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1 Determinantes de la producción legislativa
a nivel provincial

Es muy común escuchar o leer en medios periodísticos (y, en consecuencia, en las calles de nuestro país) que, en el hiperpresidencialismo argentino, los integrantes del Poder Legislativo no desempeñan función significativa alguna. Así, se habla de “la escribanía” (si hay mayorías legislativas del mismo color político que en el Ejecutivo) o de “el fin de la escribanía” cuando los ejecutivos no cuentan con mayorías propias. La evidencia periodística y el sentido común sugieren que, si un proyecto de ley de cuño ejecutivo es aprobado, el Poder Legislativo no cumple funciones o es un mero ratificador de decisiones ajenas. ¿Esto es así? ¿Esto siempre fue así? No. La evidencia académica, usando métodos científicos que incluyen algo muy simple como mirar muchos números antes de concluir o afirmar una hipótesis, ha demostrado y sigue demostrando que no es así y que, hasta donde ayuda lo recabado hasta ahora, tampoco fue así en el pasado.

En las esferas nacionales del poder político, la interacción entre los dos poderes electivos siempre distó de ser simple. El Congreso argentino modifica más del 20% y rechaza más del 40% de los proyectos que presentan los miembros del Ejecutivo, y aprueba sin modificaciones poco más de la mitad de las iniciativas del Poder Ejecutivo. Esto es así desde 1983 –obviamente, hay altibajos que responden a distintos determinantes (que se explicarán más adelante en el capítulo)–. Esto también fue así en otro período analizado por la academia: entre 1946 y 1948, momento en el que Perón contaba con una mayoría del 69% en la Cámara Baja y del 93% en el Senado, se aprobaron 45 de cada 100 proyectos presentados por el Ejecutivo. Estas tasas de éxito legislativo del Poder Ejecutivo Nacional transforman a nuestro Congreso en uno de los órganos más obstaculizadores del mundo, cuando se compara con los números registrados en otros Legislativos.

¿Qué pasará, entonces, en las poco exploradas realidades provinciales? En la academia argentina, no se cuenta con muchos estudios sobre las dinámicas políticas en el ámbito provincial. El funcionamiento del presidencialismo a nivel provincial en Argentina, el papel que les cabe a los gobernadores de las provincias en el momento actual, así como las eventuales diferencias entre los ejecutivos provinciales, nunca fueron analizados de forma sistemática. Para comprender mejor la dinámica del presidencialismo en las provincias argentinas, este trabajo se focaliza en la cuestión de las relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, enfatizando particularmente en el poder de los gobernadores. El esfuerzo emprendido será direccionado hacia el intento de explicar las posibles variaciones encontradas en la agenda legislativa provincial.

Este capítulo presenta los dos indicadores que serán utilizados para analizar la agenda legislativa: las tasas de éxito de los gobernadores y de los legislativos provinciales. La decisión de considerar este factor sigue la orientación de los investigadores que exploran las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo en el ámbito federal. Además, aparecen algunas hipótesis, basadas en la discusión dominante en la literatura, para poder explicar el éxito legislativo de los gobernadores y de los legisladores provinciales argentinos.

1.1 La variable dependiente: la tasa de éxito

Para medir el éxito en la aprobación de las iniciativas de ley, existen varias medidas y diferentes unidades de análisis: éxito, productividad, apoyo, rutas, dominancia y control son usados indistintamente en la literatura académica (Saiegh, 2011). Como variable dependiente, utilizamos la tasa de éxito del gobernador y de los parlamentarios en la aprobación de sus proyectos de ley. La “tasa de éxito” del Ejecutivo es medida como proporción de los proyectos aprobados sobre el total de los enviados por este poder al Legislativo. De esta manera, si el gobernador presentó 100 proyectos y logró la aprobación de 83 de ellos, la tasa será del 83%. La misma lógica sigue la tasa de éxito de los parlamentarios tomados colectivamente.

Los primeros estudios que hicieron referencia al éxito legislativo tendían a analizar a los países centrales, con énfasis en varios países parlamentaristas europeos y su comparación con los Estados Unidos como país presidencialista (Herman y Mendel, 1976). Con tasas más bajas para este último (entre el 60 y 70%) que para los parlamentarismos (más del 80%), se afirmaba que los ejecutivos en los sistemas de gobierno parlamentarista eran más exitosos que en los presidencialismos. Los estudios de las últimas décadas, que agregaron nuevos casos (Pettai y Madise, 2006; Alcántara y García Montero, 2008), demuestran que el éxito legislativo de los ejecutivos –tanto en parlamentarismos como en presidencialismos– depende no solo de trabas institucionales, sino también de otros elementos relacionados al poder de los partidos políticos al interior del Legislativo y del Ejecutivo, y a las actitudes ideológicas de los legisladores.

Un estudio sobre varios países con diferentes sistemas, elaborado por Saiegh (2011), encontró datos que merecen ser destacados. En primer lugar, las tasas de aprobación de proyectos iniciados por los ejecutivos varían considerablemente tanto entre los países como a lo largo del tiempo dentro de los países. Las tasas de éxito de los ejecutivos, en promedio, son superiores al 70% y próximas entre ellas. Con datos extraídos de diferentes fuentes, las tablas a continuación confirman esto, mostrando que hay diferencias importantes entre los países.

Tabla 1.1. Tasa de éxito del Ejecutivo (parlamentarismos)

Tabla 1.2. Tasa de éxito del Ejecutivo (presidencialismos)

País

Período

%

País

Período

%

Alemania

1949-1992

83,8

Honduras

1990-1995

81,3

España

1977-2000

79,0

Brasil

1985-2010

75,2

Italia

1948-1994

77,6

Chile

1979-2006

72,6

Letonia

1993-2002

65,6

Est. Unidos

2001-2012

69,2

Canadá

1997-2000

63,0

Argentina

1983-2007

58,8

Promedio

73,8

Promedio

71,4

Fuentes: Pettai y Madise (2006), Alcántara y García Montero (2008), Saiegh (2011) y Calvo (2013).

Dos eventos se desprenden de las tablas. Por un lado, es evidente que no hay grandes diferencias en el desempeño de los regímenes. El promedio de éxito de los parlamentarismos (73,8%) es prácticamente el mismo que el de los países presidencialistas (71,4%). Por otro lado, y relacionado a lo anterior, aquí se puede recordar el postulado de Loewenberg y Patterson (1979) de la “regla de los 90%”. Según los autores, los gabinetes presentan aproximadamente el 90% de las propuestas que son analizadas en el Legislativo, y un 90% de estas son aprobadas. Los datos obtenidos muestran que esto no vale para los países seleccionados.[1]

El potencial para el impasse entre el Ejecutivo y el Legislativo en la aprobación de la legislación fue identificado como un factor que, inclusive, puede haber contribuido en varios casos de ruptura democrática (Alemán y Calvo, 2008: 7). Saiegh (2011) comenta que la incapacidad de los ejecutivos para lograr aprobar sus agendas estuvo en el centro de un furioso debate sobre el mérito del propio presidencialismo. Mientras que algunos autores argumentaron que la parálisis legislativa invariablemente llevaba al colapso de los regímenes presidencialistas (Mainwaring, 1993; Linz y Valenzuela, 1994), otros, como Cheibub (2007), afirman que esto no es omnipresente ni está asociado a tal resultado. Más recientemente, se considera que la capacidad comparativa para que los principales ejecutivos obtengan la aprobación legislativa de sus iniciativas depende de las condiciones en que se trabaja (Saiegh, 2011). Y, mientras algunas de estas herramientas podrían estar en su poder, tales como la composición partidaria del gobierno, otros elementos son características estructurales del gobierno que no pueden ser alteradas fácilmente por los ejecutivos.

Por otro lado, de la tabla anterior se desprende que Argentina es el caso con el Ejecutivo menos exitoso entre los países examinados. Analizando el éxito de los presidentes argentinos, Engelhardt (2012) encuentra que, para el período 1946-1948, las tasas de éxito eran del 44,9%, mientras que el éxito de los parlamentarios se aproximaba al 10,3%. En este contexto, diversos trabajos sobre años más recientes (Alemán y Calvo, 2008; Calvo y Tow, 2009; Engelhardt, 2012; Calvo, 2013) llegan a conclusiones similares con relación a la dinámica de la producción legislativa en el Congreso argentino. Entre 1983 y 2007, de las propuestas oriundas del Ejecutivo, un poco más de la mitad (58,8%) fue aprobado por el Legislativo. O sea, comparado a otros parlamentos, el Congreso argentino rechaza alrededor de la mitad de las propuestas del Ejecutivo y modifica un tercio de las iniciativas restantes (Calvo, 2008; Alemán y Calvo, 2008). Estas tasas de rechazo y modificación ponen al Legislativo argentino como uno de los más restrictivos de la autoridad presidencial, no solo en América Latina, sino también entre las democracias a nivel mundial (Calvo y Tow, 2009).

