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Introducción

El estudio del federalismo surge como una inquietud relacionada con mis orígenes. Bonaerense de nacimiento, de Chacabuco, siempre vi con interés esas peleas que suscitaba, suscita y suscitará el reparto de recursos fiscales desde el Gobierno nacional hacia las provincias. Tapas de diarios, lágrimas en programas de televisión por parte de gobernadores que sufren “injusticias” y son “humillados” por las cabezas del Ejecutivo nacional, improperios en programas de radio para que los hiperpresidentes den lo que le corresponda a cada uno… Solo una cara de la moneda: la misma que lleva a decir que “en Argentina, no hay federalismo”, y lleva a creer que, entre presidentes y gobernadores, estos últimos siempre son víctimas: si hay que elegir por quién hinchar, el más débil siempre es una provincia frente a la Nación.

Después de las primeras inmersiones en el tema durante la carrera de grado en la Universidad de Buenos Aires (UBA), a fuerza de una compilación excelente, como El federalismo electoral argentino: sobrerrepresentación, reforma política y gobierno dividido en la Argentina, editada por Ernesto Calvo y Juan Manuel Abal Medina (h.), quedó claro que en política (práctica, ciencia o análisis), todo siempre es un poco más complejo y las víctimas son circunstanciales en la federación argentina.

Así, leyendo cada vez más sobre el federalismo y sus consecuencias prácticas en la economía, la política y las sociedades, llegué a la maestría en la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS), en Brasil. El camino ineludible era la comparación: ¿qué semejanzas y diferencias podría haber entre ambos países –fronterizos, con un destino común, pero siempre mirándose de reojo–? El sesgo que demora en desaparecer iba a ser siempre el normativo, ese que dice qué está bien y qué está mal, quién es “más federal” (suponiendo que el caso propio siempre es el peor), en una disputa que se aleja de la ciencia para transformarse en un sinsentido.

De la experiencia académica en Porto Alegre, además del crecimiento personal, me llevé una tesis en la que me desasné de muchas cosas: la principal, las provincias argentinas cuentan con muchísimas más prerrogativas constitucionales, más herramientas administrativas, políticas, electorales y fiscales que cualquier estado brasileño. Y ahí reside nuestra riqueza para el análisis político: esas unidades territoriales que decidieron unirse en este país llamado Argentina, pero cada una conservando amplios niveles de autonomía para sus tres poderes.

Llegado a San Pablo, un profesor de la Universidad de São Paulo (USP) me convenció de que no tenía sentido seguir comparando Brasil con Argentina. Si los estados brasileños no cuentan con ninguna prerrogativa exclusiva, si su funcionamiento está mayormente circunscripto por la Constitución federal de 1988 y sus enmiendas, lo interesante es comparar a las provincias argentinas entre sí: comparar sus competencias y también quiénes las ejercen al interior de cada provincia.

Investigando todos los días y estando abierto a las sugerencias que con tan buen tino me fueron dando, surgió este trabajo, fruto del espacio que me dio primeramente la Universidad de São Paulo y de la oportunidad de ampliar la investigación que me otorga la Universidad Abierta Interamericana.

***

En este libro buscamos explicar el éxito legislativo de los gobernadores y de los legislativos provinciales en Argentina en el período contemporáneo (desde 1983 hasta 2015),[1] el más largo de vigencia democrática ininterrumpida en la historia de nuestro país. Se trata de entender cómo funciona el presidencialismo argentino a nivel provincial, cuál es el papel que les cabe a los gobernadores y a los legislativos, y qué variables influyen en la dinámica del proceso de decision-making legislativo.

A comienzos de la década de 1980, varios países de Sudamérica caminaron por un proceso lento e intrincado de transición a la democracia. Después de años de experiencias autoritarias, estos Estados volvieron a ser administrados por gobiernos civiles electos directa o indirectamente por el voto popular. En una de las regiones más desiguales del mundo, Argentina, junto a otros países como Brasil, conoció administraciones que gobernaron con altos grados de discrecionalidad. En el plano socio-económico, los países de la región tuvieron que enfrentar gravísimos desafíos, comprometidos por las altísimas deudas externas, por la inestabilidad de las economías domésticas y por el crecimiento de la desigualdad social durante la década de 1980. La deuda externa se convirtió en un elemento de fuerte condicionamiento para los gobiernos latinoamericanos.

