiéndose, incluso, de Álvaro Alsogaray), retomando la agenda desarrollista en materia económica y la vocación autonómica en política exterior.

Aunque la situación en el país fue su preocupación principal, rápidamente la diplomacia y el alineamiento internacional ganaron interés: “Toranzo Montero y los elementos de igual mentalidad en los círculos militares y civiles también se alarmaron ante el manejo oficial de la política exterior, en especial respecto del Caso Cubano” (Potash, 1981: 440).

Cualquier posición que no fuera de total alineamiento con los Estados Unidos era considerada por ellos como una traición a los intereses nacionales y una colaboración con los revolucionarios. En esa perspectiva, la propuesta del canciller argentino de que la Argentina intentara una mediación entre los Estados Unidos y Cuba (en tanto implicaba que la Argentina era neutral y los asuntos en cuestión no eran hemisféricos sino bilaterales) fue rechazada frontalmente bajo la calificación de ser, al decir de Toranzo Montero, “una torcida gestión internacional que abre las compuertas al más crudo izquierdismo, mientras el almirante (R) Rojas consideraba que una eventual mediación era un regreso a la desacreditada tercera posición de Perón” (Potash, 1981: 441).

Buscando implementar su autonomía híbrida, la inserción internacional del desarrollismo encontró en los condicionantes domésticos límites que la confinaron a una permanente negociación interna. El gobierno de Frondizi desplegó una política exterior activa y de alto perfil, ya que el mandatario practicó, intensa y tempranamente,

la diplomacia presidencial y en sus encuentros con líderes internacionales se postuló la visión estratégica internacional de la Argentina, pero todo eso servirá de poco frente al permanente hostigamiento de los militares y sus aliados en la élite tradicional. Cuando más se interne el gobierno en el escenario internacional, más se sumergirá en la ciénaga de la lucha facciosa entre los grupos políticos y militares más influyentes (Bosoer, 2005).

A lo largo del siglo XX, no había sido una práctica inusual que las FF. AA. desempeñaran un rol de censor en la política argentina en general e incluso en la política exterior en particular:

las Fuerzas Armadas argentinas habían llegado a creer que tenían un derecho inherente a desempeñar un papel fundamental en las decisiones sobre política exterior, en períodos de gobierno militar las diferencias surgidas se habían superado dentro de la jerarquía militar, bajo las presidencias de civiles (Ortiz, 1938-40, y Castillo, 1940-43) los militares pudieron ejercer una significativa influencia sobre las decisiones en este ámbito (Potash, 1981: 449).

Con los intentos autonómicos de Frondizi la situación escaló hacia niveles impensados de control militar. Potash afirma que el conflicto entre el enfoque personal que el presidente Frondizi tenía de las decisiones sobre política exterior y los reclamos históricos de los militares argentinos en este ámbito tenía diferencias de estilo y de fondo: “Los jefes militares esperaban estar plenamente informados y tener oportunidad de vetar actos que, en su opinión, pusieran en peligro la seguridad nacional” (Potash, 1981: 449). El control de las FF. AA. sobre la política exterior había sido naturalizado por la clase política. La agenda de política exterior era –junto a la legalización del peronismo– el asunto de mayor importancia para los militares, el motivo indubitable de inestabilidad política y la mayor causa probable de un golpe militar.

Así, es necesario preguntarse por qué Frondizi puso en riesgo, conscientemente, todo su capital político y el futuro de su gobierno llevando a cabo una diplomacia con vocación autonómica, no sólo implementando una política exterior independiente de la coerción castrense (y de la formidable presión de los EE. UU.), sino sorprendiendo una y otra vez a sus censores con jugadas impensadas. Potash brinda una explicación que coincide con nuestra mirada, en tanto la formación intelectual de Frondizi, sus convicciones políticas y su marco generacional de ideas condicionaban el proceso de toma de decisión:

Frondizi, sin embargo, estaba resuelto a jugar su política exterior sin mostrar las cartas, aun a riesgo de indisponerse con los militares. ¿Por qué procedía así? La explicación parece consistir en una mezcla de motivos, políticos, prácticos e inclusive emocionales.

La diplomacia aparecía así como un escenario en el que el presidente podía mostrar su verdadero perfil y llevar a cabo una agenda sobre la base de sus decisiones. Frondizi, afirma Potash, “experimentó en la política económica, en sus proyectos educativos y en su relación con el peronismo una considerable mengua de su dignidad y autoridad personales”. La política exterior no siempre brindaba espacios de independencia de sus censores sino que era una variable de alta sensibilidad para los militares. Sin embargo, varias dimensiones intangibles –la dignidad personal, las convicciones ideológicas y el marco epistemológico que rodeaba la perspectiva presidencial– animaron al líder desarrollista a insistir con sus ideas, con el fin de generar el espacio político que le permitiera seguir adelante con su estrategia autonómica: “El ámbito de las relaciones exteriores, en especial después de 1961, ofrecía a Frondizi la oportunidad de recuperar su imagen y, quizá, también su autoestima”.