Un análisis profundo sobre el desempeño de los Ejecutivos nacionales desde la vuelta a la democracia argentina muestra que solo en el primer gobierno (Alfonsín) y durante la administración de De la Rúa (1999-2001), las tasas de éxito superaron el 60%. Es interesante observar que estos son los presidentes que no finalizaron sus mandatos.[2] Dejando de lado al gobierno de Duhalde (por el hecho de haber surgido de la aplicación de la ley de acefalía a finales de 2001, con duración inferior a 17 meses), se observa que los presidentes argentinos tienen tasas de éxito bajas comparadas con las de otros países presidencialistas (como Brasil, México, Estados Unidos, etcétera).

Tabla 1.3. Éxito legislativo del Ejecutivo en Argentina (1983-2007)

Gobierno

Período

Éxito (%)

Alfonsín

1983-1989

64,6

Menem I

1989-1995

58,8

Menem II

1995-1999

51,0

De la Rúa

1999-2001

60,4

Duhalde

2002-2003

29,7

Kirchner

2003-2007

59,4

Promedio

58,8

Fuentes: Alcántara y García Montero (2008), Zelaznik (2012) y Calvo (2013).

Ahora, hablando del éxito legislativo de los parlamentarios, los estudios no encuentran estándares claros, con promedios menores al ser comparados con el desempeño productivo de los ejecutivos. Existen enormes diferencias entre los países y únicamente el caso de Estonia muestra legisladores con niveles que superan el 50%. Solo en algunos países los parlamentarios obtienen éxito para más de un tercio de sus iniciativas (en la muestra, dos países bálticos, Honduras como único ejemplo de presidencialismo, Japón y Alemania). La capacidad que tienen los legisladores para impulsar proyectos de ley es menor que la del Ejecutivo en todos los casos enumerados, siendo especialmente baja en Australia y Canadá.

Tabla 1.4. Tasa de éxito del Legislativo (países seleccionados)

País

Período

%

Estonia

1992-2003

50,9

Honduras

1990-1995

43,1

Letonia

1993-2002

40,5

Alemania

1949-1992

33,9

Japón

1971-1976

33,3

Costa Rica

1995-2003

19,5

Italia

1948-1994

17,3

Reino Unido

1995-1999

13,4

España

1977-2000

10,9

Israel

1971-1976

4,3

Argentina

1983-2007

3,6

Brasil

1989-1998

1,6

Finlandia

1971-1976

1,4

Canadá

1997-2000

0,9

Australia

1971-1976

0,0

Promedio

18,3

Fuentes: Rodrigues (2000), Saiegh (2003, 2011), Alcántara, García Montero y Sánchez López (2005), Pettai y Madise (2006).

Está claro que la literatura estima una mayor relevancia en las temáticas de los proyectos presentados por el Ejecutivo que en las propuestas de iniciativa del Legislativo. Los proyectos del Ejecutivo dominan la pauta y son aprobados de forma más rápida, mientras que los de origen parlamentario avanzan más lentamente y son aprobados en menores tasas (Pereira, 2004: 31). En el caso del Legislativo argentino, a pesar de ser ciertamente más reactivo que proactivo en la determinación de la agenda, es un importante actor en el proceso de elaboración de políticas (Jones, 2008: 42). El análisis de Ferretti (2010) acerca de los proyectos presentados entre 1983 y 2002 demuestra que la agenda legislativa argentina obra consensualmente.

La autora también estudia los efectos del poder de decreto del presidente en la definición de la agenda de la Cámara, mostrando que la amenaza real del uso de este poder altera la decisión estratégica de los partidos, ayudando al presidente a determinar la agenda en el Congreso (Ferretti, 2010). En este modelo de consenso, no sorprende que el reparto del poder interno en el Congreso contrasta con los poderes que poseen los presidentes argentinos para esquivar al Legislativo y adoptar nuevas políticas por decreto. El Ejecutivo argentino está dotado de fuertes poderes, muy difíciles de revertir para el Congreso, porque muchas veces son necesarias mayorías más amplias para lograr la insistencia que aquellas por las que se aprobó un determinado proyecto (Jones, 1997).

En resumen, los datos para el caso argentino indican que el éxito del Ejecutivo y del Legislativo es, entonces, bajo. Tal vez, esto se refleje en el ámbito provincial. Siendo así, no sucedería nada muy diferente a aquello que se observa en la esfera federal. Sin embargo, la dinámica provincial también podría presentar una lógica semejante a la de los estados brasileños. En este último caso, el Ejecutivo es altamente exitoso, pero el propio Legislativo, con tasas bajas pero nada despreciables, presenta muchísimas iniciativas de leyes (Tomio y Ricci, 2012).

1.2 El poder constitucional de los Ejecutivos

Los jefes de los Ejecutivos pueden impulsar políticas de diferentes maneras: a través de órdenes ejecutivas, decretos y, también, por medio de acuerdos internacionales. Sin el consentimiento explícito del Legislativo, sin embargo, estos parecerían algo poco conveniente. La principal desventaja, alega Saiegh (2011), es que estos instrumentos de política son susceptibles de revisión judicial. La aprobación legislativa de las normas, al contrario, permite a los Ejecutivos disminuir la posibilidad de que sus propuestas de política pública sean revisadas judicialmente por los tribunales competentes. Así, los Ejecutivos muchas veces prefieren promulgar políticas siguiendo el reglamento que actuar por cuenta propia, evitando al Legislativo.

En la mayoría de las democracias contemporáneas, los gobiernos desempeñan un papel dominante en el proceso legislativo, promoviendo una proporción significativa de los proyectos. Existen casos en que los Ejecutivos tienen el monopolio de la introducción de legislación en ciertos asuntos. Teniendo en cuenta sus fuertes poderes de agenda, rara vez son derrotados cuando las propuestas tramitan y son votadas por el Legislativo. Y, si el gobierno sabe que un proyecto de ley no contará con el suficiente apoyo, simplemente puede optar por no enviarlo al Legislativo (Saiegh, 2011).

En los presidencialismos, hay diferencias en la designación de las atribuciones para los Ejecutivos, comparados con los Congresos. Mientras que algunos presidentes pueden proponer legislación, otros solo pueden rechazar leyes establecidas en el Legislativo (Negretto, 2002: 377). Estas herramientas en manos de los Ejecutivos no solo los ayudan a aprobar sus propuestas, sino que, al mismo tiempo, tienen influencia en el comportamiento de los legisladores, frenando o liberando las negociaciones entre los poderes, y permitiendo iniciativas importantes entre uno y otro poder (Bonvecchi y Zelaznik, 2012). Como señala García Montero (2007), los recursos legislativos constitucionales permiten que los Ejecutivos manipulen la agenda parlamentaria, anticipando posibles reacciones y rechazando proyectos de origen legislativo que no son de su agrado.

La existencia o falta de poder constitucional de decretos, vetos, etcétera, pone las relaciones Ejecutivo-Legislativo en juegos muy diferentes. El procedimiento normal de formulación de propuestas de legislación muchas veces es complejo, ya que depende de las interacciones entre los poderes. Los parlamentarios son actores con derecho a proponer legislación y sus objetivos pueden entrar en conflicto con los intereses del Ejecutivo. Por eso, los actores involucrados deben tejer estrategias y planes de acción buscando lograr mayorías para la aprobación de los proyectos (Saiegh, 2011).

Para tener una idea más clara del tipo de interacción entre los Ejecutivos provinciales y los respectivos Legislativos, es interesante analizar la cuestión de los poderes del Ejecutivo. Para esto, se utilizará aquí la propuesta analítica presentada por Metcalf (2000). Este autor analiza los instrumentos formales que poseen los Ejecutivos nacionales de diversos países, tras hacer una revisión de los indicadores de Mainwaring y Shugart (1997), de Frye (1997) y de Carey y Shugart (1998). Simplificando el alcance de los postulados de estos autores, Metcalf (2000) divide las herramientas de los Ejecutivos entre “legislativas” y “no legislativas”.

El autor entiende por “poderes legislativos” a los instrumentos que sirven para influir en el proceso de redacción de leyes (el poder de veto y la posibilidad que puede tener el Legislativo de insistir en sus proyectos, los poderes de decreto y la introducción exclusiva en determinados asuntos, en la elaboración del presupuesto y en la propuesta de referéndum). Entre los “poderes no legislativos”, Metcalf toma en consideración cuestiones que se relacionan con la constitución de los gabinetes y del Legislativo (nombramiento y destitución de ministros, posibilidad de censura de su gabinete por el Legislativo y posibilidad de disolver el parlamento por parte del presidente).

Aunque Metcalf (2000) analice contextos parlamentaristas, se sabe que la atribución de poderes legislativos por parte del jefe del gobierno es una característica también presente en el presidencialismo y no se distribuye de manera uniforme en los países que lo adoptan (Shugart y Carey, 1992) ni al interior de estos. En sus estudios, Alcántara y García Montero (2008) investigaron los elementos que explican el desempeño legislativo de los Ejecutivos latinoamericanos y, entre estos, incluyeron factores institucionales proactivos y reactivos. Sus análisis revelaron la importancia de estos indicadores en mayores tasas de éxito presidencial, ya que tales diseños institucionales favorecen la influencia del Ejecutivo en el proceso de toma de decisiones (Alcántara y García Montero, 2008).