Profundos shocks externos sucedieron en estos años, y llevaron a los líderes políticos a poner en práctica ajustes solicitados por los organismos multilaterales de crédito. Entre otras medidas, se destacan la privatización y concesión de empresas públicas que, en enorme proporción, pasaron a manos extranjeras (Llaños y Nolte, 2006). Estos cambios encontraron su correlato en el plano constitucional. Hubo significativas modificaciones de las cartas magnas, como la brasileña y la argentina, que dieron nuevas configuraciones al papel de los distintos entes de estas federaciones. La Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF88) y la Constitución de la Nación Argentina de 1994 (CN94) fueron escritas con este espíritu.

La CF88 en Brasil generó cambios profundos que demarcaron un rol activo para el Estado, en cualquiera de sus niveles. Es evidente el incremento de las funciones para las esferas local y federal. El nivel estadual es el que quedó establecido de manera más difusa. Aquí permanece algún poder residual, que le permite legislar sobre cualquier asunto que no haya sido expresamente delegado al nivel federal o municipal. A primera vista, la CF88 provee mayores recursos a las esferas subnacionales y expande los controles entre los tres niveles de gobierno (Nación, provincias y ciudad autónoma, y municipios), además de universalizar algunos servicios sociales, dar reconocimiento al trabajo desarrollado por los movimientos sociales y por las organizaciones no gubernamentales y explicitar una larga serie de derechos sociales.

Los ajustes estructurales implementados en la Argentina durante el gobierno de Menem (1989-1999) fueron considerados rápidamente como ejemplos exitosos de reformas radicales orientadas al mercado (Guiñazú, 2003). En este contexto, el presidente detentó una legitimidad pocas veces vista, lo que le permitió encarar también reformas en el campo constitucional, modificando inclusive las instituciones del federalismo argentino. Al no existir la posibilidad de enmienda en Argentina,[2] la Constitución Nacional modernizó parte del texto en vigor desde 1853/60, por medio de la reforma constitucional de 1994. Fueron revisados 44 artículos. Se establecieron, entre otros, los derechos humanos (llamados “de tercera y cuarta generación”), la protección ambiental, el derecho al consumidor y a la información. También, fue incluida la posibilidad del recurso de amparo y de acción colectiva (Abal Medina y Cao, 2012: 45).

Estos cambios constitucionales promovieron una redistribución de competencias legislativas entre los poderes. En estas constituciones es posible hacer una enumeración de las prerrogativas atribuidas a cada órgano jurisdiccional. Entendemos como “competencias exclusivas” a aquellas que abarcan los asuntos cuya legislación, reglamentación y ejecución son reservadas a un determinado ente del gobierno. Las “competencias concurrentes” incluyen aquellas materias en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado, mientras que los otros niveles ejercen, de manera simultánea, las facultades reglamentarias y de ejecución. Finalmente, las “competencias paralelas” rigen sobre asuntos cuya legislación y ejecución corresponden a distintas entidades territoriales autónomas simultáneamente, pero con ámbitos de acción determinados conforme el interés afectado (estadual o federal), en la que el ejercicio de la competencia por un ente no excluye el del otro (Tomio y Ricci, 2012). Es interesante intentar aquí una primera comparación entre ambas constituciones en lo que se refiere al aspecto federativo.

A continuación, en los cuadros 1 (Argentina) y 2 (Brasil), se detallan las atribuciones según esta categorización. Se observan varias coincidencias entre ambos federalismos. Las competencias legislativas fundamentales, las que refieren a la nacionalidad, al régimen político, a la organización del Estado y de los poderes, así como aquellas referentes a seguridad, tránsito y transportes, por ejemplo, quedan en la esfera federal, cabiendo concurrentemente a los Poderes Ejecutivo y Legislativo.