Esta estrategia atendía la naturaleza interméstica de la diplomacia argentina, así como invocaba el linaje político del radicalismo:

Podía demostrar a los radicales intransigentes, así como a los nacionalistas de la derecha o de la izquierda, que no había perdido nada de su anterior devoción por una Argentina que no admitía que la pasaran por alto, un país que insistiría en desempeñar un papel independiente en las políticas hemisféricas e inclusive aspiraría a un reconocimiento en el concierto mundial.

El tono presidencial buscaba, asimismo, recuperar la centralidad política para el líder institucional del país, acosado por rebeldes conservadores:

Frondizi podía, al mismo tiempo, demostrar a otros países que la Argentina estaba en manos de un jefe que sabía lo que quería y que debía ser tomado en serio. En realidad, como consecuencia de sus contactos con los líderes políticos y diplomáticos de otros países, el prestigio de Frondizi era mucho más alto en el exterior que en su propio país (Potash, 1981: 450).

Las posturas de la diplomacia desarrollista debieron enfrentar un seguimiento detallado (incluyendo una microgestión algo ridícula), que permitía que altos jefes militares, particularmente de la Marina, hicieran no sólo un control sustantivo sino también simbólico de la política exterior:

Particularmente crítica y representativa del recargado tono ideológico de los pronunciamientos es la actuación pública del almirante Clement. En notas al presidente Frondizi que tomaban inmediato estado público, Clement (un marino con presencia destacada en las reuniones del gabinete) expresaba su “desacuerdo con la línea de política internacional que viene sosteniendo el actual gobierno” y con la actitud conciliatoria de la Cancillería.

La intención de la diplomacia desarrollista de mediar en el conflicto hemisférico generó el rechazo de los marinos, que juzgaron esa estrategia como

equivocada e inoportuna (pues coloca a la Argentina en) una situación de absurda neutralidad ante la penetración comunista en América o de la tercera posición de una época superada; esta vez entre el gobierno comunista de Cuba y el occidental de Estados Unidos (Bosoer, 2005: 224).

La asimetría del poder democrático frente al poder faccioso era notoria:

La existencia de dos poderes, uno formal y visible pero frágil, y otro real y poderoso pero a la vez dividido y sin conducción, se extenderá a las relaciones exteriores y al modo en que las noticias del país se reflejaban en el mundo (Bosoer, 2005: 224).

Esta situación dañaba la imagen internacional de la Argentina al mostrar un mecanismo de doble toma de decisión, que generaba perplejidad en los diplomáticos extranjeros:

Ello no hacía más que potenciar el debilitamiento de la proyección externa del país, generando en los interlocutores y observadores extranjeros la percepción de que para negociar y tratar con la Argentina había que saber qué pensaban el gobierno y sus representantes, pero también los distintos formadores de opinión, referentes de las Fuerzas Armadas y personalidades públicas ligadas a ellas (Bosoer, 2005: 225).

Esta red militar de control de la diplomacia desarrollista no sólo tenía lugar en las dependencias oficiales en el territorio nacional, sino que se desplegaba en el concierto internacional por fuera de nuestras fronteras:

Así es como también tienen un papel singular los agregados militares argentinos en las embajadas claves. Éstos se manejaban con agenda propia y reportaban a las órdenes de la Jefatura del Estado Mayor de sus respectivas fuerzas, mientras los embajadores y funcionarios consulares lo hacían a la Cancillería. Cada destino tenía además un significado: podía ser un premio o un castigo en la carrera del alto oficial designado (Bosoer, 2005: 225).

Este rol autopercibido de los altos mandos militares, como responsables de evitar desvíos en la política exterior nacional y ratificar la pertenencia argentina a Occidente, tuvo lugar en una cruzada que combinaba macartismo con antiperonismo y una larga vocación pretoriana angostó los márgenes de negociación del gobierno frondicista, que insistía en desplegar sus funciones constitucionales intentando frenar la arremetida castrense. Ese momento dramático pronto se vio exacerbado por la naturaleza crecientemente interméstica de la coyuntura, con la “internacionalización de la vida política argentina, un contexto internacional que deformaba y dramatizaba los enfrentamientos propiamente argentinos y justificaba, en el plano profesional, la intrusión de los militares en la vida política” (Rouquié, 1982: 156). En una visible confusión conceptual, los militares ultraliberales consideraban su anticomunismo como una prolongación de su antiperonismo, en lucha simultánea contra sus grandes temores, ya que “uno y otro prácticamente se confundían en muchas cabezas como dos modalidades complementarias (o sucesivas) de un mismo totalitarismo”.

Esas exageraciones y esos roles autoimpuestos no eran exclusivos de los altos mandos militares, sino que algunos partidos políticos (como la UCRP), buena parte de la alta jerarquía eclesiástica y un sector ultraconservador de la prensa colaboraban para generar un momento de pugnacidad política imparable: “La Iglesia atizaba el peligro comunista en materia religiosa, cultural, económica y social. El cardenal primado de la Argentina, monseñor Caggiano, denunció en una pastoral, en ocasión del Primer Congreso Mariano Interamericano, el peligro de revolución comunista (Rouquié, 1982).