Es interesante incluir aquí el análisis de Fabiano Santos (2006) sobre dos momentos de la historia de Brasil en los que los presidentes tuvieron diferentes abanicos de poderes. Dejando de lado otras características, el autor estudia los factores que explican las relaciones Ejecutivo-Legislativo, distinguiendo el período 1946-1964 del período actual. El autor pone al Ejecutivo actual en una posición privilegiada frente al Legislativo, diferente de aquello que sucedía en el período 1946-1964, cuando la situación era más equilibrada. Hoy, el poder de agenda del presidente permite al Ejecutivo brasileño obtener tasas dos veces más grandes de éxito que entre 1946 y 1964 (Santos, 2006: 82).

Extrapolando el modelo de Metcalf (2000) al caso de los gobernadores argentinos y teniendo en cuenta el trabajo de Alcántara y García Montero (2008), se cree que esto puede tener influencia en el éxito de la legislación propuesta. La posible variación entre las provincias podrá ayudar a demostrar si los gobernadores con más herramientas formales para controlar el proceso legislativo tienen mayor éxito que aquellos que no detentan tales posibilidades. Tomando en consideración los poderes constitucionales de los gobernadores, la hipótesis 1 es la siguiente: A mayores poderes legislativos para el gobernador, mayores niveles en las tasas de éxito de su producción legislativa.

Las mismas consideraciones pueden ser formuladas para el caso de la legislación oriunda de los parlamentos. Algunos Legislativos otorgan herramientas legislativas para que los Ejecutivos determinen la agenda; otros no garantizan prerrogativas en este sentido (Döring, 2001). En línea con lo discutido hasta ahora, se puede inferir el siguiente argumento: con mayores poderes legislativos, el Ejecutivo amplía los márgenes de maniobra para negociar su agenda en el Legislativo; y con menores poderes, lo contrario es válido. Al controlar la agenda, el Ejecutivo especifica qué proyectos pueden analizar los legisladores y en cuáles se van a centrar. Los parlamentarios no pueden simplemente ignorar esto porque pueden llegar a tener pocas opciones para la formulación de políticas durante el período (Schwindt-Bayer, 2010: 5).

Döring (2001) señala que el control gubernamental de la agenda en el proceso legislativo, entre otras cosas, contribuye a reducir la “inflación legislativa”, que es la proliferación de proyectos pequeños e incoherentes por parte de los parlamentarios. En el caso que el Ejecutivo tenga menores herramientas legislativas, este último tendrá mayor libertad de acción para iniciar la agenda propia de los parlamentarios. Este es el caso de Costa Rica, donde el presidente, señalado como uno de los más débiles en poderes legislativos (Shugart y Carey, 1992), obtiene tasas promedio de éxito del 65,5% y el Legislativo aprueba casi un 20% de las propias iniciativas –valor nada despreciable teniendo en cuenta la performance de los parlamentos bajo los presidencialismos (Alcántara, García Montero y Sánchez López, 2005: 109). Así, podemos formular la siguiente hipótesis 2: A menores poderes legislativos para el gobernador, mayores serán las tasas de éxito en la producción legislativa de cuño parlamentario.

1.3 Los efectos de los mecanismos electorales

Se tratará aquí de entender, en primer lugar, los efectos de los sistemas electorales en el desempeño de los parlamentarios nacionales, para después extrapolar el fenómeno en el contexto de las provincias argentinas. Para ir más allá de la clásica diferencia entre sistemas proporcionales, mayoritarios y mixtos, es importante reflexionar sobre el conjunto de incentivos producidos por el sistema electoral.

Si la literatura sobre el Congreso estadounidense (desde Mayhew, 1974, en adelante) entiende que los legisladores tienen como meta principal la reelección y que es en esta dirección que se dirigen todas sus acciones, no sucede lo mismo al estudiar los parlamentos latinoamericanos. En este sentido, analizando los Legislativos de América Latina, Morgenstern (2004) señala importantes diferencias cuando se comparan con el sistema estadounidense. Por un lado, la reelección no es el único objetivo (a veces, no es un objetivo siquiera). Por otro lado, los sistemas electorales no generarían obstáculos a los que pretenden lograr una banca (esto es, no hay una clara ventaja para los incumbentes sobre los desafiantes). Los Congresos de la región, entonces, funcionan con otros incentivos que, en ciertos momentos, los tornan como simples trampolines para cargos en el Ejecutivo (Chasquetti, 2008).

En esta dinámica, ¿qué rol cumplen, en conjunto, los parlamentarios dentro del respectivo Congreso? Para el caso de Brasil, Amorim Neto y Santos (2003) evalúan los factores que definen el comportamiento de los parlamentarios en el presidencialismo brasileño. Los autores contraponen dos corrientes que analizan los sistemas políticos: por un lado, el postulado del secreto eficiente (Cox, 2005) y, por otro, el modelo del secreto ineficiente (Carey y Shugart, 1998). En el primer modelo, se supone que los electores hacen elecciones sobre políticas nacionales propuestas por partidos altamente disciplinados (como en el caso del Reino Unido). En la segunda corriente, se cree que el Ejecutivo está dotado de fuertes poderes y los líderes partidarios poseen escaso control sobre los liderados (con poca disciplina partidaria). Aquí impera el parroquialismo, con partidos sin propuestas nacionales claras y con parlamentarios que promueven proyectos de despliegue más restringido (Amorim Neto y Santos, 2003: 662). En este último modelo, se presupone que los partidos nacionales son dominados por líderes locales, en un sistema electoral que les preserva la autonomía local y con un Ejecutivo dotado de fuertes poderes legislativos.

Amorim Neto y Santos (2003) afirman que el Congreso brasileño tiene un papel de menor relevancia en el proceso legislativo, tanto a causa de las restricciones institucionales como por la falta de incentivos a la construcción de carreras parlamentarias. El Ejecutivo es el lugar fundamental de la política, disuadiendo a los parlamentarios de que intenten mayores y mejores desempeños. Los diputados del oficialismo tienen motivos fuertes para delegar decisiones de políticas nacionales al Ejecutivo, dedicando su trabajo a la negociación de recursos federales para sus distritos. Por su parte, los diputados de la oposición proponen más proyectos de alcance nacional, para marcar una posición política frente a los electores. De todos modos, el modelo del secreto ineficiente considera que las mayorías también se pueden formar a través del intercambio de favores o votos entre legisladores. Siendo así, el modelo simplemente no tiene en cuenta la posibilidad de que los presidentes y los partidos se unan para componer mayorías estables (Amorim Neto y Santos, 2003: 691).

Teniendo en cuenta un contexto semejante, Jones et al. (2000) buscan explicar por qué el Congreso argentino no es capaz de ejercer control efectivo sobre el Poder Ejecutivo y por qué tiene un papel limitado en la producción de políticas públicas, cuando se compara con el modelo norteamericano. Mientras que los parlamentarios estadounidenses muestran una destacada longevidad en el cargo, tienden a especializarse en comisiones, tienen un papel activo en la formulación de políticas y un fuerte control sobre la burocracia, los miembros del Congreso argentino duran, en promedio, un solo período de cuatro años, participan en una multiplicidad de comisiones, no son generadores de políticas públicas, sino meros actores de veto, y prestan poca atención a su trabajo de fiscalización (Jones et al., 2000).

Para Jones et al. (2000) existen dos características básicas que ayudan a entender las diferencias entre los dos países con relación al desempeño de sus parlamentarios. En primer lugar, las reglas electorales argentinas ponen la decisión de la reelección de los legisladores en manos de los gobernadores –o de los jefes partidarios locales– antes que en las de los votantes del distrito. Esto reduce la capacidad de que los legisladores desarrollen carreras legislativas profesionales y los incentivos para que se especialicen. En segundo lugar, la ligereza de las restricciones a la capacidad de que el Ejecutivo emprenda acciones unilaterales limita la capacidad de que los legisladores entren en acuerdos duraderos, reforzando la tendencia a carreras legislativas más cortas (Jones et al., 2000: 4).

De esta forma, se produce una combinación peculiar de: a) falta de incentivos legislativos, b) capacidad del Ejecutivo de realizar movimientos unilaterales, y c) poder de los líderes provinciales. Cuando los líderes partidarios se organizan y ocupan cargos en el gobierno provincial, los legisladores nacionales se comportan frecuentemente como delegados de estos intereses subnacionales (Garman, Haggard y Willis, 2001). Esto pone al poder político fuera del Legislativo, haciendo de este un ámbito poco atractivo para las carreras de los políticos profesionales.

Desde 1983, las tasas de renovación en el Congreso argentino continuaron altas. Excluyendo ese primer año, la tasa de sustitución de legisladores en la Cámara siempre sobrepasó al 40%, con números bastante similares en el Senado. La investigación concluye que Argentina posee un Congreso amateur, sin experiencia ni incentivos para iniciar legislación influyente o controlar a la administración pública. De esta manera, por la escasez de incentivos institucionales, los legisladores argentinos no invierten en el Legislativo como una institución para tener una trayectoria política, continuando la carrera en otros niveles (Jones et al., 2000).