Los artículos relacionados con la legislación social, económica, ambiental, y sobre políticas urbanas abarcan la categoría de la concurrencia entre el nivel federal y el nivel provincial. La Constitución de la Nación Argentina pone de forma paralela entre Nación y provincias lo que refiere a la organización del territorio. Una diferencia interesante ocurre con relación a la legislación electoral: en Brasil, es una atribución concurrente entre el Ejecutivo y el Legislativo federales. En Argentina, en cambio, es una competencia paralela entre el gobierno federal y las provincias. Este será un elemento central en la investigación, como quedará claro más adelante.

Las mayores divergencias se dan en el campo de las atribuciones exclusivas de las esferas estaduales. En lo que respecta a salud pública, policía, régimen municipal,[3] infraestructura, bienestar social y recursos naturales, es de competencia exclusiva de las esferas provinciales argentinas. De acuerdo a la CN94, las provincias argentinas también tienen bajo su órbita funciones relacionadas con el desarrollo económico, la previsión social del empleo público, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura, así como el cuidado del ambiente (Almaraz, 2010). En el caso brasileño, por ejemplo, no se establece ninguna competencia de peso que sea exclusiva de los estados. Como se observa en el art. 25 § 2º, cabe a los estados explotar directamente, o mediante concesión, los servicios locales de gas canalizado.

Cuadro i1. Distribución de competencias legislativas en Argentina

 

 

 

 

Competencias (iniciativa, Ejecutivo x Legislativo)

Exclusiva del Ejecutivo

Concurrente

Exclusiva del Legislativo

Competencias (provincias x gob. federal)

Exclusiva del gobierno federal Fundamentales; Nacionalidad; Organización de los Poderes; Organización del Estado; Minera, Política; Civil; Penal; Defensa; Seguridad; Financiera; Comercial; Comunicaciones; Marítima; Tránsito; Transportes

 

Concurrente con norma general (gob. federal) y específica (provincias)

 

 

 

Tributaria; Social; Política Urbana; Trabajo; Económica; Ambiental

 

 

 

Paralela (plenas y no excluyentes) entre gob. federal y provincias
Presupuestaria; Administrativa Organización del Territorio; Justicia; Educación; Sistema Electoral

 

 

 

Exclusiva de las provincias

 

Salud Pública; Infraestructura; Régimen Municipal; Policía; Bienestar social; Recursos Naturales

 

Fuente: Elaboración propia con base en la CN94 (1994).

Cuadro i2. Distribución de competencias legislativas en Brasil

 

 

 

Competencias (iniciativa, Ejecutivo x Legislativo)

Exclusiva del Ejecutivo

Concurrente

Exclusiva del Legislativo

Competencias (estados x gob. federal)

Exclusiva del gobierno federal Fundamentales; Nacionalidad; Organización de los Poderes; Organización del Estado; Político; Electoral; Civil;Penal; Procesal; Defensa; Seguridad; Financiero; Agrario; Comercial; Comunicaciones; Riquezas Minerales/ Atómicas; Marítimo; Aeronáutico/ Espacial; Trabajo; Tránsito; Transportes

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Concurrente con norma general (gob. federal) y específica (estados) Social; Política Urbana; Económico; Ambiental; Patrimonio Histórico

 

 

 

Paralela (plenas y no excluyentes) entre gob. federal y estados

Tributario;

Presupuestario;

Administrativo

Organización del Territorio

 

 

 

Exclusiva de los estados

 

Fuente: Tomio y Ricci (2010: 11).

Ambas constituciones se asemejan en un eje central. Poseen una misma resolución sobre los poderes residuales: las unidades federativas mantienen los poderes no delegados al gobierno federal. Está explicitado en el art. 25 § 1º de la CF88, donde dice: “Son reservadas a los Estados, las competencias que no le sean vedadas por esta Constitución”. En la CN94, el art. 121° expresa algo similar: “las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal, así como aquellos asuntos expresamente reservados por ellas antes de su incorporación al país”.