De manera tan sustantiva como inesperada, reemplazando el tradicional nacionalismo por una mirada globalista y saliendo de la natural desconfianza por incorporarse a un movimiento internacionalista, la noción del rol de las FF. AA. argentinas se vio profundamente modificada. Combinando cruzadas civilizatorias con reacciones nacionalistas, la edición de octubre de 1961 de la Revista del Círculo Militar aseveraba que “el baluarte del bloque anticomunista es Estados Unidos, único país dentro de las naciones no comunistas que (…) dispone de suficiente potencial para enfrentar a la URSS, vemos que la defensa del mundo occidental sustituye la defensa nacional”.

Este conflicto dentro y fuera de las fronteras permitió a los jefes militares repensar su identidad personal, política y profesional, vislumbrando un futuro profesional que no se limitaba a la guerra convencional o a las tradicionales hipótesis de conflicto con los vecinos, sino que la flamante internacionalización de la defensa nacional podría ser ahora subordinada por un fenómeno de objetivos (militares, políticos, civilizatorios) supranacionales: “algunos oficiales jóvenes, incluso, fastidiados de custodiar las fronteras velando las armas, se sintieron particularmente entusiasmados por la ‘guerra moderna’” (Rouquié, 1982: 157-158).

La prensa

La prensa siguió de cerca la estrategia externa del desarrollismo. Concentraré mi análisis en el diario más importante y con mayor capacidad de influencia. La Nación es un diario con posturas tradicionales y creado con un fin político específico (apoyar el proyecto mitrista). Históricamente ha sido un medio de expresión de los sectores empresariales, militares y eclesiásticos conservadores de la Argentina (Escribano, 2019). Desde el punto de vista periodístico, mantuvo un gran protagonismo durante todo el siglo XX, en sus editoriales e información provista mostró un marcado antiperonismo a lo largo de la década de los 50 y un furibundo anticomunismo en los años 60. Durante el gobierno de Frondizi constituyó un espacio de estrecho seguimiento y fuerte presión pública a las posturas internacionales del presidente, y así pugnó por un posicionamiento totalmente alineado con los EE. UU. De tal modo, junto con los condicionantes domésticos y sistémicos analizados en este capítulo, buscó frenar la estrategia de autonomía híbrida de la diplomacia desarrollista.

Cobertura de la Sexta Asamblea de Cancilleres en Costa Rica (agosto de 1960)

El 15 de agosto de 1960 partió desde Ezeiza el canciller Diógenes Taboada, junto a los ministros de Paraguay y Uruguay, rumbo a San José de Costa Rica. La noticia salió en la portada del diario, junto a una foto de los funcionarios abordando el avión y una sección titulada “En vísperas de la reunión señalaron su actitud varios países americanos”. En los días sucesivos, La Nación hizo un seguimiento detallado de los debates, explicando las diferentes posturas de los países de la región, los discursos, las reuniones, los acuerdos y desacuerdos.

A lo largo de la cobertura de este y otros encuentros internacionales de esa época, el diario mantuvo una postura política clara, tal como se observa en la nota titulada “La reunión de Costa Rica”.

En ésta se califica a la actividad en las reuniones de consulta de cancilleres como reveladoras de “una conciencia casi total en el juzgamiento de la realidad que vive la República Dominicana, sometida desde hace tres décadas a la dictadura de Trujillo”.^[3] Frente a la “reserva”^[4] del gobierno, los periodistas del diario increparon a los funcionarios para forzar la postura argentina. El 21 de agosto, La Nación dedicó más de la mitad de su portada al anuncio en letras grandes de la “Unánime decisión contra Trujillo”, exclamando que “la medida traduce un ejemplo del espíritu de respeto por la ley”^[5] y auspiciando que la “firme actitud” también se refería al futuro cubano. En esta misma Asamblea de la OEA, Taboada fue invitado a presidir el comité general de la Séptima Conferencia de Consultas de Ministros y declinó el involucramiento argentino en el asunto por sus protestas a Cuba.

Cobertura de la Séptima Asamblea de Cancilleres (agosto de 1960)

Una vez dictadas las sanciones para la República Dominicana, la cobertura periodística del diario recuperó su preocupación por el Caso Cubano, publicando un artículo titulado “Cuba se prepara al ataque”^[6] el día previo al inicio de la Séptima Asamblea. Así, la cobertura de las reuniones de la Asamblea se focalizó en Cuba y sus relaciones con la Unión Soviética. En una misma portada se anunció en letra grande y opaca: “Se trata el problema de Cuba”^[7] y “Se repudia la injerencia rusa”.^[8] Cabe destacar que en la cobertura de esta asamblea las personas más mencionadas fueron Raúl Roa, el canciller cubano, y Christian A. Herter, el secretario de Estado norteamericano, con menciones mínimas a Taboada o a la postura argentina. Se describieron los aplausos y los vítores por los presentes frente a la posición tomada y la firma del acuerdo de San José, mientras se habló del silencio que acompañaba las declaraciones cubanas.