Existe una vasta literatura, a partir de Duverger (1950, 1954), pasando por Lijphart (2003), Sartori (1994), Colomer (2005) y otros, que analizó y desarrolló hipótesis sobre el efecto de estos sistemas. Todos los autores concuerdan con el hecho de que los sistemas electorales producen efectos sobre el comportamiento de votantes, partidos y gobiernos. En términos de Jairo Nicolau, “los sistemas electorales afectan la actividad de los partidos, estimulan ciertos patrones de conexión entre representantes y representados, influyen en la formación de gobierno en países parlamentaristas y en la construcción de bases de apoyo parlamentario en los regímenes presidencialistas” (Nicolau, 1999: 90, traducción propia).

Para Shugart y Carey (1992), en los presidencialismos, existe una tensión entre las políticas de tipo parroquial y las de despliegue más amplio. Este problema no existiría en los parlamentarismos porque los bloques de los distritos no necesitan sostener al gobierno y, por eso, cuentan con la posibilidad de actuar colectivamente apoyando a los partidos programáticos y las políticas abarcadoras (Figueiredo, 2004). En los presidencialismos, la posibilidad de minimizar estas tensiones entre políticas nacionales y parroquiales depende del sistema electoral, que determina los incentivos de los políticos. Así, los sistemas electorales que aumentan el poder de los líderes nacionales –y con eso, los partidos– contribuyen a la implementación de políticas de despliegue más amplio; los sistemas electorales que incentivan la competencia intrapartidaria son los más ineficientes y favorecen las propuestas parroquialistas por parte de los legisladores (Shugart y Carey, 1992).

Distintos sistemas electorales generan distintos incentivos en el accionar de los parlamentarios. Al concentrarse en la diferencia entre la evolución del voto personal y del voto partidario (Cain, Ferejohn y Fiorina, 1987; Carey y Shugart, 1995), la orientación para que un parlamentario gane votos personales puede ser evidente. De esta manera, el comportamiento del legislador sobre los asuntos relacionados con su accionar se vuelve fundamental: las propuestas pueden revelar interés en políticas para todo el distrito o más orientadas para el electorado local, con un enfoque más parroquialista (Martin, 2011).

Observamos que el sistema de incentivos provenientes de la arena electoral y la organización de los trabajos internos en el parlamento se vuelven fundamentales a la hora de analizar el comportamiento de los parlamentarios en la arena legislativa (Ricci, 2006). En sistemas mayoritarios, por ejemplo, aparece demasiado el fenómeno conocido como “pork barrel:[3] los parlamentarios individuales invierten en actividades legislativas de despliegue local, con beneficios geográficamente concentrados para atender a un electorado específico. Cain, Ferejohn e Fiorina (1987) encontraron que los incentivos al personalismo también están presentes en distritos plurinominales.

Los sistemas de lista abierta, con magnitudes mayores a 1, ofrecen fuertes incentivos al parroquialismo, ya que las reglas electorales favorecen el voto personal antes que el voto en listas partidarias. Desde el punto de vista cuantitativo, se espera un incremento en la actividad legislativa cuando el sistema electoral exacerba la competencia personal, y menor cantidad de actividad cuando los partidos son promocionados por el sistema (Ricci, 2006).

En un estudio sobre los legislativos subnacionales en los Estados Unidos se mostró que, independientemente del resultado, introduciendo proyectos de legislación distrital, los parlamentarios envían señales bien claras a sus electores, ya que enviar pork al propio hogar es, antes que cualquier otra cosa, un acto electoral (Gamm y Kousser, 2010: 154). Un trabajo exploratorio sobre el Legislativo en la provincia de Buenos Aires en 1983-1985 y 1987-1989 determinó que, si bien hubo lucha entre los legisladores de los dos mayores partidos, también existió diálogo y acciones conjuntas para la aprobación de legislación de iniciativa del gobernador, pero también de origen parlamentario (Malamud, 1999: 23). Por esto, con relación a los proyectos de los legisladores, la hipótesis 3 considera que: Sistemas electorales más enfocados en el candidato incentivan a los legisladores a invertir en actividad legislativa. Esto resultará en mayores tasas de éxito legislativo de los parlamentarios.

Los incentivos electorales también tienen efectos en los cargos ejecutivos. Por ejemplo, los sistemas de mayoría simple generan ejecutivos más fuertes porque con una única vuelta electoral, no hay espacio para las negociaciones (Lijphart, 2003) y existe la posibilidad de una derrota definitiva para los contendientes. Al contrario, los sistemas de dos vueltas favorecen la fragmentación del sistema partidario, lo que tiende a imponer mayores esfuerzos al Ejecutivo en la construcción de apoyo político y de aprobación de su agenda. Por otra parte, Lijphart (2003) considera que la posibilidad de reelección tiene impacto en el comportamiento de los incumbentes.

Como las provincias argentinas se rigen por sistemas electorales diferentes también en esta esfera, hay ejecutivos sin chances de reelección y otros que cuentan con posibilidades indefinidas de ser reelectos en el cargo (Schiumerini y Page, 2012). En este sentido, los ejecutivos con posibilidad de reelección tendrán más incentivos para producir más y aprobar su agenda que aquellos sin esta oportunidad.

Existen varios académicos que centraron sus trabajos en los efectos del fenómeno conocido como “luna de miel”, considerando tasas de éxito legislativo mayores en determinados momentos (Gibbs, 2009). Rottinghaus (2006) observó que los presidentes tienden a aprovechar los impulsos de su reelección y alta popularidad para involucrar a los ciudadanos en sus proyectos. Con esta premisa concuerda Thurber (1996), que descubrió que el mayor potencial para influir en la agenda es, por diversos factores, este período de luna de miel porque es allí donde hay un capital político mayoritario. Byrne y Dominguez (2005) mostraron que los ejecutivos son más exitosos durante los primeros 100 días en el cargo, independientemente de si el oficialismo posee o no control parlamentario. Otros autores consideran que existen decisiones por parte de los presidentes para lograr mayor éxito, no mandando aquellos proyectos que puedan generar asperezas. Esta dinámica aparece durante el último período: teniendo la posibilidad de reelección, el ejecutivo tiende a actuar con aversión al riesgo, midiendo el potencial de cada proyecto que envía y siendo cuidadoso en no causar incomodidades con propuestas que puedan dividir las sesiones plenarias en el Legislativo (Marshall y Prins, 2007: 263).

Como fenómeno inverso, aparece el llamado “síndrome del pato rengo” (lame duck syndrome, en inglés). Este fenómeno sucede cuando el incumbente (persona en ejercicio del cargo) se encuentra en el último momento de su mandato, sin posibilidades de ser reelecto, y se profundiza en el caso de que ya haya sido electo su sucesor (Peters, 2015). Esto repercute en la dinámica legislativa, generando que el presidente pierda los apoyos relativos en el Legislativo y, de esta manera, obtenga tasas de éxito más bajas en este período (Beth y Tollestrup, 2014). Se supone, entonces, que sin posibilidad de reelección, los presidentes tienden a alcanzar tasas de éxito legislativo menores cuando se comparan con los años anteriores de mandato; y cuando el presidente intenta su reelección, obtendrá tasas mayores que las observadas en los años anteriores de mandato. A continuación, aparecen datos recolectados que ilustran el fenómeno en Argentina a nivel federal.

Tabla 1.5. Éxito de los presidentes de Argentina (1983-2011)

Mandato

Período

Éxito (%)

Tendencia

Presidente electo no intentó/no podía buscar su reelección inmediatamente

Alfonsín

1983-1988

54,0

Alfonsín

1989

45,5

Menem II

1995-1998

37,7

Menem II

1999

32,2

De la Rúa

1999-2002

71,4

De la Rúa (Duhalde)

2003

66,3

Kirchner

2003-2006

63,6

Kirchner

2007

56,0

Presidente electo intentó/podía buscar la reelección inmediatamente

Menem I

1989-1994

46,4

Menem I

1995

48,1

Fernández de K. I

2007-2010

58,1

Fernández de K. I

2011

88,9

Fuente: Dirección de Información Parlamentaria HCDN, 2015.

En los casos en que existen datos (1983-2011), todos los presidentes de Argentina presentan tasas menores de éxito en el último año de su mandato (cuando son comparados con los años anteriores) cuando no intentan o no pueden competir para un nuevo mandato inmediato. Lo opuesto también es válido: cuando intentan la reelección, sus tasas de éxito se incrementan en el último año del mandato, al compararlas con el desempeño de los años anteriores. De esta manera, extrapolando esto a la esfera provincial argentina, se conjetura una doble hipótesis. La hipótesis 4.1 indica: Sin posibilidades de un nuevo mandato inmediato, las tasas de éxito del gobernador tenderán a disminuir en el último año de mandato cuando son comparadas con el promedio de los años anteriores. Por su parte, la hipótesis 4.2 expresa: Con posibilidades de reelección inmediata, las tasas de éxito del gobernador serán mayores en el último año que las de los años anteriores del mandato.

1.4 Bicameralismos a nivel provincial

Diferente al caso brasileño, en Argentina el bicameralismo se extiende a las esferas provinciales. En este país, ya en su primera Constitución de 1853, se establecieron reglas institucionales para la esfera federal, pero esta carta nunca se pronunció sobre las reglas e instituciones para las provincias. Como consecuencia, los diversos estados provinciales mantuvieron trayectorias político-partidarias e institucionales propias hasta hoy (Calvo y Escolar, 2005), lo que hizo que existieran cámaras bajas provinciales, pero también ocho provincias con Senado provincial. Así, el tema del bicameralismo es interesante para entender la dinámica legislativa en el caso argentino.