Si las constituciones federales son similares porque atribuyen pocas competencias exclusivas a estados y provincias, divergen en un punto fundamental. La CF88 es extremadamente detallada en lo que se refiere a las atribuciones del gobierno federal y de los municipios, especificando gran parte de lo que respecta a la legislación a ser adoptada en todos los niveles. Así, los estados brasileños están muy limitados por la CF88. Arretche señala que “la adopción del principio de homogeneidad en el territorio nacional implica supresión de autoridad a los gobiernos territoriales y centralización de autoridad en el gobierno federal (Arretche, 2007: 4).

En contrapartida, la CN94 detalla comparativamente menos atribuciones del gobierno federal y limita poco a las provincias en relación con varias áreas. Así, aunque constitucionalmente estas tengan pocas competencias exclusivas descriptas, la falta de detalles del rol de los demás entes confiere mayor libertad a las provincias.

Es evidente, por lo tanto, que las esferas provinciales argentinas poseen autonomía en importantes materias. De cualquier forma, esto no significa necesariamente que el nivel de autonomía tenga impacto directo en el poder de los gobernadores argentinos, ya que se trata de dimensiones independientes, con fuentes diferentes de poder (Arretche, 2007). En virtud de que las provincias tienen este mayor nivel de autonomía para legislar y, sobre todo, en la definición del propio arreglo institucional interno (como la elección del sistema electoral, que puede variar entre los distritos), es interesante estudiar en profundidad a los gobernadores argentinos y observar cómo actúan en la esfera provincial, comparados con sus pares brasileños en los contextos estaduales.

Brasil y Argentina poseen niveles de federalismo diferentes. Apreciamos más niveles de autonomía y, por lo tanto, mayores posibilidades de encontrar diferencias entre las provincias argentinas que entre los estados brasileños. A nivel constitucional, Argentina permite cierta libertad a las provincias: ¿es posible que incentivos institucionales diferentes se traduzcan en comportamientos legislativos diferentes para el gobernador? ¿Cuál es el impacto que tienen estas reglas para los Poderes Ejecutivo y Legislativo, y cuáles son los efectos en la tasa de éxito del gobernador y de los parlamentarios?

El punto principal de análisis en este trabajo es el estudio de los proyectos de ley presentados por los gobernadores y legisladores a nivel estadual en Argentina,[4] terra incognita de uno de los cuatro países federales de América Latina.[5] En particular, queremos entender cómo se comportan los actores políticos electos en la arena decisoria provincial de Argentina, y cuáles son los factores e incentivos que entran en juego en la interacción Ejecutivo-Legislativo en estas esferas.

¿Qué sucede en los legislativos provinciales argentinos? ¿Existe efectivo predominio del gobernador frente a la arena parlamentaria en el control de la agenda legislativa? ¿Esto tendrá que ver con algo más que cuestiones institucionales? ¿Controlar el proceso decisorio no es una tarea natural del gobernador, quien intenta resolver ciertos problemas de acción colectiva inherentes a los cuerpos legislativos? ¿Por qué factores es afectada la “tasa de éxito” del gobernador?

De forma más general, este libro pretende contribuir a la comprensión de las interacciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en las esferas subnacionales de los países del Cono Sur, profundizando en el período contemporáneo de posdictadura en Argentina (desde 1983 hasta 2013). Siendo 24 las unidades federativas argentinas, un análisis detallado de todas ellas sería demasiado abarcativo y muy dificultoso para la investigación, por lo que se realizó un mapeo generalizado del fenómeno, para después pasar a un estudio más profundo de algunos casos. Aunque sea analizado el papel de los gobernadores en general, se decidió profundizar la cuestión en las observaciones de algunas provincias que puedan servir como ejemplo de lo que sucede en el ámbito subnacional.

Este trabajo aborda un tema poco explorado en la academia. Se resalta la importancia del estudio de la política provincial comparada, siendo este el primer estudio en analizar el caso provincial argentino en profundidad.[6] La investigación busca comprender esa laguna existente en el área, por medio del análisis comparado de las instituciones y relaciones políticas entre gobernadores y legislativos, en diferentes provincias argentinas. De cierta forma, nos permitirá poner a prueba si los mecanismos de funcionamiento del “presidencialismo de coalizão[7] –analizados, entre otros, por Figueiredo y Limongi (1999) para el caso brasileño– pueden encontrar semejanzas en nuevos contextos.