Así se afirma que: “Herter fue aplaudido, en tanto Roa guardaba silencio”.^[9] La postura argentina en Costa Rica fue duramente criticada por el canciller cubano, quien, como se puede leer en la portada del 6 de septiembre de 1960, proclamó que

la Argentina demostró hostilidad manifiesta hacia el gobierno de Cuba en San José. Su conducta en la conferencia demostró a pesar de su panamericanismo convencional y su fraseología ritual, su franca adhesión a la maniobra intervencionista y agresiva planeada y organizada por el gobierno de Estados Unidos a Cuba (La Nación, 6 de septiembre de 1960, portada).

Encuentro Quadros-Frondizi en Uruguayana (abril de 1961)

El jueves 20 de abril de 1961, la portada de La Nación anunció la reunión planeada de Frondizi con Quadros en Uruguayana. Según informó el presidente argentino antes de partir, los temas para la reunión incluían el comercio regional, las relaciones culturales y turísticas. Al ser interrogado por un periodista del diario sobre la “defensa de la línea occidental” y la postura argentina frente al Caso Cubano, Frondizi explicó que “la agenda y su contenido todavía no han sido dados a publicidad porque se están ultimando bilateralmente”.^[10] En esa misma tapa, La Nación describió la situación como “seria” y “complicada”. El diario, a lo largo de sus impresiones, mantuvo una línea clara sobre la crisis hemisférica. Gran parte de las portadas durante el período observado contenían algún artículo sobre el Caso Cubano: los conflictos dentro del país, las opiniones internacionales y las intervenciones extranjeras. Esta cobertura periodística estaba acompañada por gran variedad de notas de opinión de abierta crítica hacia el régimen cubano y contra toda intervención soviética en el continente americano. El diario también mostraba su oposición a que la Argentina tomara el rol de intermediario entre Cuba y los Estados Unidos.

Invasión de la Bahía de los Cochinos (abril de 1961)

Una de estas notas, publicada el jueves 20 de abril de 1961, reflexiona sobre el intento de invasión en la Bahía de los Cochinos y funciona como un buen resumen de la postura del diario.

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Fuente: La Nación, jueves 20 de abril de 1961.

Otra nota, en la misma edición, llama a la toma de posición frente al régimen cubano: “Los matices de las ‘terceras posiciones’ desaparecen cuando aparecen las armas. Hay que estar con Castro o con los invasores”.^[11] Esta invasión, argumenta el artículo, puede resultar oportuna para el gobierno ya que su rol de intermediario entre Cuba y los Estados Unidos “sirvió sin duda como ‘punta de lanza’ de la oposición extrema” y, ahora, se le presenta una oportunidad de “neutralizar definitivamente los efectos de su oferta de buenos oficios”. Así, el artículo plantea la esperanza de que la reunión entre Quadros y Frondizi sirva para “por fin, (…) una definitiva absolución de posiciones”.

La edición del día siguiente proclamó en su portada “Brasil y Argentina en un común destino”, junto a una foto del abrazo entre los dos mandatarios. El pie de foto decía: “Dos pueblos hermanos se confunden en el abrazo de sus presidentes (…)”.^[12]

El subtítulo destacaba en letras mayúsculas: “optimismo”. En contraste al abrazo fraternal, la otra mitad de la portada la ocupó el conflicto Estados Unidos-Cuba, con un reporte del discurso de Kennedy por arriba de una nota sobre la derrota de las fuerzas invasoras por el gobierno cubano. Al analizar en mayor profundidad el encuentro entre los dos mandatarios en Uruguayana, las palabras destacadas son “abrazo”, “aplausos y vítores” y “nuestro futuro”.^[13] Al día siguiente, la portada señaló: “Hubo acuerdo de amistad y consulta en Uruguayana”, junto a un análisis de la declaración conjunta en el cual se destacó la defensa de los principios occidentales.^[14] En los días que siguieron a esta declaración, la reunión en Uruguayana y el retorno de Frondizi a la Argentina se mantuvieron en la portada del diario, que hablaba de una “reunión fecunda” y presentaba subtítulos como “satisfacción”.^[15] Como se expresó en una nota de opinión publicada un día luego del retorno del primer mandatario:

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Fuente: La Nación, lunes 24 de abril de 1961, p. 6.

Gira presidencial y encuentro con Kennedy (diciembre de 1961 a enero de 1962)

La Nación cubrió la gira presidencial. El título principal de la portada del miércoles 3 de enero de 1962 citaba al presidente Frondizi: “La cooperación que se nos preste no será una dádiva”, mientras que un subtítulo proclamaba: “El pueblo argentino ha hecho todos los sacrificios que se le pidieron”. El diario mostraba gran preocupación por cubrir todo el encuentro entre Frondizi y Kennedy, le dedicaba una página entera a la gira, en la cual retomaba las declaraciones del presidente argentino y les explicaba a los lectores los “conceptos fundamentales” del discurso que pronunció a su retorno.^[16] Entre ellos se destacó su reunión con el presidente estadounidense: “Encontré en el presidente Kennedy gran comprensión”, sus planes para el desarrollo económico y el progreso social, la justificación del viaje, entre otras. Como expresó Frondizi en su discurso:

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Fuente: La Nación, enero de 1962.