Las legislaturas bicamerales son, por definición, aquellas cuyas deliberaciones involucran a dos cuerpos diferentes. Las segundas cámaras son instituciones políticas modernas, que solo ganaron popularidad en los siglos XVIII y XIX, a pesar de tener orígenes anteriores (Tsebelis y Money, 1997). La división del Poder Legislativo en dos cámaras se fundamenta en cuatro razones: la representación de intereses distintos a los de la primera cámara, la contribución al sistema de frenos y contrapesos, la mejora de la calidad de la producción legislativa y la producción de resultados legislativos más estables (Llaños, 2002).

Siguiendo a Tsebelis y Money (1997), las características de las casas legislativas inferiores y superiores pueden diferir en varias dimensiones (el tamaño de los cuerpos, la duración de los mandatos, el poder institucional, etcétera), pero hay dos características particulares más relevantes. La primera de ellas es el número de miembros de ambas casas, basado en los métodos de selección y en las categorías de ciudadanos representados. La segunda es el poder relativo de los dos cuerpos, que se refleja en los mecanismos para resolver las diferencias intercamerales.

En base a los criterios de poderes formales y a la legitimidad democrática de las cámaras, Lijphart (2003) clasifica a los Legislativos bicamerales como simétricos o asimétricos. Entiende que las cámaras simétricas tienen los mismos (o prácticamente los mismos) poderes constitucionales y legitimidad democrática, mientras que las cámaras asimétricas son muy desiguales en estos aspectos.

El mismo autor diferencia los bicameralismos a través de dos criterios más: la forma de la elección y la representación de cada cuerpo. Cuando la segunda cámara es compuesta de forma semejante en estos aspectos a la de la cámara baja (independientemente de las variaciones en los métodos de selección), el bicameralismo es considerado congruente; cuando las dos cámaras difieren en su composición y representación, Lijphart (2003) clasifica al sistema como incongruente.

El autor hace un listado con tres tipos de sistemas bicamerales: “fuertes”, que poseen diferencias significativas en la composición, pero son simétricos en el poder otorgado a las cámaras; “de intensidad mediana”, que cumplen con una de las dos características: asimétricos o congruentes; mientras que “débiles” son los bicameralismos caracterizados por poderes asimétricos y congruencia en la representación (Lijphart, 2003).

Sobre esta última categoría (bicameralismos débiles), se puede caer en la tentación de considerarlos insignificantes porque en la práctica podrían operar como sistemas unicamerales. Sin embargo, Tsebelis y Money (1997) son claros cuando afirman que, aunque sean débiles o insignificantes, todos los sistemas bicamerales tienen alguna influencia en el proceso político porque representan –de todos modos– la división del poder legislativo, mientras el unicameralismo es la completa concentración de este en un único cuerpo.

En cuanto al bicameralismo en general, Tsebelis y Rasch (1995) y Bertino (2010) consideran que una segunda cámara pone un veto player adicional sobre la agenda legislativa, y esto da a cada cámara el poder de cancelar las decisiones de la otra. El método más común para resolver divergencias en los legislativos bicamerales es el sistema de la navette.

Por medio de este mecanismo, la casa en la que se presenta un proyecto envía la propuesta para la segunda cámara. Si la segunda casa ratifica el proyecto, la legislación prosigue para continuar el proceso completo de promulgación; en el caso de que la segunda casa muestre un desacuerdo total o parcial con el proyecto enviado por la primera cámara, esta casa enmendará la propuesta y volverá para la cámara de origen (Tsebelis y Rasch, 1995). Por lo tanto, existe un proceso de vaivén legislativo entre ambas casas hasta que se llega a acuerdos sobre una versión única de la propuesta (Llaños, 2002).

De acuerdo con Tsebelis y Money (1997), las dos cámaras, mediante propuestas de legislación, intentan cambiar el statu quo para un área que ambas prefieran. Por su parte, Riker (1992) argumenta que, en los sistemas bicamerales, las decisiones demoran y ofrecen la oportunidad, en más de una dimensión, de mantener la discusión hasta el surgimiento de una solución de equilibrio. Cualquier movimiento que distancie a las áreas de preferencia de una de las dos cámaras puede generar conflictos intercamerales.

En la medida en que la impaciencia y las inseguridades de un compromiso estimulan la negociación intercameral, inclusive en la ausencia de un conflicto abierto, una de las cámaras tendrá influencia sobre la legislación. Puede que no haya conflicto abierto, pero sí una anticipación a las reacciones esperadas por la otra cámara, llevando a la incorporación de las posiciones de la otra en el proceso. Las reglas institucionales de la composición del Legislativo tienen su impacto porque regulan ese poder de retardar o vetar determinadas propuestas. Por eso, cuando existe una segunda cámara, algunos resultados que podrían cambiar el statu quo, bajo el sistema de una cámara, son eliminados como posibles resultados en un Legislativo bicameral (Tsebelis y Money, 1997).

Retomando este postulado, se espera que las tasas de éxito de los gobernadores de las provincias con Legislativos unicamerales sean mayores a las encontradas bajo los formatos bicamerales. Esto será así porque, en contextos bicamerales, los Ejecutivos provinciales pueden encontrar dos obstáculos: i) mayoría en una de las casas, pero no en la otra; y que ii) los costos de tramitación son mayores bajo el bicameralismo, generando fricciones dentro de la propia mayoría que afecta y, en última instancia, esto se refleja en el éxito de las propuestas. Por lo tanto, la hipótesis 5 indica que: Los gobernadores de las provincias tendrán tasas de éxito menores allí donde el Legislativo está dividido en dos cámaras, que los gobernadores de provincias con unicameralismos. Por su parte, la hipótesis 6 expresa: Los legisladores tendrán tasas de éxito menores donde el Legislativo está dividido en dos cámaras que en sistemas en los que solo hay un cámara.

1.5 El apoyo al gobernador en el Legislativo

Considerado un tema siempre relevante en la ciencia política, los autores del área se abocaron desde los inicios a estudiar la división horizontal del poder político en los diferentes sistemas: presidencialismo, parlamentarismo y formas híbridas. Los estudiosos de la academia europea y estadounidense analizaron las relaciones entre los poderes en los distintos sistemas, delineando teorías y conceptos que, después, otros cientistas políticos utilizarían en nuevos contextos. Estudios sobre los checks and balances en el sistema político estadounidense, por ejemplo, aparecieron desde mediados del siglo XX (Riker, 1962; Miller y Stokes, 1963; Fenno, 1966; Mayhew, 1974; Fiorina, 1977; Shepsle, 1978; entre otros); trabajos importantes sobre el funcionamiento de los parlamentos europeos tampoco escasearon (King, 1976; Pridham, 1986; Laver y Schofield, 1991; Döring, 1995).

En los últimos cuarenta años, también los países que formaron parte de la tercera ola de democratización entraron –individual o grupalmente– en el foco de los autores de los principales centros académicos. Se subrayaba la importancia del fortalecimiento institucional en la solidificación de las nuevas democracias y se proclamaba una superioridad del sistema parlamentario sobre el presidencialismo. Hasta los años 90, estudios sobre el parlamentarismo en contraposición al presidencialismo ponían al segundo en un lugar inferior. Linz y Valenzuela (1994) consideraron que uno de los obstáculos que el presidencialismo enfrentaba era que, al tener dos fuentes de legitimidad diferentes para el Ejecutivo y el Legislativo, los poderes entrarían en disputa y los presidentes sin apoyos mayoritarios tendrían serios impedimentos para gobernar. En términos prácticos, los gobiernos minoritarios desencadenarían una parálisis decisoria (Lamounier, 1994b).

Tras una ola revisionista, muchas de las tesis que pregonaban la debilidad del presidencialismo fueron puestas en jaque. Cheibub (2007), por ejemplo, encontró que las falencias del sistema presidencial no están relacionadas con su estructura, sino con las características de los países que lo aplican. Asimismo, no todos los presidentes minoritarios tienen mayorías hostiles en el Legislativo, como supone la tesis contraria al presidencialismo. De hecho, los presidentes en minoría pueden formar mayorías legislativas, y hay instrumentos en sus manos para ayudar al éxito de sus iniciativas (Cheibub, 2007). Por su parte, Carey y Shugart (1998) encontraron Ejecutivos fuertes, con gran variedad de instrumentos proactivos y reactivos en la proposición y recepción de las propuestas de legislación, con sistemas que permiten formar coaliciones, como en los parlamentarismos. Detentando las “riendas” del proceso decisorio y con acceso a recursos públicos, la cabeza del Ejecutivo dispone de distintos recursos para imponer disciplina a los miembros de la coalición.