En el capítulo 1, se analiza la estructuración de la variable dependiente (la tasa de éxito del gobernador y de los parlamentarios) y se formalizan las hipótesis. Con este fin, se considera la literatura que busca explicar el éxito en la aprobación de la legislación, teniendo en cuenta los poderes legislativos de los gobernadores otorgados por las constituciones provinciales, los mecanismos electorales vigentes para los cargos ejecutivos y legislativos, la estructuración de las coaliciones que generan gobiernos mayoritarios y minoritarios. También, abordaremos la cuestión de la organización del Legislativo en una o dos cámaras (y sus efectos), y analizamos las reglas internas de los órganos colegiados que centralizan o descentralizan el proceso legislativo.

El capítulo 2 contempla la operacionalización de las variables para hacer el test de las hipótesis. Al comienzo, se hace un mapeo de las atribuciones constitucionales de los gobernadores de la federación en estudio. La idea es analizar el amplio abanico de herramientas legislativas de los poderes ejecutivos provinciales. También se estudian los efectos de los sistemas electorales –de los mayoritarios a los más proporcionales–, observando si incentivan la reputación personal de los candidatos o si están más enfocados en la reputación partidaria. Además, se destaca la operacionalización de las variables vinculadas a la centralización del proceso decisorio al interior de los Legislativos. ¿Quién tiene el poder de determinar la agenda legislativa y de tomar decisiones por el conjunto de los parlamentarios?

En el capítulo 3 se presentan los casos. En primer lugar, aparece un análisis introductorio de las provincias seleccionadas. Después, se discute el método de elección de las provincias argentinas y se aborda el problema de la representatividad de ellas en el conjunto, sobre todo en términos de la variación de los indicadores políticos y electorales que operan en las esferas provinciales, detallando las diferencias y similitudes. También se pone de relieve la discusión sobre la elección de los casos y se realiza un análisis de los distintos valores que toman las variables involucradas en las hipótesis. Se elaboran análisis estadísticos de correlación y modelos explicativos tanto para la tasa de éxito de los gobernadores como para las tasas de éxito obtenidas por los parlamentarios en la aprobación de los proyectos de ley presentados.

En las conclusiones finales se exponen los hallazgos principales, buscando abrir el juego a nuevas líneas de investigación en la temática, que se enfoquen en el impacto que tienen los ejecutivos estaduales sobre la dinámica legislativa en estas esferas.


  1. En la provincia de Corrientes, por cuestiones del calendario electoral, el período analizado llega hasta 2013.
  2. La única posibilidad de alteraciones del texto constitucional está prevista a través de mecanismos especiales, estipulados en el art. 30° de la CN94.
  3. Los municipios son creación de las provincias y dependientes de ellas. El grado de autonomía conferido, por lo tanto, depende de cada legislación provincial.
  4. A lo largo del texto se hace mención, reiteradas veces, a las provincias argentinas. Por razones de redacción, se ha decidido utilizar como sinónimos los términos “estadual” y “provincial” para hacer referencia al nivel de las “unidades federativas” (UF). Conceptualmente, el término “subnacional” es usado únicamente cuando se trata tanto del nivel provincial como del municipal en conjunto.
  5. Los otros tres Estados federales en la región son Brasil, México y Venezuela.
  6. Después del cierre de la primera versión de este trabajo (mayo de 2015), se publicó un estudio de Rodríguez (2015) que analiza en profundidad la actividad de la oposición en cinco legislativos provinciales argentinos entre 1995 y 2007.
  7. El sistema político brasileño se define como un “presidencialismo de coalición”, una combinación del sistema presidencialista, con representación proporcional, voto en lista abierta y sistema parlamentario fragmentado, que llevan al jefe del Ejecutivo a distribuir carteras ministeriales entre los otros partidos de la base aliada, para conseguir mayoría en el Legislativo y así poder llevar adelante su agenda de políticas públicas.


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