Conferencia de Cancilleres en Punta del Este (enero de 1962)

La Conferencia de Cancilleres en Punta del Este fue un tema recurrente en las ediciones de La Nación desde inicios de 1962. La espera ansiosa estuvo marcada por frecuentes artículos que analizaban las distintas posiciones de los países americanos y cómo éstas iban cambiando a medida que se acercaba la fecha. Este seguimiento devela la inmensa presión que se estaba ejerciendo desde la prensa, el Ejército y varias esferas de la sociedad civil para que la Argentina, junto a sus aliados latinoamericanos, cambiara su posición y condenara al gobierno cubano.

La nota de opinión titulada “panorama político” que se publicó el 7 de enero de 1962 marcaba la “creciente necesidad de una definición frente a la conferencia de cancilleres”. Así, el diario publicó todos los días de enero alguna nota (que siempre se encontraba en la portada o en alguna de las páginas centrales) en la que realizaba un análisis profundo de las posturas de los diversos países y los encuentros entre mandatarios de cara a la Conferencia, con un notable escrutinio hacia la “tesis” argentina y la respuesta que ésta suscitaba en los países de la región. Además del caso argentino, el foco estaba puesto en las posiciones uruguaya, brasileña, boliviana, chilena y, por supuesto, estadounidense.

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Fuente: La Nación, martes 16 de enero de 1962.

Este recorrido nos permite analizar cómo a principios de enero los países mencionados (menos EE. UU.) sostenían una postura conciliatoria y anunciaban que no votarían sanciones contra Cuba. Contraria a estas ideas, el 16 de enero de 1962 La Nación tituló en su portada que “Kennedy afirmó que Castro será sancionado en Punta del Este”, mostrando la gran tensión entre la postura argentina y los objetivos estadounidenses. A partir de este momento, la cobertura del asunto habló de “exhortaciones” realizadas por distintos sectores de la sociedad hacia los gobiernos que mantenían posiciones neutrales, para que rompieran las relaciones con Cuba.

Así, el viernes 19 de enero de 1962, a tres días del inicio de sesiones, La Nación proclamó: “América en un trance decisivo”.^[17] Desde ese momento, la Conferencia se volvió la principal noticia del diario, con una gran cantidad de artículos publicados por día. Así, la inauguración de sesiones del 23 de enero de 1962 llegó a la portada, con títulos como “No fue alentadora la jornada” y “Estáncanse las posiciones” marcadas por dos tendencias en tensión y un discurso común sobre la unidad americana. El periódico llegó a hablar de “dos batallas, una pública, entre bastidores la otra”.^[18] Cuando Estados Unidos presentó su propuesta por la expulsión de Cuba de la comunidad continental, el canciller argentino Cárcano afirmó que “es incompatible en el orden americano un país comunista”.^[19] La situación en Punta del Este fue descrita por el enviado del diario –que era su corresponsal en Nueva York, Santiago Ferrari–, en los siguientes términos:

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Fuente: La Nación, viernes 26 de enero de 1962.

Ferrari escribió entonces que “el continente sabe ahora cuál es la amenaza real”.^[20] A partir de este punto cambiaron los titulares, que comenzaron a hablar más de certezas que de incertidumbre: “Existe acuerdo en principio para proscribir a Cuba del continente”,^[21] “Finalmente logrose dar unidad positiva a las dos fórmulas en pugna” y “El castrismo se destruirá a sí mismo”.^[22]

El diario siguió prácticamente en tiempo real las reuniones, incluyendo en sus crónicas detalles sobre las distintas propuestas e intervenciones (con particular énfasis en la estadounidense, la cubana, la argentina y la de Brasil, que se mantenía firme en su postura de evitar las sanciones^[23]) y mostrando mucho interés por la “batalla entre bastidores”^[24] que terminaría definiendo, en última instancia, los resultados del encuentro. Con la confianza puesta en que las sanciones a Cuba tenían mayoría, el 31 de enero anunció en la tapa: “Firmes providencias se prevén en el proyecto contra la subversión”. La portada de la edición del viernes 2 de febrero de 1962, publicada luego del cierre de la Reunión de Cancilleres, tituló: “Las disidencias no dividen al continente”. Según este análisis, los resultados de la reunión demostraban una posición latinoamericana homogénea contra el comunismo:

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Fuente: La Nación, viernes 2 de febrero de 1962.

La ruptura de relaciones con Cuba (febrero de 1962)

Luego de la abstención argentina en la Reunión de Cancilleres en Punta del Este, el ambiente en la Argentina estaba marcado por la tensión entre el gobierno y aquellas esferas que se encontraban “preocupadas” por las relaciones diplomáticas con el gobierno cubano, y el diario reflejó esa coyuntura con nitidez. La Nación hizo un seguimiento detallado de la presión de las FF. AA. sobre el presidente, mediante reuniones oficiales y el filtrado a la prensa de documentos elevados al Poder Ejecutivo:

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Fuente: La Nación, viernes 2 de febrero de 1962, portada.

Bajo el título “Opiniones en torno a la situación actual”, se recuperaron citas de diversos actores, entre ellos diputados, dirigentes y oficiales del Ejército. Todos parecían coincidir con la decisión tomada en Punta del Este y expresaban su preocupación por la situación cubana.^[25] Particularmente, las Fuerzas Armadas:

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Fuente: La Nación, viernes 2 de febrero de 1962, p. 5.