A diferencia de lo que ocurre en los parlamentarismos, en los sistemas presidencialistas el Poder Ejecutivo es electo directamente por los votantes y no necesita el apoyo político del Legislativo para sobrevivir, señalan Tsebelis y Money (1997). Aún más, en determinadas situaciones, los Ejecutivos (sean estos encabezados por un presidente, un gobernador o un primer ministro) podrían ignorar a los Legislativos gobernando por medio de decretos, pero ellos precisan a los Congresos (Saiegh, 2011). En este sentido, Shugart y Carey (1992) consideran que los presidentes que detentan amplios poderes legislativos generan conflictos con el Congreso, no tienen incentivos para formar coaliciones ni para negociar con el Legislativo. Pero las iniciativas del gobierno ganan legitimidad cuando pasan por el Legislativo, cuerpo que puede dar robustez a los proyectos y dejar afuera posibles injerencias del Poder Judicial.

Diversos trabajos demostraron que el hecho de que el partido del presidente no controle una mayoría en el Legislativo no significa que estará condenado a ver bloqueadas sus propuestas en el Congreso. Los presidentes cuyos partidos no controlan mayorías en el Legislativo no están, necesariamente, condenados al fracaso: les cabe la posibilidad de formar coaliciones partidarias (Limongi, 2003). Existe, entonces, la posibilidad de que presidentes y partidos se unan para componer mayorías estables. En la literatura brasileña, por ejemplo, este fenómeno se conoce como presidencialismo de coalizão, una combinación del sistema presidencialista, con representación proporcional en listas abiertas y un sistema parlamentario fragmentado, que hacen que el presidente deba distribuir prebendas entre los demás partidos de la coalición para obtener mayoría en el Legislativo y, así, poder aprobar su agenda de políticas públicas (Abranches, 1988; Santos, 2003). Cuando se forman, estas coaliciones ofrecen a los electores mayor claridad sobre la responsabilidad de determinadas políticas públicas nacionales, contribuyendo a elevar el nivel de eficiencia electoral (Amorim Neto y Santos, 2003; Amorim Neto, 2006).

Dejando esto claro, existe la posibilidad de gobiernos minoritarios. Durante mucho tiempo, estos eran resultado de crisis políticas en los parlamentarismos (Von Beyme, 1970; Taylor y Herman, 1971; Strøm, 1990). Actualmente, ya no se ven de esa manera. Las coaliciones se forman por una decisión racional de los partidos de gobierno, sabiendo que en minoría aún pueden influir sobre las políticas públicas (Strøm, 1984, 1990). En algunos casos, muchos gobiernos minoritarios tienen el apoyo legislativo de una mayoría en el parlamento. Así, el gobierno está compuesto por partidos con bloques que no llegan a controlar la mitad de las bancas; sin embargo, cuenta con el apoyo de otros partidos durante el proceso legislativo (Cheibub, 2007).

Las coaliciones en el presidencialismo poseen los mismos desafíos que en los gobiernos parlamentaristas y se forman de manera similar. Se distribuyen carteras, cargos públicos y otros beneficios entre los partidos que pasan a integrar la base del gobierno (Abranches, 1988; Deheza, 1997; Figueiredo, Canello y Vieira, 2012). Los partidos que reciben ministerios y secretarías son miembros del gobierno y se comportan como tales en el Congreso, esto es, votan a favor de las iniciativas auspiciadas por el Ejecutivo (Figueiredo y Limongi, 1999; Cheibub, 2007). El Ejecutivo controla la agenda y, por lo tanto, determina qué y cuándo será votado (Medeiros, Freitas e Izumi, 2013: 11).

Como es necesario formar mayorías parlamentarias, los Ejecutivos dividen el poder, hecho por el cual la agenda del presidente aprobada en el Congreso ya no es solo del presidente, sino de toda la coalición. Para existir y sobrevivir, la coalición de gobierno necesita acuerdos interpartidarios (donde el Ejecutivo divide su poder, distribuyendo ministerios a los otros partidos) y acuerdos intrapartidarios (entre el líder del partido que recibe la cartera y los miembros de este partido). De esta forma, entre los partidos existen promesas de apoyo legislativo no solo por parte de los líderes partidarios, sino de todos los miembros de los bloques de la coalición (Medeiros, Freitas e Izumi, 2013: 13).

Es necesario hacer una observación relativa a la suposición implícita de que un color partidario compartido automáticamente se traduce en apoyo legislativo, siguiendo a Saiegh (2011). El Ejecutivo puede ajustar estratégicamente su agenda teniendo en cuenta los apoyos partidarios, y así nunca debería sufrir derrotas costosas. Las identidades partidarias no reflejan las posiciones políticas siempre esperadas de los legisladores y, por eso, el Ejecutivo conoce los obstáculos a ser enfrentados, y las tasas de éxito simplemente manifiestan este conocimiento: él no somete ante el Congreso lo que de antemano sabe que será rechazado (Limongi, 2010).

Conociendo la dinámica legislativa y la estructura de los partidos al interior, solo cuando el Ejecutivo tiene certezas sobre la mayoría propia mandará un determinado proyecto al Legislativo. De todos modos, como la incertidumbre existe, los ejecutivos utilizan eficazmente una variedad de recursos para incentivar a los legisladores propios y ajenos a que apoyen sus políticas: fondos partidarios, nominación de las candidaturas, cargos de confianza en el empleo público, acuerdos con la oposición, o también mecanismos algo más turbios para obtener apoyos, como sobornos directos y clientelismo político (Föhrig, 2001; Benton, 2003; Saiegh, 2011).

Los presidentes tienen apoyo mayoritario cuando el contingente legislativo de su propio partido o coalición es mayor que el 50% de las bancas, mientras que el apoyo superior al 45% es cuasi-mayoritario. Los gobiernos de tipo minoritario pueden ocurrir cuando algunos partidos –excluyendo al oficialismo– no quieren participar del gobierno por diferencias ideológicas. En los demás casos, los ejecutivos minoritarios prefieren no construir coaliciones cuando tienen una base coalicional con una minoría sustancial, o cuando el costo de compartir el gobierno es mayor que los beneficios que puede traer (Deheza, 1997). Si el presidente cuenta con una minoría sustancial, puede llevar a cabo acuerdos ad hoc. Diferentes estudios demostraron que el apoyo cuasi-mayoritario es un equivalente funcional al mayoritario (Zelaznik, 2002), y aún más: hay autores que consideran a los contingentes oficialistas superiores al 45% de las bancas como apoyos mayoritarios (Chasquetti, 2008), ya que ciertos acuerdos puntuales con pequeños partidos elevan este contingente por arriba del 50%.

¿Cómo logran los presidentes el apoyo de una mayoría legislativa? Para Zelaznik (2012), existen tres perspectivas alternativas para explicar esto: la lealtad partidaria, la ideología y la ambición política de los parlamentarios. Las perspectivas partidaristas consideran que los miembros de los partidos siguen las instrucciones de los líderes, independientemente del contenido de las mismas. Los enfoques ideológicos explican que los comportamientos de los parlamentarios tienen que ver con valores y principios partidarios. Finalmente, las perspectivas de la ambición política ponen énfasis en los intereses personales de los legisladores, que buscan avanzar en sus carreras políticas, por lo que actúan satisfaciendo el deseo de aquel que controla sus carreras (Zelaznik, 2012: 72-73).

Saber cuál es el nivel de apoyo del gobierno es fundamental para entender los efectos sobre la producción legislativa. Por ejemplo, todos los presidentes brasileños desde 1988 son –con matices– exitosos en sus agendas y dominan la producción legislativa. Entretanto, la preponderancia legislativa del Ejecutivo no debe ser tomada como si implicase debilidad del Legislativo. El éxito del primero solo es posible por el apoyo en el Legislativo. La gran mayoría de las iniciativas del Ejecutivo tiende a ser aprobada por el Legislativo porque el Congreso da tratamiento especial a los asuntos introducidos por el Ejecutivo. Antes que conflictos entre poderes, hay cooperación entre el Ejecutivo y el Legislativo (Limongi, 2010). El Ejecutivo tiene el apoyo de una coalición partidaria disciplinada, y con esto obtiene éxito.

Figueiredo y Limongi (1999) echaron por tierra, de esta manera, los lugares comunes con respecto al parlamentarismo y al presidencialismo. Se achaca que las crisis de gobernabilidad, bajo el presidencialismo, suceden porque el Ejecutivo no tiene control de las riendas del proceso decisorio. Esto no siempre es correcto: en sistemas presidencialistas, el Legislativo y el Ejecutivo pueden cooperar. El éxito del Ejecutivo en el control de la agenda no tiene por qué ser fruto del avasallamiento sobre los otros poderes del Estado. Esta situación no tiene por qué implicar erosiones en las relaciones entre los poderes, donde el Ejecutivo sometería a los legisladores. El Ejecutivo controla la agenda legislativa porque existe una alianza de gobierno que lo apoya. El éxito del presidente, entonces, podría relacionarse con la delegación por parte de esta mayoría parlamentaria (Eaton, 2003).

En Argentina, cuando un mismo partido o coalición controla una mayoría en ambas cámaras obtiene un “premium” legislativo, logrando aumentos en las tasas de éxito Legislativo para el gobierno (Calvo, 2008). Si el Ejecutivo cuenta con mayoría en el Legislativo, la relación entre ambos poderes del Estado se endogenizará, ya que los conflictos generalmente se procesan dentro del partido de gobierno; en este caso, examinar las relaciones Ejecutivo-Legislativo es, principalmente, examinar la relación entre el presidente y su propio partido (Zelaznik, 2012: 63).

Es interesante aquí remarcar la importancia que puede tener la dinámica y la polarización de los cuerpos legislativos. Se debe tener en cuenta que los Poderes Legislativos de Argentina y Brasil se estructuran con votaciones en las sesiones plenarias que no siguen una dinámica del tipo izquierdaderecha, sino que el conflicto puede ser analizado siguiendo el clivaje oficialismo-oposición.

En este sentido, Jones, Hwang y Micozzi (2009) estudian la dinámica interpartidaria en la Cámara de Diputados argentina entre 1999 y 2007, utilizando votaciones nominales y técnicas de estimación de puntos ideales. Su análisis destaca la presencia de una fuerte dimensión gobierno-oposición en la arena legislativa del país. Otro trabajo interesante –sin embargo, de carácter exploratorio y temporalmente muy restringido–, es el de Moscoso (2010), quien analiza el desempeño de los diputados nacionales de Argentina entre 2003 y 2005. Relacionando la dinámica legislativa a la fidelidad y ambición de los diputados, el autor busca estudiar la capacidad iniciadora y legislativa de la Cámara en un contexto federal.

La conclusión es la misma a la que llegaron Jones, Hwang y Micozzi (2009): en la dinámica congresional de Argentina, prevalece el clivaje entre oficialismo y oposición (Moscoso, 2010). Para reforzar sus hallazgos, la lógica existente en Brasil es similar. En el caso brasileño, es interesante el trabajo de Medeiros, Freitas e Izumi (2013), que busca explicar la distribución de las preferencias en el Legislativo brasileño. Ellos concluyen que la posición relativa adoptada por los principales partidos de la oposición con respecto al partido de gobierno es la contraria. Así, la distribución de las preferencias sigue una estructura caracterizada por el conflicto entre gobierno y oposición (Medeiros, Freitas e Izumi, 2013).

Cabe hacer una aclaración: la formación de un gobierno, sea mayoritario o minoritario, especialmente en el caso de gobiernos de coalición, no es condición suficiente para su éxito (Figueiredo, 2004). Como pocas veces se dan gobiernos unificados, la base del gobierno debe ir a la negociación con partidos menores, considerados como independientes, con los cuales se conversará caso por caso (Zelaznik, 2012). Debido a la incertidumbre, los Ejecutivos pueden formar coaliciones sobredimensionadas en el Legislativo para garantizar la aprobación de su agenda de gobierno (Feierherd, 2012: 116). Desde la vuelta a la democracia, el presidente logra esto invitando a los partidos provinciales a formar parte de la base de gobierno (Leiras, 2013). En el caso de los gobernadores, habría acuerdos por medio de la distribución de cargos y recursos para los propios y, después, para los aliados (Pereira, 2004). A través de estas informaciones, se puede esbozar la hipótesis 7, en lo que respecta a las iniciativas de leyes de los gobernadores: Cuanto mayor la base de apoyo al gobierno en el Legislativo, mayores las tasas de éxito de las propuestas del gobernador.

También es interesante considerar la actuación de los parlamentarios. Como vimos en la discusión sobre los efectos de los sistemas electorales, gran parte de la literatura discute este aspecto vinculándolo al tema de la conexión electoral. Con el trabajo de David Mayhew (1974), se dio inicio a una larga serie de investigaciones sobre la relación entre la actuación de los parlamentarios y su reelección. Con interés en la reelección, todo el accionar de los legisladores estaría influido por este objetivo. Allí residiría una actuación parlamentaria más individualista y poco responsable con los intereses del propio bloque al que pertenecen los legisladores. En esta dirección, Cain, Ferejohn y Fiorina (1987) sostienen la tesis de que, como las acciones de los parlamentarios son orientadas hacia beneficios electorales, estos buscarán atender a sus votantes, en una relación lineal de “conexión electoral”, despreocupándose por los intereses colectivos del partido o de la coalición que integran.

Por su parte, Gamm y Kousser (2010), analizando trece Legislativos estaduales de los Estados Unidos entre 1880 y 1997, demostraron los incentivos y actuaciones de los parlamentarios estaduales. Su test mostró que las tasas de éxito a nivel subnacional se dan bajo una fuerte conexión electoral, impulsada por la preeminencia de proyectos particularistas por parte de los legisladores, e iniciativas más amplias en los proyectos de los gobernadores. Mirando el accionar en el Legislativo, se encontró que los miembros de la coalición presentaban muchos proyectos cuando no había una oposición amplia, pero al mismo tiempo tenían menor éxito cuando la coalición oficialista era robusta, puesto que su tarea se inclinaba a trabajar en el éxito de los proyectos de origen ejecutivo. Para continuar con la siguiente hipótesis, se toma en cuenta una tricotomía parlamentaria: oficialismo, oposición y bloque independiente. Por lo tanto, la hipótesis 8 dice: Cuanto mayor la base de apoyo al gobierno en el parlamento, menores serán las tasas de éxito de las propuestas de los legisladores en conjunto.

1.6 Organización interna de los cuerpos legislativos

Analizando en profundidad esta línea de estudios, Cox y McCubbins (2006) descubrieron que, además de la “conexión electoral”, la actuación parlamentaria está orientada por procedimientos que pueden centralizar los cuerpos legislativos, poniendo a los partidos en ventaja con relación a las acciones individuales de los políticos. Como hay problemas de acción colectiva en el parlamento, debido a estas y otras tensiones, Bowler (2000) pone a los partidos como determinando el proceso decisorio en la arena legislativa, e incentivando a los parlamentarios a cooperar en los trabajos. Los parlamentarios son inhibidos de la acción individualista y, en diversos modos, de promover iniciativas legislativas personales en la agenda, inclusive cuando estas no involucran recursos económicos (Mattson, 1995). Esta manipulación otorga el control de la estructuración de la agenda legislativa a los jefes de los bloques, de acuerdo a los requisitos de mayoría (Döring, 2001).

De una forma general, los Poderes Legislativos pueden clasificarse en tres categorías diferentes: los activos, que poseen iniciativa relevante en los proyectos, en la implementación de los programas de gobierno y en la ubicación de recursos; los reactivos, que delegan la iniciativa de los proyectos al Ejecutivo, pero tienen capacidad fiscalizadora, negocian el contenido de las proposiciones del Ejecutivo y pueden frenarlas; y los “sellos de goma” (rubber stamps), o sea, aquellos que solo concluyen los aspectos técnicos de los proyectos provenientes del Ejecutivo, sin fiscalizarlos y sin tener iniciativa en el proceso de toma de decisiones (Cox y Morgenstern, 2001; Saiegh, 2005; García Montero, 2007).

Tomando en cuenta premisas como el pasado autoritario prevaleciente en la región, la tradición caudillesca y concentradora del poder político en el Ejecutivo y la edición de constituciones caracterizadas por el llamado “hiperpresidencialismo”, los análisis de los Legislativos latinoamericanos asumieron que eran instituciones débiles, con el poder de iniciativa legislativa en el presidente, y los parlamentos reaccionando (Mustapic, 2000; Llaños y Nolte, 2006). A pesar de la historia de dictaduras y quiebres en los procesos institucionales latinoamericanos que mostraron la poca preponderancia que tenían los Legislativos en aquella época, estudios recientes concluyeron que estos Legislativos tienen hoy mucha relevancia. Su comportamiento determina los resultados de ciertas políticas, y participan activamente en la modificación de los proyectos, bloqueando al Ejecutivo en sus propuestas o haciendo que este último las modifique si quiere verlas aprobadas (Cox y Morgenstern, 2002; Amorim Neto, Cox y McCubbins, 2003).

En su estudio que abarca 18 Poderes Legislativos de América Latina, Saiegh (2010) buscó evaluar el trabajo desempeñado por estos cuerpos colegiados, analizando las capacidades de sus miembros. En contraposición a esa idea de que los Legislativos de la región fueron irrelevantes a lo largo de gran parte del siglo XX –y, por lo tanto, poco interesantes de analizar–, considera que son instituciones cruciales para el funcionamiento efectivo de los sistemas democráticos. La conclusión a la que arriba es que los Legislativos con mayores capacidades son los más activos en el proceso de toma de decisiones.

De todos modos, afirma que la mayoría de los Legislativos de los países latinoamericanos son reactivos u obstruccionistas antes que activos, con papeles casi marginales debido a los excesivos poderes del Ejecutivo o a la escasa profesionalización de los parlamentarios de la región. Saiegh observa variaciones importantes entre los Legislativos latinoamericanos. En los extremos de las responsabilidades y posibilidades de acción de los Legislativos, aparecen estructuras proactivas y constructivas, que pueden elaborar una agenda y programas políticos propios, pero también cuerpos colegiados bien marginales, que actúan como jugadores-apéndice de los Ejecutivos.