Ante ese escenario, en la esquina superior izquierda de la tapa del lunes 5 de febrero, rodeado de noticias sobre los conflictos entre los dos polos de la Guerra Fría, se incluyó el discurso de Frondizi en Paraná, en el cual reafirmó la postura argentina en Punta del Este. Dos días más tarde, con un artículo que ocupó la mitad de la portada, se adelantó el quiebre de relaciones con La Habana. Y el 9 de febrero de 1962, la primera página de La Nación estuvo dominada por esa noticia: la Argentina rompió relaciones con Cuba.

La forma local de los condicionantes sistémicos

A la presión de los condicionantes domésticos a la diplomacia desarrollista (altos jefes de las FF. AA., la prensa, las posiciones políticas de la UCRP y hasta parte de la UCRI), se le sumó la forma local de los condicionantes sistémicos. La labor de los tres embajadores estadounidenses en Buenos Aires durante el gobierno de Frondizi fue relevante en esta coyuntura. Willard Beaulac –graduado en Georgetown, destinado anteriormente en Paraguay, Colombia, Cuba, Chile y con varios libros publicados sobre su experiencia diplomática– tuvo una aproximación profesional al gobierno desarrollista. Su perspectiva sobre la Argentina y la región fue plasmada en su texto The fractured continente (1980), un intento convencional de sociología política que busca analizar las causas del subdesarrollo latinoamericano, con foco en el caudillismo y los condicionantes culturales.

El caso más notorio fue el de su sucesor, Roy Rubottom (RR), quien tenía un rol importante en la diplomacia de Washington al momento de ser destinado en Buenos Aires. RR fue el funcionario encargado de Cuba del 57 al 60. Tras la renuncia de Henry F. Holland (de marcada formación jurídica) en septiembre de 1956, Rubottom (con más perfil político y una larga carrera militar) asumió de forma interina el cargo de subsecretario de Estado para Asuntos Interamericanos. Los sucesivos intentos del secretario de Estado del presidente Dwight Eisenhower, John Foster Dulles, de nombrarlo de forma permanente se demoraron en el Senado, escenario en el que RR tuvo que atravesar varias audiencias de conformación. Esta gestión tuvo lugar durante el debate interno entre los funcionarios estadounidenses sobre cuál debía ser la política exterior apropiada frente a lo que vislumbraban como la expansión del comunismo internacional, perspectiva plasmada en la Doctrina Eisenhower. La DE fue inicialmente planteada en un discurso de Eisenhower al Parlamento en enero de 1957 que, aunque enfocado en la posición de EE. UU. ante la crisis de Medio Oriente (generada por la crisis de Suez), mostró (Borja, 2018) la decisión de este país de usar sus fuerzas militares en cualquier región en la que se verificara una amenaza de expansión comunista o, incluso, contras ciertas posiciones nacionalistas o equidistantes de la disputa entre Washington y Moscú.^[26]

Las tensiones políticas por las doctrinas Truman (presentada en marzo de 1947 ante el Congreso por el presidente Harry Truman, con foco en la contención del comunismo) y Eisenhower ya habían impactado tanto en la región como en la relación bilateral con la Argentina, tal como pudo apreciarse en los debates que tuvieron lugar en la Conferencia de Caracas de 1954, ocasión en la que la presión estadounidense para forzar a Latinoamérica a adoptar una postura anticomunista homogénea encontró límites en la diplomacia peronista:

En la Conferencia de Caracas, Estados Unidos logró establecer una declaración anticomunista, que en su espíritu violaría el “principio de no intervención” que se había introducido en el sistema interamericano en 1933 y que había sido ratificado en ocasión de la fundación de la OEA. La escasa resistencia de los países latinoamericanos frente a este avance del país del norte (…) Guatemala fue la única en votar en contra de la declaración propuesta por el gobierno de Washington, aunque Argentina y México se abstuvieron en esa votación (Morgenfeld, 2010).

Así, mientras la política de buena vecindad –adoptada por el presidente Franklin Roosevelt (1933-1945) y sustancialmente mantenida bajo la presidencia de Truman (1945-1952)– mostró una actitud positiva hacia los procesos políticos regionales de naturaleza reformista, “la toma del poder por parte de la nueva administración republicana empujó la política exterior de Washington hacia una poco disimulada simpatía por los gobiernos autoritarios” (Pettiná, 2007: 573). El rol de RR en la región fue en aumento y, ya como subsecretario, acompañó al vicepresidente Richard Nixon en su accidentada visita a Latinoamérica en 1958 (incluyendo Buenos Aires), que generó en Caracas escenas dantescas.