La idea de que los presidentes gobernaron unilateralmente –y sin restricciones– fue desafiada a través de estudios de caso, que mostraron que los Congresos ejercieron mucha influencia en los procesos de toma de decisión política (Llaños y Nolte, 2006: 34). Las investigaciones que solo se basaban en el examen de las prerrogativas constitucionales y de los reglamentos internos de las casas legislativas reforzaban la visión caricaturesca del Poder Legislativo: una “alegoría de la escribanía”, con miembros que ratificaban los deseos del presidente. Trabajos más recientes, por medio de una investigación profunda de los proyectos, sus recorridos internos, etcétera, trajeron nuevas evidencias sobre el objeto de análisis a la región (Figueiredo y Limongi, 1996; Siavelis, 2000; Alemán, 2006; Calvo, 2008; Chasquetti, 2012). Diversos estudios presentaron evidencias concretas de que hay conflictos y negociaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, que alteran y bloquean propuestas del presidente (Ames, 1998; Etchemendy y Palermo, 1998; Palermo, 2000; Eaton, 2002; Jones, 2001).

De esta manera, se pasó del postulado de los parlamentos “rubber stamp” –que no hacen más que ratificar los proyectos del Ejecutivo– a la caracterización de Legislativos con capacidades propias. En la interacción del Legislativo con el Ejecutivo, los parlamentarios, individualmente, enfrentan problemas de coordinación. Reunirse en torno a los partidos es una solución; otra es crear órganos para facilitar las tareas legislativas (comisiones, líderes partidarios, mesa directiva, etcétera); una solución alternativa es delegar tareas en el Ejecutivo. En el caso de Brasil, por ejemplo, se mostró que, a pesar de las altas tasas de éxito del Ejecutivo, los legisladores pueden influir en la agenda del Ejecutivo modificando sus propuestas iniciales durante la tramitación en el Congreso Nacional (Freitas, 2013).

Está claro que, como Shugart y Carey (1992) demostraron, e independientemente del sistema, tanto en el parlamentarismo como en el presidencialismo, siempre hay algún tipo de delegación dentro de los propios parlamentos. En este sentido, Pereira (2004) afirma que es normal que los parlamentarios deleguen autoridad para superar problemas de acción colectiva, y que el parlamento no podría funcionar sin algún tipo de delegación. Esto es así porque los legisladores son actores racionales: como cualquier in­dividuo, tienen sus intereses y preferencias particulares, y pautan sus decisiones por estas mismas prioridades (Limongi, 1994).

En situaciones de interacción estratégica, ellos implementan acciones que buscan maximizar beneficios y minimizar pérdidas (Pereira, 2004: 27). Al decidir sobre políticas, prefieren siempre aquellas que influyen positivamente en sus chances de maximizar su utilida­d. Por lo tanto, las leyes votadas por el Congreso deben ser entendidas como decisiones co­lectivas a las que se llega a partir de la agregación de decisiones dictadas por el interés individual (Limongi, 1994). La delegación, en este contexto, se da en una interacción estratégica.

Döring (2001) dice que, sin control de la agenda, sería difícil aprobar proyectos de legislación y, así, promulgar el programa legislativo de gobierno prometido a los electores. Si existe dominio de la agenda por parte del Ejecutivo durante el proceso legislativo es porque existen mecanismos que lo permiten (Stecker, 2008). Al interior de los Legislativos, hay toda una estructuración que puede centralizar o descentralizar los trabajos. Krehbiel (1991) define a la organización legislativa como la designación de recursos y de derechos legislativos a los parlamentarios individuales o a los grupos de parlamentarios. La organización legislativa determina un conjunto de grupos privilegiados –esto es, con poderes específicos–, y un conjunto de procedimientos que especifica las competencias de estos subgrupos con respecto a las funciones que desempeñan los Legislativos (Strøm, 1995).

La constatación de que hay una legislación más conflictiva en países con alto control de agenda sustenta la teoría de que, cuando el gobierno es monopólico en el proceso legislativo, existen menos proyectos presentados; entre estos, aquellos de autoría de miembros de la coalición son los más conflictivos. La centralización del proceso decisorio dentro del Legislativo contribuye para que el Ejecutivo sea exitoso en la aprobación de su agenda. Si los costos del proceso de producción legal se reducen –por prerrogativas especiales otorgadas al gobierno–, estos procedimientos actuarán como incentivos para enfrentar los proyectos más conflictivos y que consumen más tiempo que aquellos más simbólicos o insustanciales (Döring, 2001). Los poderes de agenda del Ejecutivo emergen como un mecanismo institucional que tiene fuerte impacto en la capacidad de que el gobierno coordine su propia estructura interna y obtenga el apoyo legislativo para la implementación de su programa político (Figueiredo, 2004).

En la interacción de delegación entre el Legislativo y el Ejecutivo, Pereira (2004) explica que la delegación principal se realiza desde el parlamento hacia el jefe del Ejecutivo. También señala que hay otra delegación, al interior del Legislativo, desde el parlamentario individual hacia los líderes, con el objetivo de disminuir las pérdidas del agenciamiento con el agente central. Así, se puede observar que, en algunos casos, los órganos que estructuran las actividades internamente (como la Mesa Directiva y la Comisión de Labor Parlamentaria, por ejemplo) son presididos por miembros del partido de gobierno o directamente por funcionarios del Poder Ejecutivo.

Por todo lo observado hasta aquí, se estima que la centralización del Legislativo beneficiará al Ejecutivo provincial a la hora de negociar con los líderes, y esta dinámica lo ayudará a aprobar su agenda en tasas más altas que aquellas previstas en el caso de que el cuerpo colegiado sea descentralizado. La hipótesis 9 dice que: Cuanto más centralizado es el poder de agenda en el Legislativo provincial, se espera una mayor “tasa de éxito legislativo” del Poder Ejecutivo. Mientras tanto, la hipótesis 10 expresa: Cuanto más centralizado sea el poder de agenda, más reducidas serán las tasas de éxito legislativo de los parlamentarios.

1.7 Argumentos conclusivos del capítulo

En este capítulo se introdujo el problema de los determinantes de la producción legislativa. Para esto, fueron levantadas cinco dimensiones principales que direccionarán la investigación. Diferente literatura sobre estos fenómenos permitió el cuidado en la construcción de las hipótesis. En el capítulo siguiente, se busca operacionalizar cada una de las dimensiones identificadas en las hipótesis formuladas arriba para avanzar sucesivamente en los tests estadísticos.

Cuadro 1.1. Hipótesis de la investigación

Hipótesis 1

A mayores poderes legislativos para el gobernador, mayores niveles en las tasas de éxito de su producción legislativa.

Hipótesis 2

A menores poderes legislativos para el gobernador, mayores serán las tasas de éxito en la producción legislativa de cuño parlamentario.

Hipótesis 3

Sistemas electorales más enfocados en el candidato incentivan a los legisladores a invertir en actividad legislativa. Esto resultará en mayores tasas de éxito legislativo de los parlamentarios.

Hipótesis 4.1

Sin posibilidades de un nuevo mandato inmediato, las tasas de éxito del gobernador tenderán a disminuir en el último año de mandato cuando son comparadas con el promedio de los años anteriores.

Hipótesis 4.2

Con posibilidades de reelección inmediata, las tasas de éxito del gobernador serán mayores en el último año que las de los años anteriores del mandato.

Hipótesis 5

Los gobernadores de las provincias tendrán tasas de éxito menores allí donde el Legislativo está dividido en dos cámaras, que los gobernadores de provincias con unicameralismos.

Hipótesis 6

Los legisladores tendrán tasas de éxito menores donde el Legislativo está dividido en dos cámaras que en sistemas en los que solo hay un cámara.

Hipótesis 7

Cuanto mayor la base de apoyo al gobierno en el Legislativo, mayores las tasas de éxito de las propuestas del gobernador.

Hipótesis 8

Cuanto mayor la base de apoyo al gobierno en el parlamento, menores serán las tasas de éxito de las propuestas de los legisladores en conjunto.

Hipótesis 9

Cuanto más centralizado es el poder de agenda en el Legislativo provincial, se espera una mayor “tasa de éxito legislativo” del Poder Ejecutivo.

Hipótesis 10

Cuanto más centralizado sea el poder de agenda, más reducidas serán las tasas de éxito legislativo de los parlamentarios.


  1. Solo dos países alcanzaron niveles de éxito extremo y se ajustaban a este postulado. México y Reino Unido tuvieron tasas del 94,2% y del 97,0% respectivamente, pero ambos fueron excluidos de la muestra. El caso británico fue excluido por contar con una cantidad pequeña de años para el análisis (1995-1997); México fue eliminado porque su selección de años (1979-2006) comprende el período de gobierno bajo el sistema de partido hegemónico.
  2. Alfonsín terminó su presidencia seis meses antes de lo previsto y De la Rúa renunció a mitad de mandato, lo que activó la ley de acefalía que terminó otorgando la presidencia a Duhalde, quien estaría en el cargo hasta la finalización del mandato correspondiente a De la Rúa.
  3. “Pork barrel” es un fenómeno tradicional en la ciencia política que se relaciona con fondos del Gobierno nacional que se destinan a obras públicas geográficamente delimitadas. Se supone que los representantes legislativos del distrito favorecido pueden captar rédito político por las mejoras conseguidas; a cambio, quienes manejan esos fondos nacionales pidieron o pedirán el apoyo a algún proyecto de legislación de su interés.


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