En ese escenario tan complejo, la perspectiva de Rubottom fue clave para la estrategia estadounidense inicial frente a la Revolución cubana. En enero de 1960, RR fundamentó ante el Consejo de Seguridad Nacional la necesidad de tener una política amable con el liderazgo de Fidel Castro en Cuba, sólo para promover su asesinato a fines del mismo año en conjunto con la Agencia Central de Inteligencia (CIA). Finalmente, RR fue removido de su puesto por presión de Nixon, permanentemente insatisfecho con su labor (Martin, 2010). Con ese perfil de alta visibilidad y de cruzado anticomunista, RR inició en la Argentina una serie de contactos con políticos locales y militares de alta graduación, estrategia que generó una fuerte reacción en el gobierno desarrollista. RR mostró conocimiento de la situación argentina, pero evidenció ciertas limitaciones para comprender la cultura política local, aceptar la vocación autonómica de la diplomacia frondicista y reconocer el rol clave de Rogelio Frigerio en el gobierno:

Gran parte de mi atención como subsecretario se dedicó a la Argentina que salía de ese período de Perón. Estaba feliz de ir allí, pero encontré que era difícil trabajar con los argentinos. Individualmente se encuentran entre las personas más encantadoras del mundo, pero como país son difíciles. Frondizi era una gran esperanza para la Argentina. Sin embargo, siempre tuvo un problema, su eminencia gris, un hombre llamado Frigerio. Frigerio no era admirado por la mayoría de los argentinos, particularmente los militares no confiaban en él. Esto socavó la posición de Frondizi en la mente de muchas de las personas informadas e hizo que Frigerio, quien era visto como el instrumento de este trato, fuera aún más sospechoso. Entonces yo no tenía ningún trato con Frigerio y esto perjudicó mis relaciones con Frondizi. Creo que esperaba que el embajador estadounidense lo tratara como una especie de alter ego. Yo no lo hice.^[27]

Removido por expreso pedido de Frondizi al presidente John F. Kennedy en su encuentro del 25 de diciembre de 1961, Rubottom permanecería sólo 14 meses en su puesto en Buenos Aires, y sería reemplazado por un amigo personal de JFK. Robert McClintock, graduado en Stanford, con conocimientos en el área de defensa y una carrera diplomática que lo llevó a Cambodia y al Líbano, asumiría a mediados de febrero de 1962, 40 días antes del golpe militar que derrocó a Frondizi. Un cablegrama enviado de Washington a Buenos Aires reacciona ante la crisis militar:

Sin embargo, creemos que la continua y extrema presión de los militares contra el gobierno constitucional sería contraria a los intereses de Estados Unidos. Usted tomó posición con nuestra aprobación en el sentido de que esto es un problema interno de la Argentina, en el cual resolvimos no intervenir, pero que deploraríamos un golpe militar contra el gobierno constitucional. Si en función de esta posición usted tiene la oportunidad de contactarse con militares, debe resaltar las ventajas de reducir la presión contra el gobierno en favor de una solución moderada, ahora que se produjo un cambio en la política exterior.

McClintock permanecería en la Argentina incluso luego del asesinato de JFK (ocurrido en noviembre de 1963), hasta el final del gobierno de Lyndon B. Johnson (enero de 1969) para ser trasladado luego a Venezuela, destino diplomático en el que enfocaría su labor en el proceso de nacionalización de la industria petrolera local. A pesar del poco tiempo compartido con la administración desarrollista, cierta historiografía contemporánea adjudica un rol importante a McClintock en el golpe militar contra Frondizi. Si resulta indudable el nivel de relación de la embajada de los EE. UU. con los altos mandos militares, también debería mencionarse que la inestabilidad política generó inquietudes en Washington. Así, la diplomacia estadounidense mostraría preocupación ante la inminencia del golpe. Un telegrama del secretario de Estado Dean Rusk al embajador McClintock, del 10 de febrero de 1962 así lo evidencia:

el Departamento comparte las preocupaciones de la Embajada en relación a que la crisis política interna puede destruir el balance entre las fuerzas civiles y militares y provocar la subordinación de las autoridades constitucionales electas a los militares. Nosotros damos la bienvenida a los cambios en la política exterior, producto de las presiones internas mayormente de los militares (Morgenfeld, 2016).

La Argentina y los EE. UU. en la ONU

La estrategia diplomática argentina mantuvo coincidencias esenciales con la diplomacia estadounidense, pero matizó esa concomitancia en aspectos relativos a la agenda de desarrollo. Este modelo de relacionamiento puede observarse en los patrones de votación de ambas diplomacias ante la Asamblea General de la ONU en el período en estudio, que arrojan un 70 % de coincidencias (las votaciones diferentes están resaltadas en rojo: 25/94). Esa diferencia a la hora de abordar la cooperación al desarrollo se observó asimismo en algunos otros renglones de la agenda internacional, tales como el proceso de descolonización y el control a los ensayos nucleares.

Cuadro 1. Resoluciones de la Argentina y EE. UU. en la ONU (1958-1961)

Fuente: elaboración propia con base en datos de la ONU.

La Cancillería frente a la autonomía híbrida

La dinámica política interna e internacional que acabo de describir impactó no sólo en el proceso de toma de decisión sobre la política exterior, sino sobre la titularidad de la Cancillería argentina. Si evaluamos los recambios ministeriales, observaremos un patrón: fueron generados por presión de las FF. AA., con el fin de desplazar a los ministros percibidos como vinculados a Rogelio Frigerio o para reforzar el alineamiento estratégico con los EE. UU.

Carlos Florit (1 de mayo 1958-15 de mayo 1959)

Durante el gobierno de Frondizi se aseguraba que Florit había ingresado al gobierno por influencia de Frigerio, pero el propio asesor ha destacado que no conocía a Florit más que por referencias y que su presentación al futuro presidente cuando éste estaba conformando el gabinete fue puramente protocolar. El candidato natural era Luis María de Pablo Pardo, quien contra todo pronóstico fue designado como consejero legal, pero en varias ocasiones tuvo influencia sobre la Cancillería y organizó su propio grupo de asesores, no siempre alineado con las posturas de Florit.

El origen de la designación de Florit continúa siendo un misterio. Sin embargo, Florit rápidamente se integró a un grupo de intelectuales con un nítido perfil conservador-nacionalista que incluía a Oscar Camilión, Cecilio Morales y Miguel Ángel Centeno. Durante su gestión siguió una “política tercerista” (en palabras de Lucio García del Solar) que proponía profundizar las relaciones con los países latinoamericanos y estaba en contra de cortar vínculos con Cuba. Su salida del Ministerio de Relaciones Exteriores tuvo que ver con esto último y con lo que Camilión llama la desfrigerización del gabinete, proceso que fuera impulsado por algunos líderes militares en abril de 1959.

Diógenes Taboada (15 de mayo 1959-27 de abril 1961)

Taboada reemplazó a Florit, aunque durante su gestión se mantuvo la línea política iniciada por su antecesor. Tuvo algunos problemas con Frondizi durante la Quinta Reunión de Cancilleres (las famosas “dobles instrucciones”), en virtud de lo cual quedó en un rol incómodo ante el despliegue de una diplomacia paralela (por parte de Musich y Camilión, desde la Cancillería) y la presión de las FF. AA. (a través de una red de agregados militares, encabezados por Toranzo Montero). Su renuncia se precipitó ante su falta de rol frente al anuncio de la Alianza para el Progreso.

Adolfo Mugica (28 de abril 1961-29 de agosto 1961)

La principal gestión de Mugica fue la organización de la postura argentina ante el Consejo Interamericano, reunido en Punta del Este. Su renuncia estuvo vinculada a la última visita de Ernesto Guevara a la Argentina, de la que se enteró por la prensa. Isidro Odena lo detalla:

La renuncia de éste (29 de agosto de 1961) obedeció a declaraciones suyas a la prensa sobre la visita del Che Guevara, alegando que ella contó con el tácito beneplácito del gobierno de Washington, puesto que Guevara se había entrevistado antes en Montevideo con Goodwin, representante personal del presidente Kennedy, y, por lo tanto, no podía haber conversado con el ministro cubano sin conocimiento de su presidente. Ante la desmentida formulada inmediatamente por el Departamento de Estado, Mugica no tuvo más remedio que dimitir (Odena, 1984: 326).

Miguel Ángel Cárcano (12 de septiembre 1961-25 de marzo 1962)

Con una dilatada experiencia como diplomático (que incluyó formar parte de la delegación argentina que negoció el Pacto Roca-Runciman en 1933), de fuerte formación como abogado y experto en producción agropecuaria (fungió brevemente como ministro de Agricultura), la elección de Cárcano estuvo motivada, fundamentalmente, por su cercanía con la familia Kennedy.

Rouquié sostiene que si bien su nombre parecía tranquilizador para los referentes militares anticomunistas, su posición en la célebre Conferencia de la OEA en Punta del Este en enero de 1962 mostró ser un estorbo al seguidismo, al oponerse a la expulsión de Cuba del sistema interamericano.

El historiador francés afirma que

Los militares pensaban exactamente lo contrario. Lo probaron y lo demostraron. ¡El delegado argentino ante la Junta Interamericana de Defensa con asiento en Washington votó por la expulsión de Cuba! Mientras tanto, en la Conferencia de Punta del Este, el ministro de Relaciones Exteriores, Cárcano, se abstuvo, junto con Brasil, México, Chile, Bolivia y Ecuador, de votar la medida de ostracismo reclamada por los Estados Unidos. (…) Los militares presentaron un nuevo memorándum a Frondizi exigiendo la ruptura con Cuba, la depuración de los frigeristas del Ministerio de Relaciones Exteriores y la destitución del ministro Cárcano (Rouquié, 1982: 184-185).

Roberto Etchepareborda (26 de marzo 1962)

De prestigio como historiador y con un rol destacado en la UCRI desde su creación, impulsando la candidatura de Frondizi en la Convención Nacional en Tucumán, fue canciller por menos de una semana, pero en ese período maniobró con militares para que la acefalía generada por el golpe del 29 de marzo de 1962 fuera resuelta con la asunción del presidente provisional del Senado, José María Guido. Mientras los cancilleres se sucedieron en función de la presión ejercida a la autonomía híbrida, los embajadores argentinos en Washington y Nueva York, con distintas formaciones intelectuales y experiencias políticas, desplegaron una diplomacia pragmática y de matriz compleja.

Cuadro 2. Embajadores argentinos en EE. UU.

Fuente: elaboración propia.